Terugkoppeling van beheer naar ontwerp: Ervaringen in de sociale huursector

BEHEER EN ONDERHOUD VAN WONINGEN working paper 5

TERUGKOPPELING VAN BEHEER NAAR ONTWERP

ervaringen in de sociale huursector

ir H.F. Kaan

Innovatiegericht

Onderzoek Programma Bou

ot6

Onderzoeksinstituut voor

Technische Bestuurskunde (OTB) Thijsseweg 11

2629 JA Delft

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 eN Delft tel. 015.783254

,flfnmm

Delf I C 1858118

•

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 eN Delft telefoon 015-783254

C~P-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Kaan, H.F.

Terugkoppeling van beheer naar ontwerp : ervaringen in de sociale huursector / H.F. Kaan. - Delft: Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (Beheer en onderhoud van woningen: working paper 5)

U i tg. van het Onder zoeksinsti tuut voor Technische Bestuurskunde (0. T.B.), Technische Universiteit Delft.

-Met lito opg.

ISBN 90-6275-581-X

SISO 695.9 UDC 728.1.025.3:347.453 NUGI 655 Trefw.: huurwoningen: beheer

Copyright 1990 by ir H.F. Kaan.

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

VOORWOORD

Dit rapport verschijnt in het kader van het Innovatiegerichte Onderzoeks-programma Bouw. De Onderzoeks-programmacommissie IOP-Bouw, voornamelijk sa-mengesteld uit deskundigen afkomstig uit bedrijfsleven en onderzoekswe-reld, stimuleert de universitaire en TNO-organisaties om toepassingsgericht onderzoek uit te voeren.

Beoogd wordt daarmee de technologische vernieuwing binnen de bouw te bevorderen.

Ter uitvoering van haar doelstelling zijn aan de Programmacommissie de financiële middelen toegekend door overheid en georganiseerd bedrijfsleven die zij gebruikt om de uitvoering van dit onderzoek te subsidiëren.

Voor het tot stand komen van dit rapport is het critisch commentaar van prof. dr ir H. Priem us, ir H.L. Swets en ir G. Vijverberg van grote waarde geweest.

De medewerking van ir N. van Klingeren bij de verwerking van de enquête-resultaten en bij de analyse van de programma's van eisen en bestekken moet in het bijzonder genoemd worden.

Ook mag de bijdrage van mevrouw M.J. Voskuil, die het typewerk verzorg-de, niet onvermeld blijven.

De wetenschappelijke verantwoordelijkheid voor de inhoud van de rapporta-ge ligt volledig bij de uitvoerder van dit onderzoek.

Onder bronvermelding mogen gedeelten van dit rapport worden overgeno-men.

INHOUDSOPGA, VE 1. l.I. 1.2. 1.3. Deel A 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.7.1. 3.7.2. Inleiding . . . 1 Doel . . . 1 Gevolgde werkwijze •.•....•..•...•.•...••..•...••....•.•• 1 Opbouw van het rapport ....•.••...•....•..•.••.••••.•..••• 2

Het technisch beheerproces en het planontwikkelings-proces. Terugkoppeling van beheerervaring naar nieuw-bouw, renovatie en groot-onderhoud: de praktijk bij

woningcorporaties ... 5

Het technisch beheerproces en het planontwikkelings

proces •••••••••••••••••••••••••••••.•••••••••••.•••••••• 7

Theoretische inleiding ... 7 Het initieel proces van technisch beheer ••••••••••••••••••••• 9 Voorwaarden en eisen voor het initieel proces ••••••••••••••• 10 De sturing van het initieel proces •••••••••••••••••••••••••• 12 De deelprocessen in de woningbouw •••••••••••••••••••••••• 14 De relatie tussen de deelprocessen van woningbouw

en het initieel proces van technisch beheer ••••.•••••••••••• 16 De functie van het programma van eisen en het bestek

bij de integratie van het initieel beheerproces en

het planontwikkelingsproces •••••••••••••••••••••••••••••• 27 Samenvatting ... 32 Terugkoppeling van beheerervaring naar nieuwbouw,

renovatie en groot-onderhoud: de praktijk bij

woning-corporaties ... 35 Inleiding . . . 35 Algemene gegevens over de geënquêteerde corporaties ••••••• 36 Archi tecten- en aannemersselectie •••••••••••••••••••••••• 41 De planbeoordeling tijdens het

planontwikkelings-proces ... ~2

Evaluatie van de beheerervaring ••••••••••••••••••••••••••• 44 Conclusies uit de enquête ... 47 De formulering van beheereisen in het

planontwikke-lingsproces door middel van programma's van eisen

en bestek ... 48 Enkele algemene kenmerken van de toegezonden

pro-gr am m a '5 van eisen ... 49 De belangrijkste kenmerken van de toegezonden

3.7.3. 3.8. 3.9. Deel B 4. 4.1. 4.2.

4.3.

4.4. 5. 5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.1.4. 5.1.5. 5.2. 6.

De geformuleerde eisen in relatie tot de 14

deelpro-cessen van de woningbouw •••••••••••••••••••••••••••••••• 53 Samenvatting en conclusies ••••••••••••••••••••••••••••••• 58 Slotbeschouwing . . . 60

Aanzetten tot beheersing van het initieel proces van

technisch beheer •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 65 Het initieel proces van technisch beheer: nadere

uit-werking van het model . . . 67 Inleiding . . . 67 De 14 deelprocessen van de woningbouw als omgeving

van het initieel proces van technisch beheer •••••••••••••••• 68 De regelmechanismen in het initieel proces van

tech-nisch beheer ..••..••••••••••••..•••••.•.•••••••••••••••. 70 Samenvatting . . . 72 Storings- en gebrekenanalyse, en onderhoudsanalyse:

twee sturingsmechanismen nader bekeken •••••••••••••••••• 75 Klachten-, storings- en gebrekenanalyse in het

woningbeheer ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 75 Inleiding . . . 75 De gangbare klachtenprocedure ••••••••••••••••••••••••••• 76 Mogelijke procesgang in storings- en gebrekenanalyse •••••••• 79 Onderhoudsadministratie ten behoeve van storings- en

gebrekenanalyse •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 85 Organisatorische implicaties van de storingsanalyse •••••••••• 86 Onderhoudsanalyse ••••••••••••••••.••••••••••••••••••••• 87 Samenvatting en slotbeschouwing •••••••••••••••••••••••••• 95 Li tera tuur ••••••.••..•.••••.••••••..•..•.•.••••••••.••••••••••••• 99 Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5:

rechte tellingen van de antwoorden op de

enquête-vragen ...•....••.••••.•...•••••••...••... 101 vragenlijst bij het onderzoek 'Terugkoppeling van

de beheerervaring naar nieuwbouw, renovatie en

grootonderhoud ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 115 overzicht van corporaties, gemeentelijke

woning-bedrijven en gemeentelijke diensten, die

documen-tatie ter beschikking hebben gesteld ••••••••••••••••••• 119 ui tgewerkt voorbeeld van onderhoudsanal yse •••••••••••• 121 ge interviewde onderhoudsdeskundigen ••••••••••••••••• 147

1. INLEIDING

1.1. Doel

Bij de afronding van de eerste tranche projecten en onderzoeken die ver-richt waren in het kader van het werkplan Technisch Beheer van het Inno-vatiegericht Onderzoeksprogramma Bouw (IOP-Bouw) bleek een drietal the-ma's in het licht van de innovaties in het technische beheer van sociale huurwoningen bij uitstek geschikt te zijn om in een vervolgonderzoek nader te worden uitgewerkt in een praktische presentatie aan woningbeheerders: - het dynamisch mutatieonderhoud;

- terugkoppeling van beheerervaring naar de nieuwbouw;

- informatiesystemen ten behoeve van de bovengenoemde thema's.

Op het gebied van het dynamisch mutatieonderhoud bleken interessante ontwikkelingen gaande te zijn. Een tweetal corporaties is bereid gevonden om een experiment voor te bereiden, in samenwerking met en gesubsidieerd door de Stichting Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV), op het vlak van de ontwikkeling van een informatiesysteem ten behoeve van het dynamisch mutatieonderhoud. In het de loop van 1990 zal het OTB over de-ze ontwikkeling een rapportage het licht doen zien.

Een experimentele aanpak van de terugkoppeling van beheerervaring naar de nieuwbouw bleek minder makkelijk te realiseren. Weliswaar zijn er cor-poraties die hierin zeer doorwrochte procedures hebben ontwikkeld, maar bij het overgrote deel van de door ons benaderde sociale verhuurders leefde vooral de wens om dit thema uit te diepen, zonder dat echter experimente-le condities op redelijk korte termijn konden worden geschapen.

