1
NAAR EEN ONGEDEELDE .
STAD
.
Volkshuisvestingsbeleid als wapen in de strijd
tegen ruimtelijke segregatie
NAAR EEN ONGEDEELDE STAD
Volkshuisvestingsbeleid als wapen in de strijd tegen
ruimtelijke segregatie
Bibl iotheek TU Oelt 1.
1111111111111
C 3019655
2392
492
OTB-STUDIEDAGVERSLAG
"
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl
NAAR EEN ONGEDEELDE STAD
Volkshuisvestingsbeleid als wapen in de strijd tegen
ruimtelijke segregatie
Redactie: H. Priemus E. Philipsen Bijdragen: H. Priemus D.K.J. Tommel A. Murie S. Musterd F. van de LaarR.e.
Kloosterman N. van Velzen P.G.A. NoordanusDe OTB-studiedagverslagen worden uitgegeven door: Delft University Press
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLiOTHEEK, DEN HAAG Ongedeelde stad
Naar een ongedeelde stad. Volkshuisvestingsbeleid als wapen in de strijd tegen ruimtelijke segregatie / H. Priemus en E. Philipsen (red.) - Delft: Delft University Press. - (OTB-studiedagverslag / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1387-6945 : 1) Met lito opg.
ISBN 90-407-1679-X NUGI 655
Trefw. : volkshuisvesting, segregatie, ongedeeld Copyright C!!J 1998 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
1 INLEIDING... .... .. ... . . ... . 1
H. Priemus 2 VOLKSHUISVESTINGSBELEID ALS WAPEN IN DE STRIJD TEGEN RUIMTELUKE SEGREGATIE: NATIONAAL BELEID (IN INTERNA-TIONALE CONTEXT) NU EN STRAKS . . . . . . . . . . . . . . . . 3
D.K.J. Tommel 2.1 Inleiding . ... . . .. . . ... .. . . 3
2.2 Volkshuisvestingsbeleid in internationale context . . . . . . 3
2.3 Volkshuisvestingsbeleid en de toekomst . . . .. . . .. . . 4
2.4 Over gedeelde steden en inkomenswijken .. . . .. . . 6
2.5 Volkshuisvestingsbeleid als 'wapen'? . . . 8
2.6 'Kommer en kwel' in de volkshuisvesting? . . . ... 9
2.7 Afsluiting . . .. .. . . .. . . .. .. 11
3 HOUSING SEGREGATION: THE DUTCH APPROACH SEEN FROM ABROAD . ... . . .. .. . . 13 A. Murie 3. 1 Historical views . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13 3.2 Current pressures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14 3.3 Urban policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 16 3.4 Housing questions .. . . .. 17 3.5 Conclusions ... ... ... . . ... . . .. . . 18
4 RUIMTELUKE SEGREGATIE IN EUROPESE STEDEN: ACHTER-GRONDEN, SYMPTOMEN EN DYNAMIEK . . . . . . . . . . . .. 21
S. Musterd 4.1 Inleiding . . . .. ... ... ... .. .. 21
4.2 Is segregatie een probleem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 22
4.3 Segregatie in Europese steden .. . . .. . . 24
4.3.1 Situatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
4.3.2 Ontwikkeling . . . .. . . .. . . .. . . 27
4.6 Conclusies . . . .. ... .. . . ... . .. . . ... . . .. 34
5 HET IS NET WERK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
F. van de Laar 6 EEN HUIS MET VELE KAMERS .. . . .. . . 43
R. C. Kloosterman 7 DE ROL VANWONINGCORPORA TIES IN DE STRIJD TEGEN RUIMTELUKE SEGREGATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 49
N. van Velzen 8 DE STRIJD TEGEN RUIMTELIJKE SEGREGATIE: TOEKOMSTIGE OPGAVE VOOR DE STEDEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
P.G.A. Noordanus 8.1 Inleiding .. ... .. .. . . .. . . ... . . .. 55
8.2 De ideologie van de ongedeelde stad .. .. . . .. . ... . . 55
8.3 Urgentie . ... . . .. . .. . . . .. . .. . . .. .. . . 57
8.4 Aanpak.... . . .. . . . ... . . 58
1
INLEIDING
H. Priemus
Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft
Nederland heeft een lange traditie op het terrein van gemengd samengestelde woonwijken. Getto's worden in Nederland niet aangetroffen. De sociale-huursector is relatief omvangrijk en heterogeen. Dit willen we graag zo houden. In november 1995 nam de Tweede Kamer een motie aan waarin staatssecretaris Tommel werd gevraagd om in overleg met de vier grote steden aanvullende maatregelen te beden-ken om het ontstaan van inkomenswijbeden-ken te voorkomen. Vooral aan de vooravond van een omvangrijke VINEX-woningproductie aan de bovenkant van de woning-markt maken velen zich zorgen over een mogelijke verpaupering van naoorlogse stadswijken met veel meergezinshuizen.
Het Grote-Stedenbeleid is door het huidige kabinet op poten gezet om het principe van de ongedeelde stad veilig te stellen. Ook het kersverse herstructureringsbeleid van staatssecretaris Tommel staat in dit teken. Door een herdifferentiatie van de woningvoorraad en de verbetering van de woonomgeving in kwetsbare stadswijken wordt geprobeerd om ruimtelijke concentraties van lage-inkomensgroepen te voorkomen. Ruimtelijke segregatie kan worden bestreden door bevordering van de werkgelegenheid en verbetering van het onderwijs en het functioneren van de arbeidsmarkt.
Over bovenstaande problematiek heeft het Onderzoeksinstituut OTB, in opdracht van het ministerie van VROM en de gemeente Den Haag en in samenwerking met het Amsterdam Study Centre for the Metropolitan Environment (AME) op 10 oktober 1997 een beleidsconferentie met de titel 'Naar een ongedeelde stad' georganiseerd. Tijdens deze conferentie stond de vraag centraal, welke bijdrage het nationaal en lokaal volkshuisvestingsbeleid kan leveren aan het bestrijden van ruimtelijke segregatie in de stad. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de resultaten van een internationaal vergelijkend onderzoek, dat is uitgevoerd door het Onderzoeksinstituut OTB, in samenwerking met het Amsterdam Study Centre for the Metropolitan Envi-ronment (AME). Onderzocht is hoe de problematiek van ruimtelijke stedelijke segre-gatie in het buitenland wordt ervaren, hoe men daar de problematiek aanpakt en welke rol het volkshuisvestingsbeleid daarbij speelt.
In deze bundel zijn de teksten van de lezingen opgenomen, die op deze dag zijn gehouden. In hoofdstuk 2 komt dr. D.K.J. Tommel (staatssecretaris Volkshuisves-ting, ministerie van VROM, Den Haag) aan het woord. Hij neemt het (huidige en toekomstige) nationale volkshuisvestingsbeleid (in internationale context) onder de loep en beziet dit beleid als wapen in de strijd tegen ruimtelijke segregatie. Prof. A. Murie (University of Birmingham, UK) belicht in hoofdstuk 3 hoe een buitenlander tegen de Nederlandse situatie, meer in het bijzonder tegen het Grote-Stedenbeleid in Europese steden aankijkt. In het daaropvolgende hoofdstuk, hoofdstuk 4, gaat prof. dr. S. Musterd (Universiteit van Amsterdam) in op achtergronden, symptomen en dynamiek van ruimtelijke segregatie in Europese steden. De ruimtelijke segregatie in Nederland wordt verder uitgediept in hoofdstuk 5: dr.
R.e.
