Rozdział I. Interes indywidualny w procesie inwestycyjno-budowlanym
§ 1. Pojęcie interesu indywidualnego
Problematyka ochrony interesu indywidualnego w procesie inwesty- cyjno-budowlanym wymaga przedstawienia w pierwszej kolejności konstruk- cji prawnej interesu indywidualnego w ogóle. Poczynione uwagi ze względu na zakres pola badawczego przyjętego w opracowaniu, będą odnosić się do po- jęcia interesu indywidualnego w rozumieniu norm prawa administracyjnego materialnego1, uwzględniając jego kontekst semantyczny2.
W języku prawniczym występują także inne określenia, których zakres tre- ściowy zbliżony jest do pojęcia interesu indywidualnego. Należą do nich inte- res obywatela, zainteresowany, osoba zainteresowana. Relacje wymienionych pojęć do terminu interes indywidualny są różne i podlegają relatywizacji w od- niesieniu do aktu prawnego, w którym występują. W związku z tym pozostaną poza zakresem analizy3. Rozważania nie będą również obejmowały zagadnie- nia relacji tego interesu do pojęcia publicznego prawa podmiotowego4, obo- wiązku publicznoprawnego5, interesu prywatnego6. Prawidłowość przedsta-
1 Pojęcie interesu występuje we wszystkich gałęziach prawa, L. Leszczyński, Kategoria inte- resu w stosowaniu prawa administracyjnego. Przykład art. 7 KPA, w: A. Korybski, M.W. Kostyckij, L. Leszczyński (red.), Pojęcie interesu w naukach prawnych, prawie stosowanym i orzecznictwie sądowym Polski i Ukrainy, Lublin 2006, s. 67.
2 H. Groszyk, A. Korybski, O pojęciu interesu w naukach prawnych (przegląd wybranej proble- matyki z perspektywy teoretycznoprawnej), w: A. Korybski, M.W. Kostyckij, L. Leszczyński (red.), Pojęcie interesu w naukach prawnych, prawie stanowionym i orzecznictwie sądowym Polski i Ukrainy, Lublin 2006, s. 11.
3 A.S. Duda, Interes prawny, s. 43.
4 K. Tomaszewska, Znaczenie i zakres ochrony publicznych prawa podmiotowych a ochrona interesu jednostki, Folia Iuridica Wratislaviensis 2012, Nr 1, s. 113–134.
5 Na ten temat zob. A.S. Duda, Interes prawny, s. 90–104.
6 Na ten temat zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy, s. 179–193.
wienia tych korelacji wymagałaby prezentacji zagadnień wykraczających poza zakres tematyczny niniejszego opracowania.
Problematyka interesu indywidualnego zostanie ograniczona także do in- teresu osób fizycznych. Redukcja podmiotowa służyć będzie zwiększeniu ja- sności prowadzonych rozważań. Należy jednak podkreślić, iż w znacznej części poczynione uwagi będą znajdowały zastosowanie również do innych kategorii podmiotów prawa7.
Pojęcie interesu indywidualnego rozumianego w kategoriach interesu prawnego8 stanowi problematykę mającą trwałe miejsce w nauce prawa admi- nistracyjnego. Genezy ustaleń w tym zakresie, należy poszukiwać w wysiłkach przedstawicieli austriackiej i niemieckiej nauki prawa podejmowanych na po- czątku XX w.9.
Ustawodawca polski pomimo tego, że posługuje się tym pojęciem10 nie wprowadza jego definicji do języka prawnego11. W związku z tym ustalenia doktryny mają decydujące znaczenie dla jego rozumienia. Pomimo wielu wy- powiedzi w tym zakresie, pojęcie interesu indywidualnego stanowi zagadnie- nie jurydyczne, które nie traci na swojej aktualności12. Istotna jest jego wartość poznawcza i doniosłe znaczenie dla praktyki stosowania prawa.
Etymologii słowa interes należy poszukiwać w łacińskim słowie interesse, oznaczającym „znajdować się przy czymś”, „brać udział”13. Należy wskazać na różnorodność rozumienia tego pojęcia. Stanowi bowiem ono przedmiot badań nie tylko nauk prawnych14. Znajduje się również w zakres zaintereso- wania przedstawicieli innych nauk takich jak psychologia, socjologia, filozofia, ekonomia15. Pojęcie interesu ma zatem wymiar interdyscyplinarny. W pierw- szej kolejności przynależy jednak do sfery psychiki16.
7 Por. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego.
Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 6.
8 W. Jakimowicz, Wolność zabudowy, s. 88.
9 A.S. Duda, Interes prawny, s. 55; P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 808.
10 H. Groszyk, A. Korybski, O pojęciu interesu, s. 11.
11 P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005, s. 502.
12 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 3.
13 J. Drążkiewicz, Interesy a struktura społeczna, Warszawa 1982, s. 5.
14 A. Żurawik, Interes publiczny w prawie gospodarczym, Warszawa 2013, s. 102–105.
15 P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 19–23.
16 E. Schmidt-Aßmann, Ogólne prawo administracyjne jako idea porządku. Założenia i zadania tworzenia systemu prawnoadministracyjnego, Warszawa 2011, s. 187.