Daarom is de aanvankelijke gedachte om ook op dit terrein van de terug-koppeling van beheerervaring naar de nieuwbouw een experiment te starten verlaten, en gekozen voor een opzet waarin op basis van een analyse van programma's van eisen, bestekken en procedures met betrekking tot archi-tecten- en aannemersselectie en projectevaluatie, een aantal aanbevelingen wordt gegeven.

1.2. Gevolgde werkwijze

Om tot bovenbedoelde aanbevelingen te komen is een werkwijze langs een drietal lijnen gevolgd.

Uit het corporatiebestand waarover het OTB beschikt, zijn de woningcorpo-raties en gemeentelijke woningbedrijven geselecteerd die meer dan 4000 woningen beheren: 119 in getal. Deze corporaties zijn benaderd met een schriftelijke enquête (zie bijlage 2). Door deze enquête kon een beeld wor-den gevormd van de grootte van het werkapparaat van de corporatie, met

name van de technische dienst, en van de gehanteerde procedures in de te-rugkoppeling van de beheerervaring naar de nieuwbouw. Er werden vragen gesteld over de selectie van aannemer en architect, over planbeoordeling en projectevaluatie en de betrokkenheid daarbij van de verschillende parti-cipanten in het planontwikkelings- en bouwproces.

Tevens is de corporaties gevraagd of zij hun standaardbestek ken en/of -pro-gramma's van eisen - voor zover zij daarover beschikten - wilden toesturen. Het doel daarvan was, inzicht te krijgen in de wijze waarop corporaties in de praktijk de eisen formuleren die vanuit het beheer aan het planontwikke-lingsproces moeten worden gesteld, en in de manier waarop dat in de voor planrealisatie noodzakelijke documenten wordt vertaald. Het is daarbij niet in de eerste plaats de bedoeling geweest om een beschrijving te geven van de feitelijke situatie die uit de documenten spreekt, maar veeleer lag de essentie in het opsporen van de voor een adequate terugkoppeling van de beheerervaring naar het planontwikkelingsproces essentiële procedures, be-slissingen en beslissingsmomenten.

In de derde plaats hebben wij aanbevelingen opgesteld vanuit de uit OTB-onderzoeken op het gebied van technisch beheer van gebouwen verkregen inzichten in de noodzakelijke wisselwerking tussen beheerproces en plan-ontwikkelingsproces. Recent zijn in de sectie Bouwproces en Technisch Be-heer van Gebouwen van het OTB uiteenlopende onderzoeken verricht, waar-van de bevindingen gedeeltelijk geïntegreerd konden worden in het formu-leren van de aanbevelingen voor een adequaat terugkoppelingsproces. Wij noemen als voorbeeld de verschillende onderzoeken, die in het kader van het IOP-Bouw werkplan Technisch Beheer zijn verricht (bijvoorbeeld op het vlak van woningbeheer in de sociale huursector, en evaluatie van systema-tisch beheer en onderhoud bij Woningbouwvereniging "s-Gravenhage"), en-kele rapporten die het OTB in het kader van het IOP-Bouw Bouwinformati-ca opstelde, en het in opdracht' van O&W verrichte onderzoek naar onder-houd aan schoolgebouwen. Ook de praktische ervaring en theoretische ken-nis van verschillende sectieleden is voor het opstellen van aanbevelingen richtinggevend geweest. Deze ervaringen en inzichten vormden tevens de basis voor het in hoofdstuk 2 geschetste theoretisch raamwerk.

1.3. Opbouw van het rapport

Het rapport is verdeeld in deel A en deel B.

In hoofdstuk 2 zal in het kort een theoretische schets worden gegeven van de verschillende deelprocessen van technisch beheer, en van de positie van het technisch beheerproces in het bedrijfsproces van woningcorporaties. Vervolgens zal worden ingegaan op de parallellen tussen het initieel proces van technisch beheer en het planontwikkelingsproces. Deze paragraaf wordt geïllustreerd met een aantal praktijkvoorbeelden uit het woningbeheer.

Het derde hoofdstuk is voornamelijk gebaseerd op de uit de enquête en do-cumenten verkregen informatie. De belangrijkste vragen die daarin aan de orde komen zijn:

- hoe worden de beheerervaringsgegevens vastgelegd?

- op welke criteria worden architect en aannemer geselecteerd?

-- welke evaluerende processen zijn te onderkennen?

- in welke mate worden andere beheerfacetten dan uitsluitend het tech-nisch beheer teruggekoppeld?

- wordt rekening gehouden met toekomstige technische beheerproblema-tiek, zoals flexibiliteit van het ontwerp, constructie, materiaalgebruik en onderhoudsui tvoer ingsm ogeli j kheden?

In deel B, in het vierde hoofdstuk van dit working paper, wordt het in hoofdstuk 2 geschetste theoretisch raamwerk nader uitgewerkt tot een mo-del, waarin verschillende te onderscheiden deelprocessen van de woning-bouw, het initieel proces van technisch beheer en stuurmechanismen van dit proces geïntegreerd zijn. Op een tweetal stuurmechanismen, de klachten-, storings- en gebrekenanalyse en de onderhoudsanalyse, wordt dieper inge-gaan in hoofstuk 5: er wordt een aantal suggesties gedaan voor procedures die niet algemeen bekend zijn bij woningcorporaties. Deze suggesties zijn dan ook voornamelijk gebaseerd op kennis die is opgedaan in andere beheer-disciplines dan het woningbeheer , m.n. in het beheer van utiliteitsgebouwen en produktiemiddelen. Hoofdstuk 6 geeft een samenvatting en een slotbe-schouwing.

De bijlagen 1, 2 en 3 bevatten de tellingen en het enquêteformulier alsmede een overzicht van corporaties en gemeenten die programma's van eisen en bestekken ter beschikking hebben gesteld. In bijlage 4 wordt een uitgebreid voorbeeld gegeven van een onderhoudsanalyse van een concreet bouwdeel, terwijl bijlage 5 de namen bevat van een aantal gezaghebbende onderhouds-deskundigen, die wij in 1988 geïnterviewd hebben over de kenmerken van het onderhoudsbeleid en -management in bedrijfssectoren buiten het wo-ningbeheer.

-Deel A: Het technisch beheerproces en het planontwikkelingsproces

Terugkoppeling van beheerervaring naar nieuwbouw, renovatie en groot-onderhoud: de praktijk bij woning-corporaties

-2. HET TECHNISCH BEHEERPROCES EN HET PLANONTWIKKE-LINGSPROCES

2.1. Theoretische inleiding

In het bedrijfsproces van de woningcorporaties zijn verschillende beheer-processen te onderkennen. Vaak wordt de driedeling technisch beheer, so-ciaal beheer en financieel beheer gehanteerd. Het technisch realiseren, in goede staat houden, aanpassen en eventueel slopen van woningen wordt als regel tot het technisch beheer gerekend. Het technisch beheer willen wij, in zijn algemeenheid, definiëren als het geheel van activiteiten, dat erop ge-richt is een technisch systeem te brengen of te houden in de staat, die voor zijn functievervulling noodzakelijk wordt geacht.

Het technisch beheer is nauw gerelateerd aan het ontwikkelings- en reali-satieproces. Veel technische problemen kunnen worden voorkomen door in het planontwikkelingsproces nadrukkelijk rekening te houden met de eisen die vanuit het technisch beheer worden gesteld.

Met name in de programmeringsfase en het ontwerpstadium liggen de gun-stigste mogelijkheden om de onderhoudsgevoeligheid te beperken en de kos-ten in de hand te houden.

Centraal in het proces van technisch beheer staat het gebruik van het tech-nisch systeem, in ons geval dus de woning. Wij kunnen de woning zien als een produktiemiddel van woondiensten, dat zijn functie kan vervullen door invoer van materie, energie en informatie. Het doel van het technisch be-heerproces is het garanderen van de kwaliteit van de uitvoer (woondienst) volgens een zekere norm.

Het normstellend proces is buiten het technisch beheerproces gelegen, maar van essentieel belang ervoor. Het aantal factoren in het normstellend proces kan legio zijn, en hangt voor een belangrijk deel samen met de cor-poratiedoelstellingen en de inbedding van de corporatie in de maatschappe-lijke structuur. Als factoren in het normstellend proces kunnen wij in wille-keurige volgorde noemen: bedrijfseconomische factoren, fiscale factoren, juridische, technologische en marktbepaalde factoren, factoren m.b.t. mi-lieu-aspecten, m.b.t. arbeidsomstandigheden, sociale factoren, politieke factoren, enzovoort. Een beschrijving van het normstellend proces, zonder tot zeer sterke vereenvoudigingen over te gaan, is in het licht van dit wor-king paper zinloos. Er mag echter niet uit het oog worden verloren, dat het normstellend proces van grote invloed is op het technisch beheer proces. In de beschrijving van de verschillende deelprocessen van het technisch beheer zal dan ook voortdurend aan het normstellende proces gerefereerd moeten worden.