Kloosterman (senior-onderzoeker Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft) zet in dit hoofdstuk de volkshuis-vestelijke en niet-volkshuisvolkshuis-vestelijke achtergronden van de ontwikkeling van ruimtelijke segregatie in Nederland uiteen en N. van Velzen (Nationale Woningraad, Almere) belicht in hoofdstuk 6 de strijd tegen ruimtelijke segregatie vanuit het oogpunt van de woningcorporaties. Tot slot stelt mr. P.G.A. Noordanus (wethouder ROSV, gemeente Den Haag) de toekomstige opgave voor de steden ter voorkoming van ruimtelijke segregatie aan de orde.2
VOLKSHUISVESTINGSBELEID ALS WAPEN IN
DE STRIJD TEGEN RUIMTELIJKE
SEGREGA-TIE: NATIONAAL BELEID (IN
INTERNATIONA-LE CONTEXT) NU EN STRAKS
D.K.J. Tommel
Staatssecretaris Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
2.1 Inleiding
Volkshuisvestingsbeleid als wapen in de strijd tegen ruimtelijke segregatie!
Dat is nogal krijgshaftige taal en mij bekroop dan ook héél even de neiging collega Voorhoeve te vragen mij voor dit optreden een gevechtsuitrusting te lenen. Maar u bent zeker niet de vijand, maar mijn bondgenoot. Ik sta hier dus in mijn gewone pak en heb genoeg aan een microfoon om mijn betoog te ondersteunen.
Ik begin met wat u vandaag niet van mij te horen krijgt. Alle ogen zijn momenteel gericht op de nota Stedelijke Vernieuwing en met name op het bijbehorende budget. Over stedelijke vernieuwing zal ik het zeker hebben, maar die nota veronderstel ik
inmiddels wel bij u bekend.
Evenmin trakteer ik u op een discussie met professor Priemus over de vraag of zijn becijferingen van de herstructureringsopgave nu de juiste zijn of die van mij. En ten slotte krijgt u vandaag ook niet te horen - hoe zeer u dat wellicht ook hoopt - welk deel van het voor ogen staande budget uiteindelijk uw gemeente ten deel zal vallen. Wat dan wel? Ik wil met u, vanuit de optiek van het nationale volkshuisvestings-beleid en als het ware 'om' of 'over' de nota Stedelijke Vernieuwing heen, een tour maken langs de thema's van vandaag: de ongedeelde stad, ruimtelijke segregatie en de rol van de volkshuisvesting. Ik doe dat aan de hand van een aantal aandachtspun-ten en vragen die ik u wil meegeven, voor dit congres en voor het traject daarna. Ik begin met de twee dimensies die u in het programma ook terugvindt in de aankondiging van mijn bijdrage: 'internationale context' en 'volkshuisvesting straks (de toekomst)'.
2.2 Volkshuisvestingsbeleid in internationale context
Er is dan weliswaar geen Europees of internationaal volkshuisvestingsbeleid, maar
volkshuisvesters kijken wel degelijk over de grenzen heen. In snel tempo beweegt
die internationalisering zich - in lijn met de ontwikkelingen in Nederland - op steeds méér en steeds bredere terreinen: stedelijk beleid, sociale uitsluiting, ruimtelijke segregatie, achterstandsbeleid enzovoort. Het congres van vandaag en de
internatio-nale workshop gisteren, zijn daarvan sprekende bewijzen. Die internationalisering beperkt zich niet tot congressen en workshops, maar strekt zich uit tot tal van internationale politieke agenda's. Ik geef u daarvan drie recente voorbeelden.
- In juni 1996 hebben wij in Istanboel de Habitat-agenda met een wereldwijd actieprogramma voor de verbetering van de woon- en leefsituatie vastgesteld. In aansluiting daarop worden momenteel overal nationale en lokale Habitat-agenda's uitgewerkt. Daartoe is de Stichting Habitat Platform (die zich afgelopen maandag heeft gepresenteerd) opgericht en woensdag was de Nederlandse Habitat-agenda in de Tweede Kamer aan de orde.
- Op 24 en 25 september 1997 heeft in Amsterdam een Europese dubbelconferentie plaatsgevonden. Op de eerste dag hebben de ministers van Volkshuisvesting van de vijftien landen van de Europese Unie in hun reguliere conferentie (die sinds 1989 jaarlijks plaatsvindt) onder meer onderwerpen geïdentificeerd voor toekom-stige conferenties. Een fors aantal onderwerpen betreft aspecten van stedelijk wonen en stedelijke vernieuwing. Ook de implementatie van Habitat in de ver-schillende lidstaten was geagendeerd aan de hand van een opgesteld overzicht. Aansluitend vond de tweede ministersconferentie over Duurzaam Bouwen (sustainable housing policies) plaats. Daaraan werd ook deelgenomen door tien andere Europese landen. Op dit deel van de conferentie ging het weliswaar in eerste aanleg over aspecten en mogelijkheden van duurzaam bouwen, maar bredere thema's als 'duurzaam wonen', 'duurzame stedenbouw' en 'duurzame volkshuisvesting' zijn uitdrukkelijk aangemeld voor de agenda van de derde conferentie in 1999.
- In juni van dit jaar heeft collega Kohnstamm, daartoe in de gelegenheid gesteld door de Europese Ministersconferentie Ruimtelijke Ordening in Noordwijk en in samenspraak met de Europese Commissie, een stevige aanzet gegeven om het Grote-Stedenbeleid op de Europese agenda's te zetten.
Weliswaar lopen nog niet in alle landen en alle internationale fora de volkshuis-vesters in dit proces altijd voorop, maar zij doen wel overal volop mee. Ik verwacht dan ook dat de internationale dimensie van het volkshuisvestingsbeleid de komende jaren een brede vlucht zal nemen. De insteek daarbij zou dienen te zijn, lijkt mij: "Gij zult elkaar niet kopiëren, maar gij zult wel van elkaar leren!" Wij moeten ons er overigens ook van bewust blijven dat men - zeker buiten West-Europa -vaak heel anders tegen ongedeelde steden en segregatie aankijkt dan wij.
2.3 Volkshuisvestingsbeleid en de toekomst
Wij kijken vanuit de volkshuisvesting dus niet alleen steeds vaker en steeds breder over de landsgrenzen, maar ook steeds méér en steeds verder over de grenzen van de tijd.
De dimensie 'toekomst' speelt in de volkshuisvesting op meerdere manieren een rol.
- Van oudsher kennen we de vierjarige vooruitblik van de meerjarenramingen van
onder meer de woningbehoefte, de nieuwbouwprogrammering en het beslag op de
huursubsidie.
- Op terreinen als stadsvernieuwing en VINEX werken we inmiddels al met
aanmerkelijk ruimere dimensies in termen van tijd, maar ook in termen van
commitment. Dat laatste geldt - zoals u weet -ook voor de horizon van de nota
Stedelijke Vernieuwing. Als de Tweede Kamer daarmee akkoord gaat, heeft u dus
op dit punt zekerheid over de rijksbetrokkenheid tot en met het jaar 2010, ook in financiële zin. Dat geldt eveneens voor de VINEX 2005-2010.
- Een nog veel verdergaande tijdsdimensie hebben de Woonverkenningen 2030. Hier is weliswaar nog geen sprake van zekerheid en commitment, maar niettemin
is - naar het oordeel van velen en zeker ook naar dat van mij - voor het eerst in
de geschiedenis van de volkshuisvesting een alleszins verdienstelijke poging
gedaan in kaart te brengen wat ons op het punt van het wonen de komende dertig
jaar te wachten zou kunnen staan. De maatschappelijke discussie over die
verkenningen gaat op korte termijn van start en ik hoop en verwacht dat uit die
discussie richtinggevende aanknopingspunten voor toekomstig
volkshuisves-tingsbeleid zullen resulteren.
