Nationaal stadsvernieuwingsbeleid in Groot-Brittannië

•

WERKDOCUMENT

~

c

o

t-

o~

t-+-'

::::>CI)

::::> c

t-

10-t-

z't)

2

w

o

~

Nt:

-W

o

z

_-

~

NATIONAAL STADVERNIEUWINGSBELEID

IN GROOT-BRITTANNïE

Gerard Metselaar

IIII

I

II

I

IIII

II

11

l

JJ

1111'

NATIONAAL STADSVERNIEUWINGSBELEID IN

GROOT-BRITTANNIE

ru

"lil/U II

2306

630

4

, . ..-,,, .... ,, .. ,cru __

WERKDOCUMENT OTB

Sectie Infrastructuur en Stedelijke Ontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB

Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11,2629 JA Delft, Tel. 015-783005

NATIONAAL STADSVERNIEUWINGSBELEID IN

GROOT-BRITTANNIË

Gerard Metselaar

De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door: Delft Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOlHEEK, DEN HAAG Metselaar, Gerard

Nationaal stadsvernieuwingsbeleid in Groot-Brittannië / Gerard Metselaar. -Delft: Delftse Universitaire Pers. -111.

-(Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 92-04) Met lil. opg.

ISBN 90-6275-766-9 NUG! 655

Trefw.: stadsvernieuwing; Groot-Brittannië; overheidsbeleid. Copyright 1992 by Gerard Metselaar

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUD

1. INLEIDING... .. . . ... . . 1

2. BESTAAT ER EEN GECOORDINEERD STADSVERNIEUWINGS-BELEID? ONDER WELK MINISTERIE VALT DIT STADSVERNIEUWINGS-BELEID? ... 3

3. WELKE ANDERE MINISTERIES SPELEN EEN BELANGRIJKE ROL? .... .. . . ... . . . .. 11

4. HOE WORDT HET BELEID TUSSEN DE MINISTERIES GECOORDINEERD? ... . . . ... 13

5. DE GESCHIEDENIS VAN HET NATIONALE BELEID VOOR STADSVERNIEUWING ... . . 17

6. DE INHOUD VAN HET NATIONALE STADS-VERNIEUWINGSBELEID ... . . . .. . . 35

7. DOELSTELLINGEN, MOTIEVEN EN ACHTERGRONDEN VAN HET STADSVERNIEUWINGSBELEID . . . 51

8. STADSVERNIEUWING ALS EEN TIJDELIJKE INHAAL-OPERATIE OF ALS EEN DUURZAAM PROCES . . . .. 57

9. DEFINITIE VAN STADSVERNIEUWING . . . .. 59

10. REIKWIJDTE VAN STADSVERNIEUWINGSMAATREGELEN . . . . .. 63

11. STADSVERNIEUWINGSBEHOEFTE ... . . . 67

12. JURIDISCHE EN FINANCIELE INSTRUMENTEN, DECENTRALISATIE ... .. . . ... ... ... 71

14. VOORGENOMEN BELEIDSWIJZIGINGEN . . . 77

15. OMVANG NATIONALE STADSVERNIEUWINGSSUBSIDIES 79 16. BIJDRAGEN LOKALE OVERHEID EN

PARTIKULIERE SEKTOR . . . 81 LITERATUUR . . . 83

1

INLEIDING

In opdracht van de Projektgroep Belstato van het Ministerie van Volkshuisves-ting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft het OTB een internationaal vergelijkend onderzoek uitgevoerd naar het nationale stadsvernieuwingsbeleid in een aantal landen in West- en Midden-Europa. Daartoe is onder de zusterdepar-tementen van het Ministerie van VROM een schriftelijke enquête gehouden. De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in het rapport 'Stadsvernieuwings-beleid in Europees perspektief; een internationaal vergelijkende analyse' van prof. dr. ir. H. Priemus en drs. G.C. Metselaar. Van een aantal landen is zoveel materiaal vergaard dat het de moeite loonde om een landendokument samen te stellen. In het onderhavige OTB-Werkdokument wordt het stadsvernieuwingsbe-leid in Groot-Brittannië belicht.

In aanvulling op de antwoorden op de vragenlijst heeft Stephen Batey, beleids-medewerker van het Directoraat Binnensteden van het 'Department of the Environment' (DoE: Ministerie van Ruimtelijke Ordening en Milieu), twaalf rapporten en wetsteksten meegezonden. Met behulp van deze documenten en uit eigen bronnen van het OTB wordt na zijn antwoorden achtergrondinformatie verschaft met als bronvermelding OTB.

Het onderzoek is begeleid door een Begeleidingscommissie, onder voorzitter-schap van ir. H.C. Bergman (DGVH). Wij zijn Stephen Bateyen de leden van de Begeleidingscommissie erkentelijk voor hun waardevolle bijdragen.

Alle in Britse ponden genoemde bedragen worden tussen haakjes omgezet in guldens voor een wisselkoers van 3,30 gulden voor een pond.

2

BESTAAT ER EEN GECOÖRDINEERD

STADS-VERNIEUWINGSBELEID? ONDER WELK

MINIS-TERIE VALT DIT BELEID?

Batey: Het nationale ministerie, dat leiding geeft aan het stadsvernieuwingsbe-leid, en dat het beleid ten aanzien van de steden coördineert tussen afdelingen van de nationale ministeries, is het 'Department of the Environment (DoE)'. Het DoE is ervoor verantwoordelijk, dat het belangrijkste beleid en de belang-rijkste programma's van de departementen zo doelmatig mogelijk op elkaar worden afgestemd in de gezamenlijke inspanning om de doelstellingen van het beleid ten aanzien van de steden te realiseren.

Daarnaast bestaan in steden verspreid over het land acht 'City Action Teams (CATs)', waarin op het niveau van de afzonderlijke stad de regionale functiona-rissen van het DoE regelmatig bijeenkomen met de regionale ambtenaren van het Ministerie van Handel en Industrie en van het Ministerie van Werkgelegen-heid, en indien noodzakelijk tevens van andere ministeries, om de coördinatie van de belangrijkste regeringsprogramma's te waarborgen.

De communicatie met de lokale besturen - die eveneens een essentiële taak hebben in de stadsvernieuwing - wordt onderhouden door de CATs en door de regionale bureaus van het Ministerie.

Voor Schotland, Wales en Noord-Ierland bestaan ministeries op territoriale basis, en niet op functionele basis: het 'Scottish Office', het 'Welsh Office' en het 'Northern Ireland Office', die ieder verantwoordelijk zijn voor een breed takenpakket, waarvan het stadsvernieuwingsbeleid er een is.

OTB: De meest gebruikte term voor stadsvernieuwingsbeleid is 'regenerating the

inner eities'. Hiermee wordt het op gang brengen van nieuwe economische groei in de oude binnensteden bedoeld.

Volgens een parlementair onderzoek, dat werd afgesloten in de zomer van 1990, bestaat in Groot-Brittannië géén gecoördineerd beleid voor de stadsvernieuwing.

Over de interdepartementale 'Arrangements for Co-ordination' trekt het onj:ler-zoeksrapport de volgende conclusie:

"Géén van de ministeries draagt de algehele verantwoordelijkheid voor het beleid ten aanzien van de binnensteden, hoewel gedurende enige jaren een minister verantwoordelijk is geweest voor de coördinatie en de presentatie van het regeringsbeleid (de minister van Handel en Industrie,gm).

De verantwoordelijkheid voor de afzonderlijke programma's van de departemen-ten berust bij de desbetreffende ministers. Er zijn regelmatig discussies over specifieke aspecten van programma's in binnenstadsgebieden. Hogere ambtena-ren van de diverse ministeries onderhouden onderling nauwe contacten over belangrijke onderwerpen en problemen, en onderhouden regelmatig contacten met hun medewerkers op het regionale niveau.

Ofschoon zulke regelingen een ruim kader verschaffen voor de coördinatie van de programma's van de ministeries, bieden zij geen systematische grondslag voor behoefteramingen en voor de coördinatie en het toezicht ten aanzien van de uitvoering van belangrijke programma's van de ministeries.

Het DoE heeft echter tegen ons gezegd, dat de grote verscheidenheid van de plaatselijke problemen en de verschillen tussen de steden zouden betekenen, dat het ontwerpen van het een of andere 'masterplan' niet uitvoerbaar zou zijn en een te rigide kader zou creëren. Geen enkele afzonderlijke instantie zou in staat zijn tot coördinatie en tot het dragen van verantwoordelijkheid voor alles."l De Begrotingscommissie van het Lagerhuis ('Committee of Public Accounts') en de 'Algemene Rekenkamer' ('Comptroller and Auditor general') kritiseerden in 1990 de ongecoördineerde besteding van subsidie voor stadsvernieuwing door de centrale regering: het stadsvernieuwingsbeleid is ... "a patchwork quilt" ("een lappendeken").