De woning levert de woondiensten gedurende het gebruiksstadium van zijn bestaansperiode. Gedurende de gebruiksperiode zal de kwaliteit van de

ge-leverde woon dienst voortdurend moeten worden geëvalueerd, door te toet-sen of het produkt nog aan de normen voldoet. Met het technisch beheer-proces kan de kwaliteit van het produkt worden gestuurd. Daartoe staat een viertal deelprocessen ter beschikking:

a. het initieel proces omvat het initiatief, de ontwikkeling en het initiële gebruik van de woning. Het proces is lineair.

b. het onderhoudsproces controleert en stuurt het functioneren van de wo-ning volgens de aanvankelijk gestelde normen. Het proces is cyclisch. c. het modificerend proces betreft de aanpassing van het systeem aan

ge-wijzigde normen. Ook het modificerend proces is cyclisch.

d. het demolitieproces. Wanneer blijkt, dat de woning niet meer kan vol-doen aan de gestelde normen en modificatie niet gewenst of mogelijk is, zal deze worden afgestoten of gesloopt. Er zal dan een beslissing moe-ten worden genomen, of een nieuwe woning geïnitieerd wordt, of dat het technisch beheerproces wordt beëindigd. Het slopen/afvoeren van de woning en het proces van meten en toetsen dat daartoe leidt, behoren tot het demolitieproces. Het demolitieproces is lineair, maar kan via een beslissing over het al dan niet ini tiëren van een nieuwe woning, aansluiten bij het initieel proces.

Een model van de samenhang van de deelprocessen in het technisch be-heer, die voor de sturing van de kwaliteit van de woondiensten van be-lang zijn, is in afbeelding 2.1. geschetst.

~---NORMEN

_

.

--

initieel proces onderhoudsproces modificerend proces demolitieproces

Afb. 2.1. De deelprocessen in het technisch beheer proces

-De terugkoppeling van de beheerervaring naar de nieuwbouw speèlt met na-me in het initieel proces een beduidende rol. Daarom ook zal in dit working paper aan het initieel proces van technisch beheer aandacht worden be-steed.

2.2. Het initieel proces van technisch beheer

Een goed technisch beheer proces begint met een wel doordacht initieel pro-ces. Veel problemen, die zich in het technisch beheer manifesteren, vinden hun oorzaak in een slecht ontwerp of in een gebrekkige uitvoering.

In afbeelding 2.2. is een model geschetst van het initieel proces van tech-nisch beheer. NORMEN ~ 0( 11----..JI3 ~ UJ INVOER

Afb. 2.1.. Het initieel proces van technisch beheer

Zoals wij al in de voorgaande paragraaf betoogden, staat het gebruik van de woning als produktiemiddel van woondiensten centraal. De invoer wordt ge-vormd door materie,energie en informatie, de woon dienst is de uitvoer. Het doel van het technisch beheerproces is het sturen van de kwaliteit van de uitvoer (het geven van woonsatisfactie aan de bewoner) volgens een ze-kere norm. De woning levert de woondienst in het gebruiksstadium in zijn bestaansperiode. Aan dit stadium zijn de stadia specificatie (waaronder programma van eisen), ontwerp, constructie, uitvoering en oplevering voor-afgegaan. De bestaansperiode eindigt met de sloop. Deze stadia zijn in af-beelding 2.2. in verticale richting aangegeven.

Om het technisch beheerproces te beheersen zal in elk stadium van de be-staansduur bezien moeten worden, of het (mogelijke) resultaat van het doorvoerproces aan de gestelde normen voldoet, m.a.w. of de geleverde

woondienst nog overeenkomstig de doelstellingen van de corporatie is. De correctie van (verwachte) niet-toelaatbare afwijkingen kan plaatsvindeJl zowel via een voorwaartskoppeling (d.w.z. de storing die de afwijking ver-oorzaakt, wordt gemeten en daaruit wordt de compenserende ingreep be-paald) als via terugkoppeling (d.w.z. de afwijking wordt gemeten, niet de storing zelf. De ingreep wordt door het resultaat bepaald).

Wanneer de woning eenmaal in gebruik is, zal de kwaliteit van de woon-dienst (uitvoer) permanent gemeten moeten worden en in de evaluatie moe-ten worden getoetst aan de normen. (Op dit facet richmoe-ten zich de experi-menten waarvan in paragraaf 1.1. gewag werd gemaakt). Een ingreep in een van de stadia in het ontwikkelingsproces van nieuwe woningen kan het ge-volg zijn. De totale woningvoorraad van de corporatie wordt hiermee opge-vat als het produktiemiddel van de woondiensten, niet de individuele wo-ning. Voor de planontwikkeling van nieuwe woningen is het van belang le-ring te trekken uit de gebruiks- en beheerervale-ring met andere woningen. Deze ervaring kan zijn repercussies hebben voor de aan het gebruiks- en be-heerstadium voorafgaande planontwikkelingsfasen.

Het moge duidelijk zijn dat, wanneer voor een gegeven bestaande woning een ingreep wordt voorgesteld, deze veelal ontwerp-, constructie- en uit-voeringswijzigingen tot gevolg heeft, danwel gericht is op herstel of ver-vanging van bouwdelen door identieke. Het proces waarmee deze activitei-ten worden gestuurd, omschrijven wij als modificatie resp. onderhoud. Gedurende de bestaansperiode van de woning zal blijken, dat de woning vol-gens de normen kan functioneren als er aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Een bitumineuze met grind afgedekte dakbedekking zal langdurige bescherming tegen binnendringen van vocht bieden, wanneer het grind niet betreden wordt. Een geiser zal de vereiste hoeveelheid warm water leveren van de gevraagde temperatuur, als hij goed wordt schoongehouden. Naar-mate de stadia in de bestaansperiode van de woning vorderen, zullen de ge-bruiks- en beheervoorwaarden duidelijker worden. De kwaliteit van de gele-verde woondienst (de resultaten van het doorvoerproces) zullen ook in ver-band moeten worden gebracht met de gebruiks- en beheervoorwaarden, die - zo nodig - moeten worden bijgestuurd. In afbeelding 2.2. zijn deze relaties aan de linkerkant in het schema getekend.

2.3. Voorwaarden en eisen voor het initieel proces

Een woning moet niet alleen goed functioneren bij oplevering, maar ook doelmatig onderhouden kunnen worden (wij gaan dus uit van het axioma dat onderhoud doelmatig dient te worden uitgevoerd). Aan een aantal voor-waarden moet dan idealiter worden voldaan.

In het ontwikkelingsstadium moeten de beheerder en al dan niet via hem de f gebruiker (bewoner), de ontwerper/constructeur, de bouwer en de

toeleve-ranciers van materialen samenwerken om een nauwgezette analyse te ma-ken van de woning. Deze analyse zal gericht moeten zijn op veiligheids- en gezondheidsaspecten, wooncomfort, onder houdbaarheid en duurzaamheid. In deze analyse zullen de gevolgen van de realisatie van de woning voor de be-heerorganisatie eveneens in beschouwing moeten worden genomen. Wij

-ken aan aspecten als verwachte exploitatie-ontwikkelingen en organisato-rische gevolgen voor het beheer (toekomstige beschikbaarheid van reserve-materialen, opleiding en training van specifiek onderhoudspersoneel m.n. in de controlerende en organisatorische sfeer).