Maar minstens zo belangrijk en nodig als die meerjarenramingen, commitments en doorkijken is de aandacht voor een ander aspect van toekomst. Volkshuisvesting is
per definitie een zaak van zeer lange 'duur': wat er nu al staat aan woningen en
wijken en wat we de komende jaren aan nieuwbouwwijken, woningverbetering en
herstructurering zullen realiseren, legt de patronen en mogelijkheden voor zeer lange
tijd vast. De woonmilieus van 2030 zijn voor een belangrijk deel nu al aanwezig of
zullen de komende tien jaar verrijzen.
Tegelijkertijd leert de ervaring steeds meer dat wat er de afgelopen decennia en dan
met name in de jaren vijftig en zestig, maar ook daarna wel (met de beste intenties van toen en naar de laatste inzichten van die perioden) aan wijken is neergezet, op
de woningmarkt van vandaag en van de nabije toekomst vaak al niet meer aan de
vraag voldoet. In stadsvernieuwingswijken is in fysiek opzicht weliswaar zeer veel verbeterd, echter zonder een blijvend positief effect te hebben op de leefbaarheid van
die wijken.
Uit die bevindingen zouden we, dunkt me, de les moeten trekken dat de plannen
voor de wijken die we nu en de' komende jaren willen aanpakken en bouwen,
opgesteld moeten worden op basis van zeer doordachte uitgangspunten en beginselen
van duurzaamheid, en dan niet alleen in fysieke, maar juist ook in sociale termen. Ik
denk dan aan een breed scala van essentiële aandachtspunten: duurzaam bouwen,
duurzame stedenbouw, duurzaam wonen, duurzame woonmilieus, duurzame
wijkontwikkeling, duurzaam wijk- en buurtbeheer en duurzaam herstructureren.
In termen van toekomst en toekomstwaarde ligt hier in mijn visie de belangrijkste
opdracht en uitdaging voor alle partijen in en rond de volkshuisvesting: gemeenten,
i-ge en toekomstii-ge bewoners en andere lokale partijen. Als het aan mij ligt, zal ook het nationale volkshuisvestingsbeleid, maar dan meer en meer geïntegreerd met andere sectoren van rijksbeleid, hier voorlopig zeker nog niet aan de zijlijn staan.
2.4 Over gedeelde steden en inkomenswijken
Vanuit de toekomst keer ik terug naar vandaag en naar het thema van vandaag. Dit congres heeft als titel en thema 'Naar een ongedeelde stad' en richt zich specifiek op
het tegengaan van ruimtelijke segregatie naar inkomen. Bij die twee begrippen
-ongedeelde steden en inkomenswijken - wil ik allereerst stilstaan.
Het NIROV organiseert - ik meen eind november 1997 - een studiedag onder de titel
'Voorbij de ongedeelde stad'. Nu is het NIROV zeker een slagvaardige organisatie, maar dat ze in staat mag worden geacht te bewerkstelligen dat de status van onge-deelde stad binnen twee maanden bereikt zal zijn, lijkt me niet reëel. De ambitie van die NIROV -studiedag is -als ik het goed zie -dan ook niet om aan te tonen dat we dat station dan al gepasseerd zullen zijn, maar dat de 'ongedeelde stad' geen eindstation of het enige station dat bereikt moet worden, is. Met die zienswijze ben ik het van harte eens.
Wat moeten we nu eigenlijk onder ongedeelde steden verstaan? Welke vragen moet je je daarbij stellen? De volgende vragen zijn mijns inziens van belang:
- Wat staat bij een 'ongedeelde' stad voor ogen en wiens ogen zijn dat dan?
- Wanneer is een stad niet meer gedeeld? - In welke termen moeten we 'ongedeeld' zien? - Wat is er dan bereikt en voor wie?
Bovenstaande vragen zijn vragen waarop het antwoord niet eenvoudig te geven is. Ik zou het in ieder geval niet kunnen en zal het dan ook niet doen. Maar ik wil wel-verder vragend en aftastend - met u meedenken over die antwoorden.
Om te beginnen, kan ik mij niet voorstellen dat ongedeeld wil zeggen dat er binnen de steden overal en op elk schaalniveau sprake zal moeten zijn van uniformiteit. Maar als dat dan inderdaad niet de bedoeling is, betekent ongedeeld dan misschien wel dat er in steden geen ruimte meer mag zijn voor bijvoorbeeld 'Chinatowns', 'Littie Italy's' of Turkse wijken?
Vragen die hierachter schuilen, zijn:
- Als mensen (met welke kenmerken en achtergronden dan ook) bij elkaar willen
wonen, laten we daarvoor dan ruimte in onze steden of bevorderen we dat zelfs? - Als mensen (om welke reden dan ook) genoegen nemen met een heel eenvoudige
woning, moeten wij ze dan iets anders en duurders willen aanbieden, op dezelfde plek of op een andere?
- Als het buurtgevoel inderdaad weer terugkeert, zoals HP/De Tijd afgelopen week liet zien, maakt die terugkeer dan meer kans in buurten waar de mensen uit vrije wil, redelijk gelijkgestemd en met plezier bijelkaar wonen of in buurten waarvan we vinden dat er juist een mix totstandgebracht zou moeten worden?
- Moet je als overheid ook in dit soort situaties willen sturen en interveniëren of doe je dat alleen als de situaties echt maatschappelijk onaanvaardbaar wordt of dreigt te worden?
- Waarom zijn gedeelde steden en inkomenswijken in de jaren negentig een probleem en in bijvoorbeeld de crisisjaren dertig niet? Was het toen wezenlijk anders of zagen we het anders? Of zit het verschil erin dat het nu in de steden ook om een substantiële etnische component gaat en in de jaren dertig niet? Op dergelijke basale vragen zouden we toch eigenlijk (ook) een antwoord moeten hebben, alvorens we langs welhaast mathematisch-statistische weg aan het differen-tiëren slaan en onze steden minder gedeeld willen maken.
Kijkend naar de veelheid van problemen waarmee de steden geconfronteerd worden, kunnen we constateren dat het om veel meer dan alleen ongedeelde steden gaat. Tal van andere etiketten en daarachter schuilende doelstellingen zijn met evenveel (en misschien wel met méér) recht van toepassing: de gedifferentieerde stad, de leefbare stad, de vitale stad en de multiculturele of interculturele stad. En het gaat niet alleen om ontwikkelingen en verschijnselen binnen de steden zelf, maar zeker ook (volgens sommigen zelfs: vooral!) om de verschillen
tussen
de steden en hun ommelanden. Al die aspecten zijn tegelijkertijd aan de orde. Zij kunnen theoretisch en analytisch wellicht nog wel onderscheiden worden, zoals op dit congres eigenlijk het geval is, maar in de grootstedelijke werkelijkheid en in het domein van de oplossingsrichtin-gen zijn zij onlosmakelijk met elkaar verbonden.Tegen die complexe achtergrond en de vragen die deze oproept, kan het in mijn beleving niet alleen gaan om inkomenswijken en om het tegengaan daarvan. Ik heb dat in november 1996, bij de aanbieding van het onderzoek 'Ruimtelijke segregatie van kansarmoede' aan de Tweede Kamer als volgt verwoord: " ... studenten, deeltijd-werkers, tijdelijk werkloze schoolverlaters en afgestudeerden, werkende jongeren alsmede ouderen beschikken veelal over een ongeveer even laag inkomen, maar kunnen daarom nog niet tot de categorie kansarmen worden gerekend en in termen van perspectieven op één lijn worden gesteld met langdurig werklozen of met huishoudens die langdurig of zelfs blijvend op een uitkering zijn aangewezen. Oriëntatie, uitsluitend op het kenmerk 'inkomen', maakt kansarmoede niet of maar zeer ten dele zichtbaar en inkomensconcentratie is dan ook niet zonder meer identiek aan concentratie van kansarmoede. "
In de wijken die wij aanduiden met de term 'inkomenswijken' is veel méér aan de hand dan alleen maar een scheve verhouding tussen inkomensgroepen. Daarbij gaat het om problemen die veelal ook wel enige relatie met de relatieve inkomenspositie hebben, maar niet zonder meer een causale of één-op-één-relatie. Sociale samen-hang, criminaliteit en onveiligheid, overlast van buren en andere bewoners en gebruikers van de buurt en de kwaliteit van de voorzieningen zijn zaken die je niet zonder meer kunt bijsturen of wegwerken via de ingang inkomen en de ruimtelijke verdeling daarvan.
