UCHWAŁA NR KI – 411/65/15
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie
z dnia 25 lutego 2015 r.
znak sprawy: KI-43-073/8/15
Kolegium Izby działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art.
11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.) oraz art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U.
z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.)
p o s t a n a w i a
wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Nr V/19/2015 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Mszana Dolna przez osoby fizyczne i osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.
UZASADNIENIE
Uchwała Nr V/19/2015 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 30 stycznia 2015 r.
w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Mszana Dolna przez osoby fizyczne i osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji, wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zespół Zamiejscowy w Nowym Sączu w dniu 13 lutego 2015 r.
Badając zgodność z prawem uchwały Nr V/19/2015 Kolegium Izby dokonało oceny zgodności jej ustaleń z prawem normującym zakres kompetencji rad gmin do stanowienia uchwał prawa miejscowego z powołanych w podstawie przepisów art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U.
ustanowionych przedmiotową uchwałą z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa regulującego kwestie dotowania z budżetu gminy podmiotów wymienionych w § 1 pkt 1 uchwały.
W wyniku dokonanych ocen Kolegium Izby stwierdziło, że Rada Gminy Mszana Dolna niezgodnie z prawem określiła zasady ustalania dotacji dla niektórych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz zawarła w uchwale postanowienia wykraczające poza delegację ustawową.
1. Określając podstawę obliczenia dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli oraz dla publicznych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego Rada Gminy postanowiła, że podmioty te otrzymają dotację na ucznia niepełnosprawnego w wysokości „nie niższej” niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Mszana Dolna na dany rok budżetowy (§ 6 ust. 1,2,4 i 5 uchwały). W ocenie Kolegium Izby postanowienia powyższe stanowią o nie wywiązaniu się w pełni przez Radę Gminy z obowiązków wynikających z art. 80 ust.
4 w związku z ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty oraz z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827). Stosownie do kompetencji z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakresie dotyczącym podstaw obliczania dotacji, rzeczą Rady Gminy Mszana Dolna było ustalenie podstawy obliczania dotacji na ucznia niepełnosprawnego zgodnie z art. 80 ust. 2 i 2b ustawy o systemie oświaty oraz zgodnie z art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, czyli ustalenie, że dotacja z budżetu Gminy Mszana Dolna na ucznia niepełnosprawnego udzielana będzie w wysokości równej (100%) czy wyższej (np. 120%, 150%) niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Mszana Dolna.
Kolegium Izby zwróciło również uwagę, że ustalając podstawę obliczania dotacji na ucznia niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego (§ 6 ust. 5 uchwały) Rada Gminy wskazała wydatki bieżące „przewidziane” na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Mszana Dolna. Powyższe wskazanie stanowi naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, gdyż przepis ten stanowi o wydatkach bieżących „ponoszonych” na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę. Ponadto w treści postanowienia § 6 ust. 6 uchwały ustalonego przez Radę Gminy stosownie do art. 14 ust. 4 ww. ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty, użyto sformułowania „a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy”, podczas gdy z art. 14 ust. 4 ustawy zmieniającej wynika, że sformułowanie to winno brzmieć „ a także o kwotę dotacji, o której mowa w art. 14d ust. 1 ustawy”.
Kolegium Izby zwraca przy tym uwagę, że postanowienia § 6 ust. 2, 3, 5 i 6 uchwały podjęte w oparciu o art. 14 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r.
o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, stosownie do tych przepisów ustawy obowiązywać będą do dnia 31 sierpnia 2015 r.
2. W § 6 ust. 7 uchwały Rada Gminy Mszana Dolna postanowiła:
„ Szkoły publiczne i szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki otrzymują na każdego ucznia z budżetu Gminy Mszana Dolna dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Gminę Mszana Dolna, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Gminę Mszana Dolna na dany rok budżetowy”.
Część wstępna powyższego postanowienia sugeruje, że dotyczy ono sposobu obliczania dotacji na ucznia uczęszczającego do szkoły publicznej i do szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki . Tymczasem jego treść dotyczy tylko ustalania wysokości dotacji na ucznia szkoły publicznej. Sposób obliczania dotacji na ucznia uczęszczającego do szkoły publicznej reguluje art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który zawiera dostateczną i kompletną regulację w tym zakresie, zatem decydowanie przez Radę Gminy o wysokości dotacji dla szkół publicznych było zbędne. Pomimo tego Rada Gminy Mszana Dolna w § 6 ust. 7 uchwały Nr V/19/2015 zawarła regulację, która istotnie odbiega od treści przepisu art. 80 ust. 3 zdania pierwszego ustawy o systemie oświaty . W uchwale nie zamieszczono bowiem dyspozycji o pomniejszaniu wydatków bieżących o kwotę dotacji przewidzianej do wykorzystania , o której mowa w art. 22 ae ust. 3 ustawy, czyli o kwotę tzw. dotacji podręcznikowej.