De beheerder, de gebruiker, de architect/constructeur, de aannemer en de toeleverancier zullen moeten samenwerken in het verzamelen en analyse-ren van onderhoudsgegevens en gegevens aangaande technische gebreken en gebruikservaring, teneinde mogelijke probleemgebieden te identificeren en het optimum aan onderhoud vast te stellen. Omdat het ontwerpen en ont-wikkelen een telkens terugkerend onderdeel van het proces is, moet de al-dus vergaarde informatie, idealiter, teruggekoppeld worden naar en

perma-i nent ter beschikking staan van de architect, constructeur, bouwer en

toele-verancier. Met deze benadering, die de kern vormt van het terotechnolo-gisch principe, wordt getracht technische gebreken, technische

beheerpro-I blemen en onderhoudskosten zoveel mogelijk te voorkomen, door de

erva-I ring, opgedaan in het beheer en het gebruik van de woning, via een nauwge-zette analyse en evaluatie terug te koppelen naar de ontwikkelingsfasen van nieuwe of te renoveren woningen. Eisen, te stellen aan het initieel pro-ces, zullen dan ook voor een deel uit de gebruiks- en beheerervaring met andere woningen voortkomen. Anderzijds vloeit een deel van deze eisen rechtstreeks voort uit de eisen die aan de produktie van de gevraagde woondiensten moeten worden gesteld. Men denke bijvoorbeeld aan differentiatie, stedebouwkundige randvoorwaarden, architectuur, woning-grootte, woontechnische eisen, comfort en uitrustingsniveau. Omdat in het bedrijfsproces van de woningcorporatie de produktie van woondiensten cen-traal staat, is de eerste zorg van het technisch beheer het scheppen van de technische condities waaronder de produktie van woondiensten volgens in het corporatiebeleid vastgestelde uitgangspunten plaats kan vinden. Bij uit produktie-eisen voortkomende eisen, te stellen aan het initieel proces van het technisch beheer, kan men, in willekeurige volgorde, denken aan het energiegebruik van de woning, het comfort, de onderhoudbaarheid, kansen op onderhoudsgebreken, de mate waarin een bewoner overlast ondervindt van het uitvoeren van onderhoud, de veranderbaarheid van de woning in de toekomst (modificatieflexibiliteit), bouwkosten en andere bijkomende kos-ten (architeckos-ten- constructeurs- en toezichtkoskos-ten, voorbereidingskoskos-ten, renteverliezen tijdens de bouw) etc. Aan deze eisen liggen andere overwe-gingen ten grondslag dan louter technische. Deze overweoverwe-gingen zijn bij-voorbeeld van bedrijfseconomische aard, of hebben betrekking op de con-currentiepositie, de marktsituatie,het rendement, etc.

Ook door de overheid en/of vanuit maatschappelijke belangen worden eisen geformuleerd die op het initieel proces hun invloed kunnen hebben. Voor-beelden hiervan zijn eisen omtrent veiligheid, arbeidsomstandigheden en milieu-aspecten.

Voor het doel van dit working paper - het aanduiden van de mogelijkheden van terugkoppeling van beheerervaring naar het planontwikkelingsproces -onderscheiden wij de verschillende eisen die in het initieel proces kunnen worden gesteld, in 5 clusters.

- Locatie-eisen. De eisen die specifiek voortkomen uit of gerelateerd zijn aan de processen van ruimtelijke ordening, stedebouwkundige processen, grondexploitatie en programmering van de volkshuisvesting, zijn samen

te vatten in dit cluster.

Functionele eisen. Met deze eisen wordt aangegeven welke functies de woning moet kunnen verrichten. Voor het initieel proces van technisch beheer zijn deze eisen specifiek toegesneden op het technisch kunnen be-heren en de technische randvoorwaarden waaronder het ontwerp gestalte dient te krijgen.

Functionele eisen zijn beschrijvend van aard, zonder dat de functie expli-ciet in kwantificeerbare grootheden hoeft te worden aangegeven.

- De financieel-economische randvoorwaarden waaronder een ontwerp tot stand komt, zijn geclusterd in de financieel-economische eisen. Tussen de kwaliteit van het ontwerp, de financieel-economische randvoorwaarden en het technisch beheer bestaat een duidelijke wisselwerking. Kwaliteits-aspecten van het ontwerp, die een wezenlijke invloed kunnen hebben op het technisch beheer, zijn meestal aan financieel-economische restricties gebonden. Daarmee hebben de financieel-economische eisen hun invloed op het technisch beheer.

- Materialiseringseisen omschrijven de vereiste dimensionering, kwaliteit en technische structuur van een woning bij gegeven fun.ctionele eisen. Materialiseringseisen kunnen als bestekseisen worden geformuleerd. Be-stekseisen zien wij gebonden aan uitvoering, aan het schrijven van een bestek. Materialiseringseisen kunnen echter ook in het ontwerptraject en in de evaluatie van de gebruikservaring van essentieel belang zijn om het proces te kunnen sturen. Zij kunnen duidelijkere alternatieven bieden dan de bestekseisen, die veelal niet meer ruimte laten dan " •• of gelijkwaar-dig" •

- Uitvoeringseisen. Hiermee wordt aangegeven welke specifieke eisen aan de uitvoering van het ontwerp moeten worden gesteld vanuit de optiek van het technisch beheer.

2.4. De sturing van het initieel proces

Met een tweetal interne regelprocessen wordt het initieel proces gestuurd. Het eerste is herkenbaar als terugkoppeling van de opvolgende fasen in het proces naar voorgaande. Omdat de gebruiksfase het uiteindelijke doel is, is de in de gebruiksfase opgedane ervaring het meest van belang. De gebruiks-fase geeft bovendien de meeste informatie, omdat deze gebruiks-fase als regel een geruime tijd omspant.

De gebruikservaring dient te worden teruggekoppeld naar de eisenformule-ring, ontwerp, realisatie en oplevering. Maar ook de ervaringen, opgedaan in eerdere fasen dan het gebruik, kunnen worden teruggekoppeld naar voor-gaande fasen. Ook uitvoeringservaring vanuit projecten bijvoorbeeld, kan een duidelijke correctie van een ontwerp wenselijk of noodzakelijk maken. Essentieel voor een adequaat terugkoppelingsproces is het systematisch meten, registreren en analyseren van de zich voordoende storingen of ge-breken, opdat de juiste correcties in het initieel proces kunnen worden be-paald. Deze storingen en gebreken zullen voornamelijk betrekking hebben op materialen en constructies, en zich manifesteren in de gebruiksfase. Het kan echter ook om processtoringen gaan, die debet zijn geweest aan een slechte constructie of realisatie van het ontwerp. Een goede storings- en

-gebrekenanalyse zal tot de permanente beheeractiviteiten moeten behoren. In deel B wordt de storings- en gebrekenanalyse verder uitgewerkt. Met be-trekking tot de sturing van het initieel proces door terugkoppeling via sto-ringsanalyse volstaan wij met de volgende samenvatting.

Vanuit vastgestelde normen dient te kunnen worden bepaald wanneer een woning of constructiedeel niet (meer) naar behoren functioneert. In dat ge-val spreken we van een storing. De storing manifesteert zich in een sto-ringsvorm (dit is de geconstateerde tekortkoming aan een element), die het niet meer (goed) functioneren van de woning of het constructiedeel als ge-volg heeft. Aan een storing gaat meestal een causale keten gebeurtenissen vooraf, aan het begin waarvan de uiteindelijke storingsoorzaak ligt. Deze causale keten gebeurtenissen tussen storingsoorzaak en storingsvorm wordt het storingsmechanisme genoemd. Als voorbeeld: houtrot is het storings-mechanisme van de storingsvorm balkbreuk; de vochtige fundering is de storingsoorzaak. Voor een adequate terugkoppeling zal moeten worden na-gegaan, of de storingsoorzaak in één van de fasen van het initieel proces had kunnen worden voorkomen, en/of het storingsmechanisme had kunnen worden stopgezet danwel vertraagd, en/of de storingsoorzaak en het sto-ringsmechanisme tijdig zichtbaar hadden kunnen worden gemaakt zodat doeltreffende maatregelen hadden kunnen worden genomen. Deze ervaring dient vervolgens in het initieel proces van nieuwe woningen met vergelijk-bare constructiedelen te worden verwerkt. Het moge duidelijk zijn, dat niet alleen de storingsanalyse in de gebruiksfase van belang is voor de terugkop-peling, maar ook de overige ervaringen waarin de praktijk in negatieve zin afwijkt van de bij de uitgangsspecificaties gestelde normen en verwachtin-gen.

Het tweede interne regelproces waarmee het initieel proces van technisch beheer wordt beheerst, is gebaseerd op de voorwaartskoppeling. Hierin is vooral de ontwerp- en onderhoudsanalyse van belang (hiervan treft men in bijlage 4 een voorbeeld). In het stadium van formulering van genormeerde en materialiseringseisen, in het stadium van de ontwikkeling van het pro-gramma van eisen en in het ontwerp- en constructiestadium dienen analyses plaats te vinden waarbij wordt vastgesteld:

- hoe zit de woning in elkaar en waarom zit zij zo in elkaar?

- wat is de functie van de verschillende bouwdelen en hoe vervullen zij die functie?

- welke mogelijke storingen kunnen optreden? - hoe kunnen storingen zich manifesteren?

- wat is het effect van een storing op het functioneren van het bouwdeel of de woning?

- wat zijn de mogelijke oorzaken van de storing?

Vervolgens zal een afweging moeten worden gemaakt tussen de volgende drie mogelijkheden:

- de storing is acceptabel en kan via het gepland klachtenonderhoud wor-den verholpen;

- de storing is niet acceptabel, er dienen dusdanige onderhoudstaken te worden geformuleerd dat door adequaat onderhoud de storing wordt voor-komen;

gewij-zigd dat de storingsoorzaak wordt weggenomen.