"
.
..
.
.
Een andere verdeling van de inkomensgroepen over de stad zal wellicht tot gevolg hebben dat de problemen op een aantal plaatsen iets verdunnen of minder compact zichtbaar zullen zijn, maar daarmee verdwijnen zij nog niet uit het stadsbeeld en uit de stad. Een andere verdeling biedt evenmin meer garanties op en kansen voor een beter inkomen, werk, een voltooide opleiding, gezondheid en veiligheid.
Door de aandacht zo scherp te richten op 'alleen' de aspecten 'ongedeelde stad' en 'inkomenswijken' , wordt niet alleen tekort gedaan aan de problematiek en de analyse daarvan, maar ontstaat ook het risico dat voor de oplossingen ervan naar mijn smaak teveel in één richting wordt gekeken: die van de volkshuisvesting.
Daarop heeft mijn volgende observatie betrekking.
2.5 Volkshuisvestingsbeleid als 'wapen'?
Ik heb aan het begin van mijn betoog al aangegeven dat ik de volkshuisvesting niet
zie - en ook in mijn beleid niet hanteer - als een wapen. Maar omdat deze metafoor nu eenmaal is geïntroduceerd, zal ik haar ook nog maar even blijven gebruiken.
Als volkshuisvestingsbeleid dan al als een wapen gezien moet worden, dan is het: - niet slechts één wapen, maar eerder een (zij het bescheiden) wapenarsenaal;
- niet alleen een wapen in de strijd tegen inkomenswijken en ongedeelde steden;
- zeker niet het enige wapen dat wordt ingezet, laat staan een vervanging van andere wapens.
Bij deze 'wapenfeiten' wil ik kort stilstaan.
Omdat, zoals ik in de aanhef reeds heb opgemerkt, de ogen van iedereen zo strak en welhaast gebiologeerd gericht zijn op de nota Stedelijke Vernieuwing, wordt al snel vergeten dat de volkshuisvesting nog aanmerkelijk meer in de aanbieding heeft, om oplossingen voor stedelijke problemen te realiseren.
Ik memoreer - in a nutshell - 'wapens' als: huurbeleid, individuele huursubsidie, toewijzingsbeleid, de klassieke stadsvernieuwing, VINEX, integraal wijk- en buurtbeheer en het vijfde prestatieveld BBSH. De nota Stedelijke Vernieuwing is niet gelanceerd in een nulsituatie, maar op een moment waarop tal van andere instrumen-ten operationeel zijn en dat ook blijven. Het ene volkshuisvestingsinstrument werkt niet zonder of los van het andere.
Al die volkshuisvestingsinstrumenten kunnen en moeten ingezet worden en men moet zich daarbij niet uitsluitend richten op het tegengaan van ruimtelijke segregatie, maar op de stad als geheel en in relatie tot het ommeland. Daarbij gaat het dus niet alleen om bevolkingsdifferentiatie, maar evenzeer om doelen als: verbetering van de woningmarktpositie van wijken, het voorkomen van leetbaarheidsproblemen in de toekomst en het wegwerken van slechte imago' s (die overigens nog heel lang zullen blijven).
Het is onmogelijk alle in aanmerking komende wijken tegelijk aan te pakken met bijvoorbeeld herstructurering. De aanpak zal, net als bij de klassieke stadsvernieu-wing, gefaseerd dienen te geschieden, maar in de wijken die pas op termijn aan bod zullen kunnen komen, moet in de tussentijd wel veel ondernomen worden: bijvoor-beeld via versterking van het wijk- en buurtbeheer, via sociaal investeren of via leefbaarheidsbeleid.
Ook in wijken die wel onmiddellijk aan bod komen, kunt u niet met één instrument sociale wonderen verrichten. Er valt nog best het nodige te sturen, maar de maak-baarheid van de samenleving kent zijn grenzen, zoals we weten. Ik geloof niet in het 'fysiek determinisme', in de verwachting dat differentiatie van de woningvoorraad in een oogwenk gegarandeerd ook andere problemen oplost. De stadsvernieuwingsope-ratie heeft ons wel wat geleerd: er is veel méér nodig.
Herstructureren is niet, zoals velen vrees ik verwachten of denken, alleen maar 'het
slopen van goedkoop om het te vervangen door duur', waarbij men dan vooral het oog heeft op 'gouden randjes' en 'dure enclaves'. Herstructureren is toch ook - en misschien zou het dat wel allereerst moeten zijn - een eigentijdse vorm van bouwen voor de buurt. Ik doel dan uiteraard niet op een herhaling van de stadsvernieuwings-praktijk, maar op het door middel van differentiatie van het aanbod bewerkstelligen dat degenen die eigenlijk in die wijk willen blijven - en die vaak een functie hebben in de sociale structuur van die wijk - de woning kunnen vinden waarnaar ze op zoek zijn. Als dat eenmaal lukt, kan in de volgende fase gemikt worden op instroom van elders en uiteindelijk zullen dan wellicht in zo'n wijk ook urban villa's aftrek vinden.
Het is dus geen kwestie van het een of het ander, maar van het een en al het andere, van faseren en doseren, van maatregelen die op korte termijn effect sorteren en die welke dat pas op de langere termijn zullen doen.
Last but not least: zelfs bij optimale inzet van dit hele volkshuisvestingsinstrumen-tariurn, is het niet zo - en ik zeg dit niet voor het eerst - dat de volkshuisvesting panacee is voor van alles en nog wat. Die ambitie heeft dat beleid ook allerminst. Ik heb aangegeven welke bijdrage de volkshuisvesting kan leveren aan het oplossen van welke delen van welke problemen. De volkshuisvesting kan dat alleen maar zinvol doen in intensieve interactie met en gelijktijdige inzet van alle andere instrumenten die binnen en buiten het Grote-Stedenbeleid beschikbaar zijn en zich richten op bijvoorbeeld: werk, onderwijs en opleiding, veiligheid, welzijn en gezondheidszorg Zonder de volkshuisvesting lukt het niet, maar met alleen de volkshuisvesting zeker niet.
2.6 'Kommer en kwel' in de volkshuisvesting?
Alvorens af te ronden, moet mij nog één observatie van het hart en het is niet de vrolijkste: zij gaat over angsten, bedreigingen en andere kommer en kwel.
Met de Woningwet 1901 als startpunt doen we inmiddels zowat honderd jaar aan volkshuisvestingsbeleid. Wat er in die eeuw allemaal aan goeds bereikt is, hoef ik u
niet meer uit de doeken te doen. De Nederlandse volkshuisvesting is één van de beste in de wereld. Juist daarom is het des te opmerkelijker - zeker in mijn beleving - dat de volkshuisvesting in de tweede helft van de jaren negentig in toenemende mate eerder gekarakteriseerd lijkt te worden door allerlei vormen en uitingen van 'kommer en kwel' dan door haar 'zegeningen en perspectieven'.
Ietwat gechargeerd laat ik de belangrijkste 'spookbeelden' de revue passeren.
- We hebben al die jaren honderden nieuwe wijken gebouwd die zonder mankeren permanent onderdak aan miljoenen mensen hebben verschaft. Maar de VINEX-wijken die we nu neerzetten, worden - zo lijkt het - eerder als bedreiging dan als oplossing gezien.
- "Getto's, tweedeling en inkomenswijken zijn ons voorland".