Natomiast sposób obliczania dotacji na ucznia uczęszczającego do szkoły
niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki reguluje art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, którego brzmienie nie jest tożsame z brzmieniem art. 80 ust. 3 tej ustawy. Należy zatem stwierdzić, że Rada Gminy Mszana Dolna nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 4 w związku z ust. 2a ustawy o systemie oświaty (w zakresie dotyczącym ustalenia podstawy obliczania dotacji na ucznia ww.
szkoły).
3. W § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Gminy Mszana Dolna postanowiła:
„§ 4.1. Dotacja dla szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego udzielania jest na pisemny wniosek osoby prowadzącej szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok otrzymania dotacji, który jest przedkładany organowi dotującemu wniosek, zgodnie ze wzorem zawartym w załączniku Nr 1 do niniejszej uchwały, zawierający informację o planowanej liczbie uczniów.
2. Dotacji nie przyznaje się, jeżeli wniosek o jej udzielenie został złożony po terminie, o którym mowa w ust. 1”.
Z powyższych postanowień wynika, że osoby prowadzące na terenie Gminy Mszana Dolna szkoły, przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego (publiczne i niepubliczne, których dotyczy uchwała) zobowiązane są do złożenia wniosku o udzielenie dotacji w jednakowym terminie tj. do dnia 30 września roku poprzedzającego rok otrzymania dotacji, a w przypadku złożenia wniosku po terminie dotacji nie przyznaje się. Zdaniem Kolegium Izby postanowienie § 4 ust. 2 uchwały, w zakresie który miałby dotyczyć dotacji, o których mowa w § 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 7 (co
do szkół publicznych) uchwały, wykracza poza kompetencje rady określone w art. 80 ust. 4 w związku z ust. 2, 2b i 3 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 80 ust. 4 tej ustawy rzeczą Rady Gminy było ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty dotyczące podstawy obliczania dotacji zawarte w art. 80 ust. 2 (dot. przedszkoli publicznych) , art. 80 ust. 2b (dot. innych publicznych form wychowania przedszkolnego) i w art. 80 ust. 3 (dot. szkół publicznych) nie warunkują bowiem otrzymania przez nie dotacji od podania przez osoby je prowadzące organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.
Kolegium Izby zauważa ponadto, że § 4 ust. 4 uchwały , który wymienia dane jakie winien zawierać wniosek o udzielenie dotacji wymienia tylko przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego, podczas gdy ust. 1 tego paragrafu oraz § 1 i tytuł uchwały określają szerszy zakres podmiotów, których uchwała dotyczy.
Ponadto analizując treść załącznika Nr 1 do uchwały przedstawiającego wzór wniosku o udzielenie dotacji, Kolegium Izby zwróciło uwagę na bezpodstawne żądanie od składającego wniosek stwierdzenia o treści:
„Wyrażam zgodę na przeprowadzanie przez Gminę Mszana Dolna kontroli w zakresie okoliczności stanowiących podstawę obliczenia wysokości dotacji”.
Stosownie do art. 80 ust. 3e i f oraz art. 90 ust. 3e i f ustawy o systemie oświaty organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, a w ramach kontroli mają prawo wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej , finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, bez względu na to czy szkoły i placówki wyrażą zgodę na przeprowadzenie kontroli czy też zgody takiej nie wyrażą.
4. W § 8 ust. 1 uchwały Rada Gminy Mszana Dolna postanowiła, że dotacja przekazywana jest na rachunek bankowy szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że część za miesiąc grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 20 grudnia na rachunek bankowy wskazany we wniosku
o udzielenie dotacji, o którym mowa w § 4 ust. 1 uchwały.
Postanowienie to, w zakresie dotyczącym terminu przekazywania części dotacji za miesiąc grudzień (w terminie do dnia 20 grudnia) narusza przepisy art. 80 ust 3c oraz art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Wynika z nich bowiem, że część dotacji za miesiąc grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.
W § 8 ust. 2 uchwały postanowiono, że osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do pisemnego informowania organu o przyjęciu ucznia niebędącego mieszkańcem Gminy Mszana Dolna. Do informacji należy dołączyć pisemne oświadczenie rodzica ucznia o aktualnym miejscu jego zamieszkania, którego wzór stanowi załącznik Nr 3 do uchwały. Obok danych dotyczących ucznia wzór oświadczenia zawiera wskazanie definicji miejsca zamieszkania osoby fizycznej w rozumieniu art. 25
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r . Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz pouczenie o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny ( Dz. U. Nr 88, poz. 533 z późn. zm.) za złożenie nieprawdziwego oświadczenia lub zatajenie prawdy. W ocenie Kolegium Izby postanowienie § 8 ust. 2 uchwały w części regulacji dotyczącej przedkładania pisemnych oświadczeń rodziców uczniów o aktualnym miejscu ich zamieszkania na wzorze stanowiącym załącznik Nr 3 do uchwały (zdanie drugie) wykracza poza treść delegacji ustawowej z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
5. W zapisach § 5 ust. 3 i 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rada Gminy Mszana Dolna postanowiła:
„§ 5.3 W przypadku zmiany w trakcie roku budżetowego podstawy obliczania dotacji dla dotowanej jednostki, dokonuje się weryfikacji dotacji należnej dla jednostki i odpowiednio, o ustaloną różnicę zwiększa się lub zmniejsza się raty dotacji na kolejne miesiące danego roku kalendarzowego, poczynając od miesiąca, w którym nastąpiły zmiany.