Hierop gaf de verantwoordelijke minister Terence Heiser (DoE) het laconieke antwoord: "Mijn vrouw maakt "patchwork quilts". Dat kunnen heel mooie dingen zijn."2

De Rekenkamer had geschreven: "government support programmes are seen as a patchwork quilt of complexity and idiosyncrasy. They baffle local authorities and business alike. The rules of the game seem over-complex and sometimes capricious, They encourage compartmentalized policy approaches rather than a

2

Committee of Public Accounts: Regenerating the Inner Cities, House of Commons, Londen 11 juli 1990, p. VI.

coherent strategy; key organisational structures have fallen into disrepair. Some partnership schemes3 _{do not in practice operate.,04 .}

De Begrotingscommissie van het Lagerhuis had geschreven: "We are not convinced that th ere is sufficient liaison between departments at national level. ... the multiplicity of bodies and initiatives involved is potentially a receipe for confusion and overlap."s

De handhaving van de pretentie van het DoE van een interdepartementaal gecoördineerd stadsvernieuwingsbeleid ondanks de algemene kritiek dat zulk gecoördineerd beleid in werkelijkheid niet bestaat, is vooral op inhoudelijke gronden verklaarbaar en niet op formele of bestuurskundige gronden. In een overzichtsartikel over het relevante onderzoek naar de voortgang van de stadsvernieuwing in Groot-Brittannië legt P. Lawless uit, dat ... "a truly coordina-ted strategy may well reduce the range of policy responses available and develop one approach to the detriment of all others.,,6

Volgens de Britse benadering is 'coördinatie' geen onzijdig, bestuurstechnisch begrip, maar dient consensus aan coördinatie vooraf te gaan. Coördinatie vereist inzicht in de 'beste oplossing'. De stadsvernieuwing is evenwel een zo gecompli-ceerd vraagstuk, zegt men, dat consensus over de 'beste oplossing' niet voor-handen is.

Fundamentele vragen zijn onvoldoende onderzocht of politiek omstreden, bijvoorbeeld de vraag over de volgorde van investeringen in ondernemingen (werkgelegenheid) en investeringen in woningen. Volgens de een dient de stadsvernieuwing via investeringssteun aan bedrijven te verlopen; volgens de ander worden bedrijfsinvesteringen voorafgegaan door investeringen in wonin-gen, de woonomgeving en de (verkeers)infrastructuur.

Terzake van de werkgelegenheid is de prioriteit van steun aan bedrijven omstre-den in verhouding met steun aan de beroepsopleiding en het onderwijs. Volgens sommigen heeft subsidie aan ondernemingen weinig zin, omdat in de oude wijken te weinig mensen wonen met de vereiste qualificaties.

Bovendien kunnen verschillende strategieën voor stadsvernieuwing van de nationale regering elkaar afremmen, zoals een strategie voor de versterking van

3

4

5

6

Van de 57 stadsvernieuwingsgemeenten zijn er 7 uitgekozen voor een speciaal 'partner-schap', waarin de gesubsidieerde stadsvernieuwing is geconcentreerd. Met vier daarvan had het DoE jarenlang alle bestuurscontacten verbroken. (Hackney, Islington, Lambeth en Liverpool) Het parlement vroeg de minister in 1990 om weer contact op te nemen. Comptroller and Auditor general: Regenerating the Inner Cities, House of Commons 169, Londen 1990, p. 33.

Committee of Public Accounts, idem, p. V.

Lawless P.: British inner urban policy: A review, Regional Studies Vol. 22-6 1988, p.539.

de sociale cohesie van de lokale gemeenschap en een strategie voor het aantrek-ken van grote particuliere investeringen in commercieel onroerend goed van buiten de lokale gemeenschap, die haar sociale cohesie bedreigen.

Er bestaat alleen consensus over het uitgangspunt, dat structurele werkloosheid de uiteindelijke oorzaak is van het stedebouwkundige verval van de binnenste-den. Over strategieën voor stedebouwkundig herstel bestaat echter geen overeen-stemming.

Daarom mag onder de noemer van 'coördinatie' geen beleidskeuze worden gemaakt, waarin de keuze voor alternatieve benaderingen wordt beperkt, of zelfs geheel wordt uitgesloten. Wat een goede keuze is voor de ene stad, kan rampza-lig zijn in een andere. Derhalve gaat de 'coördinatie' door het DoE in feite niet veel verder dan het onderhouden van informatieverbindingen tussen departe-menten.

Bij de overdracht van het formele politieke leiderschap in de stadsvernieuwing in

juli 1988 van de Minister van Handel en Industrie naar de Minister van Ruimte-lijke Ordening en Milieu (DoE) werden slechts drie ambtenaren voor deze belangrijke taak overgeplaatst.

Ter gelegenheid van de overdracht lanceerde het DoE het initiatief 'Action for Cities'. Het initiatief behelsde de uitgifte van een rijk geïllustreerde brochure, waarin de gesubsidieerde activiteiten voor de vernieuwing van binnenstadsgebie-den door de diverse departementen worbinnenstadsgebie-den opgesomd, en onder de aandacht van een breed publiek worden gebracht.

Sinds de Wet voor de Stadsvernieuwing uit 1978 ('Inner Areas Act') heeft het DoE geen samenhangend beleidsdocument geproduceerd over de stadsvernieu-wing. De wetgeving met betrekking tot de stadsvernieuwing is een "lappendeken" van grote en kleine besluiten over het bestuur van gemeenten, de woningbouw, de werkgelegenheid, enzovoorts.

Voor het stadsvernieuwingsbeleid bestaat geen interpretatiekader in algemene plannen over de ruimtelijke ordening.

Naast de Minister van Handel en Industrie en de Minister van Ruimtelijke Ordening en Milieu maakte in de hoorzitting van de Begrotingscommissie van het Lagerhuis in de zomer van 1990 ook de Minister van Werkgelegenheid, Geoffrey Holland, aanspraak op een belangrijke coördinerende rol in de stadsvernieuwing. Holland: "Unlike the other two departments present we have a lot of troops in the very front line in the Employment Department. I have something like 15.000 troops working in the urban programme inner city areas, England, Wales and Scotland, which is about 30 percent of our staff.,,7 De minister beklemtoonde, dat op het plaatselijke niveau vooral zijn ambtenaren het voortouw nemen bij de gecoördineerde aanpak van de projecten.

7

De interpretatie van het begrip coördinatie als 'the lead role ... across the central Government Departments', zoals door respondent Batey hierboven namens het DoE is verwoord, is in werkelijkheid flinterdun. De nadruk op de belangrijke coördinerende taken die dit vakministerie vervult, verhult enigszins de politieke prioriteit van de stadsvernieuwing in het totale regeringsbeleid (ruim 13 miljard gulden directe subsidie per jaar), alsmede de beleidscoördinatie op het niveau van de Ministerraad onder leiding van de Minister-president.

Evenals in Frankrijk zou in Groot-Brittannië in aanvulling op de beleidscoördi-natie door het vakdepartement voor ruimtelijke ordening in de eerste plaats moeten worden gewezen op de voorname plaats van het stadsvernieuwingsbeleid op de politieke agenda van de centrale regering. Als voorzitter van de Intermi-nisteriële Commissie voor de Binnensteden vervult de Minister-president de belangrijkste rol bij de bepaling van het gecoördineerde stadsvernieuwingsbeleid. Bij vraag 1 heeft de respondent Batey gewezen op het bestaan van acht CATs ('City Action Teams'). Deze CATs zijn noch een bewijs van de beleidscoördina-tie door het DoE noch een bewijs van geslaagde beleidsorganisabeleidscoördina-tie in het algemeen.

Zij zijn wel het bewijs van de politieke prioriteit van de stadsvernieuwing in het regeringsbeleid. De acht steden met de grootste stadsvernieuwingsproblemen hebben elk de beschikking over een eigen minister, die als voorzitter van het 'City Action Team' persoonlijk aanspreekbaar is voor het uit de weg ruimen van bureaucratische belemmeringen in de overheidsorganisatie bij de uitvoering van stadsvernieuwingsprojecten.

De teams zijn ontstaan als gevolg van het achterblijven van de bestuurlijke vernieuwing bij de beleidsvernieuwing. Extra subsidie voor nieuwe prioriteiten in

de stadsvernieuwing werd geabsorbeerd door de bestaande bestuurlijke organisa-tie van de overheid op het gemeentelijke en departementale niveau voor de verbeterde uitvoering van de bestaande overheidstaken. .

Door acht ministers met een expliciete persoonlijke opdracht in de stadsvernieu-wing te detacheren in de steden, kijkt men de ambtenaren rechtstreeks op de vingers. Dat gebeurt door een minister, tegen wie geen beroep mogelijk is op grond van ambtelijke competenties.