W wymiarze indywidualnym pojęcie interesu odnosi się bowiem do psy- chicznego wyobrażenia o jego istnieniu i treści17. Na stan wyobrażeń wpływ wywierają indywidualne doświadczenia życiowe, w tym przeżycia prawne oraz zespoły zjawisk o charakterze imponderabiliów. Wpływ na kształtowanie się wyobrażeń o zakresie interesu indywidualnego mają również potrzeby jed- nostki18. Interes budowany na indywidualnych potrzebach kształtowanych przeżyciami psychicznymi „będzie oznaczał pragnienie czegoś, jakiegoś dobra, wartości, stanu rzeczy, będzie określany jako interes faktyczny”19. Zaistnienie interesu faktycznego oparte jest wyłącznie na sferze „subiektywnych odczuć danego podmiotu”20. W związku z tym o jego istnieniu i treści decyduje sam podmiot21.
W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, iż w szczególności w procesie inwestycyjno-budowlanym występuje szereg interesów o charakterze faktycz- nym. Stanowią one często „główną oś sporu różnych podmiotów”. Z punktu widzenia podmiotów powołujących się na występowanie tego rodzaju interesu, mogą on być uzasadnione. Natomiast decydujące znaczenie ma relacja indy- widualnych przekonań do norm prawnych22.
Ukształtowane wyobrażenia o interesie faktycznym podlegają bowiem konfrontacji z układem odniesienia jakim jest system prawa23. W wyniku ze- stawienia przeżyć psychicznych i potrzeb osoby fizycznej z regulacją prawną, dochodzi do zobiektywizowania interesu w wymiarze indywidulanym. Jeżeli układ odniesienia uznaje interes faktyczny za wartość podlegającą ochronie interes ten stanie się interesem prawnym24. Interes prawny jest zatem intere- sem obiektywnym25. Obiektywny charakter interesu prawnego wynika z przy-
17 B. Kozicka, M. Pszczyński, Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny – dyle- maty imperium et libertas, w: J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa ad- ministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009, s. 396–397.
18 K. Tomaszewska, Znaczenie i zakres ochrony publicznych, s. 119.
19 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 9–30.
20 A.S. Duda, Interes prawny, s. 63.
21 K. Tomaszewska, Znaczenie i zakres ochrony publicznych, s. 119–120.
22 W. Jakimowicz, Wolność zabudowy, s. 108–109; por. M. Stahl, Wybrane dylematy kształto- wania ładu przestrzennego (planowania i zagospodarowania przestrzennego), w: B. Jaworska-Dęb- ska (red.), Dobre prawo sprawne rządzenie, Łódź 2015, s. 344–346.
23 J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego, w: H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka. Administracja. Samorząd. T. II, Poznań 1997, s. 609.
24 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 23.
25 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Warszawa 2012, s. 643.
jęcia, iż istnieje „konieczność zabezpieczenia prawnego pewnych interesów jednostkowych”26. Wskazuje się również, iż interes prawny jest interesem rze- czywistym (aktualnym27) i posiadającym cechę bezpośredniości, rozumianą jako „silna” korelacja interesu z normą prawną z której jest interpretowany28. W związku z tym, iż system prawa stanowi bazę odniesienia dla interesów faktycznych, dokonując ich przekształcenia w interes prawny, należy przyjąć, iż akty prawa wchodzące w skład tego sytemu stanowią podstawę dla jego ist- nienia. Sygnalizacyjne należy wskazać, iż może on wynikać także z przyrodzo- nej i niezbywalna godność człowieka. W takim przypadku mamy do czynienia z prawno-naturalnym pochodzeniem interesu prawnego. Prawo, w takiej sy- tuacji nie tworzy interesu prawnego, a jedynie potwierdza jego istnienie w sys- temie prawa oraz gwarantuje możliwość jego realizacji i ochrony.
Odnosząc się do systemu prawa, należy stwierdzić, iż w demokratycznym państwie prawa zgodnie z paradygmatem nadrzędności podstawowym źródeł prawa jest konstytucja. Konstytucja RP z 2.4.1997 r.29 przewiduje, iż jej przepisy można stosować bezpośrednio30. Istnieje w związku z tym, możliwość ustale- nia istnienia i rekonstrukcji treści interesu indywidualnego na podstawie jej przepisów31. W przypadku, gdy ustawy zwykłe zawierają rozwinięcie konsty- tucyjnych praw i wolności, interpretacja interesu indywidualnego będzie na- stępować przy uwzględnieniu zarówno norm konstytucyjnych jak i ustawo- wych. Normy konstytucje mogą również pełnić rolę „wyjaśniająco-wykład- niczą” w kwestii ustalania istnienia i treści interesu indywidualnego32. Takie normy Konstytucji należy traktować, jako systemowe dyrektywy wykładni przepisów ustawowych.
Regulacja konstytucyjna pełnią istotna rolę w rekonstrukcji interesu indy- widualnego również w procesie inwestycyjno-budowlanym. Podstawowe zna- czenie w tym zakresie odgrywają przepisy odnoszące się do prawa własności
26 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 31–32.
27 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie województwa, s. 645; wyr. WSA z 15.3.2012 r., II SA/Lu 74/12, Legalis; post. NSA z 11.2.2011 r., II OZ 18/11, Legalis.