4. Dotacje obliczane w oparciu o część oświatową subwencji ogólnej, do czasu otrzymania przez Gminę Mszana Dolna metryczki subwencji oświatowej na dany rok budżetowy, nalicza się na podstawie danych wynikających z metryczki za ubiegły rok budżetowy. Po otrzymaniu metryczki na aktualny rok budżetowy wysokość dotacji podlega weryfikacji, począwszy od transzy za styczeń tego samego roku budżetowego”.
„§7.1.Podstawą obliczenia wysokości dotacji są planowane wydatki bieżące zapisane w uchwale budżetowej gminy według stanu na początek roku budżetowego, przepisy określające sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego i informacji o sposobie wyliczenia części subwencji ogólnej dla organu dotującego, przekazana przez Ministerstwo Edukacji Narodowej.
2.Przyznana dotacja ulega zmianie w przypadku zmiany wysokości podstawy naliczania dotacji oraz zmiany liczby uczniów uczęszczających do szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego w trakcie danego roku budżetowego lub po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na dany rok budżetowy.”
W ocenie Kolegium Izby, postanowienia § 5 ust. 3 i 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 nie mieszczą się w materii uchwał rad gmin z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Brak jest bowiem podstawy prawnej do wprowadzenia w uchwale z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy, reguł dotyczących dostosowywania wysokości dotacji do zmieniających się w trakcie roku kwot wydatków bieżących
przewidzianych, wydatków bieżących ponoszonych
i wydatków bieżących w budżecie gminy i zarazem ponoszonych w przedszkolach gminnych.
6. Kolegium Izby wskazuje ponadto na dodatkowe nieścisłości i wady tekstu uchwały Nr V/19/2015 Rady Gminy Mszana Dolna:
- w § 2 uchwały wprowadzono definicje pojęć stosowanych w uchwale, m.in. „ucznia niepełnosprawnego” (pkt 6) i „wydatków bieżących” (pkt 10). Kolegium Izby wskazuje na wadliwość ww. definicji. Przy zastosowaniu wprowadzonej definicji dotację na ucznia niepełnosprawnego beneficjent otrzymywałby również na każdego ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju, podczas gdy taki uczeń niekoniecznie zawsze jest zarazem uczniem posiadającym orzeczenie
o niepełnosprawności. Z kolei wprowadzona definicja wydatków bieżących, przez które należy rozumieć „wydatki ponoszone przez prowadzone przez Gminę Mszana Dolna szkoły podstawowe i przedszkola” koliduje z ich zastosowaniem w treści postanowień zawartych w części III uchwały o tytule „Podstawa obliczania dotacji”.
Ponadto zawarte w § 2 uchwały definicje pojęć np. szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego czy osoby prowadzącej, odbiegają od wskazanych w § 1 i w tytule uchwały podmiotów, których uchwała dotyczy. Podobnie, od tytułu i treści
§ 1 uchwały odbiegają postanowienia § 4 ust. 4 (w zakresie niepełnego wskazania podmiotów mogących składać wnioski o udzielenie dotacji) oraz załącznik Nr 2 do uchwały dotyczący tylko uczniów uczęszczających do „przedszkola niepublicznego, zespołu wychowania przedszkolnego, punktu przedszkolnego”, a także załącznik Nr 4 dotyczący „szkoły/przedszkola niepublicznego/innej formy wychowania przedszkolnego”.
Kolegium Izby zwraca również uwagę na bezpodstawność żądania załączników do załącznika Nr 2 do uchwały (w postaci imiennych wykazów uczniów wraz z datą urodzenia i adresem zamieszkania, w tym uczniów niepełnosprawnych i realizujących wczesne wspomaganie rozwoju) oraz na niejednoznaczną informację o liczbie uczniów w punkcie 3 lit. f załącznika Nr 2 (…„z Gminy Mszana Dolna z innych gmin”….),
- za wewnętrzną sprzeczność uchwały należy uznać postanowienia § 12 ust. 3 i § 14 ust. 1 uchwały. § 12 ust. 3 uchwały stanowi, że protokół kontroli zostaje przekazany osobie prowadzącej w terminie do 30 dni od dnia zakończenia kontroli, natomiast § 14 ust. 1, że w terminie do 14 dni od dnia podpisania lub odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego, kontrolujący sporządza wystąpienie pokontrolne kierowane do osoby prowadzącej, zawierające ocenę zakresu kontrolowanej działalności lub zalecenia pokontrolne.
Wobec powyższego Kolegium Izby postanowiło jak w sentencji.
Jednocześnie Kolegium informuje, że posiedzenie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały odbędzie się w dniu 11 marca 2015 roku o godzinie 10:20 w siedzibie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36. W posiedzeniu ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu, którego uchwała jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium Janusz Kot /-/