In antwoord op de vraag naar het bestaan van een gecoördineerd stadsvernieu-wingsbeleid in Groot-Brittannië moet derhalve worden opgemerkt, dat de inspanning tot politieke coördinatie door de ministers plaats vindt vanaf het hoogste bestuurlijke niveau van de Raad van Ministers onder leiding van de Minister-president, tot het laagste bestuurlijke niveau door de persoonlijke leiding door individuele ministers van projecten in lokale stadsvernieuwingsge-bieden via CATs.

Wat de zwaarte van de rol van het DoE in het beleidsproces betreft, lijkt zijn taak van de besteding van de helft van het nationale subsidie (6,5 miljard gulden per jaar) aan vooral de stedebouwkundige aspecten van de stadsvernieuwing, van

voldoende gewicht. Daarnaast oefent het DoE het financiële toezicht uit op de gemeenten, dat niet, zoals in andere landen, bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken ('Home Office') berust. Via het toezicht op de gemeenten vervult het DoE indirect een belangrijke coördinerende rol ten opzichte van de overige 'spending departments'.

Het parlement heeft de verklaring van het DoE, dat een 'lappendeken' is te verkiezen boven een 'masterplan', in principe aanvaard als rechtvaardiging voor de gebrekkige beleidscoördinatie door het DoE in de stadsvernieuwing.

Volgens de Begrotingscommissie zou het DoE zijn coördinerende taak in de eerste plaats moeten versterken door meer te doen aan beleidsonderzoek. Als het met de coördinatie van beleid niet wil lukken, zou het departement tenmin-ste wel kunnen zorgen voor meer coördinatie van informatie. In verhouding tot de omvang van de directe subsidies door de departementen vindt het parlement de besteding door het DoE aan externe onderzoekingen en conferenties over de stadsvernieuwing in de laatste zes jaren van 1,2 miljoen gulden per jaar veel te weinig. Dit is nog geen 0,1 promille van de bestede 13 miljard gulden.

De Commissie vroeg de bewindsman: "We expect the Department of the Environment, as the department most centrally involved, to press forward their plans for evaluating the effectiveness and aggregate impact of the various inner city programmes ... evaluating individual programmes does not provide the level of positive assurance and accountability for the effective use of funds that work in the inner cities requires."g

Binnen de Europese Gemeenschap (EG) voegt Groot-Brittannië zich in de categorie van Frankrijk en Duitsland: landen waar de grootstedelijke ontwikke-lingen op het hoogste politieke niveau worden geagendeerd. Met de besteding van ruim dertien miljard gulden per jaar aan directe subsidie voor stadsvernieu-wing volgt Groot-Brittannië het tempo van stadsvernieustadsvernieu-wing in Frankrijk en Duitsland.

De achterstand is groot. In 1990 maakte de Europese Commissie (het dagelijkse bestuur van de EG) een ranglijst op van Europese steden naar de maatstaven van economische welvaart, werkloosheid en leefmilieu. Van de twintig slechtste steden in de twaalf landen van de EG zijn er acht Brits. Sunderland en Uver-pool staan op de een na en op de laatste plaats.

Britse binnensteden zijn ook de enige waar de EG-fondsen voor sociale en regionale ontwikkeling, de zgn. 'Structuurfondsen' . voor de versterking van de regionale economie, rechtstreeks worden ingezet voor de stadsvernieuwing, terwijl deze communautaire fondsen overigens bestemd zijn voor verarmde plattelandsgebieden in vooral de zuidelijke lidstaten.

In vergelijking met de kleinere landen in Europa, waar het bestaan van slechts één of enkele grote steden vanzelf doorwerkt in het nationale beleid, bevindt Nederland zich met negentien steden van meer dan honderdduizend inwoners in een opvallende tussenpositie ten opzichte van Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland.

Zoals Nederland in de Europese politiek van staten te klein is voor het tafella-ken en te groot voor het servet, zo zijn de Nederlandse steden ten opzichte van de Nederlandse staat eveneens te klein voor het tafellaken en te groot voor het servet.

In de landen die kleiner zijn dan Nederland, vallen nationale belangen veelal samen met de belangen van de grootste stad, met name de hoofdstad. In de landen die groter zijn dan Nederland, ontwikkelt de regering een explieiet beleid voor de steden.

Wat in Groot-Brittannië 'regenerating the eities' wordt genoemd, in Frankrijk 'reconquête de ville' heet, en in Duitsland 'Städtebauforderung', heet in Neder-land veelbetekenend 'Stads- en Dorpsvernieuwing' .

Bij de volgende vragen over de problemen in het stadsvernieuwingsbeleid van Groot-Brittannië moet van Nederland uit gezien steeds voorop blijven staan, dat Nederland op nationaal niveau eigenlijk geen afzonderlijk beleid voor de steden heeft ontwikkeld.

3

WELKE ANDERE MINISTERIES SPELEN EEN

BELANGRUKE ROL?

Batey: De andere ministeries met een belangrijke rol in het stadsvernieuwingsbe-leid zijn: het Ministerie van Handel en Industrie, het Ministerie van Werkgele-genheid, het Ministerie van Binnenlandse Zaken, het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, het Ministerie van Transport, het Ministerie van Volksge-zondheid, en het Ministerie van Sociale Zekerheid.

OTB: De genoemde departementen zijn elk door expliciete beleidstaken en door directe subsidieverstrekking gecommitteerd aan de stadsvernieuwing. De meèste besteden vele honderden miljoenen guldens per jaar. De helft van het nationale subsidie voor 'urban regeneration' van ruim 13 miljard gulden per jaar wordt uitgegeven door het DoE. Dat deel is vrijwel uitsluitend bestemd voor de stedebouwkundige herinrichting van vervallen binnenstadsgebied. (Zie hfdst. 15 over de omvang van de nationale stadsvernieuwingssubsidies).

4

HOE WORDT HET BELEID TUSSEN DE

MINIS-TERIES GECOÖRDINEERD?

Batey: Zie hfdst. 2.

OTB: In hfdst. 2 heeft de respondent gewezen naar de acht 'City Action Teams', waarin onder leiding van ministers wordt samengewerkt door de regionale ambtenaren van het DoE met regionale ambtenaren van het Ministerie van Handel en Industrie en het Ministerie van Werkgelegenheid. De 'CATs' coördineren de stadsvernieuwing in acht steden in Engeland en Wales. In

Schotland en Noord-Ierland bestaat geen afzonderlijke beleidsstructuur voor de stadsvernieuwing. In de acht steden zijn 32 van de 57 officiële stadsvernieuwings-gemeenten ('Urban Programme') gelegen. In deze steden bestaan tevens gemeenten die geen erkende stadsvernieuwingsgemeente zijn.

Evenals in de Skandinavische landen bestaat in Groot-Brittannië geen (regiona-le) bestuurslaag tussen de departementen en de gemeenten. De regionale bureaus 'Scottish Office', 'Welsh Office en 'Northern Ireland Office' zijn als uitzonderingen, niet als 'provinciale' besturen te kenmerken. In het staatsverband zijn ze nauwer gerelateerd aan de centrale regering dan aan het lokale bestuur. Als niet-gekozen organen functioneren de regionale bureaus als departementen van de centrale regering in Londen.

Anders dan in Skandinavië heeft in Groot-Brittannië geen gemeentelijke herindeling plaatsgevonden, waardoor grootschalige gemeenten regionale bestuurstaken kunnen vervullen. Groot-Brittannië is het enige land in Europa waar de grote steden geen eigen, gekozen bestuur kennen. In Londen opereren meer dan 200 intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.

Namens de verkokerde vakdepartementen worden belangrijke regionale be-stuursfuncties vervuld door "rijks"-ambtenaren, die bij het lokale bestuur zijn gedetacheerd. De hybride structuur van het lokale bestuur maakt de uitvoering van een gecoördineerd stadsvernieuwingsbeleid tot een lastige opgave.

Het belangrijke Ministerie van Binnenlandse Zaken ('Home Office') is niet bij de beleidscoördinatie voor de stadsvernieuwing via de CATs betrokken, doordat dit ministerie niet beschikt over regionale ambtenaren.

De beleidscoördinatie in de stadsvernieuwing is bestuurlijk een uitermate gecompliceerde aangelegenheid. In een stad als Manchester zijn hiermee vier instanties belast: 1. het 'CAT (interdepartementaal voor de hele stad), 2. de 'Partnerschapscommissie' (voor afzonderlijke gemeenten binnen de stad met alleen het DoE in het kader van de Wet voor de Stadsvernieuwing van 1978, het 'Urban Programme'), 3. de 'Task Forces' (op het wijkniveau met alleen het Ministerie van Handel en Industrie), en 4. de 'Urban Development Corporation' (d.i. een gesubsidieerde instelling voor de ingrijpende herstructurering van een afgezonderd in verval verkerend stadsgebied).