28 R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 809; wyr. WSA w Białymstoku z 6.12.2011 r., II SA/Bk 555/11, Legalis.
29 Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
30 Art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.
31 Por. A. Mednis, Prawo do prywatności a interes publiczny, Warszawa 2006, s. 124.
32 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 156–157; A. Michalak, Interes publiczny i jego oddzia- ływanie na powstanie, treść i wykonywanie prawa własności intelektualnej, Warszawa 2012, s. 75.
i innych praw majątkowych33. W przypadku inwestycji drogowych ważne są również przepisy wprowadzające konstytucje wzorce kontroli w zakresie wy- właszczenia34. Istotne dla procesu inwestycyjno-budowlanego są także regula- cje wprowadzające zasadę proporcjonalności w ingerencji w prawa i wolności obywatelskie35.
Istotne znaczenie dla istnienia i treści interesu prawnego mają także ustawy i inne akty równorzędne36. Stanowią one szczegółową podstawę dla jego rekon- strukcji37. Szczególna rola tych aktów wynika z zakresu materii jakie mogą być nimi regulowane, parlamentarnego sposobu ich procedowania, a także mecha- nizmów kontroli ich legalności, w tym szczególności przez Trybunał Konsty- tucyjny. Ustawy i akty równorzędne pełnią szczególną rolę również dlatego, że zgodnie z zasadą hierarchicznego podporządkowania, podustawowe akty prawa powszechnie obowiązującego muszą pozostawać z nimi w zgodności.
Podstawowe znaczenie dla przebiegi procesu inwestycyjno-budowlanego mają ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym38 i Prawo budow- lane39. Istotną rolę, w szczególności w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, pełni ustawa o gospodarce nieruchomościami. Całość procesu uzupełnia sze- reg innych aktów prawnych rangi ustawowej40. W przebiegu realizacji inwesty-
33 Art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP.
34 Art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
35 Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; H. Izdebski, Ideologia i zagospodarowanie przestrzenne. Dok- trynalne prawno-polityczne uwarunkowania urbanistyki i architektury, Warszawa 2013, s. 12. Za- sada proporcjonalności ingerencji wywodzona jest również z art. 2 Konstytucji RP, por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 32–68.
36 Zgodnie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogło- szeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Szerzej na temat roli umów międzynarodowych w prawie administracyjnym zob. M. Woźniak, Miejsce i stosowanie umów międzynarodowych w polskim prawie administracyjnym, Toruń 2005.
37 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 108.
38 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.
39 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332.
40 Ustawa z 29.11.2000 r. – Prawo atomowe (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 576 ze zm.), ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), ustawa z 31.1.1959 r.
o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.), ustawa z 2.3.1985 r. o dro- gach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony śro- dowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U.
z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środo- wisko (t.j. Dz.U z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), ustawa z 11.4.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2196), ustawa z 28.9.1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 778 ze zm.),
cji w zakresie dróg publicznych de lege lata podstawę stanowi ustawa o szcze- gólnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg pu- blicznych. Również akty prawa miejscowego stanowią podstawę rekonstrukcji interesu indywidualnego. Należy podkreślić istotną rolę tych aktów w proce- sie inwestycyjno-budowlanym. Regulacje aktów prawa miejscowego w zakre- sie zagospodarowania przestrzennego stanowi w założeniu ustawodawcy pod- stawowe narzędzie prawne zarządzania przestrzenią na obszarze gminy41. De- terminują one rodzaj i parametry dopuszczalnej zabudowy na danym terenie, wpływając na przebieg procesu inwestycyjno-budowlanego. Akty prawa miej- scowego, w szczególności miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, stanowią podstawę rekonstrukcji interesu indywidulanego na poziomie lokal- nym.
Zakładając zgodność aktów prawa miejscowego z ustawami stanowiącymi podstawę ich uchwalenia, należy przyjąć iż zachodzi, m.in. stosunek treścio- wego wynikania. Stanowi to konsekwencję założenia, iż akty te nie mogą konkurować z normami prawa aktów hierarchiczne wyższych42. Akty prawa miejscowego powinny zatem regulować materię przekazaną przez ustawo- dawcę w sposób zgodny z ustawową43. Szczególne znacznie ma to w przy- padku, gdy akty prawa miejscowego wprowadzają ograniczenia w korzysta- niu z praw i wolności44. Sytuacja taka występuje w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wprowadzają ograniczenia
ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), ustawa z 21.5.1991 r. o ob- szarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2205 ze zm.), ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2017 r.
poz. 2187 ze zm.), ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2016 r.
poz. 2147 ze zm.), ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 2126 ze zm.), ustawa z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), ustawa z 10.7.2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1456).
41 P. Sosnowski, K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, Komentarz. Ustawa o plano- waniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2014, s. 406; R. Robaszewska, M. Płoszka, D. Kałuża, Decyzja o warunkach zabudowy, Warszawa 2014, s. 13, s. 451; wyr. WSA w Białym- stoku z 30.7.2013 r., II SA/Bk 333/13, Legalis.
42 J. Stelamsiak, Interes indywidualny a interes publiczny w ochronie środowiska w obszarze specjalnym o charakterze ekologicznym, Rzeszów 2013, s. 110.
