UCHWAŁA NR KI - 411/ 150/18 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Krakowie
z dnia 20 czerwca 2018 r.
znak sprawy: KI-43-046/135/18
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 561) oraz na zasadach art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.)
p o s t a n a w i a
wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności Uchwały NR CII/2665/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowalne przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, położonych na obszarze Gminy Miejskiej Kraków, nie stanowiących jej wyłącznej własności – w zakresie:
1) § 11 pkt 5 i 9, § 12 ust. 3 pkt 3 i § 13, uchwały, 2) załącznika nr 2 w pozycji pn.: Oświadczenia:
a) w pkt 4 w zakresie słów: „…w sposób efektywny, oszczędny i terminowy, z zastosowaniem zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości”;
b) w pkt 6 w zakresie słów: „…oraz, że znana mi jest odpowiedzialność karna wynikająca z art. 233 Kodeksu karnego”;
3) załącznika nr 3 w pozycji pn.: Część III w pkt 2 w zakresie słów: „…oraz, że jestem/śmy świadomi odpowiedzialności wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego”.
UZASADNIENIE
1. Uchwała NR CII/2668/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w dniu 30 maja 2018 r. Uchwałę tę
ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 5 czerwca 2018 r., pod pozycją: 4010.
W podstawie prawnej Uchwały NR CII/2665/18 Rada Miasta Krakowa powołała się na:
1) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.:
Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.);
2) art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.):
1. W trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, re- stauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdują- cym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale.
2. Dotacja, w zakresie określonym w art. 77, może być udzielona w wysokości do 100% nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwator- skich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.
Jak wynika z treści art. 81 ust. 1 u.o.z., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do udzielenia dotacji określonemu (konkretnemu) podmiotowi, jednak jej udzielenie musi opierać się na zasadach i trybie udzielania dotacji ustalonych w uprzednio podjętej uchwale prawa miejscowego. Z kolei z art. 81 ust. 2 w związku z art. 77 u.o.z. wynika, jakiego rodzaju prace i roboty przy zabytku mogą być sfinansowane z dotacji w wysokości nie większej niż 100%
nakładów koniecznych na ich wykonanie.
Względy powyższe powodują, że organem nadzoru właściwym do zbadania zgodności z prawem uchwały NR CII/2665/18 jest Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na zasadach z art. 11 ust. 1 pkt 4 powołanej we wstępie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Co pozostaje bezsporne, przedmiotowa uchwała NR CII/2665/18 jest uchwałą z art. 81 ust. 1 u.o.z., a zarazem jest powszechnie obowiązującym aktem normatywnym prawa miejscowego w rozumieniu z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchwała winna była zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.
Badając zgodność uchwały NR CII/2665/18 z prawem, Kolegium Izby kierowało się przepisami u.o.z., przepisami powołanej we wstępie ustawy o samorządzie gminnym, oraz dotyczącymi dotacji przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), dalej: u.f.p.
W wyniku dokonanych analiz ustalono, że niektóre treści uchwały NR CII/2665/18 oraz załączników nr 2 i 3, dotknięte są istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia wszczęcie postępowania o stwierdzenie ich nieważności, na zasadach z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.
2. W § 11 uchwały NR CII/2665/18 Rad Miasta Krakowa określiła wymagane treści prawne dotyczące umowy o udzieleniu dotacji. Zamieszczenie w uchwale ustaleń dotyczących umowy miałoby zatem umocowanie prawne w delegacji ustawowej z art. 81 ust. 1 u.o.z., gdyby wyrażono w ten sposób ustaleniach dotyczące zasad lub trybu udzielania dotacji.
W § 11 pkt 5 na beneficjenta dotacji przyznawanej konkretną uchwałą Rady Miasta nałożono jednocześnie obowiązek, aby w umowie z Prezydentem Miasta Krakowa zobowiązywał się (cyt.): „(…) do wydatkowania środków w ramach przyznanej dotacji z zastosowaniem zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości;” - bez wyraźnego określenia znaczenia pojęć użytych w tym zapisie.
W ten sposób umową beneficjent zobowiązywałby się do bliżej niezdefiniowanych zachowań w zakresie wyboru wykonawcy prac i sposobu prowadzenia dokumentacji technicznej i finansowej dotowanego przedsięwzięcia. Tej treści wymóg nakładany na beneficjenta dotacji, zdaniem Kolegium Izby, nie mieści się w delegacji do stanowienia uchwał prawa miejscowego z art. 81 ust. 1 u.o.z. Ponadto posłużenie się pojęciami nieostrymi powoduje, że zapis § 11 pkt 5 uchwały narusza również zasadę określoności prawa stanowionego - wynikającą z zasady państwa prawnego z art. 2 Konstytucji R.P.