- Terwijl 'de markt' op vele terreinen uitstekend in de zeer gevarieerde vraag voorziet, wordt zij voor de volkshuisvesting vaker als dreiging dan als partner gezien.
- "Stedelijke vernieuwing creëert horden herstructureringsnomaden en leidt (letter-lijk) tot afbraak van de kernvoorraad", zo luiden nogal wat verwachtingen. - En sinds vorige week "bouwen we alleen nog maar voor de leegstand".
De tijd ontbreekt om al die uitingen van kommer en kwel nu stuk voor stuk te weerleggen of in hun juiste perspectief te plaatsen. Maar het volgende wil ik er nog wel over kwijt.
Ik doe deze signalen niet af als louter indianenverhalen en spookbeelden: er is wel degelijk iets mis in en met onze steden. Ik poets ze ook niet weg of leg ze
licht-vaardig terzijde, maar evenmin treed ik ze tegemoet met paniekreacties, overkill en angstbeleid. Ik verwacht van u eenzelfde benadering en handelwijze. Het gaat hier
niet om natuurrampen of ingrepen van hogere machten, waartegen niets te onderne-men is. Het gaat evenmin om razendsnelle ontwikkelingen die ons overvallen voor we het in de gaten hebben.
We zijn allemaal nuchtere volkshuisvesters en we zitten er allemaal met de neus bovenop. We beschikken over tal van vernuftige instrumenten om te weten, te meten en te controleren. Er zijn vangnetten, alternatieven en bellen om aan te trekken. Ontwikkelingen in ongewenste richtingen kunnen tijdig worden onderkend en waar nodig bijgestuurd, afgeremd of anderszins tegemoet worden getreden. Dat hebben we altijd gedaan en dat zullen we ook nu en in de toekomst doen, als dat nodig blijkt.
Richtinggevend daarbij zijn niet angst, paniek en ondoordachtzaamheid, maar: waak-zaamheid, nuchtere analyse, de wetenschap dat blauwdrukken niet werken, omdat de maatschappij aan snelle veranderingen onderhevig is en doordacht handelen en samenwerken. Op die wijze zal de volkshuisvesting zonder mankeren het magische jaar 2000 en verder halen.
2.7 Afsluiting
Ik heb u, rond het thema van dit congres, in de vorm van aandachtspunten en vooral vragen een aantal observaties meegegeven die ik van belang acht. Het zijn geen aanwijzingen van de staatssecretaris van Volkshuisvesting waarop u wordt aange-sproken als u ze niet opvolgt. Ik hoop echter wel dat u er uw voordeel mee doet, op dit congres en in het lange traject dat voor ons ligt.
Op 21 oktober 1997 begint de Tweede Kamer met de behandeling van de VROM-begroting 1998. Op 1 december 1997 staat de nota Stedelijke Vernieuwing op de agenda van de Tweede Kamer. Bij de kabinetsformatie en het regeerakkoord 1998 zal stedelijke vernieuwing in de meest ruime zin zonder twijfel hoog op de agenda's staan.
Over de stedelijke problematiek, de stedelijke vernieuwing en de rol die de volks-huisvesting daarbij kan en zal spelen, is vandaag dus zeker niet het laatste woord gezegd. Het ziet ernaar uit dat we daarover voorlopig nog wel enige tijd met elkaar in gesprek zullen blijven. Bij praten alléén blijft het gelukkig al lang niet meer. En ik hoop dat we intussen ook blijven doordenken over de antwoorden op vragen zoals er ik vandaag een aantal heb opgeworpen.
3
HOUSING AND SEGREGATION: THE DUTCH
APPROACH SEEN FROM ABROAD
A. Murie
University of Binningham, UK
The task that I have been given is not an easy one. It involves reflecting upon the Dutch experience of housing and segregation, to offer a view of the problems of soeial division and segregation as they appear to an outsider. There is some irony in carrying out this task as to visitors from the United Kingdom, the Netherlands seems to have more limited problems in this field than we do ourselves. The direction of change in public policy and the emerging pattems in British eities give much stronger grounds to be concemed about housing and segregation than appears in the Netherlands.
While this has tended to be denied in official circles in Britain in recent years, the academic literature has increasingly referred to divided eities and there is now a recognition that problems of soeial exclusion and concentrated deprivation are a serious part of the policy agenda in the United Kingdom. In my view it is sensible to adopt this as part of the agenda before it becomes a crisis.
3.1 Historical views
To most outsiders Dutch eities appear to weIl ordered and visually attractive. Some time ago I discovered a report published in 1935 by the Department of Health for Scotland entitled 'Working Class Housing on the Continent'. This was a report on a visit to the continent to examine recent developments in working class housing in the cities of Rotterdam, Amsterdam, Hamburg, Berlin, Frankfurt, Prague, Vienna and Paris. lts conclusions are very positive about the Netherlands. To the visitor from Scotland the architecture and design aspects of development in the N etherlands were considerably more attractive than those in Scotland.
I can quote: "The municipal housing of Holland is usually characterised by very good architectural treatment. The Dutch brick which is largely used for facing work is most attractive in colour and this combined with bright paintwork and extreme cleanliness, gives the schemes a very considerable chann". At the same time, the report comments less favourably on some of the other features of dwellings.
"Generally the intemal sanitation for the poorer classes was a lower type than usual. Many of the bedrooms were very smalI .... The lack of baths and hot water in the majority of the houses for the poorer classes is a decided disadvantage. Drying of clothes is by means of a clothes pole projecting from kitchens and balconies. The internal refuse shutes are not now provided as they are recognised as unhygienic. No wooden floors are deafened and therefore lack sound insulation." Taken together and compared with Scotland, the view was that extemally and aesthetically working class housing was superior in Amsterdam and Rotterdam, to that in Scotland. However, there were questions about the intemal standards of dwellings and especially those for the very lowest income groups. The committee noted that rents were higher than applied in Scotland and that there didn't seem to be a resistance to paying higher rents. However this did not necessarily mean that the standards of housing intemally were superior.
Between the wars and most importantly since 1945, investment in social rented housing in both the UK and the Netherlands made our cities very different from those in the United States of America for example. They were not marked by the same social division. The reasons for this were partly to do with the approach to housing and housing policy and the development of a social rented sector but were also to do with the existence of a wider welfare state, limiting income and employ-ment inequality.
3.2 Current pressures
Since the 1970s the equation which limited segregation and inequality in Dutch cities has come under pressure. As in other advanced industrial economies, economie change and growing unemployment has put great strain on social pattems. At the same time demographic change with a larger proportion of smaller households and elderly people has altered the structure of population in cities. We have more small households and more household without incomes from employment or with interrup-ted incomes. Economic and social and demographic changes have produced more unequal populations and more unequal cities and this has inevitably put a strain upon communities. In my view, the extent to which this strain has been translated into spatial patterns, into concentrations of deprivation and into segregation, has been strongly influenced by housing policy but by no means by housing policy alone. It is at this point that the outsider would begin to look at various institutions within the Netherlands which have restricted the growth of inequality and its translation into segregation.
It is appropriate to look initially at the evidence about patterns of segregation and I will refer to the British situation with which I am familiar. The available evidence suggests that segregated patterns of living have developed more rapidly in the United Kingdom than in the Netherlands. The residualisation of the social rented sector and the development of segregated patterns of living within cities is more striking in
Britain. The pattern of change in the Netherlands has had some similarities with an increase in polarisation between tenures, and a declining role for the soeial rented sector in housing higher income groups and couples. In the Netherlands, lower income households are increasingly concentrated in the soeial rented sector. Howe-ver the sector continues to play a major part in housing all groups, except for those with the veryhighest income. In contrast in Britain the soeial rented sector has a much more restrieted role outside the lowest three income deciles. This is true even if reference is made to 1981 before the effects of the Right to Buy and tenure transfers speeded change. The fact that the soeial rented sector in the Netherlands has not been affected by a Right to Buy is one factor which means that it has not experienced the same polarisation but it is not the only factor.