43 Zgodnie z art. 97 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w grani- cach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na ob- szarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
44 S. Jarosz-Żukowska, Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego a zasada wyłączno- ści ustawy w zakresie ograniczeń prawa własności – wybrane zagadnienia, w: B. Banaszak (red.), PPiA 2005, s. 52.
w wykonywaniu prawa własności. Pozostawanie w zgodności planu miejsco- wego z ustawami, stanowi podstawę do uznania, iż ograniczenie prawa wła- sności następuje na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym i innych aktów rangi ustawowej, a nie na podstawie planu45. Po- wyższa propozycja teoretyczna zmierza do przyjęcia racjonalnej systemowej interpretacji i korelacji regulacji w zakresie charakteru prawnego miejscowego planu, a konstytucjami wymogami w zakresie zachowania wymogu ustawy jako formy ograniczeń praw i wolności46. Powyższe wysiłki analityczne należy uznać za słuszne i zgodne z Konstytucją.
Rozporządzenia powinny być zgodne z ustawą, na podstawie której zo- stały wydane. Przedmiotowa zgodność podlega na zachowaniu właściwości rzeczowej i zakresu spraw przekazanych do regulacji w drodze rozporządzenia oraz obejmuje wytyczne dotyczące jego treści47. W tym znaczeniu akty te nie mogą wprowadzać nowości normatywnej w zakresie treści interesu indywi- dualnego48. Rozporządzenia stanowią w procesie inwestycyjno-budowlanym istotne źródło regulacji jego przebiegu49. Szczególne ich znaczenie uwidacznia się na etapie realizacji inwestycji. Forma rozporządzenia daje możliwość od- ciążenia ustawy – Prawo budowlane od nadmiaru szczegółów technicznych, z którym wiąże się proces budowlany. Niezbędne jest zatem przestrzeganie re- gulacji aktów wykonawczych. Wpływa to na prawidłowy przebieg realizacji inwestycji oraz na zachowanie bezpieczeństwa w trakcie wykonywania robót budowlanych. Przestrzeganie wzorców zachowań przewidzianych w rozporzą- dzeniach stanowi jeden z determinantów uznania, iż proces inwestycyjno-bu- dowlany przebiegał zgodnie z prawem. Rola rozporządzeń potwierdza tezę, że
„Reguły techniczne i prawne są (...) w prawie budowlanym tak zespolone, że tworzą jednolitą prawną konstrukcję, w której każda niemal norma prawna wypełniona jest także treścią natury technicznej”50.
45 Por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 60–65.
46 Takie stanowisko nie jest w doktrynie powszechne. Inaczej np. Z. Czarnik, Prawo własności nieruchomości osoby fizycznej a granice prawotwórczej samodzielności gminy, Casus 1999, Nr 11, s. 16–19.
47 Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
48 H. Groszyk, A. Korybski, O pojęciu interesu, s. 18.
49 Zob. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, s. 907–910.
50 S. Jędrzejewski, Proces budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Bydgoszcz 1995, s. 43–45; Z. Leoński, Elementy prawa procesowego w prawie budowlanym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 186.
W zakresie relacji interesu faktycznego i prawnego można wskazać kilka modelowych sytuacji. W pierwszej interes faktyczny w pełnym zakresie odpo- wiada dyspozycji określonego przepisu prawa. A zatem interes faktyczny po- krywa się w pełni z systemem odniesienia. W literaturze taka sytuacja okre- ślana jest jako „tożsamość” interesów. Stanowi to podstawę do kierowania przez uprawniony podmiot roszczeń związanych z jego realizacją i ochroną.
Kolejny układ relacji zakłada pozostawanie interesu faktycznego w sprzecz- ności z interesem prawnym. W takiej sytuacji norma prawna nie zapewnia ochrony określonym potrzebom indywidualnym. W skrajnych przypadkach może nawet zabraniać ich realizacji pod groźbą sankcji. W takim przypadku występuje brak możliwości zaspokojenia interesu faktycznego. Mogą wystąpić również takie relacje, w których istnienie interesu prawnego jest niezależne od interesu faktycznego. W takim modelu uprawniony podmiot jest nieświadomy możliwości realizacji interesu prawnego lub może występować brak woli jego realizacji. A zatem pomimo tożsamości obu interesów w związku z wystąpie- niem powyższych przyczyn, nie dochodzi do przekwalifikowania interesu fak- tycznego w prawny.
Odrębnym przypadkiem jest sytuacja, w której uprawnionemu podmio- towi przysługuje tzw. prawo refleksowe51. Interes prawny osoby fizycznej, której przysługuje prawo refleksowe aktualizuje się wyłącznie w przypadku konkretyzacji interesu prawnego przez podmiot, który uzyskał status strony w postępowaniu np. administracyjnym52. Realizacja interesu prawnego innego podmiotu skutkuje powstaniem po stronie podmiotu, któremu przysługuje prawo refleksowe, sytuacji prawnej umożliwiającej dochodzenie ochrony wła- snego interesu prawnego.