De inspanningen van coördinatie door deze lichamen staan los van de eigen beleidssfeer van de volkshuisvesting, waarin via eigen beleidsorganen program-ma's voor de sanering en verbetering van woningen worden gecoördineerd. Naast de bovengenoemde inspanningen, die met nationale subsidie worden uitgevoerd, leggen gemeenten ook eigen stadsvernieuwingsactiviteiten aan de dag. Daarvoor bestaan soms intergemeentelijke coördinatielichamen.

Tussen de coördinerende instellingen bestaan niet alleen formele bestuurlijke verschillen in bevoegdheden, maar ook inhoudelijke en strategische verschillen over de juiste benadering van de stadsvernieuwingsproblematiek. De ministeries leveren via eigen ambtenaren, die in de stadsvernieuwingsgemeenten zijn gedetacheerd, de nodige inzet voor de verwezenlijking van de eigen beleidsvisie. De organisatie van de overheid is een van de redenen waarom er in Groot-Brittannië veel voorstanders zijn van de ongeclauseerde overdracht van subsidie aan grote particuliere investeerders. Dwars door de gecompliceerde bestuurlijke organisatie heen zijn zij in staat om grote projecten te realiseren in de stadsver-nieuwing.

De neiging tot eenzijdig ingrijpen bestaat ook bij bepaalde vakdepartementen. Door de zwakte van het lokale bestuur bestaan niet alleen in de gemeenten coördinatieproblemen, maar hebben de coördinatieproblemen tussen de departe-menten in de centrale regering eveneens een doorwerking op het lokale niveau. Een voorbeeld is de beslissing van de Minister van Werkgelegenheid in decem-ber 1988 om het project 'Community Programme' in oude binnenstadswijken te vervangen door centra voor vakopleidingen voor langdurig werklozen.

Het 'Community Programme' omvatte 3.000 projecten voor de tijdelijke tewerk-stelling van langdurig werklozen in stadsvernieuwingsgebieden voor zaken als verbetering van de woonomgeving, technische criminaliteitspreventie,

stadsreini-ging, kinderdagverblijven, huishoudelijke hulpverlening aan bejaarden en gehandicapten, bewaking en beveiliging.

Deze projecten zijn stopgezet, doordat de Minister van Werkgelegenheid de subsidieverstrekking staakte, en een nieuw subsidieprogramma startte ten bedrage van 2,5 miljard pond (8,25 miljard gulden) per jaar voor tachtig Raden voor Vakopleiding en Onderneming ('Training and Enterprise Councils'), waarvan de helft in de meest prioritaire stadsvernieuwingsgebieden is geconcen-treerd.

De Minister van Werkgelegenheid motiveerde de beleidsverandering op grond van het bezwaar, dat het 'Community Programme' onvoldoende gekwalificeerde beroepskrachten opleverde voor permanente werkgelegenheid in het lokale bedrijfsleven. Het programma voldeed niet langer aan de doelstelling van het Ministerie van Werkgelegenheid. Het zou de plaatselijke werklozen door subsidie afhankelijk maken van ondergewaardeerde en onderbetaalde tijdelijke baantjes. Het subsidie van het Ministerie van Werkgelegenheid moest voortaan worden besteed aan de verwerving van een onafhankelijk inkomen door de langdurig werklozen.

Los van de vraag of de minister inhoudelijk de juiste strategie voorstaat, veroor-zaakte hij door de zelfstandig genomen beslissing een coördinatieprobleem in de regering, dat doorwerkte in de gemeenten. Het 'Community Programme' werd gerekend tot de stadsvernieuwing. Met de nieuwe centra voor vakopleiding is dit nog slechts voor de helft het geval, hoewel de Wet voor de Stadsvernieuwing van 1978 het lokale beleid voor de werkgelegenheid als de centrale stadsvernieu-wingstaak had gedefinieerd.

Doordat de nieuwe raden worden bestuurd door lokale ondernemers omwille van de optimale aansluiting van de opleidingsplaatsen bij arbeidsplaatsen, werden vanuit de Ministeries van Financiën en Binnenlandse Zaken vragen gesteld over het financiële toezicht en beheer, en vanuit het Minister van Onderwijs over de onderwijskundige competenties van de nieuwe vakscholen. Over het stopzetten van het 'Community Programme' door de eenzijdige beslissing van het Ministerie van Werkgelegenheid concludeerde de parlementai-re onderzoekscommissie in 1990: " ... belangrijke projecten in de binnensteden zijn gestaakt. Wij zijn er niet van overtuigd, dat de volledige consequenties van deze opheffing in voldoende mate zijn herkend en opgeheven."9

9 _Idem,

5

DE GESCHIEDENIS VAN HET NATIONALE

BELEID

VOOR STADSVERNIEUWING

Batey: Het 'Witboek voor de Binnensteden' van de regering uit 1977 was het eerste specifieke beleidsdocument, waarin het beleid en de programma's voor de stadsvernieuwing werden vastgesteld. Sinds 1977 is er een grote continuïteit geweest in de benadering van de problemen van de binnensteden.

Tevens hebben enige aanpassingen plaatsgevonden, waaruit enkele speciale maatregelen zijn voortgekomen, alsmede de verbreding van het regeringsbeleid en -programma's, in antwoord op de veelzijdige aard van de problemen van de steden.

OTB: In het 'Witboek voor de Binnensteden' van de Labourregering uit 1977 werd stadsvernieuwing voor het eerst onderscheiden als het beleid voor het economische herstel van de binnensteden los van het traditionele beleid voor de vervanging of modernisering van verouderde woningen. Dit onderscheid is in het huidige beleid nog steeds van kracht.

Door de loskoppeling van het sociale huisvestingsbeleid van de stadsvernieuwing zijn het groot onderhoud en de woontechnische verbetering van de woningvoor-raad in oude wijken steeds verder achterop geraakt bij de overige taken in de stadsvernieuwing.

De beleidsverandering in 1977 volgde uit een discussie in de Labourregering over het verschijnsel 'achterbuurt'. Volgens sommige ministers, met name Roy Jenkins (binnenlandse zaken) en James Callaghan (Minister-president) waren deze buurten gemakkelijk herkenbaar aan de sociaal-culturele achterstand van de bewoners. Geconcentreerd in kleine, afgezonderde delen van oude binnen-stadswijken werd de erfenis van een apathische levenshouding en sociaal onaangepast gedrag doorgegeven van de ene generatie aan de volgende. In deze wijken zakken de bewoners weg in "een verstikkend moeras van hulpeloosheid en apathie" (Callaghan). Kaalslag van krotwoningen en verplaatsing van de bewoners naar nieuwbouwwijken zijn de methoden waarmee de sociale binnen-stadsmoerassen worden drooggelegd. Stadsvernieuwing is vooral een kwestie van sociale woningbouw.

Hier stond de opvatting tegenover van de Minister van Ruimtelijke Ordening Peter Walker. Hij was de opsteller van het 'Witboek voor de Binnensteden' in

1977. Zijn ministerie had in opdracht van zijn Conservatieve voorganger sinds 1972 onderzoek laten doen in de als meest 'a-sociaal' bekend staande buurten in Liverpool, Birmingham en Londen.

Gecorrigeerd voor de factor werkloosheid bleken geen opmerkelijke culturele verschillen te bestaan tussen de gebrandmerkte wijken en de gemiddelde wijken. Meer dan de slechte huisvesting en de verloederde woonomgeving was werkloos-heid de oorzaak van hulpelooswerkloos-heid en apathie onder de bewoners. Het bestaan van een categorie stadsbewoners als een maatschappelijke onderklasse is geen erfenis uit het verleden, die speciaal gebonden is aan het leefmilieu in een bepaalde wijk. De gelaakte verschijnselen van apathie en sociaal onaangepast

,gedrag kunnen eveneens de kop opsteken in gemiddelde wijken, en zelfs in

nieuwgebouwde wijken in de sociale huursector, als de bewoners in dezelfde omvang worden getroffen door werkloosheid, meende de minister.

Bij het zoeken naar werk en het volgen van beroepsopleidingen bestaan er nauwelijks gedragsverschillen tussen werklozen uit verschillende wijken. Bepa-lend voor het gedrag is de kans van slagen bij het zoeken van werk, en niet de woonomgeving. Door het verdwijnen van werkgelegenheid uit vooral de industrie in de binnensteden zal het verschijnsel van een maatschappelijke onderklasse van langdurig werklozen zich over een steeds groter binnenstadsgebied uitbrei-den. Door werkloosheid dalen het individuele en gemeenschappelijke inkomen in de wijken; het niveau van de beroepsopleidingen gaat achteruit, en de woonomstandigheden verslechteren. Deze problemen zullen niet beperkt blijven tot gemakkelijk herkenbare; geïsoleerde delen van oude wijken. " ... the decline in the economie fortunes of the inner areas of ten lies at the heart of the problem", schreef de minister in het Witboek.lo

Sinds 1977 is het stadsvernieuwingsbeleid geplaatst in het perspectief van de bestrijding van lokale concentraties van werkloosheid in binnenstadsgebieden. Deze beleidsverandering ging gepaard met grote (indirecte) bezuinigingen op de sociale-huursector door kortingen op het 'Gemeentefonds' ('rate support'), waaruit de gemeenten de sociale woningbouw en de exploitatietekorten van de gemeentelijke woningbedrijven financierden.