Een belangrijk verschil tussen de ontwerp- en onderhoudsanalyse en de sto-rings- en gebrekenanalyse berust op het gegeven, dat de storingsanalyse de analyse van werkelijke storingen behelst -dat wil zeggen storingen die zich reëel hebben voorgedaan-, terwijl in de ontwerpanalyse de mogelijke storin-gen worden beredeneerd en geschat. In deze analyse zal voor een niet onbe-langrijk deel gebruik worden gemaakt van de geregistreerde ervaring met overeenkomstige systemen. De ontwerp- en onderhoudsanalyse is preventief van aard, de storings- en gebrekenanalyse corrigerend.

Het initieel proces verloopt parallel aan en gelijktijdig met het totale ont-wikkelingsproces van de woning. Wij beschouwen het initieel proces niet al-leen als deelproces van het technisch beheerproces, maar ook als een deel-proces van het ontwikkelingsdeel-proces. Dat niet alle bij het ontwikkelingspro-ces betrokkenen dit standpunt delen, moge blijken uit de vele beheerpro-blemen - ook van niet-technische aard - die woningbeheerders ondervinden. In het ontwikkelingsproces spelen meer factoren mee dan uitsluitend het technisch beheer. Men denke bijvoorbeeld aan de eisen die gesteld worden aan de verhuurbaarheid van de woning, i.c. de prijs, de estetische aantrek-kelijkheid, de gebruiksmogelijkheden etc. welke op gespannen voet kunnen staan met een doelmatig technisch beheer. In het ontwikkelingsproces die-nen deze en andere eisen, waaronder die, welke vanuit het technisch beheer zijn gesteld, tegen elkaar te worden afgewogen.

De wegingsfactoren en beoordelingscriteria zullen moeten worden geformu-leerd op basis van de bedrijfsdoelen van de corporatie. Een logische, syste-matische benadering daarin bevordert een optimaal bedrijfsproces.

2.5. De deelprocessen in de woningbouw

De produktie van woon diens ten kunnen wij zien als het primaire bedrijfs-proces van woningcorporaties. De woningen kunnen in deze zienswijze wor-den opgevat als de produktiemiddelen van de woondiensten. Het technisch beheren van de woningen is in dit perspectief een secundair bedrijfsproces. Secundaire bedrijfsprocessen definiëren wij als die bedrijfsprocessen die de voorwaarden scheppen om het primaire bedrijfsproces optimaal te doen plaatsvinden. Ook het verkrijgen van de produktiemiddelen - het bouwen van woningen - is te beschouwen als secundair bedrijfsproces van een wo-ningcorporatie. Voordat wij de relatie tussen de woningbouw en het (tech-nisch) beheer aanduiden, beschouwen wij eerst in het kort de woningbouw als netwerk van deelprocessen. Wij volgen daarin in de eerste plaats Swets in het working paper "Woningbouw: netwerk van deelprocessen".

Het bouwproces kan worden onderscheiden in een aantal deelprocessen, die op verschillende momenten wisselende, soms wederkerige relaties met el-kaar vertonen. De produktcyclus van een bouwwerk dient ruimer te worden opgevat dan het ontwerp- en uitvoeringsproces. Zowel Burie als Priem us breiden de produktcyclus uit met deelprocessen, voorafgaand aan het ont-werpproces (bestemmen van gronden etc.) als ook met deelprocessen, vol-gend op of in samenhang met het ontwerp- en uitvoeringsproces (financie-ring, toewijzing, beheer, gebruik).

-Op basis van een literatuurstudie komt Swets tot veertien binnen het volks-huisvestingssysteem te onderscheiden deelprocessen:

1. Proces van ruimtelijke ordening.

2. Programmeringsproces van de volkshuisvesting. 3. Grondexploitatieberekeningsproces.

4. Proces van ontwerp en uitvoering van civiele werken. 5. Ontwerpproces van het bouwplan.

6. Grondverwervingsproces. 7. Bouwvergunningsprocedure.

8. Proces van financiering en subsidiëring. 9. Prijsvormings- en aanbestedingsproces. 10. Bouwuitvoeringsproces.

11. Toewijzingsproces. 12. Woningbeheerproces.

13. Bewonings- en gebruiksproces.

14. Grondexploitatieproces (stedelijk beheer).

Voor een uitvoerige beschrijving van de verschillende deelprocessen verwij-zen wij naar het genoemde working paper.

Swets wijst op de - soms indringende - relaties tussen een aantal deelpro-cessen. Hij ziet de voornaamste verbanden in de navolgende clusters: - het verzamelen en verwerken van gegevens vanuit het proces van

ruim-telijke ordening, het proces van planning en programmering van de volks-huisvesting en het grondexploitatieberekeningsproces naar de program-mafase van het ontwerpproces, met inachtname van toetsingsmomenten uit het financieringsproces en bouwvergunningsproces;

- de overgang van het programmeringsproces naar het ontwerpproces van het bouwplan en de relatie tussen beide deelprocessen;

- de relaties tussen het ontwerpproces en het bouwuitvoeringsproces; - de relaties tussen het bouwuitvoeringsproces en het beheerproces.

De deelprocessen en hun onderlinge relaties zijn door Swets weergegeven in de figuur, die wij hier als afbeelding 2.3. reproduceren. Swets legt in dit schema een primaire relatie tussen het woningbeheer enerzijds en de toe-wijzing, het ontwerp van het bouwplan en de programmering van de volks-huisvesting anderzijds, terwijl daarnaast een relatie wordt gelegd vanuit de programmering van de volkshuisvesting, het ontwerpproces van het bouw-plan, de bouwuitvoering en de toewijzing naar het woningbeheer.

Onzes inziens worden hierdoor zeker de meest gangbare verbanden aange-geven die men tracht te leggen tussen het woningbeheer en de andere deel-processen in het volkshuisvestingssysteem. Wanneer wij, in het onderhavige working paper, de terugkoppeling van de beheerervaring naar de nieuw-bouw, renovatie en groot onderhoud aan de orde stellen, lijkt het zinvol om aan te geven waar de verschillende deelprocessen in meer of mindere mate hun invloed kunnen hebben op het toekomstige woningbeheer • Naar onze mening ligt er een relatie tussen het (technisch) beheer en veel meer deel-processen, dan door Swets wordt geschetst. In de n~volgende paragraaf zul-len wij deze verbanden per deelproces toelichten.

2.6. De relatie tussen de deelprocessen van woningbouw en het initieel proces van technisch beheer

1. Het proces van ruimtelijke ordening en het beheerproces

Reeds in het proces van ruimtelijke ordening kan het beheerproces worden beïnvloed. De inhoud van een bestemmingsplan is van invloed op het wonen in de individuele woning. Omdat de woningcorporatie veelal optreedt als de belangenbehartigster van de toekomstige bewoners, is deelname van de corporatie in de programmagroep die het programma van eisen voor het be-stemmingsplan opstelt en vertegenwoordiging in de stedebouwkundige plan-groep die het bestemmingsplan invult, gewenst. De corporatie zal zich, vanuit haar beheerervaring, kunnen uitspreken over de volgende onderwer-pen op het vlak van bestemmingsplannen:

- voorzieningen algemeen;

- onderwijsvoorzieningen, vormingswerk;

- verwachte maatschappelijke ontwikkelingen en de consequenties ervan voor het bestemmingsplan;

- recreatievoorzieningen.

Voor de afzonderlijke woongebieden zal de corporatie zich kunnen uitspre-ken over:

• woningbouw, waarbij aanbevelingen worden gedaan over verkavelingswij-ze, woonvormen, straatvorm (woonerven e.d.) diepte en ligging van tui-nen, enzovoorts.

• niet-wonenfuncties als onderwijs, sociaal-culturele en recreatieve voor-zieningen, winkels, werkgelegenheid, openbaar vervoer, etc.

• grondgebruik.

Wij wezen reeds op de rol van de corporatie als belangenbehartigster van de toekomstige bewoners (die overigens meer en meer door bewonersorganisa-ties wordt aangevochten). Deze rol zou zij bij uitstek kunnen vervullen in de discussie over het grondgebruik. De gemeentelijke en rijksoverheid zul-len hoge dichtheden voor gelijke prijzen per eenheid stimuleren. Het voor-deel van deze verdichting komt in dat geval ten goede aan het rijk of de gemeente, het nadeel aan de toekomstige bewoners.

De corporatie dient echter niet alleen de toekomstige bewoners, wanneer

zij participeert in de procedures van ruimtelijke ordening, maar tevens het toekomstige beheer. Beslissingen op het gebied van de ruimtelijke ordening

en bestemmingsplannen kunnen belangrijke consequenties hebben voor de

toekomstige exploitatie van de woningen.