This evidence suggests that the Netherlands has survived the pressures of economie and demographic change much better than Britain. There are a number of reasons associated with this. Some of them relate to housing. There is more gene rous funding for housing, there has continued to be a new build programme in the non -profit sector, there has continued to be investment in maintenance and repair of soeial rented housing. However, the other factors take us beyond the housing sector and these relate to more equal incomes, to more generous benefits and to the avoidance of the poverty and incentives trap which is associated with low rates of benefit and low incomes in the United Kingdom.
It is these wider welfare state elements which have enabled the Netherlands to avoid some of the problems assoeiated with British eities. At the same time Dutch housing policy has not included a Right to Buy. In the United Kingdom since 1980, some 2 million out of the 6.5 million council houses in the stock have been sold. It is the best properties have been sold and the more affluent tenants that have bought. What is left behind is a more unattractive sector, espeeially as it is under maintained. The Right to Buy has destabilised the soeial rented sector and added to the elements referred to earlier.
Much of the discus sion in the British literature is now about a spiral of decline in neighbourhoods where the combination of demographic and economic factors and the structure of welfare benefits leads to a concentration of households with no choiee and no bargaining power in the housing market, living in certain areas. This concentration leaves a population isolated from the soeial networks which are important in gaining access to employment and in providing the cohesion and contacts which are so important for people in maintaining and developing their opportunities. Segregation is a consequence of low income and inequality but becomes a factor generating inequality and handieapping people in obtaining employment skills and education. Against this background some of the concerns which appear to have influenced Dutch policymakers appear curious. The enthusiasm that sometimes appears to exist when discussing the Right to Buy appears very ill informed. At least there should be great care taken not to destabilise a relatively balanced system. Perhaps even more so, this applies to the debate about skewness or
mismatch. The view that higher income households should not be in low rented properties is the exact opposite of concerns that are increasingly voiced in more unequal societies where they are desperately seeking to generate soeial balance - in other words to generate a mismatch. In this way, the view from the outside is that Dutch policymakers would be wise not to follow the experience of other countries where welfare reform, privatisation and deregulation have destabilised systems and generated new problems. It is more appropriate to maintain wider systems which limit segregation and to be able to target the problems of concentrations of deprivati-on in the knowledge that the wider policy framework is not undermining targeted initiatives. In this way the perspective of the outsider is that there is much greater likelihood of dealing with the problems of housing and segregation in Dutch eities, than there is in those eities in which the pressures for increased segregation are much stronger because of market and general welfare state developments.
3.3 Urban policy
In developing approaches to housing and segregation the wider context of social inequality and the welfare state is fundamental. However, in all eities and econo-mies, with whatever welfare state arrangements, concentrations of deprivation do exist. There is likely to be the need for an urban policy which targets these concen-trations, although the need for it will be less where the redistributive effects of the welfare are greater. It is also important to emphasise that we should not automatical-Iy assume that concentrations of deprived households or ethnic minority households are bad. The important thing is to identify such concentrations and for this to trigger research and analysis. There are different reasons for concentrations and concentrati-ons may have different cconcentrati-onsequences. In some cases they may involve strong reeiprocal and community links, with strong networks which are important to sustain and build upon. In other cases we may be talking about concentrations of isolated individuals with few networks and resources of different kinds to draw upon.
Where concentrations of deprivation do exist, it is a natural reflex to begin to talk about initiatives. The outsider from the UK, where we have a long history of urban policy initiatives, would bring certain assumptions in examining what is happening in the Netherlands. British urban policy has, in more than twenty years of operational experience. WeIl intentioned targeted initiatives have sought out deprived communi-ties but the impact of these initiatives is not as dramatic would have been hoped and there are a number of lessons to be drawn from this. In summary they relate to a number of key elements. Firstly, the initiatives have not always had clear objectives and consequently have not been implemented and sustained suffieiently. They have not been weIl integrated. The new initiatives can be tacked on to existing polieies and the programmes of a variety of agencies. The approaches have too often been associated with initiatives, rather than with main programmes. If the main spending programmes related to education or transport or housing are operating to reinforce inequalities and segregation, then targeted area initiatives are not likely to be
sufficient. What we need is a rethink of main programmes in order to reduce segregation. Lastly, the initiatives have not suffieiently involved partnerships between a range of ageneies including those in the public sector, the non-profit and voluntary sector and the private sector.
It is these kinds of considerations that are driving the current policy, where the argument is that a lot of the traditions in public policy delivery, which are depart -mental and disciplinary, actively get in the way of delivery of successful urban policy activities. We need to integrate transport, health, housing, education, community care, leisure and recreation, training and employment and a whole range of policy initiatives. In sum it requires different ways of thinking, it requires different skills, different training. It requires partnerships within and between organisations. It requires capacity building. It requires holistic and cross-cutting strategies that are very different from the ones that have been the norm within cities.
There is considerable debate about the extent to which initiatives really provide additional jobs, or additional training, rather than the outputs of initiatives really referring to what would have happened anyway or might have happened somewhere else. There is astrong emphasis placed on additionality and on synergy. We have gone through a stage in which the emphasis has been placed on competition - the argument being that innovation and creativity is encouraged if those promoting initiatives are not guaranteed funding but have to succeed in bidding for resources against other initiatives. The present view is that the advantages of competition are accompanied by clear disadvantages and there is a lot of interest in developing contract systems, building on the French experience of contracts de viLle but adopting a different approach to this, with the emphasis on holistic strategies and partnerships being fundamental.
All of this discussion about how to address segregation has implications for Dutch approaches and although the nature and severity of segregation may be much less, the expectation would be that the urban policy initiatives being developed would have some similarities in their approach and emphasis.
3.4 Housing questions
The evidence from the academic literature is that Dutch cities do not have the same patterns of segregation that exist in the United States or even those which have begun to develop in the United Kingdom. Both housing and wider welfare state factors have prevented this degree of segregation from emerging. However, Dutch eities are not without important problems of segregation and exclusion. A number of questions arise. Are there problems of segregation and exclusion in Dutch eities which operate at a smaller more local scale? Do they affect different groups? Are they less apparent from the data and methods of analysis that are in use? My impression is that there are considerable concentrations for example, of ethnic
R •
minority groups in parts of Dutch cities but that the absence of a population census,
equivalent to that in the United Kingdom,does not enable these to he so easily
identified. The data from the Housing Survey is not robust at small area levels. I can extend the hypothesis in relation to the social rented sector. A social rented sector which caters for such a large proportion of the population must in aggregate incIude a substantial degree of social mix. However this does not mean that there is social mix throughout the tenure. Indeed differential rents and the different policies and practices pursued by housing associations would seem likely to concentrate
lower income households in some neighbourhoods. If I understand the debate about
skewness there is an active concern to try to concentrate lower income households in particular parts of the stock. That seems to me to be a recipe for segregation within the social rented sector. But the development of segregation within social renting occurs in a much more subtle way than this. The British evidence suggests that the pressures placed on housing allocators and managers lead them to concentrate respectable households in respectable neighbourhoods and the rough, those with least choice, and those from ethnic minority groups in other areas. The problem is to let the least desirabie housing and a subtle series of judgements are made about who is likely to accept that housing, who has least power to refuse it and it is these households which are funnelled into the worst parts of the social rented sector. I am not aware of any significant research data on this issue within the Netherlands.
If it is occurring then there are neighbourhoods with disproportionate concentrations of low income households in them and the spiral of decIine which has occurred in British housing will be just as likely to occur. In other words, having a large social rented sector is not a protection against developing residualised estates. Unless there is an active policy to avoid that development, the same processes of decline could set in which will result in segregation. This will not appear at a tenure level where social mix will remain but in sub sectors of the tenure there could be just as much segregation as in the United Kingdom.