Deze overheidsbedrijven zijn veruit de belangrijkste sociale verhuurders in

Groot-Brittannië. In 1978 bezaten de gemeentelijke woningbedrijven 29 procent

van de nationale woningvoorraad. De Britse volkshuisvesting toonde tot eind jaren zeventig enige gelijkenis met de Zweedse.

De nieuwe strategie hield verband met de grote financiële moeilijkheden van de Britse staat na de oliecrisis van 1973/1974. Terwijl Groot-Brittannië ter

ming van de nationale valuta in 1977 onder het toezicht was geplaatst van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), en daardoor drastisch moest bezuinigen op -de overheidsuitgaven, waren inmiddels grote extra bestedingen noodzakelijk geworden als gevolg van de snel toegenomen werkloosheid. Sinds die tijd worden stadsvernieuwingsgebieden gekenmerkt door werkloosheidspercentages, die hoger zijn dan in de jaren dertig.

De ontwikkeling van een speciale strategie voor de stadsvernieuwing in combina-tie met generieke bezuinigingen in de sfeer van de sociale woningbouw is niet uitzonderlijk voor Groot-Brittannië. In meer of mindere mate is dit een algeme-ne trend geweest in diverse Westeuropese landen, met name in de grootste landen, sinds de tweede helft van de jaren zeventig. Ten opzichte van deze trend was de handhaving van de samenhang tussen stadsvernieuwingsbeleid en sociaal huisvestingsbeleid in Nederland een uitzondering.

Sinds het aantreden in 1979 van de Conservatieve regering onder premier Margaret Thatcher is de strategie van de Labourregering voor de stadsvernieu-wing voortgezet en geïntensiveerd. De strategie berustte op drie uitgangspunten:

1. Stadsvernieuwingsbeleid moet gecoördineerd beleid zijn ('comprehensive programmes') van de diverse beleidssectoren op zowel het gemeentelijke als het departementale niveau.

Met het gecoördineerde beleid werd onder de Labourregering als bestuurlijk experiment begonnen in drie gemeenten: Motherwell, Bradford en Gates-head.

De bestaande administratieve structuren wilden geen bevoegdheden afstaan aan de nieuwe coördinatieteams voor de stadsvernieuwing. Het subsidie voor de experimentele beleidsvernieuwing werd gebruikt als een welkome aanvulling op de budgetten voor het bestaande beleid, dat door bezuiniging was getroffen. Binnen de ambtelijke organisatie in de gemeenten en de departementen werden de nieuwe beleidsteams voor de stadsvernieuwing weldra gemarginaliseerd.

2. Stadsvernieuwingsbeleid moet worden verbonden met beleid voor de versteviging van de maatschappelijke cohesie in de oude wijken. Voor sociale en culturele activiteiten moeten de lokale werklozen part time en op tijdelijke contracten worden ingeschakeld ter voorkoming van hun sociale isolement.

Volgens het Witboek van 1977 werd het subsidie voor sociaal-cultureel wijkwerk ('Urban Programme') verhoogd van 30 miljoen pond (99 miljoen gulden) per jaar naar 125 miljoen pond (412,5 miljoen gulden). Het 'Urban Programme', waarin sinds 1968 werd deelgenomen door 57 gemeenten, werd overgeheveld van het Ministerie van Binnenlandse Zaken naar het DoE ter versterking van de beleidsverantwoordelijkheid van dit ministerie voor de

oude wijken. Tevens werd de steun geconcentreerd in 7 van de 57 gemeen-ten, die voor dit doel 66 miljoen pond (217,8 miljoen gulden) ontvingen, terwijl de overige 50 gemeenten de resterende 59 miljoen pond (194,7 miljoen gulden) mochten verdelen. De zeven voorkeursgemeenten (de zgn. 'Partnerschapsgemeenten') ontvingen bovendien 100 miljoen pond (330 miljoen gulden) directe subsidie voor bouwinvesteringen ter ondersteuning van het sociale en culturele wijkwerk.

De 'Partnerschapsgemeenten' besteedden de extra subsidies voornamelijk aan de gewone gemeentelijke exploitatie. Het extra subsidie leidde niet speciaal tot extra activiteiten in de slechtste wijken. Voor zover wel extra activiteiten werden ondernomen, waren deze niet vernieuwend voor het beleid. Doordat de gemeenten de leiding hadden van de stadsvernieuwings-activiteiten, kwam een groot deel van het subsidie terecht bij de gemeente-lijke woningbedrijven, die het gebruikten voor de normale exploitatie, zoals het uitvoeren van groot onderhoud. Bovendien ging een deel van het extra subsidie verloren aan het maken van plannen en het organiseren van de besluitvorming.

3. Tenslotte werd vooral het derde uitgangspunt van het Witboek van 1977

uitgewerkt in de Wet voor de Stadsvernieuwing van 1978 ('Inner Areas Act') van de Labourregering. Nader omschreven delen van stadsvernieuwingsge-bieden, die in de ergste staat van verval verkeerden, kregen een eigen planologisch regime, om de economische ontwikkeling (particuliere investe-ringen) te bevorderen: de 'Industrial Improvement Areas'.

In 1984 bestonden 200 van zulke gebieden. Een onderzoek in dat jaar toonde aan, dat grote particuliere en institutionele beleggers deze gebieden

links hadden laten liggen, en dat het beleid was mislukt. Alleen door grote directe subsidies van de regering waren de grote beleggers geïnteresseerd, om het voortouw te nemen bij relevante ontwikkelingsprojecten, die omlig-gende vervallen stadsgebieden uit het economische verval kunnen trekken. Bestuursrechtelijke begunstiging van grote beleggers in speciale gebieden is onvoldoende. Zij moeten tevens grote en directe financiële steun krijgen van de regering. (In de jaren tachtig zou deze steun aan beleggers door de Conservatieve regering voor grote bouwlokaties in stadsvernieuwingsgebie-den op grote schaal worstadsvernieuwingsgebie-den verleend.)

Het investeringsgedrag van beleggers in het kader van de stadsvernieuwing was

onderzocht door een commissie onder leiding van oud-premier Wilson in 1980.

De commissie concludeerde, dat het individuele sparen sterk was toegenomen, maar dat het individuele beleggen in commercieel onroerend goed sterk was afgenomen. Een steeds groter deel van de nationale spaarmiddelen wordt beheerd door 'fund managers', aan wie de particuliere spaarders hun spaargeld

gedwongen (pensioenfondsen) of vrijwillig (levensverzekeringsmaatschappijen, spaarbanken, beleggingsfondsen) hebben afgestaan.

De 'fund managers' nemen de oorspronkelijkheid en de diversiteit weg uit de onroerend-goedbeleggingen, die kenmerkend zijn voor de oude stad. Zij worden geleid door uniformiteit en conformiteit in hun opvattingen over de bebouwde omgeving. Zij willen op dezelfde lokaties dezelfde gebouwen neerzetten. Dit veroorzaakt een zich zelf in standhoudend proces van onevenwichtige waardestij-ging en waardedaling van bouwlokaties buiten en binnen de stad. Op de oude handels- en nijverheidcentra in de binnensteden heeft het een verwoestend effect.

Uit kringen van grote beleggers werd via een rapport in 1980 geantwoord, dat beleggers in de eerste plaats garant moeten staan voor rendement, en niet voor ruimtelijke ordening. Als de regering het rendementsverschil vooraf wil bijpas-sen, hebben beleggers geenszins vooringenomen bezwaren tegen bepaalde lokaties: "Als een gebaar van sociale verantwoordelijkheid ten opzichte van gebieden die in verval zijn, is het onrealistisch om te hopen, dat een enigszins aanzienlijk deel van de groeiende inkomsten van de fmanciële instituties kan worden gekanaliseerd naar onroerend-goedbeleggingen op lokaties waarnaar weinig vraag bestaat en waar het risico groot iS.',l1

De Conservatieve regering heeft sinds 1979 het stadsvernieuwingsbeleid volgens de drie hoofdlijnen van de Labourregering voortgezet. Het belangrijkste ken-merk van dit beleid is de ontkoppeling van de stadsvernieuwing van het traditio-nele beleid' voor de verbetering van woningen en voor sociale huisvesting. De grootste verandering in het Conservatieve beleid in de jaren tachtig is niet inhoudelijk maar bestuurlijk van aard. De Conservatieve regering liet zich steeds minder gelegen aan de besturen van de gemeenten ten gunste van directe subsidie aan particuliere investeerders.

