Polskie samorządy gminne w organizacjach międzynarodowych

(1)

Marek Furmankiewicz

Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytet Wrocławski

Polskie samorządy gminne w organizacjach międzynarodowych

Tworzenie międzynarodowych sieci współpracy samorządów terytorialnych (np. miast, regionów) jest uznawane za proces samoorganizacji jednostek, które osiągają coraz większą niezależność w stosunku do władz państwowych oraz dużą rolę w polityce i gospodarce¹. Nowe zjawiska według Ch. Algera obejmu- ją²: (1) dążenia do prowadzenia niezależnej „para-dyplomacji” władz lokalnych w zakresie praw człowieka, ochrony środowiska czy kontroli zbrojeń, (2) wzrost lokalnych wysiłków we wspieraniu inwestycji zagranicznych i handlu (3) tworzenie wydziałów do spraw współpracy międzynarodowej w urzędach miast (4) tworzenie nowych regionalnych i globalnych organizacji miast oraz (5) wysiłki władz lokalnych by organizacje te uczestniczyły w podejmowaniu decyzji przez Organi- zację Narodów Zjednoczonych – ONZ lub inne organizacje międzypaństwowe takie jak np. Wspólnoty Europejskie. Organizacje władz lokalnych i regionalnych często są postrzegane jako abstrakcyjne, instytucjonalne „sieci” wymiany dóbr, osób, wiedzy i informacji³. Można zaliczyć do nich formalne organizacje człon- kowskie (takie jak CityNet, Eurocities), sieci organizowane przez ONZ i inne

1 R. Cappelin, The “network concept”. A theoretical approach and analytical instrument for research on transnational regionalism, w: G. Brunn, P. Schmitt-Egner (red.), Grenzüberschreitende Zusamme- narbeit in Europa. Theorie-Empirie-Praxis, Schriftenreihe, Band 3, Baden-Baden 1998, s. 98-109.

2 Ch. F. Alger, The future of democracy and global governance depends on widespread public knowledge about local links to the world, „Cities”, Vol. 16, No. 3, 1999, s. 195-206.

3 J. Murdoch, Actor-networks and the evolution of economic forms: combining description and explanation in theories of regulation, flexible specialization and networks, “Environment and Plan- ning”, 27, 1995, s. 731-757; R. Cappelin, The “network concept”. A theoretical approach..., op.cit;

M. Furmankiewicz, Funkcjonalno-przestrzenne sieci współpracy samorządów lokalnych, „Studia Regionalne i Lokalne”, Nr 1 (8), 2002, s. 5-24; K. Miszczak, Tworzenie sieci jako współczesny wyznacznik rozwoju społeczno-gospodarczego, w: B. Miszewska, Furmankiewicz M. (red.), Rozwój regionalny i lokalny a procesy globalizacji, Seria: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno- przestrzennych VI, Wrocław 2002, s. 65-73.

Furmankiewicz, M. (2004). Polskie samorządy gminne w organizacjach międzynarodowych.

In: G. Rdzanek & E. Stadtmüller (Eds.), Człowiek, region, państwo w procesach globalizacji, regionalizacji oraz integracji (pp. 297-312). Wrocław: Oficyna Wydawnicza Arboretum.

(2)

agencje międzynarodowe, sieci oparte na konkretnych projektach lub tematach, sieci miast siostrzanych (bliźniaczych, partnerskich) i zrzeszenia narodowe powo- ływane przez władze lokalne lub agencje rządowe⁴. Często koncepcję sieci określa się nowym paradygmatem rozwoju społeczno-gospodarczego⁵.

Organizacje międzynarodowe miast nie są jednak zjawiskiem nowym. Już w starożytności greckie polis w okresach kryzysu zawierały doraźne sojusze dla zwiększenia ekspansji handlowej lub wspólnej obrony przed najeźdźcami. Przy- kładami takich porozumień były Związek Peloponeski i Ateński Związek Morski.

W czasach średniowiecza w Europie istniały hanzy, z których największa, Hanza niemiecka, w okresie swej świetności w XV wieku łączyła blisko 200 miast pod przewodnictwem Lubeki, w tym Wrocław, Gdańsk, Toruń, Elbląg i Kraków.