3.5 Conclusions
While the outsider can arrive at a concIusion that the Netherlands is better placed to avoid problems of social segregation, it would be very surprising if it did not have some of these problems in some places and where it has those problems, the policy action required to deal with them raises the same agenda as it does in Britain. It requires a holistic approach. It requires more than action in relation to housing. The logic of the position is that housing organisations have to begin to take a wider view of their communities and their populations. They have to enter into different partnerships. They have to be concerned with community development and look at the wider resources and environments of their tenants and act as champions to generate resources and opportunities for their tenants in relation to education, training, jobs and a range of facilities in addition to housing. This is necessary to
respond to problems of segregation and exclusion where they exist but of course it is much more sensible to develop these approaches in order to prevent exclusion in the first place.
4
RUIMTELIJKE SEGREGATIE IN EUROPESE
STEDEN: ACHTERGRONDEN, SYMPTOMEN EN
DYNAMIEK
S. Musterd
Universiteit van Amsterdam
4.1 Inleiding
- "Steden worden geconfronteerd met toenemende ruimtelijke tegenstellingen." - "Ruimtelijke tegenstellingen zijn ongewenst; bevolkingsmenging is gewenst
(zowel naar inkomen als naar etniciteit)."
- "Ruimtelijk beleid en in het bijzonder huisvestingsbeleid bieden de belangrijkste instrumenten om bevolkingssegregatie tegen te gaan. "
Deze drie stellingen lijken de opvattingen te weerspiegelen van velen die zich de laatste jaren met de stedelijke ontwikkeling en volkshuisvesting hebben beziggehou-den. In Nederland kunt u ze aantreffen in het rapport De Gedifferentieerde Stad (1996), in de nota Stedelijke Vernieuwing (Ministerie van VROM, 1997), in de Woonverkenningen 2030 (Ministerie van VROM, 1997), in plannen van woningcor-poraties, in verslagen van discussies, in brochures van conferenties en studiedagen, in kamerstukken en in politieke statements.
Soms dienen de stellingen slechts de retoriek die past bij het streven naar een evenwichtige samenleving, zowel ten aanzien van bevolkingscategorieën als van gebieden. Dat evenwichtsstreven komt vooral voort uit angst voor grote tegenstellin-gen.
Een goed voorbeeld om dit te illustreren is de grote groep immigranten die baat zou hebben bij het wonen in een gemengde buurt of het bezoeken van een gemengde school. Beide factoren komen klaarblijkelijk ten goede aan de integratie in de Nederlandse samenleving. Nog voordat deze stelling fundamenteel getoetst werd, schaarde het merendeel van de Nederlandse bevolking zich achter het beleid dat erop gefundeerd was.
De stellingen worden daarnaast omarmd om geheel andere doelen te bereiken, bijvoorbeeld om een sociale legitimiteit te geven aan de bouw van duurdere wonin-gen op gunstig gesitueerde locaties waar dat voorheen op verzet stuitte van de daar wonende minder draagkrachtigen. Aan degenen die zich verzetten, kan nu gemakke-lijker duidelijk worden gemaakt dat dit een goed doel dient, namelijk het voorkomen van tegenstellingen. Weer een andere keer dienen de stellingen om duidelijk te maken dat er nog heel wat werk te verrichten is en dat daar uiteraard omvangrijke
budgetten voor nodig zijn. Tenslotte zijn er ook niet weinig mensen die daadwerke-lijk in deze stellingen geloven, zonder dat er bewijs voor aangeleverd hoeft te worden.
Voor degenen die serieus met het thema segregatie willen omgaan, is het evenwel prettig om van tijd tot tijd iets van een toetsing van deze stellingen te vernemen. De doelstelling van deze tekst is daaraan een bijdrage te leveren, wat zal gebeuren vanuit een internationaal vergelijkend perspectief. De drie stellingen worden tegen het licht gehouden door antwoorden te zoeken op de volgende vragen:
- Wordt segregatie in Europese steden als een soortgelijk probleem beschouwd? - Welke segregatie doet zich voor in Europese steden? Welke ontwikkelingen zien
we daarbij?
- Welke verklaringen worden er elders en in de literatuur voor segregatie gegeven? Met andere woorden: wat zijn de condities die de deling van steden bepalen? - Welke condities zijn goed manipuleerbaar en dus geschikt om beleid te voeren dat
gericht is op ongedeelde steden? Wat is de positie van de volkshuisvesting hierbij?
We zullen ons hier beperken tot sociaal-economische en etnische segregatie, aangezien deze twee vormen van segregatie de meest sprekende beelden en angsten oproepen en daardoor dan ook het meest in de aandacht hebben gestaan van beleid en wetenschap.
4.2 Is segregatie een probleem?
Het begrip 'segregatie' wordt op verschillende manieren gedefinieerd. In beginsel heeft het een neutrale aanduiding. Het duidt op de mate waarin bevolkingscate-gorieën ruimtelijk van elkaar gescheiden leven, onafhankelijk van de oorzaken of implicaties ervan (Van Praag, 1981). Friedrichs (1977) sprak in dezelfde neutrale trend over de "onevenredige verdeling van kenmerken (van maatschappelijke groepe-ringen) over deeleenheden van een eenheid" (Blauw, 1980, p. 9).
In feite is de term segregatie bruikbaar voor iedere indeling van de bevolking, onafhankelijk van het kenmerk waarnaar gekeken wordt. In lang niet alle gevallen hoeft het daarom op een probleem te duiden. In de meeste segregatiestudies en - rapporten gaat het echter over de segregatie van etnische minderheden en heeft de term, met het spookbeeld van het Amerikaanse getto in het achterhoofd, een tameiijk negatieve lading gekregen. De laatste jaren, waarschijnlijk onder invloed van een toenemende polarisering tussen 'rijke' en 'arme' delen van de samenleving, is ook sociaal-economische segregatie meer in de aandacht komen te staan, zowel in Nederland als in het buitenland. Begrippen als kansarmoede, deprivatie en pro-bleemaccumulatie worden op diverse manieren gekwantificeerd in beeld gebracht en verbonden met segregatie. Wederom heeft het begrip segregatie in die context een negatieve klank.
Segregatie wordt, kortom, vrijwel overal als een probleem beschouwd. In de praktijk bedoelt men er echter niet overal hetzelfde mee. Tenminste twee zienswijzen kunnen worden onderscheiden.
In de eerste zienswijze gaat het erom via het aanwijzen van gebieden grote groepen mensen te bereiken die werkloos zijn of anderszins sociaal-economische problemen hebben. Het gaat in feite niet of nauwelijks om ruimtelijke problematiek, om daadwerkelijke segregatie, maar om werkgelegenheidsproblemen, scholingsvraag-stukken en dergelijke. Het vóórkomen van aanzienlijke problemen in een afgrensbaar territorium maakt het om redenen van efficiëntie aantrekkelijk om de middelen aan zo'n gebied toe te wijzen. Het doel is de mensen en daardoor ook het gebied waar deze mensen wonen, vooruit te helpen, waardoor de 'segregatie' afneemt. Deze zienswijze komen we in Nederlandse steden tegen, maar ook elders, zoals in Lille en andere 'Communités Urbain' in Frankrijk, Spanje, Birmingham en andere Britse steden.