De nieuwe Conservatieve regering ging in 1979 aan de slag met de Wet voor de Stadsvernieuwing van 1978 van de Labourregering. De subsidiestroom van de sociale woningbouw was verlegd naar nieuw beleid in de stadsvernieuwing. In het begin van de jaren tachtig leidde het nieuwe beleid nauwelijks tot voortgezette bouwactiviteiten in de steden ter compensatie van het wegvallen van bouwop-drachten in de gesubsidieerde woningsector.

Nieuwe bouwactiviteit kwam pas op gang dank zij miljarden ponden directe subsidie op bouwinvesteringen in de binnensteden. Het rendement op deze investeringen werd bepaald door de waardestijging van de bouwgrond, die op haar beurt werd bepaald door de grenzen van de gebieden, die de regering zelf voor stadsvernieuwing had aangewezen.

Door de ontkoppeling van het subsidie voor de stadsvernieuwing van de sociale woningbouw heeft het Britse bouwbedrijfsleven vrijwel geen winst kunnen boeken uit vergroting van de woningbouwproductie. De winstgevendheid van woningbouwprojecten was als gevolg van het stadsvernieuwingsbeleid vrijwel totaal afhankelijk van de waardestijging van de bouwgrond.

In Zweden (en Nederland), waar de stadsvernieuwing niet is ontkoppeld van de sociale woningbouw, heeft de bedrijfstak kunnen profiteren van nieuwe produk-ten en innovatieve produktietechnieken in de woningbouw en woningverbetering, terwijl de Britse bouwnijverheid is verouderd.12

Een oorzaak van het achterblijven van de arbeidsproduktiviteit was het monopo-lie van gemeentelijke bouwbedrijven op al het onderhoudswerk in de sociale huursector. Deze lokale overheidsbedrijf jes werden veelal gebruikt als werkver-schaffer aan werklozen. De Conservatieve regering heeft deze bedrijven afge-schaft.

Sinds 1989 wordt geleidelijk het einde aangekondigd in de loop van de jaren negentig van de belangrijkste subsidieprogramma's in de stadsvernieuwing. Bij voortzetting van het Conservatieve bewind na 1992 zal zeer ingrijpend op de stadsvernieuwing worden bezuinigd, nadat de Conservatieven van 1979 tot en met 1988 de uitgaven aanzienlijk hebben verhoogd.

In de voorgeschiedenis van de hierboven aangegeven beleidsverandering sinds de Wet van 1978 had Groot-Brittannië op het vlak van de wetgeving over de sociale woningvoorziening en woningverbetering in de steden een historische voorsprong bereikt in de context van een toenmalige Europese vergelijking.

Als laatste land in West-Europa was Groot-Brittannië doorgegaan met het radikale en kostbare beleid van stadssanering, waardoor verouderde woonstraten worden kaalgeslagen, en vervangen door sociale huisvesting in nieuwgebouwde woningcomplexen aan de rand van de steden. Tot 1978 lag de nadruk in het stadsvernieuwingsbeleid eenzijdig op de sociale huisvesting. Sedertdien is het beleid naar het andere uiterste doorgeslagen.

Keuzen zoals in Frankrijk (systematische restauratie van historische wijken volgens de Wet-Malraux in 1962 en de systematische verplaatsing van bedrijven volgens het Zesde Plan in 1965) werden niet gemaakt, evenmin als de keuze in

de meeste grote steden in Duitsland van systematische kaalslag en wederopbouw volgens een stedebouwkundig plan, dat meer omvat dan alleen de bouw van sociale-huurwoningen (Städtebauforderungsgesetz 1971).

Dientengevolge werden de oude Britse binnensteden gekenmerkt door lokaties met vervallen en verouderde bedrijfsgebouwen, verkeerscongestie in smalle straten en zeer dichte bebouwing van verouderde, slechte arbeiderswoningen; en

door grote braakliggende terreinen ('derelict land'), waar industrieruïnes en krotwoningen zijn opgeruimd. In de binnensteden in alleen Engeland liggen thans ongeveer 44.000 hectaren bouwgrond braak. Dit is een oppervlak, dat bijna even groot is als de Noordoostpolder (46.000 hectaren).

Door de bevolkingsdaling in de steden en door de beschikbaarheid van goedko-pe bouwgrond in de binnensteden heeft het behoud en de verbetering van de bestaande woningvoorraad sinds 1978 een steeds lagere prioriteit gekregen in het nationale stadsvernieuwingsbeleid. Naast de sociale woningbouw had Groot-Brittannië ook op dit gebied de oudste en rijkste traditie in Europa.

De oudste wet op het toezicht van woningen (de Wet Torrens) dateert van 1868. Met onteigening en sloop als dwangmiddelen stelde deze wet gemeenten in staat om eigenaren te verplichten om woningen te onderhouden.

De 'Wetten van Cross' (1875 - 1879) voerden voor het eerst gebiedsgerichte systematische kaalslag (sloppenopruiming) in, om ruimte te maken voor nieuwe gezonde woningen. Op grond van de kritiek op het onbehoedzame karakter van de sloopacties, de hoge kosten, en de sociale nood bij herhuisvesting regelde de 'Housing of the Working Classes Act' (1890) voor het eerst gebiedsgerichte acties voor de systematische verbetering van bestaande woningen. De wet bevatte tevens bepalingen over de geleidelijke doorvoering van het bouwproces, de herhuisvesting van de bewoners, en de verbetering van de woonomgeving. De Woningwet van Greenwood (1930) voerde voor deze zaken subsidies in van de nationale regering.

De wet voor de gesubsidieerde verbetering van woningen (Housing Act 1949) stelde de aanwezigheid van vijf elementaire woon technische voorzieningen in de totale nationale woningvoorraad verplicht: warm en koud stromend water, bad of douche, wastafel, watercloset, en hygiënische kastruimte voor levensmiddelen. Desondanks bleek uit de nationale 'Housing Condition Survey' in 1967, dat er nog 1,8 miljoen onbewoonbare woningen waren. In dat jaar beleefde Groot-Brittannië een financiële crisis, die het Britse pond een vrije val van een reeks opeenvolgende devaluaties deed belanden. Volgens het Rapport Cullingworth van 1969 was de hoofdlijn van de Britse woningbouwpolitiek financieel niet langer te verantwoorden, d.i. de systematische vervanging van verouderde particuliere huurwoningen in binnenstadswijken door nieuwe sociale-huurwonin-gen van gemeentelijke woningbedrijven in tuinsteden. Het programma van sloop en vervangende nieuwbouw moest worden aangevuld met een groot verbeterpro-gramma in de particuliere sector, om aan de toekomstige vraag naar woonruimte te kunnen blijven voldoen.

De Woningwet van 1969 introduceerde het beleidsconcept voor de geconcen-treerde gebiedsgerichte inzet van nationale subsidie voor de verbetering van woningen. Als aanvulling op de stadssanering (kaalslag) was deze wet vooral bedoeld voor nog goede wijken, die na renovatie nog tenminste dertig jaar mee

kunnen, de 'Genera} Improvement Areas' (GIA's). De wet regelde tevens de inspraak van de bewoners en de verbetering van de woonomgeving.

De GIA's (904 in 273 gemeenten) boden geen succesverhaal. In GIA's zijn nooit meer dan 16.000 woning verbeterd. In ruil voor de verplichting van een 'redelijke huurprijs' vonden de particuliere verhuurder het geboden subsidie te laag. Een succesverhaal werd in 1971 wel de wet voor gesubsidieerde woningverbete-ring (Housing Act 1971), die niet speciaal bedoeld was voor de stadsvernieu-wingsgebieden, maar als een algemene steunmaatregel voor de werkgelegenheid in de bouw. Van deze wet profiteerden vooral eigenaren-bewoners: aantal verbeterde woningen in 1971: 232.000; 1972: 368.000; 1973: 453.000 en 1974: 300.000. Sinds de oliecrisis van 1973/1974 zijn zulke aantallen bij lange na niet meer gehaald.

Toch is sedertdien een moderniseringstempo van ongeveer 300.000 woningen van voor de Eerste Wereldoorlog per jaar noodzakelijk geweest, om het tempo van slijtage en veroudering van de woningvoorraad bij te houden, met dien verstan-de, dat onbewoonbaar verklaarde woningen (1,8 miljoen in 1967) niet zouden worden verbeterd, maar zouden worden vervangen door nieuwe. Ook het tempo waarin onbewoonbare woningen moesten worden afgeschreven, is bij lange niet bijgehouden door de vervangende bouw van nieuwe woningen. (Zie hfdst. 12 Stadsvernieuwingsbehoefte ).