In het working paper "Verhuurproblemen in naoorlogse corporatiecomplex-en: huurderving 1985-1987", dat in de DUP-reeks "Leegstand en huurder-ving" als nummer 4 is verschenen, geeft Heeger aan dat in 36,3% van de

214 in beschouwing genomen probleemcomplexen (77 complexen) de slechte

stedebouwkundige kwaliteit de oorzaak van leegstand is (Heeger, 1988: 26). Onder slechte stedebouwkundige kwaliteit worden de meest uiteenlopende stedebouwkundige en planologische gebreken gevat: te ver gesitueerd van

het stedelijk centrum en/of de voorzieningen, de parkeersituatie,

-~

... ...

....

_~ ~

...

." _-o ~

..

,..

0. .. ><.<: ~z r-- c: 0>< 00 a~ '" "t) c: ~~ ï:

.-

0 ~>< ar.. _i ~·2

,..

_.<: .'6 ~Cl Z ' -'" c: _~ ï: 0

....

r-'- ~ '" N

,..

c: '-'r-N i _~

...

..

'" 0

14-,..

. !:

...

G; 0 "":-r-~ r-'- ·5 _~ c: _"

...

..

0 m '"

,..

c: ci 'Ë ~ _..:: o~ r'-- ~j

I+-...

a. c

,..

s '" ai ::I G; '-r-i ' - -0 14-ar.. c: '"

..

c:

,..

c: _u: ï: c:

....

~ r-'- " ~

..

~ ~ dl .~

ui-....

r ' - ·5 "t) c:

,..

0 ~

a

.. c: ~<Ör-r-'- ~.!!! E~

....

g 0 " . 0

,..

~ 'fS OllD .. 0 '-r-.- > > -r-~ 'ö '3 o.c:

...

..

G; .. ~

,..

N ~ c ë~ r-:L... ·0 ëi o

.

..

~ lil ~.~ ~,.!.

....

..

c: c: ~~ 0 .. ~><

,..

Cl ~ ';: .È

.

..

~~ M D Eo r -r - - .. > ~~

..

o..c: ~

..

ai

f

-'" E c:

..

':; c ~

..

. "E ...:.:....2.

Afb. 2.3. Overzicht van de 14 deelprocessen van de woningbouw met

baarheid, consequentie van de verkavelingsvorm voor veiligheid, verkeerssi-tuatie, bereikbaarheid d.m.v. openbaar vervoer, speelmogelijkheden, etc. Ook de "ongewenste woonvorm", "massaliteit van het complex", "ontwerp van het complex" en "uiterlijk van het complex" zijn door Heeger als oorza-ken van leegstand gesignaleerd. Hoewel deze oorzaoorza-ken niet direkt een ge-volg hoeven te zijn van het ruimtelijke ordeningsproces, biedt het bestem-mingsplan wel mogelijkheden deze factoren te beïnvloeden.

Bij de beïnvloeding van bestemmingsplannen vanuit het beheer moet overi-gens niet uitsluitend gedacht worden aan bestemmingsplannen voor uitbrei-dingsgebieden, maar tevens aan stadsvernieuwingsgebieden.

Corporaties zullen hun deskundigheid op het gebied van beheerconsequen-ties van stedebouwkundige en ruimtelijke ordeningsprocessen kunnen uit-breiden. Omdat het hier veelal niet een permanent proces betreft, lijkt het niet onverstandig deskundigheid te ontwikkelen in federatief verband, dan-wel deskundige ondersteuning van derden in te huren.

De gegevens, die de corporatie voor dit doel kan bijhouden, kunnen worden verkregen uit enquêtes onder zittende en vertrekkende bewoners van be-staande wijken, als ook onder woningzoekenden. Deze gegevens betreffen dan bijvoorbeeld dè voorkeur voor hoogbouw, laagbouw en andere bouwvor-men, het type straat, de parkeervoorzieningen etc. Een duidelijke evaluatie met bewoners van de stedebouwkundige opzet van de wijk na voltooiing, kan daarbij van nut zijn.

2. Programmering van de volkshuisvesting

Wanneer wij de programmering van de volkshuisvesting beschouwen op lo-kaal en regionaal niveau, is het met het oog op toekomstig beheer, noodza-kelijk dat corporaties in de besluitvorming participeren. Niet alleen de er-varingen in het technisch beheer, maar vooral die in het sociaal beheer kunnen van betekenis zijn om toekomstige problemen te voorkomen. Een treffend voorbeeld is het complex "De Tjalk" in Lelystad. In "Opkomst en ondergang van de Tjalk" (DUP-reeks Vandalisme, Criminaliteit en Volks-huisvesting nr. 3) concludeert Van der Ven, dat de aanvangskwaliteit van de Tjalk negatief beïnvloed werd door de woningmarkt en de arbeidsmarkt in Lelystad. De algemene situatie in Lelystad is volgens Van der Ven van be-lang geweest voor het ontstaan van de ongunstige sociale omgeving in de Tjalk: een eenzijdige bezetting door bewoners met weinig keuzemogelijkhe-den op de woningmarkt. De fysieke omgeving van de Tjalk, een complex met 131 één- kamer HAT-eenheden, openbaar toegankelijk en geïsoleerd gelegen ten opzichte van het centrum, stond ook niet direkt garant voor een aangenaam woonklimaat. In die zin is het niet verwonderlijk, dat er problemen ontstonden in de Tjalk (Van der Ven, 1989: 105). De uit beheer-oogpunt ondoordachte program mering van de volkshuisvesting in combinatie met veronachtzaming van beheeraspecten in het bestemmingsplan/stede-bouwkundig plan waren er mede debet aan, dat het complex slechts door middel van herbestemming - alleen mogelijk met een enorme investering en een omvangrijke kapitaalvernietiging - beheerbaar kon worden gemaakt.

-3. Grondexploitatieberekening

Onder de subparagraaf "proces van ruimtelijke ordening" wezen wij reeds op de rol die de corporatie in dit proces heeft als belangenbehartigster van toekomstige bewoners. Met name in de grondexploitatieberekeningen is het van belang - met het oog op een goed lopend sociaal en technisch beheer-proces - tegenwicht te bieden tegen een al te eenzijdig economische bena-dering.

De corporatie dient te waken voor grondexploitatiemodellen die leiden tot: - sociale stigmatisering;

- hogere dichtheid bij gelijkblijvende grondprijs per woning;

- benadeling van huurwoningen (met name in de sociale sector) qua ligging t.o. v. koopwoningen en com mercieel verhuurde woningen;

- slechte kwaliteit van straatvorm, parkeervoorzieningen en ontsluiting; - een verkaveling die negatieve invloed heeft op de bouwuitvoering en

daarmee op de bouwkosten;

- grondgebruik dat leidt tot excessieve kosten voor technisch beheer.

4. Ontwerp en uitvoering van civiele werken

Dit proces vertoont nauwe samenhang met de voorgaande processen waar het de aspecten van beheer aangaat. Zijn de vorige drie deelprocessen voor-namelijk gericht op planning en programmering, het proces van ontwerp en uitvoering van civiele werken is gericht op de materialisering van het infra-structurele deel van de plannen. Het is dan ook in het ontwerp- en uitvoe-ringsproces, dat de meest gedetailleerde invloed vanuit het beheer op de in-frastructurele realisatie kan worden uitgeoefend. Omdat niet de corporatie maar de gemeente verantwoordelijk is voor het beheer van de civiele wer-ken, blijft dit aspect verder buiten beschouwing.

5. Ontwerpproces van het bouwplan

Het deelproces in de woningbouw waarin de beheerervaring - en dan niet in de laatste plaats de ervaring vanuit het technisch beheer - expliciet

rich-tinggevend kan zijn, is het ontwerpproces van het bouwplan. De gangbare benadering van de inbreng van de beheerervaring in het ontwerpproces van het bouwplan komt aan de orde in hoofdstuk 3, terwijl in hoofdstuk 4 en 5 een aantal instrumenten om de terugkoppeling van beheerervaring naar het ontwerp- en uitvoeringsproces van het bouwplan te verbeteren, wordt aan-gereikt.

In deze subparagraaf willen we enkele organisatorische en beleidsmatige zaken stipuleren, die voor de integratie van beheerervaring in het ontwerp-en uitvoeringsproces van het bouwplan van belang zijn. Hiervoor is mede gebruik gemaakt van de resultaten van de uitgebreide telefonische enquête, die in het voortraject van dit project is gehouden onder 7 geselecteerde woningcorporaties.