Specyfiką procesu inwestycyjno-budowlanego, jest występowanie w jego przebiegu wszystkich ze wskazanych powyżej modeli relacji interesów. Dodat- kowo w jednej sprawie administracyjnej może krzyżować się ze sobą kilka mo- deli relacji. W szczególności powyższe uwidacznia się w związku z realizacją inwestycji publicznych, które charakteryzują się dużą koncentracją interesów faktycznych i prawnych. Związane jest to ze znaczną liczbą podmiotów zain- teresowanych realizacją takich inwestycji oraz z nieodwracalnymi skutkami faktycznymi i prawnymi, które są następstwem zakończenia inwestycji.
51 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 32–33.
52 A. Matan, Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym, w: Cz. Martyszyn, A. Matan (red.), Pozycja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w postępo- waniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 274; A. Kucharska, Strona refleksowa w postępowaniu administracyjnym, Jur. 2006, Nr 7, s. 23.
Podsumowując należy przyjąć, iż wymienione w art. 87 Konstytucji RP akty prawa powszechnie obowiązującego, poza rozporządzeniami, stanowić mogą podstawę dla rekonstrukcji interesu indywidualnego. Hierarchiczność systemu źródeł prawa, nie wpływa jednak na zakres realizacji i ochrony przy- sługującej podmiotowi legitymującemu się interesem prawnym53. W demokra- tycznym państwie prawa każdy interes prawny, bez względu na źródło prawa stanowiące jego podstawę, podlega równej ochronie prawnej.
Interes indywidualny wywodzi się zasadniczo z norm prawa material- nego54. Normy materialnoprawne rozstrzygają kwestię istnienie i treści tego interesu55. W pełni należy zgodzić się z poglądem, że „(...) dla sytuacji praw- nej jednostki w prawie administracyjnym główne znaczenie mają normy mate- rialne”56. Normy prawa materialnego stanowiące podstawę interesu indywidu- alnego cechuje generalny i abstrakcyjny charakter57. Cechą charakterystyczną części norm kreujących interes indywidualny jest także ich potencjalny cha- rakter58. Przejawia się to w szczególności, gdy dla zaistnienia interesu prawnego konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej59. Decyzja administracyjna nie tworzy interesu prawnego w ujęciu materialnoprawnym. Organ admini- stracji publicznej w decyzji dokonuje relatywizacji sytuacji faktycznej danego podmiotu do normy prawa materialnego. Cecha potencjalności nie zaistnieje z kolei, jeżeli treść interesu prawnego wynika wprost z ustawy albo ustawa wiążę bezpośrednie skutki prawne z zachowaniem się danego podmiotu.
Treść interesu indywidualnego nie podlega samodzielnemu kształtowania przez jego adresata. Wynika to z faktu, iż normy materialne kreujące interes in- dywidualny mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens)60. Normy o charakterze proceduralnym w zakresie postępowania jurysdykcyjnego, eg-
53 J. Stelmasiak, Ochrona interesu indywidualnego w prawie ochrony środowiska (analiza ad- ministracyjno-prawna), w: E. Ura (red.), Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rze- szów 2001, s. 429.
54 Wyrok TK z 16.9.2008 r., SK 76/06, Legalis.
55 M. Zdyb, Prawny interes jednostki, s. 43–46.
56 A. Chełmoński, Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowa- niu sytuacji prawnej jednostki, AUWr PPiA 1972, Nr 167, s. 71.
57 J. Jagielski, Rozważania nad pojęciem i istotą prawa administracyjnego materialnego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, W. Wróbel (red.), SPA. T. 7. Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012, s. 13–27.
58 Szerzej na ten temat zob. A.S. Duda, Interes prawny, s. 183.
59 A.S. Duda, Interes prawny, s. 195.
60 J. Zimmermann, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym, w: J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 71.
zekucyjnego, sądowo-administracyjnego61, a także postępowań o charakterze szczególnym (np. postępowania podatkowego62) pełną zasadniczo role pomoc- niczą przy realizacji norm materialnoprawnych63. Podstawy dla rekonstrukcji interesu prawnego, nie mogą stanowić z kolei normy o charakterze ustrojo- wym64.
Z punktu widzenia osoby fizycznej, której przysługuje interes prawny naj- bardziej korzystną jest sytuacja, w której realizacja interesu zabezpieczona jest roszczeniem. Treścią takiego roszczenia jest żądanie realizacji interesu praw- nego w określonym kształcie wyznaczonym przez normy prawne. Przedmio- towe roszczenie może mieć charakter materialnoprawny albo procesowy65. Charakter roszczenia determinowany jest rodzajem normy, z której roszczenia wynikają. Wskazuje się, iż konglomerat interesu prawnego i roszczenia o jego ochronę stanowi podstawę dla wydzielania w teorii prawa administracyjnego pojęcia-narzędzia publicznych praw podmiotowych66. Publiczne prawo pod- miotowe stanowi zatem wzmocnienie pozycji prawnej podmiotu uprawnio- nego w zakresie realizacji interesu indywidualnego67.
W związku z powyższym na potrzeby niniejszej monografii interes indywi- dualny rozumiany będzie jako interes faktyczny zabezpieczony normą prawa materialnego68. Przedmiotem dalszej analizy będzie interes indywidualny ro- zumiany jako interes prawny (kwalifikowany). Interes ten jest obiektywnie chroniony, rzeczywiście występujący i będący bezpośrednio związany z indy- widualną sytuacją prawną osoby fizycznej. Przyjęte rozumienie interesu indy- widualnego jest zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie.