Z kolei poprzez zapis § 11 pkt 9 uchwały NR CII/2665/18, beneficjent dotacji musiałby się zobowiązywać w umowie o udzieleniu dotacji – do niezbywania zabytku odnowionego w ramach przyznanej dotacji w ciągu 3 lat licząc od daty rozliczenia dotacji. Zdaniem Kolegium Izby, nałożenie tego rodzaju ograniczenia na beneficjenta dotacji, którą finansuje się restaurację zabytku nie mieści się w ograniczeniach przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków. Nie stanowi również materii właściwej dla zasad oraz dla trybu udzielania dotacji na ochronę zabytków z art. 81 ust. 1 u.o.z. W konsekwencji jego wprowadzenie w Mieście Krakowie wykracza poza delegację ustawową z art. 81 ust. 1 u,o.z.
Wskazane wady w § 11 pkt 5 i 9 uchwały uzasadniają eliminację z obiegu prawnego zakwestionowanych zapisów w trybie stwierdzenia ich nieważności.
3. W załączniku nr 2 do uchwały NR CII/2665/18 Rada Miasta Krakowa zobowiązała wnioskodawcę występującego o udzielenie dotacji do złożenia następującej treści oświadczenia (pkt 4): „4. w przypadku otrzymania dotacji zobowiązuje się do wydat- kowania przyznanych środków na realizację wskazanego zadania zgodnie z przezna- czeniem, w sposób efektywny, oszczędny i terminowy, z zastosowaniem zasad równe- go traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości” [podkreślenie KI]. Zapis oświadczenia z pkt 4, w ocenie Kolegium Izby, w części słów: „(…) w sposób efek- tywny, oszczędny i terminowy, z zastosowaniem zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości”, jako nałożenie na beneficjenta obowiązku w zakresie szerszym niż „zgodność wydatkowania dotacji z jej przeznaczeniem”, wykracza poza upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego z art. 81 ust. 1 u.o.z. Sformułowanie to nie określa warunków, jakie musi spełniać projekt do otrzymania na niego dotacji, ale wkracza w materię niezwiązanego z ochroną zabytków sposobu postepowania be- neficjenta przy wyłonieniu wykonawcy prac oraz ich realizaci. W zapisie nie odwoła- no się również do jednoznacznych pojęć dotyczących technicznej strony prac prowa- dzonych przy substancji zabytkowej. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności w części
z kwestionowanego zapisu pkt 4 z grupy oświadczeń zamieszczonych na końcu tekstu załącznika nr 2 do uchwały.
Kolegium Izby kwestionuje również zapis § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały, w którym zawarto postanowienie nawiązujące do wcześniej zamieszczonego w § 11 pkt 5 oświadczenia beneficjenta dotacji o sposobie wyboru wykonawcy prac i przejrzystości. Według kwestionowanego § 12 ust. 3 pkt 3, wraz ze sprawozdaniem rozliczającym dotację (załącznik nr 3), beneficjent składałby „(…) pisemną informację dotyczącą trybu wyboru wykonawcy prac lub robót;”.
Opisany tutaj wymóg wykracza poza delegację ustawową z art. 81 ust. 1 u.o.z. oraz koliduje z konstytucyjną zasadą określoności prawa. Oświadczenie takie musieliby składać również tacy beneficjenci, którzy w zakresie wyboru wykonawcy dotowanych prac lub robót przy zabytku, nie muszą stosować przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 z późn. zm.).
4. Jak postanowiła Rada Miasta Krakowa w § 12 uchwały NR CII/266/5/18:
„§ 13. W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z umową, o której mowa w § 11, w tym także nie przedstawienia rozliczenia w terminie określonym w umowie, podania nieprawidłowych lub niepełnych informacji, o których mowa w § 10, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przezna- czeniem części dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości po- datkowych.”.