In tegenstelling tot de markt van consumptiegoederen kent de woningmarkt nauwelijks een permanente terugkoppeling van de behoeften en meningen van de klant naar de produktontwikkeling. Mede daardoor, en door de sterk verknipte procesbenadering (eerst architect/vormgever aan het werk, dan de bouwer, dan de beheerder) is een bedrijfsmatige produktontwikkeling erg moeilijk te realiseren. Op het terrein van het technisch beheer wordt door

eb·

de participanten in het bouwproces nauwelijks research gepleegd; daarmee samenhangende informatie ontbreekt dan ook. Een voorschot nemend op de resultaten van de enquête die onder 69 grote corporaties is gehouden, kun-nen we constateren dat de architect noch de bouwer bij de evaluatie van een woningbouwproject betrok en worden, tenzij hun iets te verwijten valt en ze - mogelijk - aansprakelijk zijn voor de geleden schade (zie hoofdstuk 3). Een systematisch ontwikkelingsproces, gebaseerd op ervaringen met het gebruik, is daardoor onmogelijk.

Terugkoppeling van onderhouds- en beheerervaring naar nieuwbouw, met het impliciete uitgangspunt dat nieuwbouw een onderdeel is van het be-heerproces - nieuwbouw van produktiemiddelen, zodanig dat een optimaal beheer ten behoeve van een optimaal produkt mogelijk is - vereist een rol van de opdrachtgever/beheerder in het ontwerpproces, die in laatste instan-tie doorslaggevend is. Wij willen in dit verband de proce.sbenadering bij het ontwerp van het bouwplan van woningcorporatie-SA VO te Zwolle aanhalen (zie: Kaan c.s., 1988: 74).

De belangrijkste fase om het onderhoud te beheersen is de program mafase. In de benadering van SA VO heeft de aannemer de grootste verantwoorde-lijkheid voor de relatie kwaliteit en prijs, zowel waar het materiaal en con-structies betreft als ook waar het de produktietechniek aangaat. Deze ver-antwoordelijkheid komt in de aanpak van SAVO tot uitdrukking in het feit, dat de aannemer meerjarige garantiecontracten afgeeft, waarin hij garant staat voor de kwaliteit van constructies en materiaaltoepassingen in de wo-ningen op korte en langere termijn (15 jaar) onder uitsluiting van een nor-maal verouderingsproces met de daarbij behorende klachtenkarakteristie-ken. De aannemer moet de woningbouwvereniging garanderen dat aan klachtenonderhoud in de beginsituatie van de exploitatie niet meer dan 1,5 uur en na 15 jaar niet meer dan 4,5 uur per jaar zal behoeven te worden be-steed in een zekere progressie (zie Kaan c.s., 1988: 74-75). De aannemer staat garant voor het klachtenonderhoud dat boven deze normen uitgaat, terwijl de corporatie het klachtenonderhoud tot aan de normgrens uitvoert. De aannemer krijgt informatie over de uren die de corporatie aan

klachten-onderhoud besteedt. Men werkt overigens met voortschrijdende

gemiddel-den: uitschieters t.o.v. de norm worden geaccepteerd, mits daartegenover uitschieters naar de andere kant staan.

De corporatie werkt met een gestandaardiseerd bestek, en - uiteraard - in bouwteamverband. De rol van de architect is teruggedrongen tot de vanuit het technisch beheer aangegeven marges van de estetica. SA VO is van me-ning, dat de architect in het algemeen gesproken niet capabel is gebleken voor het vertegenwoordigen van de opdrachtgever, het geven van goede ad-viezen en het coördineren van het bouwproces. Steeds meer komt het dan ook voor, dat de architect gevraagd wordt offerte te doen voor een beperkt deel van het werk, het schetsontwerp (zie: Syllabus PA TO-Ieergang "Orga-' nisatie en management van woningonderhoud: tussen markt en regelgeving" deel 2, 1986, blz. 86-42/IV 1-3).

De SA VO-benadering breekt duidelijk met de bestaande verkokerde bouw-organisaties. Men werkt in een bouwteamstructuur op basis van gezamenlij-ke en gedeelde verantwoordelijkheid. De discrepantie tussen de eisen van

20-de opdrachtgever en 20-de eisen en wensen van het aannemingsbedrijf, bij-voorbeeld ten aanzien van constructies en materialen die al of niet als ge-lijkwaardig moeten worden beschouwd, kan in bouwteamverband worden op-gelost. Van de zijde van de opdrachtgever zal er een zeer goede kostenbe-geleiding moeten zijn, wil de bouwteamstructuur kunnen slagen.

Verbetering van de integratie van het technisch beheer in het ontwerppro-ces van het bouwplan vereist ten minste aandacht voor de navolgende pun-ten:

- er zal een structurele klachtenanalyse moeten plaatsvinden. Door evalu-atie van het gebruik van de woning kunnen de woningen geanalyseerd worden op zwakke en sterke punten. Dit moet een permanent proces zijn, waarvan een langdurige registratie van onderhoudservaring een geïnte-greerd deel is. De sterkte-zwakteanalyse en de klachtenanalyse zullen mede ten grondslag moeten liggen aan het voor nieuwbouw te formuleren programma van eisen. De lange-termijn registratie is nodig om niet jaar-lijks het programma van eisen te hoeven bijstellen;

alle bij de bouwplanontwikkeling betrokken partijen moeten zich betrok-ken voelen bij het technisch beheer, en het beheer van de woningen als hoofddoel hebben. Het is zinvol, als de architect en de aannemer zich verdiepen in de onderhoudsconsequenties van ontwerp en uitvoering. Inte-gratie van alle disciplines bij alle betrokken partijen is noodzakelijk om tot optimaal technisch beheer te kunnen komen;

de professionaliseringstendens bij de opdrachtgever moet ook naar het bestuur van de corporatie doorwerken, om gevoeligheid voor lobby in te perken. Structuren waarbij bestuurscommissies in werkgroepverband met leden van het werkapparaat werken, kunnen daartoe zinvol zijn;

nieuwbouwaannemers zouden zich moeten verdiepen in de specifieke fa-cetten van het uitvoeren van onderhoud;

er moet een permanente prijsvergelijking mogelijk blijven. Aanbesteding tussen een beperkt aantal aannemers die de opdrachtgever bekend zijn, aangevuld met een "onbekende" aannemer, is een daarvoor wenselijke aanbestedingsvorm •

Wanneer in een bouwteamstructuur wordt gewerkt, is een gezamenlijke verantwoordelijkheid vereist: bij "missers" participeert dan ook iedere betrokken partij. Wanneer de opdrachtgever in staat is prijscontrole op aannemersniveau te doen, kan in bouwteamverband een zeer goede inte-gratie plaatsvinden van de technisch-beheerervaring in de nieuwbouw; de corporatie moet, als beheerorganisatie, aandacht hebben voor innova-tie en onderzoek (technologische research). Vanuit het onderhoud wordt technische innovatie nauwelijks gestimuleerd. Voor onderhoudsmensen lijken vernieuwingen alleen acceptabel bij zekerheid over de kwaliteit en na ervaring met het functioneren. Om een rigide opstelling te vermijden zal de corporatie doelbewust innovaties kunnen uittesten. Daarbij valt niet alleen te denken aan de toepassing van nieuwe materialen en con-structies, maar tevens aan:

- ontwikkelingen met het oog op modificatieflexibiliteit (flexibel en aanpasbaar bouwen, terugdringen van mutaties);

- integratie van verwarming, ventilatie, klimaatregeling en vochtbestrij-ding in het ontwerp;

- uittesten van nieuwe woonvormen;

- proeven op het gebied van vandalismebestrijding, met name de tech-nische implicaties daarvan.

6. Het proces van grondverwerving

De samenhang van dit deelproces met het deelproces van grondexploitatie-berekeningen is, in elk geval voor de beheeraspecten, evident. Het is de taak van de beheerder om ervoor te waken dat niet de minst aantrekkelijke restpercelen bij uitstek worden aangewezen voor de sociale woningbouw. Verder dient de beheerder aandacht te besteden aan:

- mogelijke gifproblematiek;

- ligging van de te verwerven gronden ten opzichte van de bestaande en toekomstige infrastructuur (snelwegen, spoorwegen en mogelijke latere gevolgen voor geluidswerende maatregelen);

- ligging ten opzichte van hinderlijke bedrijven (stank en lawaaioverlast, ook wanneer de hinderwetnormen niet overschreden worden, verkeersont-wikkeling van de bedrijven, zoals aan- en afvoer, en parkeervoorzienin-gen voor de werknemers, etc.);

- afwatering van de te verwerven gronden: mogelijke problemen in de toe-komst met vochtige kruipruimten en kelders, verzakking van tuinen en trottoirs, etc.

Het mag duidelijk zijn, dat beheereisen met betrekking tot de te verwerven

grond consequenties kunnen hebben voor de grondexploitatie, en bovendien

politiek gevoelig kunnen liggen. Corporaties verkeren, waar het het stellen

van beheereisen aangaat, in een iets comfortabeler positie dan

gemeente-lijke woningbedrijven. Het is geenszins denkbeeldig, dat vanwege politieke successen op korte termijn, een gemeentebestuur - tevens bestuur van het woningbedrijf - die percelen toebedeelt, die door de corporaties en com-merciële verhuurders/projectontwikkelaars worden geweigerd.