61 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w: T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego. T. III, Wrocław–Warszawa–Kra- ków–Gdańsk 1978, s. 213.
62 S. Jędrzejewski, Postępowanie administracyjne w procesie budowlanym, w: Księga Pamiąt- kowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 157.
63 J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego, w: H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka. Administracja. Samorząd. T. II, Poznań 1997, s. 610. Szerzej na ten temat zob. A.S. Duda, Interes prawny, s. 183–277.
64 Por. wyr. NSA z 10.4.2003 r., SA/Bk 55/03, Legalis. Inaczej zob. wyr. NSA z 18.9.2003 r., II SA 2637/02, Legalis.
65 Por. K. Opałek, Prawo podmiotowe, Warszawa 1957, s. 20.
66 W. Jakimowicz, Przestrzeń prawna wolności zabudowy, w: J. Zimmerman (red.), Przestrzeń w prawie administracyjnym, Warszawa 2013, s. 51.
67 Por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 519; W. Jakimowicz, Reglamen- tacja wolnościowego prawa zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, Casus 2013, Nr 67, s. 12;
K. Tomaszewska, Znaczenie i zakres ochrony publicznych, s. 113.
68 Por. wyr. NSA z 11.5.2006 r., II OSK 145/06, Legalis.
§ 2. Proces inwestycyjno-budowlany – ustalenia terminologiczne
Ustalenie rozumienia pojęcia proces inwestycyjno-budowlany stanowi istotne zagadnienie ze względu na temat opracowania. Założenie termino- logiczne w tym zakresie, wpływają bowiem na wyznaczenie granic pola ba- dawczego. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowalnego jest również istotne z punktu widzenia nauki prawa w ogóle. De lege lata, brak jest bowiem w prze- pisach prawa definicji tego pojęcia69, pomimo tego, iż występuje ono w aktach prawa powszechnie obowiązującego70. W związku z tym wypowiedzi przedsta- wicieli doktryny, stanowić będą analityczną bazę odniesienia dla ustaleń przy- jętych na potrzeby opracowania.
W przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego literatura przedmiotu wyróżnia dwa zasadnicze etapy. Należą do nich etap przygotowania inwesty- cji i etap właściwej jej realizacji71. Etapy procesu inwestycyjno-budowlanego dzielą się z kolei na fazy72. Etap przygotowania inwestycji dzieli się na fazę wy- boru lokalizacji oraz fazę projektowania. Na etapie realizacji inwestycji wyróż- nia się z kolei fazę budowy oraz fazę odbiory obiektu budowlanego73. „Nazwy etapów określają cele sformułowane dla każdego z nich, a podział na etapy ujawnia zachodzące między nimi zależności”74.
Faza wyboru lokalizacji zmierza do ustalenia prawidłowości wyboru terenu dla realizacji określonej inwestycji. Podstawową determinantą wyboru są uwa- runkowania w zakresie przeznaczenia i warunków zabudowy dopuszczalnych na danym terenie75. Wynikają one w pierwszej kolejności z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego76, decyzji o warunkach zabudowy i zago- spodarowania terenu77 oraz regulacji ustaw szczególnych. Faza projektowa-
69 M. Zakrzewska, Ochrona środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2010, s. 28.
70 Zob. § 7 rozp. RM z 10.7.2012 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 856).
71 I. Weiss, R. Jurga, Inwestycje budowlane, Warszawa 2005, s. 118.
72 W literaturze występuje także określenie stadia, Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz–Poznań 2002, s. 244.
73 K. Małysa, Proces, s. 26.
74 M. Zakrzewska, Ochrona środowiska, s. 31.
75 M. Zakrzewska, Ochrona środowiska, s. 32.
76 Zob. art. 4 ust. 1 PlanZagospU.
77 Zob. art. 4 ust. 2 PlanZagospU.
nia obejmuje z kolei gromadzenie i opracowanie dokumentacji projektowej oraz uzyskanie niezbędnych opinii, pozwoleń i innych dokumentów wymaga- nych przepisami szczególnymi78. Prawidłowy przebieg fazy lokalizacji inwesty- cji i projektowania, kończy etap przygotowania inwestycji i umożliwia przej- ście do etapu jej realizacji79.
Celem fazy budowy jest wykonanie robót budowlanych mających za przed- miot obiekt budowalny. Przeprowadzenie robót budowlanych zgodnie z prze- pisami i wiedzą techniczno-budowlaną stanowi podstawę do kontroli etapu realizacji inwestycji, która następuje w fazie odbioru obiektu. W przypadku uznania, iż realizacja inwestycji przebiegała prawidłowo, możliwym staje się użytkowanie obiektu budowlanego80.
Fazy procesu inwestycyjno-budowlanego stanowią zasadniczo „procesy natury technicznej”. Regulacja prawna ma jednak na celu zapewnienie prawi- dłowej realizacji tych procesów81. W każdej fazie podejmowane są relewantne czynności prawne dla przebiegu danej fazy. Czynności podejmują uczestnicy procesu budowy82 oraz organy administracji publicznej.