Door de mislukking van de 'General Improvement Areas', en wegens de bezuiniging op de stadssanering, werd in de 'Housing Act' van 1974 naast het GIA-concept het meer activistische HAA-concept ingevoerd, de 'Housing Action Area'. Deze waren gebieden voor gesubsidieerde woningverbetering in de slechtste woonbuurten, die oorspronkelijk waren aangewezen voor sloop. De HAA's hadden vooral een sociale huisvestingsdoelstelling. Tegenover de zeer hoge subsidies (75 tot 100 procent van de verbeterkosten) stonden strenge verplichtingen op het gebied van de huurbescherming en de kwaliteit van de woning.

Binnen de 'HAA's' lag de nadruk op 'Action': binnen een termijn van vijf jaar moesten alle woningen in het aangewezen gebied goedschiks of kwaadschiks voldoen aan de door de gemeente gestelde eisen. De GIA's waren daarentegen vastgesteld voor een onbepaalde termijn, aangezien het verbetertempo afhanke-lijk was van de vrijwillige medewerking van de eigenaren.

De spoed van de woningverbetering in de HAA's werd tevens bevorderd, doordat het subsidie voor de woningverbetering niet op aanvraag van de verhuurder ter beschikking werd gesteld, maar op aanvraag van de huurder. Als een (particuliere) verhuurder onwillig was, kon de huurder met het subsidie aan het gemeentelijke woningbedrijf of aan een 'Housing Association' verzoeken om de woning te onteigenen. Op deze wijze zijn veel woningen door gesubsidieerde verbetering omgezet in sociale-huurwoningen. De 'Housing Associations' hebben hierdoor in tien jaar tijd hun woningbezit verdubbeld.

Desalniettemin waren ook de HAA's geen onverdeeld succes. In sommige HAA's werden alle woningen verbeterd, en in andere niet één. Het succes was geheel afhankelijk van het 'activisme' van het gemeentebestuur. Vooral daar waar gemeentebesturen tussenbeide kwamen met formele aanschrijvingen (dreigen met het laten opknappen van de woning op kosten van de verhuurder), werd graag gebruik gemaakt van het riante verbetersubsidie.

Het verschil tussen gemeenten werd vergroot, doordat via een bezuinigingsmaat-regel in de financiële crisis in 1977 (toezicht IMF) het voor HAA's beschikbare subsidie in mindering werd gebracht op de uitkering uit het 'Gemeentefonds'

('rate support') voor overige gemeentelijke diensten.

Tezelfdertijd werden de gemeentelijke woningbedrijven getroffen door een directe subsidieverlaging van 25 procent binnen een jaar, nog afgezien van een compensatie voor de inflatie. De gemeentelijke woningbedrijven konden door de gecombineerde bezuiniging op de gemeenten nog nauwelijks huizen kopen van particulieren, en moesten daardoor het aankopen van verwaarloosde particuliere huurwoningen overlaten aan de 'Housing Associations'.

Ook was als bezuinigingsmaatregel een totale vacaturestop afgekondigd voor de gemeenten. Dit betekende, dat de gemeenten geen personeel konden aantrekken voor stadsvernieuwing of woningverbetering. HAA's konden alleen tot stand komen door een drastische interne gemeentelijke reorganisatie.

In de benarde tijd van de 'Healey-begrotingen' (de socialistische minister van financiën Dennis Healey) maakten slechts enkele gemeentebesturen een succes van hun 'Housing Action Areas', met name de gemeenten Kensington en Chelsea in het centrum van Londen, en in Birmingham.

Uiteindelijk is van alle voor verbetering aangewezen woningen in HAA's slechts 19 procent verbeterd.

Deze verbeterde woningen zijn behouden gebleven voor de huisvesting van lagere-inkomensgroepen. Dit was niet het geval met de verbeterde woningen in de GIA's, die in het kader van de gesubsidieerde woningverbetering vrijwel alle zijn omgezet van goedkope particuliere huurwoningen in dure koopappartemen-ten.

De 'gentrification' heeft in de Britse binnensteden op minder brute wijze plaatsgevonden dan in Duitsland of Frankrijk. In Groot-Brittannië is voor verbeterwerkzaamheden in de woning de toestemming van de huurder nodig. Door de opkopers van oude panden wordt gewacht, totdat de goedkope particu-liere huurwoningen door het natuurlijke verloop van de huurders vrijkomen. Pas daarna worden de woningen opgeknapt, en verkocht als appartement. In GIA's werden uitsluitend leegstaande woningen met subsidie verbeterd. In woningver-betering met garanties aan de zittende huurder hadden de eigenaren geen trek. In Frankrijk of Duitsland wordt door opkopers met het uitbreken en modernise-ren van woningen reeds aangevangen, wanneer deze nog bewoond zijn. Meestal is dit ongerief voor de huurders voldoende reden om direct te vertrekken. Zij zijn niet in staat om de huurverhoging te betalen, nadat de woning verbeterd is.

In deze landen is het subsidie voor woningverbetering een extra hulpmiddel om huurders uit te zetten.

In Groot-Brittannië is dit nooit het geval geweest. Woningverbetering, laat staan woningverbetering met subsidie (GIA en HAA), kon nooit de reden zijn voor de ontbinding van de huurovereenkomst met de zittende huurder. Hierdoor lag het tempo van de woningverbetering in de particuliere huursector in Groot-Brittan-nië lager dan in Duitsland of Frankrijk. Bovendien waren de te verbeteren woningen slechter, doordat de verhuurders wachtten met verbeteringen totdat de woningen vrijkwamen.

In 1974 werd als derde concept voor de gebiedsgerichte woningverbetering naast de GIA en de HAA de 'Priority Neighbourhood' ingevoerd. .

Evenals in Frankrijk ('quartier prioritair') is de term 'prioriteitswijk' ('priority neighbourhood') of 'prioriteitscomplex' ('priority estate') voorbehouden aan verschijnselen, die in Nederland soms 'probleemwijk' of 'probleemflat' worden genoemd: de na-oorlogse hoogbouwcomplexen in de sociale-huursector met ernstige problemen van verhuurbaarheid en leefklimaat.

Deze projecten ('PEP's - Priority Estate Projects') van de gemeentelijke woning-bedrijven zijn in de tweede helft van de jaren tachtig opgevolgd en uitgebreid door subsidieprogramma's voor verbeteractiviteiten, die vooral bedoeld zijn voor grote beleggers, die op lange termijn gunstige perspectieven zien in verhouding met de huidige abominabel renderende exploitatie, en soms zelfs verliesfinancie-ring. Daarbij gaat het om de gesubsidieerde overneming van afzonderlijke complexen, die uit de sociale-huursector worden weggenomen, of om gesubsi-dieerde deelneming van grote beleggers in de exploitatie van grote complexen, die in de sociale-huursector worden gehandhaafd (zie hfdst. 10).

Samengevat, bestond er vanaf midden jaren zeventig een stadsvernieuwingsprak-tijk, die was afgestemd op een sociale rangorde van te verbeteren woonwijken. De omvang van het beschikbare subsidie was afhankelijk van de ernst van de woningproblemen. Onderaan de hiërarchie stonden de HAA's, die oorspronkelijk gesloopt zouden worden ('stadssaneringswijken'). De GIA's waren een tussenge-bied ('stadsvernieuwingswijken'), dat zonder stelselmatige verbetering van de woningen 'saneringsgebied' zou worden. De 'priority neighbourhoods' waren wijken met nog goede sociale-huurwoningen, die op de nominatie stonden om 'stadsvernieuwingsgebied' te worden. De rangorde werd tevens bepaald door de ouderdom van de gebouwen.

Ten opzichte van de generieke bezuinigingen op de sociale woningbouw zouden deze drie vormen van gebiedsgerichte verbetering van huurwoningen voor compensatie moeten zorgen bij de handhaving van voldoende huisvesting van lagere-inkomensgroepen. Door de verbreding van de doelstelling van het stadsvernieuwingsbeleid in 1977-1978 tot sociaal- en werkgelegenheidsbeleid voor speciaal de werklozen in oude wijken, werden de nieuwe concepten voor

wijkge-richte woningverbetering vrij snel 'na hun invoering geleidelijk aan naar de achtergrond gedrongen.

De eind jaren zeventig in gang gezette afbouw van de sociale woningbouw werd in de loop van de jaren tachtig gevolgd door de geleidelijke afschaffing van de gesubsidieerde woningverbetering, die als compensatie voor de wegvallende nieuwbouwproduktie in de sociale sector was bedoeld.

In 1989 zijn de beide beleidsconcepten voor gebiedsgerichte woningverbetering in de particuliere huursector- GIA en HAA - definitief afgeschaft (Local Government and Housing Act 1989). De Conservatieve regering nam afscheid van deze methoden van gesubsidieerde woningverbetering, doordat zij sinds 1979 het aantal gebieden niet had uitgebreid en de lopende projecten aan termijnen had gebonden. In april 1991 zijn de laatste gebieden, waar deze activiteiten nog in uitvoering waren, opgeheven.