7. De bouwvergunningsprocedure

Het ontwerpproces van het bouwplan moet zo zijn ingericht, dat met over-heidseisen ter verkrijging van een bouwvergunning, rekening is gehouden. De relatie van het proces van verkrijging van een bouwvergunning met het beheer proces is niet direct; aanpassingen van het ontwerp als gevolg van onvoorziene of niet tijdig voorziene overheidseisen kunnen consequenties hebben voor het technisch beheer.

Het is, uit het oogpunt van een goed ontwerpproces en optimaal technisch beheer, van belang de overheidseisen en -voorschriften vooraf te kennen. Dit houdt niet alleen in, dat de ontwerpers danwel het ontwerp/bouwteam zich op de hoogte dienen te stellen van de locale folklore m.b.t.

voorschrif-ten maar eveneens dat met de overheden afgesproken zal moeten worden,

dat er niet in een laat stadium nadere eisen worden gesteld.

Een apart probleem vorm t het welstandsaspect. Zonder in de discussie te willen treden die regelmatig gehouden wordt over pro en contra van wel-standscommissies, willen wij opmerken, dat vanuit het technisch beheer wijzigingen in een laat stadium van het ontwikkelingsproces door externe adviescolleges die het ontwerp op welstand beoordelen, uit het oogpunt van procesbeheersing onwerkbaar zijn. Door onvoldoende mogelijkheden van te-rugkoppeling en onder tijdsdruk worden te makkelijk beslissingen genomen

-op het gebied van esthetica, die uit het oogpunt van uitvoering, materiali-sering en onderhoud niet gewenst zijn. De~bemoeienis van derden in een laat stadium van het ontwikkelingsproces ondermijnt een zorgvuldige plan-vorming.

Ook het welstandsaspect dient voortdurend te worden afgewogen tegen de consequenties van materialisering voor beheer en onderhoud. Het ontwikke-lingsproces zal zo moeten worden ingericht, dat een aantal beslissingsmo-menten wordt aangegeven waarop het ontwerp aan overheidseisen wordt getoetst. Participatie van gemandateerde, deskundige ambtenaren in het ontwerp-/bouwteam is vanuit deze optiek wenselijk.

8. Financiering en subsidiëring

In het sociale woningbeheer bestaat een sterke relatie tussen het technisch beheer en het normstellend niveau (zowel woontechnisch als bouwtechnisch) dat door het Normkostensysteem (NKS) wordt gesteld.

Als regel zullen nieuw te bouwen woningen binnen de afgesproken budget-ten moebudget-ten worden gerealiseerd. Als de werkelijke stichtingskosbudget-ten uitgaan boven de acceptabele stichtingskosten, de kopkostensubsidie en de lokatie-subsidie is er in het NKS sprake van extra kosten. Deze extra kosten kunnen gefinancierd worden door een kapitaalmarktlening indien daarvoor binnen het gemeentelijk budget ruimte is, of uit de algemene bedrijfsreserve van de corporatie.

Als de extra kosten tijdens de bouw ontstaan, kunnen zij in de huur worden doorberekend, indien zij het gevolg zijn van extra kwaliteit. De toestem-ming van de gemeenteraad is hiervoor overigens wel vereist. In andere ge-vallen komen zij voor rekening van de opdrachtgever. De opdrachtgever zit daardoor in het spanningsveld van enerzijds het maatschappelijk en uit het oogpunt van woningmarktontwikkelingen aanvaardbare huurniveau en an-derzijds de optimalisatie van het technisch beheer door een kwalitatief goed ontwerp.

Het is wenselijk, dat de budgetten zich zodanig ontwikkelen, dat corpora-ties de ruimte krijgen om het beheer, de exploitatie en het technisch be-heer te optimaliseren.

9. Prijsvorming en aanbesteding

In de gangbare praktijk in de ontwikkeling van woningbouwplannen wordt een ontwerp besteksgereed gemaakt; er wordt aanbesteed en de - meestal laagste - inschrijvingsprijs wordt vergeleken met de prijs, die de opdracht-gever kan of wil betalen voor de te realiseren woningen. Deze laatste prijs is in de sociale woningbouw in zeer belangrijke mate bepaald door de door de overheid aangegeven budgetprijzen. Wanneer de laagste inschrijving ho-ger is dan de budgetprijs, zal veelal tot vereenvoudiging van het bouwplan worden overgegaan teneinde de aanbesteding te kunnen rondmaken. De er-varing leert, dat deze fase in het ontwikkelingsproces grote nadelige gevol-gen voor het technisch beheer kan hebben. Naarmate de planontwikkeling verder is voortgeschreden, is de mate waarin het ontwerp beïnvloed kan worden, geringer. Ook over dit stadium van de planontwikkeling kan worden opgemerkt wat onder het welstandsaspect is omschreven: om niet opnieuw te moeten beginnen met het ontwerpproces en om de plannen tijdig te kun-nen indiekun-nen worden beslissingen genomen waarvan de consequenties na

u-welijks te overzien zijn.

Om deze problemen te kunnen ondervangen pleiten wij ook in dit verband voor het opheffen van de segregratie tussen de verschillende deelprocessen. In dit kader zou ook gekeken kunnen worden naar de produktprijsbepaling in produktieprocessen. Gegeven een marktvraag - al dan niet kunstmatig ge-stimuleerd - wordt de produktprijs vastgesteld in relatie tot de vereiste kwaliteitscategorie. Het totale bedrijfsproces dient zodanig te zijn inge-richt, dat de produkten tegen de vastgestelde prijs en de vastgestelde kwa-liteit kunnen worden afgezet, in ieder geval tot aan het break-even-point. De kosten van verwerving en onderhoud van produktiemiddelen en andere bedrijfsprocessen worden gerechtvaardigd vanuit de produktie: wat is het rendement van de investering? Het onverkort streven naar de laagste

kos-ten per deelaspect, zonder de invloed van die kostenverlaging op andere

deelaspecten te beschouwen, leidt makkelijk tot negatieve effecten voor de produktie en de produktiekosten. Als de magazijnvoorraden van de tech-nische dienst van een produktie bedrijf tot nul gereduceerd worden, verdwij-nen ook de renteverliezen. De stilstandskosten van de produktiemiddelen bij een storing, als gevolg van het apart bestellen van reserveonderdelen, staan daar echter tegenover. Met het terotechnologisch principe wordt dan ge-zocht naar de optimalisering van de totale kosten gedurende de gehele be-staansduur van het produktiemiddel. In relatie tot het woningbeheer zou dit pleiten voor een integrale benadering van financiering, bouwkosten en ex-ploitatiekosten in de ruimste zin, gedurende de gehele bestaansperiode van de woning. De woningen zouden niet beoordeeld moeten worden op bouw-kosten per m2, maar bijvoorbeeld op exploitatiebouw-kosten per m2 binnenwerks kernoppervlak (BKO). De huurprijs wordt dan bepaald vanuit de totale ex-ploitatiekosten gedurende de exploitatieperiode, en niet vanuit de stich-tingskosten alleen. Het voert te ver om een dergelijk model hier uit te wer-ken.

Een meer direct toepasbare benadering van financiering, prijsvorming en aanbesteding ligt in een zodanige integratie in het ontwikkelingsproces van ontwerp, kostenbewaking, technisch beheer en exploitatie, dat de onzeker-heden over financiering en prijsvorming gedurende het proces steeds kleiner worden. Het ontwikkelingsproces moet zodanig worden ingericht, dat niet in de eindfase van de planontwikkeling maatregelen moeten worden

doorge-voerd om wille van bezuinigingen, die technisch en/of beheermatig niet te

verantwoorden zijn. 10. Bouwuitvoering

Het proces van bouwuitvoering hangt, in ieder geval voor de beheermatige aspecten, nauw samen met de planontwikkeling. In de subparagraaf 5, ont-werpproces van het bouwplan, is een aantal beheeraspecten in relatie tot de bouw uit voering al aangeduid. Tijdens de bouwuitvoering worden nog steeds vele bouwfouten gemaakt, die het technisch beheer ernstig kunnen compli-ceren. Gezien de grote mate van onderlinge be invloedingsmogelijkheden van ontwikkeling, realisatie en beheer willen wij nogmaals het belang van integratie van deze deelprocessen onderstrepen. Ontwerpbeslissingen moe-ten worden afgewogen tegen uitvoeringsmogelijkheden, uitvoeringsbeslis-singen tegen de mogelijkheden voor (technisch) beheer en beheerbeslissin-gen tebeheerbeslissin-gen de exploitatiepérspectieven. Het accent zal moeten worden