Czynności prawne podejmowane w procesie inwestycyjno-budowlanym, w każdej z jego faz, należy uznać za ciąg zdarzeń prawnych pozostających ze sobą w korelacji czasowej, przyczynowej i prawnej. Związek czasowy upa- truje się w następowaniu czynności w określonej kolejności. Związek przyczy- nowy w tym, iż wcześniejsza czynność stanowi podstawę następnej. Związek prawny polega na tym, iż przepisy prawa określają kolejność czynności i prze- słanki oceny przez właściwe organy administracji publicznej skuteczności ich dokonania83.
Z powyższego wynika, iż proces inwestycyjno-budowalny obejmuje zespół czynności faktycznych i prawnych związanych z ustaleniem terenu, na którym inwestycja będzie realizowana, opracowaniem dokumentacji technicznej, re- alizacją inwestycji oraz oddaniem obiektu budowalnego do użytku. Poza za- kresem pojęciowym znajdują się czynności związane z utrzymaniem obiektu budowlanego. Proces inwestycyjno-budowlany uznaje się bowiem za zakoń-
78 K. Małysa, Proces, s. 28.
79 M. Zakrzewska, Ochrona środowiska, s. 46.
80 K. Małysa, Proces, s. 31.
81 S. Jędrzejewski, Prawo budowlane, Toruń 1981, s. 18.
82 Zgodnie z art. 17 PrBud, w rozumieniu ustawy uczestnikami procesu budowlanego są in- westor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót.
83 J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwesty- cyjno-budowlanym, maszynopis rozprawy doktorskiej, Toruń 2010, s. 23.
czony z chwilą oddania obiektu budowlanego do użytkowania84. Rozumienie pojęcia proces inwestycyjno-budowlany pokrywa się w części z terminami sto- sowanymi z ustawie – Prawo budowlane. Należą do nich pojęcie procesu bu- dowlanego85 i procesu budowy86.
W literaturze rozumienie procesu budowlanego odnoszone jest do zakresu przedmiotowego ustawy – Prawo budowlane87. W związku z ewolucją regulacji prawnej jej zakres ulegał zmianom, decydujący tym samym o rozumieniu tego pojęcia88. De lege lata należy przyjąć, iż pojęcie procesu budowlanego obejmuje sprawy związane z projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiek- tów budowlanych89. Wymienione elementy stanowią opis modelowego prze- biegu tego procesu, wskazując jego wszystkie możliwe elementy składowe90. Zaistnienie procesu budowlanego może również nastąpić wówczas, gdy nie wystąpi któryś ze wskazanych elementów lub elementy wymienione wystąpią w odmiennej kolejności91.
Przedmiotem wątpliwości w literaturze jest zasadność zaliczenia do zakresu pojęcia procesu budowlanego zagadnienia utrzymania obiektu budowlanego.
Uzasadniane jest to tym, iż proces budowlany związany jest wyłącznie z jego uczestnikami tj. inwestorem, inspektorem nadzoru inwestorskiego, projektan- tem, kierownikiem budowy lub kierownikiem robót. Przyjmuje się w powyż- szym stanowisku, że „krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiek- tów budowlanych jest rodzajowo inny (właściciel, zarządca) od uczestników
84 K. Małysa, Proces, s. 25. Inaczej T. Biliński, Struktura i uwarunkowania współczesnego pro- cesu inwestycyjno-budowlanego, Przegląd Budowlany 2010, Nr 11, s. 46.
85 Pojęcie procesu budowlanego zostało użyte w tytule Rozdz. 3 PrBud „Prawa i obowiązki uczestników procesu budowalnego”.
86 Pojęcie proces budowy występuje w art. 18 PrBud.
87 W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administra- cyjno-prawne, Toruń 2004, s. 125.
88 H. Kisilowska (red.), Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komen- tarz, Warszawa 2008, s. 19. Na gruncie PrBud z 1974 r. pojęciem proces budowlany obejmowano, zgodnie z zakresem przedmiotowym ustawy, zagadnienia ustalenia miejsca budowy, projektowa- nia, budowy, utrzymania oraz rozbiórki obiektu budowlanego, por. „Tezy do reformy prawa bu- dowlanego uchwalone przez Komisję Prawa Budowlanego Ministerstwa Budownictwa i Przemy- słu Materiałów Budowlanych”, Warszawa 1971, s. 9–10; L. Bar, Kodeks budowlany, Warszawa 1978, s. 21.
89 S. Jędrzejewski, Nowe prawo budowlane, Bydgoszcz 1994, s. 25; B. Kurzępa, Prawo budow- lane. Komentarz do ustawy i orzecznictwo, Toruń 2008, s. 80.
90 M. Błażewski, Polski proces budowlany, Kraków 2014, s. 17.
91 Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 9.
wymienionych” w ustawie92. Przychylając się do uwagi o braku podmiotowego wyróżnienia właściciela i zarządcy obiektu budowlanego w katalogu uczestni- ków procesu budowlanego93, należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca wymienia inwestora. Inwestor jest pojęciem, w zakresie którego pozostaje również wła- ściciel94. Właściciel obiektu budowlanego może z kolei zlecić sprawowanie za- rządu innemu podmiotowi tj. zarządcy. A zatem niewskazanie tych podmio- tów wprost, nie powoduje jednoczesnego braku możliwości zaliczenia do tre- ści pojęcia procesu budowlanego zagadnień z zakresu użytkowania obiektu budowalnego.