De subsidieprogramma's voor gebiedsgerichte woningverbetering waren door de Labourregering op touw gezet wegens bezuiniging op de sociale woningbouw. Deze bezuiniging werd door de Conservatieven met kracht doorgezet, ook op de exploitatie van bestaande sociale-huurwoningen.

Tussen 1980 en 1987 werd het financieringstekort op de staatsbegroting volledig ingelopen. Echter, tussen 1981 en 1984 was van de totale bezuiniging op de overheidsuitgaven 92 procent opgebracht door de gemeentelijke woningbedrijven door onder andere de verkoop van een derde deel van hun bezit, met name van het betere deel daarvan.

De staatsuitgaven daalden tussen 1981 en 1984 met 9,2 miljard gulden; daarvan was 8,6 miljard gulden afkomstig van liquidaties van vermogens van gemeentelij-ke woningbedrijvenY Begin jaren tachtig werden gemeentelijgemeentelij-ke woningbedrij-ven 'afgeschoten', die door de Healey-begrotingen van 1977-1978 'aangeschoten wild' waren geworden. In het parlement kwam niemand deze sociale verhuurders te hulp. Het gemeentelijke woningbezit daalde van 29 procent van de totale woningvoorraad in 1978 tot 22 procent in 1987.

De bestaande vormen van gesubsidieerde verbetering van huurwoningen werden door de Conservatieve regering tot 1984 gesteund. Tot dat jaar verhoogde de regering ook de directe renovatie subsidies voor eigen woningen van 101 miljoen pond (333 miljoen gulden) in 1979 tot 1.013 miljoen pond (3.343 miljoen gulden) in 1984. Dit subsidie stond geheel buiten het beleid voor de stadsvernieuwing. Door een ingreep van de minister van financiën werd ze in 1985 plotseling beëindigd. Wegens het nagestreefde evenwicht in directe subsidies voor huur- en koopwoningen werden toen meteen ook de subsidies verlaagd voor de verbete-ring van huurwoningen. Ondanks een aanvankelijke stijging van de directe

subsidies in de volkshuisvesting zijn deze tussen 1979 en 1990 met zestig procent gedaald.

Naast de activiteiten voor woningverbetering bestaat sinds 1968 het "Urban Programme" als strategie voor gebiedsgerichte stadsvernieuwing. Dit programma werd in 1978 overgeheveld van het Ministerie van Binnenlandse Zaken naar het DoE. Hierbij werd het budget verhoogd van 30 miljoen pond (99 miljoen gulden) tot 125 miljoen pond (412,5 miljoen gulden) per jaar.

Het programma omvat een breed pakket van gesubsidieerde activiteiten op het gebied van huisvesting, onderwijs, sociale zaken, en werkgelegenheid, mede om het ontstaan van rassentegenstellingen in oude stadswijken te voorkomen. Oorspronkelijk was het programma een flankerende maatregel bij de immigratie-beperking uit de niet-blanke lidstaten van het Britse Gemenebest in 1968. Door de toeloop van immigranten met een Brits paspoort uit de vroegere overzeese gebiedsdelen, die onmogelijk allen inpasbaar zouden zijn in het arbeidsproces, vreesde de regering voor massale werkloosheid en verarming binnen de etnische gemeenschappen in de steden.

Na gewelddadige opstanden van "buitenlandse" jongeren in binnenstadswijken in Londen en Liverpool in 1981 verhoogde de Conservatieve regering de uitgaven voor het Urban Programme in aanzienlijke mate: van 125 miljoen pond (412,5 miljoen gulden) tot 360 miljoen pond (1.118 miljoen gulden) per jaar. In 1990 bestonden er ruim 10.000 uit dit fonds gefinancierde projecten, waarvan 3.000 betrekking hadden op sociaal-cultureel wijkwerk.

De levensomstandigheden zijn voor immigrantenkinderen in de grote Britse steden uitermate moeilijk. In tegenstelling tot hun ouders hebben zij er niet voor gekozen om hun bestaan op te bouwen in Groot-Brittannië. Als ingeborenen van de Britse steden is er voor hen geen weg terug naar het land van herkomst van hun ouders. Hoewel zij door de grote werkloosheid binnen hun groep vrijwel kansloos zijn, zijn ze toch gedwongen om een plaats te veroveren in de Britse samenleving.

Daarbij komt, dat de jongeren hun werkloosheid in toenemende mate wijten aan rassendiscriminatie, waaraan hun ouders vroeger niet waren blootgesteld. In 1981 en 1985 vonden de rassenrellen vooral plaats in de wijken Toxteth in Liverpool en Brixton in Londen met een etnisch gemengde bevolking sinds drie of vier generaties.

De oude generatie van kleurlingen had vroeger geen rassendiscriminatie gekend. De relatie tussen het probleem van massale immigratie en discriminatie wegens de verslechterende levensomstandigheden in de oude wijken was vroeger altijd het probleem geweest van de Ierse minderheid in de grote steden.

Ten aanzien van de problematiek van de werkloosheid en de maatschappelijke integratie van vooral de tweede generatie van migranten heeft de regering een onvast beleid gevoerd. Wegens de lokale concentratie van de problemen in oude binnenstadswijken is het beleid steeds als stadsvernieuwingsbeleid ('Urban Programme') gedefinieerd, en zelfs in versterkte mate sinds de overdracht van

het Ministerie van Binnenlandse Zaken naar het DoE in 1978, maar binnen dit beleid heeft het DoE de prioriteiten onbepaald gelaten. Bij gebrek aan beleid werd de verbetering van het leefklimaat in de oude wijken verwacht van de spontane gemeenschapszin onder de bewoners, die zou worden opgewekt door de bevordering van vrijwilligerswerk op velerlei gebied.

Sinds 1989 heeft het Ministerie van Werkgelegenheid de zeggenschap over zijn aandeel in het programma, d.i. het subsidie voor de tijdelijke tewerkstelling van werklozen, teruggenomen, om het programma volledig te heroriënteren op de beroepsopleiding van jonge werklozen. De nieuwe centra voor "Vakopleiding en Onderneming" zijn door de medezeggenschap van de lokale ondernemingen in het onderwijsprogramma afgestemd op de plaatselijk beschikbare arbeidsplaat-sen.

Naar het voorbeeld van het Duitse leerlingwezen staan (onderbetaalde) leerlin-gen reeds tijdens hun opleiding onder het toezicht van hun toekomstige werkge-ver, die zich heeft verplicht om de leerling na het behalen van het vakdiploma een vaste baan te geven.

Het Duitse principe 'Lehrlingjahre sind keine Herrenjahre' is in strijd met een traditie in de Britse vakbeweging, die zegt, dat niet-opgeleide jonge werknemers evenveel zouden mogen verdienen als geschoolde ouderen. De bemoeienis van werkgevers met de vakopleidingen wordt als een middeleeuws systeem be-schouwd, dat de vrijheid van de vakbonden om over arbeidsvoorwaarden te onderhandelen beperkt ten gunste van een gildeachtige organisatie van de arbeid.

Door de automatisering van onder andere de fabrieksarbeid bestaat echter geen klasse meer van ongeschoolde arbeiders namens wie de vakbonden kunnen onderhandelen. Volgens de opvatting van het Ministerie van Werkgelegenheid moeten ook laagbetaalde jonge werknemers zonder beroepservaring in het moderne beroepsleven voldoen aan minimale opleidingseisen, omdat er vrijwel geen vaste banen meer bestaan voor ongeschoolden.

De ingreep van de Minister van Werkgelegenheid heeft (voorlopig) een einde gemaakt aan de pogingen tot beleidscoördinatie en beleidsvernieuwing door het DoE, waarbij van lokale organisaties van vrijwilligers oplossingen werden verwacht voor de doorbreking van de bureaucratische scheidingsmuren tussen de departementen in hun beleid ten aanzien van dezelfde wijken. Een vereenvou-digde beleidsstructuur voor de integrale verbetering van het leefklimaat in oude wijken (inclusief woningverbetering) is na twintig jaar plannen maken nooit tot standgekomen.

Het programma was bij herhaling gekritiseerd door de 'Algemene Rekenkamer' (1985 en 1990) en door de 'Commissie voor de Begroting' van het parlement (1986 en 1990). De kritiek komt erop neer, dat kleine gemeenten en kleine projecten geen herkenbaar resultaat hebben opgeleverd. In de grotere projecten en gemeenten zouden de resultaten beperkt zijn gebleven door een teveel aan bureaucratie, waardoor te weinig nieuw beleid tot stand is gekomen in verhou-ding met het subsidiebedrag.