In de tweede visie is er een bijzondere plaats ingeruimd voor de ruimtelijke dimen-sie. Er wordt vanuit gegaan dat de ruimtelijke scheiding van de bevolking op basis van economische of etnische kenmerken onwenselijk is, omdat juist daardoor de maatschappelijke participatie in brede zin zou worden geremd. Dit zou vooral gelden voor kansarmen die temidden van andere kansarmen wonen. Deze zienswijze heeft in de praktijk vooral betrekking op wijken of buurten. Het gaat er in feite om dat men extra negatieve effecten verwacht van de ruimtelijke concentratie van kansar-men, die nog toegevoegd worden aan het al kansarm zijn van het individu op zichzelf. Twee theoretische visies spelen hierbij op de achtergrond een rol. De eerste is de stigmatiseringstheorie: een gebied met veel kansarmen loopt het risico te worden beschouwd als een gebied waarin de bewoners niet in staat of bereid zouden zijn zich te ontplooien. Die beeldvorming kan voor de bewoners van zo'n gebied negatief uitwerken bij pogingen tot participatie in de samenleving, bijvoorbeeld bij sollicitaties. Het feit dat bijvoorbeeld een verkeerd adres wordt opgegeven, om te verbloemen dat een persoon in een 'probleem- of achterstandsbuurt' woont, om zo de kans om aangenomen te worden te vergroten (een werkwijze die ook in Neder-land wordt gehanteerd), duidt erop dat er ten minste een kern van waarheid in deze theorie schuilt.
De tweede visie is verbonden met de socialisatietheorie die stelt dat individuen worden gesocialiseerd door hun omgevingen (Merton, 1957). De woonomgeving is in dit kader heel belangrijk, omdat in deze omgeving zeer veel tijd wordt doorge-bracht. Indien men in een buurt met veel kansarmen woont, hebben - zo is de redenering -die kansarmen veel invloed op het geldende waarden- en normenpatroon van de betreffende individuen. De individuele bewoner zou 'verkeerde' waarden en normen aangeleerd krijgen en daardoor zijn kansarme situatie min of meer als gewoon gaan beschouwen. Uiteindelijk zou dit leiden tot een bestendiging van de situatie ..
Internationaal befaamde onderzoekers, zoals de Amerikanen Lewis (1966), Wilson (1987) en Massey en Denton (1993) stellen dat de buurt dergelijke effecten heeft: de kwaliteit van de school, het risico om misdaadslachtoffer te worden, de kwaliteit van de dienstverlening en de heersende normen binnen de vriendenkring zijn allemaal
factoren die meespelen bij de mogelijkheden en aspiraties van een individu om zich verder te ontplooien.
Ook tal van bestuurders in de grote steden in Nederland, Duitsland, Zweden en Frankrijk hangen deze theorie aan en baseren er hun beleidsaanbevelingen op. Volgens degenen die segregatie als een dergelijk probleem zien, kan gebiedsgericht beleid, zoals dat ook volgens de eerste zienswijze werd aangehangen, een oplossing bieden. Eerder nog zal echter worden gedacht aan een expliciet spreidingsbeleid (wat de wettelijke kaders in de meeste landen overigens niet toelaten), maar ook aan ruimtelijk beleid en volkshuisvestingsbeleid als panacee voor de problemen.
In de eerste zienwijze is de ongelijkheid, of de polarisatie tussen categorieën
huishoudens in sociaal-economische zin de 'driving force' achter ruimtelijk beleid;
in de tweede zienswijze gaat het om het bestaan van gebieden met een concentratie van huishoudens met lage inkomens tegenover gebieden met een concentratie van huishoudens met hoge inkomens, of om woonmilieus met veel of juist weinig etnische minderheden. Uit het bovenstaande kan overigens worden afgeleid dat beide
zienswijzen elkaar niet uitsluiten.
4.3 Segregatie in Europese steden
Hoe ziet de ruimtelijke scheiding van bevolkingsgroepen naar hun kenmerken er in werkelijkheid uit? En hoe ontwikkelt zich de segregatie? We zullen een poging doen daar iets over te zeggen op basis van recent, internationaal vergelijkend onderzoek dat door het aTB en het AME is uitgevoerd (Breebaart e.a., 1996; Kruythoff e.a., 1997; De Winter en Musterd, 1997). De uitspraken die hier gedaan worden, moeten wel gezien worden tegen het licht van de problemen die internationale vergelijkingen in deze sfeer met zich meedragen. Een internationale vergelijking wordt bemoeilijkt doordat niet in ieder land dezelfde indicatoren beschikbaar zijn en dezelfde gebieds-indelingen en tijdstippen van meting worden gehanteerd. In de weergave van de ontwikkeling van het aandeel buitenlanders moet rekening worden gehouden met definitieverschillen tussen landen (op basis van nationaliteit of etniciteit) en defmitie-veranderingen binnen een land. Kortom: een Europese eenwording staat nog ver van ons af.
4.3.1 Situatie
Roeiend met de riemen die we hebben, kan op basis van bovengenoemde studies gezegd worden dat de niveaus van sociaal-economische en etnische segregatie in Europese steden veel lager liggen dan in steden in de Verenigde Staten, het land waar veel van de beeldvorming over onderklasse- en gettovorming vandaan komt. De etnische segregatie is het best te vergelijken. Op veel plaatsen worden indexen berekend, die op een schaal van 0 tot 100 de mate van segregatie uitdrukken.
Tabel 4.1 Segregatie-indexen (begin jaren negentig) in enkele steden
Gemiddeld inwonertal
Amsterdam (Turken vs rest) 41 1995
Amsterdam (Turken vs rest) 42 1994
Amsterdam (Turken vs rest) 45 1994
Amsterdam (Marokkanen vs rest) 39 1995
Amsterdam (Surinaams vs rest) 35 1995
Rotterdam (Turken vs rest) 53 1993
Rotterdam (Marokkanen vs rest) 50 1993
Rotterdam (Surinaams vs rest) 30 1993
Den Haag (Turken vs rest) 51 1996
Den Haag (Marokkanen vs rest) 47 1996
Den Haag (Surinaams vs rest) 36 1996
Brussel (Turken en Marokkanen vs rest) 61 1991
Brussel (Marokkanen vs rest) 59 1991
Frankfurt (Turken vs rest) 19 1994
Frankfurt (Marokkanen vs rest) 22 1994
Düsseldorf (Turken vs rest) 30 1994
Düsseldorf (Marokkanen vs rest) 27 1994
Londen (Indian vs rest) 46 1991
Londen (Black vs rest) 43 1991
Londen (Bangladeshi vs rest) 63 1991
Birmingham (Pakistani vs rest) 66 1991
Birmingham (Indian vs rest) 50 1991
Birmingham (Bangladeshi vs rest) 68 1991
Birmingham (Pakistani vs rest) 74 1991
Birmingham (Indian vs rest) 60 1991
Birmingham (Bangladeshi vs rest) 79 1991
Manchester (Blacks vs rest) 55 1991
Manchester (Indian vs rest) 64 1991
Parijs (dep. 75) (Algerijnen vs rest) 23 1990
Toronto (Blacks vs rest) 40 1991
Toronto (Portugees vs rest) 64 1991
93 buurten 369 buurten 1216 vierkanten buurten 587 wijken 45 Ortsteile 782 wards 39 wards 2085 enum. districts 35 wards 80 quartiers 475 census tracts 7.000 2.000 500 1.600 14.500 10.000 500 27.000 5.000
Bron: CBS, 1993, 1994, 1995, 1996; NIS Volkstelling, 1991; Amt rur Statistik, 1994, Wahlen und
Einwohnerwesen, Stadt Frankfurt; Heinrich-Heine Universität, 1991, 1993, OPCS Census; Peach, 1995; INSEE, 1992, 1991 Census of Canada.
In tabel 4.1 zijn enkele waarden opgenomen die betrekking hebben op Amerikaanse
en Europese steden. Het gaat in dit geval om dissimilariteitsindices die de segregatie
tussen twee bevolkingscategorieën aanduiden. Met inachtneming van de definitie-verschillen kan vastgesteld worden dat de indexwaarden in Europa tussen 20 en 70