W celu wyjaśnienia wątpliwości podmiotowych w zakresie katalogu uczest- ników procesu budowlanego, należy wyrazić postulat jego rozszerzenia o wła- ściciela i zarządcę. Poza kwestiami podmiotowymi należy zauważyć również, iż wyłącznie użytkowania obiektu budowlanego z treści pojęcia procesu bu- dowlanego, następuje bez przypisania tego elementu innemu pojęciu. Konse- kwencją utrzymywania takiego podejścia byłoby stworzenie nowej kategorii pojęciowej, co nie znajduje podstaw empirycznych.
Natomiast pojęcie proces budowy związane jest z tworzeniem obiektu bu- dowlanego95. Proces budowy, dotyczy zatem projektowania obiektu budowla- nego i wykonywania robót związanych z jego powstaniem96. Z punktu widze- nia regulacji ustawy – Prawo budowlane pojęcie procesu budowy należy od- nosić do zakresu praw i obowiązków uczestników procesu budowlanego97.
Podsumowując należy stwierdzić, iż pojęcie procesu inwestycyjno-budow- lanego jest pojęciem charakteryzującym się samodzielnością terminologiczną.
Występującą częściowa zgodność w treści tego pojęcia z pojęciami procesu bu- dowalnego i procesu budowy nie jest wystarczająca dla wykazania signum spe- cificum tego terminu. Występujące różnice w pełni uzasadniają wysiłki na rzecz rekonstrukcji i funkcjonowania w języku prawniczym pojęcia procesu inwe- stycyjno-budowlanego98.
92 Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, s. 252–253.
93 Krytycznie takie rozwiązanie ocenia W. Szwajdler, Prawa inwestora i osób trzecich, s. 6.
94 Zob. S. Jędrzejewski, Proces budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Bydgoszcz 1995, s. 43–45.
95 M. Błażewski, Polski proces budowlany, Kraków 2014, s. 18.
96 K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012, s. 23 i powołana tam literatura.
97 W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administra- cyjno-prawne, Toruń 2004, s. 127.
98 Por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, s. 9.
Przedstawione powyżej rozumienie tego pojęcia jest podstawą do wyzna- czenia granic pola badawczego. W szczególności zaletą użycia pojęcia pro- ces inwestycyjno-budowlany jest zaliczenie w granicach jego treści czynno- ści prawnych związanych z fazą wyboru lokalizacji, należącą do etapu przygo- towania inwestycji. W literaturze zawraca się szczególną uwagę na potrzebę zapewnienia ochrony interesu indywidualnego na tym etapie99. W związku z ograniczeniem rozważań do granic wynikających pojęcia procesu inwe- stycyjno-budowlanego, poza przedmiotem opracowania pozostaną zagadnie- nia ochrony interesu indywidulanego na etapie użytkowania100, utrzymania i ewentualnej rozbiórki drogi publicznej.
§ 3. Interes indywidualny w procesie inwestycyjno-budowlanym
W procesie inwestycyjno-budowlanym ad casum z różnym nasileniem wy- stępują trzy grupy interesów prawnych101. Należą do nich interes indywidu- lany, publiczny oraz interes osób trzecich. W państwie prawa istnieje konicz- ność ochrony każdej z tych grup interesów. Regulacja mechanizmów prawnej ochrony interesów w procesie inwestycyjno-budowlanym nie jest dla ustawo- dawcy zadaniem łatwym. Wyzwaniem legislacyjnym pozostaje właściwa re- gulacja gwarancjami w zakresie ochrony poszczególnych grup interesów102. Ochrona interesów w procesie inwestycyjno-budowlanym stanowi także za- danie organów administracji publicznej stosujących prawo. Poziom regulacji prawnej i działalności organów w zakresie jej stosowania, wpływa na ocenę ustawodawcy w kategoriach paradygmatu racjonalności, a organów admini- stracji publicznej w kategoriach legalności i prakseologii podjętych decyzji prawnych103. Powyższa ocena dokonywana jest przez adresatów norm oraz przedstawicieli judykatury i doktryny prawa.
99 W. Szwajdler, Ochrona prawna interesu indywidualnego w procesie budowlanym, Toruń 1993, s. 16.
100 Por. S. Zwolak, Gl. do wyr. NSA z 17.11.2016 r., II OSK 305/15, SIT 2018, Nr 22, s. 465–480.
101 W. Szwajdler, Zniesienie instytucji pozwolenia, s. 73–74.
102 Por. Z. Czarnik, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wyko- nywania własności nieruchomości, ZNSA 2006, Nr 2, s. 42.
103 Por. Z. Niewiadomski, T. Asman, Wolność budowlana jako prawo podmiotowe inwestora, w: H. Nowicki, W. Szwajdler (red.), Księga Jubileuszowa Profesora Stanisława Jędrzejewskiego, Toruń 2009, s. 565.