Zapis tej treści narusza przepisy art. 251- 253 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), a jego wprowadzenie nie mieści się w delegacji ustawowej z art. 81 ust. 1 u.o.z. Powstanie obowiązku zwrotu dotacji, jako należność budżetu samorządu w ro- zumieniu art. 60 pkt 1 – art. 67 u.f.p., dotyczy sytuacji opisanych w art. 251 i art. 252 u.f.p. Tymczasem sytuacje opisane w § 13 uchwały, jako:
a) podanie niepełnych lub nieprawdziwych danych we wniosku o dotację;
b) wykorzystanie dotacji niezgodnie z umową;
c) nieprzedstawienie rozliczenia dotacji w terminie;
- nie w pełni odpowiadają ustawowym przesłankom zwrotu dotacji opisanym w art. 251 i art. 252 u.f.p. Sytuacje z § 13 uchwały, nie odpowiadają również okolicz- nościom „wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem”. Tymczasem sytuacji wymienione w § 13 klasyfikuje się w ten sposób, że każda z tam wymienionych sytua- cji stanowi „wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem”. Pozostaje to w sprzeczności z normatywnym znaczeniem pojęcia „wykorzystanie dotacji” wynika- jącym z art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 251 ust. 4 u.f.p.
Kolegium Izby podkreśla w tym miejscu, że o ile w art. 253 u.f.p. dopuszczono wy- stępowanie innych jeszcze przesłanek powstania obowiązku zwrotu dotacji, niż wy- mienionych w art. 251 i 252 u.f.p., o tyle źródłem takich unormowań musi być przepis ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy dopuszczającej taką regulację z art. 253 u.f.p. Aktualnie brak jest przepisu ustawowego, który z sytuacjami opisanymi tak jak w § 13 uchwały wiązałby obowiązek zwrotu dotacji do budżetu Miasta Krako- wa. Zastrzec również należy, że nie każdy przypadek naruszenia umowy (niezgodno- ści z umową) jest wyrazem wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, tak jak „wykorzystanie dotacji” definiuje przepis art. 251 ust. 4 u.f.p. Nie powinno być taką okolicznością naruszenie zakwestionowanego wcześniej zakazu zbywania zabyt- ku z § 11pkt 9 uchwały. Wyrazem wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznacze-
naruszenie - zapisanego w uchwale i załącznikach - wymogu dotyczącego sposobu wyłonienia wykonawcy prac i ich prowadzenia.
Mając na względzie to, że Rada Miasta Krakowa w uchwale NR CII/2665/18 nie była uprawniona do dodatkowego jeszcze określania przesłanek powodujących zwrot dotacji do budżetu Miasta Krakowa, czym wykroczono poza delegację z art. 81 ust. 1 u.o.z., a zarazem uwzględniając kompletne unormowanie przesłanek zwrotu dotacji do budżetu samorządu w przepisach art. 251-253 u.f.p., Kolegium Izby za zasadne uznało wyeliminowanie zapisu § 13 uchwały z obiegu prawnego.
5. Kolegium Izby kwestionuje ponadto zobowiązanie beneficjenta dotacji do dwukrot- nego składania oświadczenia o tym, że jest świadom odpowiedzialności z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j.: Dz.U. z 2017 r.
poz. 2204 z późn. zm.), dalej: k.k. Oświadczenie takie przewidziano do złożenia w zakończeniu wzoru wniosku o dotację stanowiącego załącznik nr 2 i na końcu wzo- ru sprawozdania rozliczającego dotację stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały.
Kolegium Izby podkreśla w tym miejscu, że do spraw normowanych uchwałą NR CII/2665/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w zakresie oświadczeń i informacji składanych przez beneficjenta przed organami Miasta Krakowa, nie znaj- dzie zastosowania dyspozycja art. 233 k.k. Dlatego wymóg znajomości przez benefi- cjenta znamion przestępstwa z art. 233 k.k. nie jest miarodajny do materii spraw udzielania, wydatkowania i rozliczania dotacji z art. 81 u.o.z. Oświadczenia i informa- cje składane organom Miasta Krakowa w zakresie dotacji z uchwały NR CII/2665/18 nie są „(…) zeznaniami mającymi służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub in- nym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy”, aby za ich treści beneficjent dotacji miał odpowiadać na podstawie art. 233 k.k.
Z uwagi na fakt, iż kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały naruszają prawo w istotny sposób, Kolegium Izby postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały NR CII/2665/18 – orzekając, jak w sentencji.
Jednocześnie Kolegium informuje, że posiedzenie w sprawie uchwały NR CII/2665/18 odbędzie się w dniu 27 czerwca 2018 r. o godzinie 10:10, w siedzibie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, przy ulicy Kraszewskiego 36.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 powołanej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w posiedzeniu tym ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu, którego uchwała jest rozpatrywana.
Przewodniczący Kolegium Izby z upoważnienia Prezesa Izby
Wojciech Lachiewicz /-/