Z Łużyc znany jest powstały w 1346 roku Związek Sześciu Miast Łużyckich, powołany dla ochrony karawan kupieckich przed rycerzami-rabusiami, istnieją- cy formalnie do 1815 roku, do którego należały m.in. Zgorzelec i Lubań. Obie te organizacje reaktywowano współcześnie na nowych zasadach, jednak w oparciu o tradycje historyczne⁶.

Prawdopodobnie najstarszą organizacją o zasięgu globalnym, opartą na nowoczesnych regułach, jest Międzynarodowa Unia Władz Lokalnych (Interna- tional Union of the Local Authorities, IULA), powstała w 1913 r. w Ghent (Bel- gia), aktualnie z centralą w Hadze (Holandia). Jej celem jest promocja lokalnej autonomii, współpraca dla poprawienia lokalnej administracji, badania obejmują- ce działania i aktywność władz lokalnych, opiekę społeczną obywateli, promocja idei współpracy lokalnych społeczności w sprawach cywilnych oraz nawiązywanie i rozwój międzynarodowego partnerstwa (związków) gmin⁷.

Na świecie istnieje obecnie wiele organizacji samorządów lokalnych. Przy- kładami najbardziej znanych, poza wspomnianą już IULA, są: Międzynarodo- wa Rada na rzecz Lokalnych Inicjatyw Środowiskowych (International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI), Światowe Stowarzyszenie Wielkich Metropolii (World Association of the Major Metropolises, METROPOLIS), Świa- towe Stowarzyszenie Miast i Władz Lokalnych (World Associations of Cities and Local Authorities, WACLAC), Organizacja Stolic i Miast Islamskich (Organiza- tion of Islamic Capitals and Cities, OICC). Do organizacji o zasięgu kontynen-

4 The UEMRI Guide on City Networks, The Urban Environment Management Research Initiati- ve, Tokyo Institute of Technology, Tokyo, Japan; http://www.gdrc.org/uem/networks/index.html.

5 P. Cabus, The meaning of local in global economy: the “region’s advocacy of local interests” as a necessary component of current global/local theories, „European Planning Studies”, Vol. 9, No 8, 2001, s. 1011-1029; R. Cappelin, op.cit.

6 M. Furmankiewicz, Związki partnerskie sudeckich miast, Pielgrzymy, Informator krajoznawczy poświęcony Sudetom, Wrocław 2001, s. 132-139.

7 Ch. F. Alger, op.cit.

(3)

talnym należą natomiast takie organizacje jak: CityNet (miasta Azji i Pacyfiku), Eurocities (Europa), Stowarzyszenie Miast Ameryki Łacińskiej (Road de Asso- ciationes de Municipios de America Latina, RAMAL), Unia Miast Afrykańskich (Union des Villes Africaines, UVA), Unia Miast Bałtyckich (Union of the Baltic Cities, UBC), Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (The Congress of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) oraz Rada Europejskich Gmin i Regionów (Council of European Municipalities and Regions, CEMR).

Działalność wymienionych organizacji opiera się przede wszystkim na wymianie informacji i wiedzy poprzez organizacje kongresów i konferencji, lobbingu wobec instytucji międzynarodowych i władz narodowych, a także na realizacji konkretnych projektów. Ważnym przykładem jest Europejska Karta Samorządu Teryto- rialnego (Lokalnego), będąca kluczowym projektem CLRAE, a obecnie ratyfi- kowana przez większość krajów Europy i regulująca stosunki międzynarodowe podejmowane przez władze lokalne.

Polskie samorządy lokalne, od momentu powstania w 1989 roku, stopniowo w coraz większym zakresie uczestniczą w różnych typach współpracy międzyna- rodowej⁸. Lista jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.), które w trybie usta- wy z dnia 15.09.2000 r. o zasadach przystępowania j.s.t. do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, uzyskały zgodę na uczestnictwo w tego rodzaju organizacjach, gromadzona jest od 2001 roku przez Minister- stwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na rejestr ten składają się zarówno jednostki, których przynależność została usankcjonowana poprzez przewidzia- ne w ustawie obwieszczenie MSWiA lub w drodze decyzji Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wykaz tych jednostek zamieszczany jest w dzienniku urzędowym RP „Monitor Polski” (Nr 35 poz. 569 z dnia 18 października 2001 r. i Nr 32, poz.

503 z dnia 25 lipca 2002 roku).

Ponieważ lista opublikowana w Monitorze Polskim nie jest kompletna i dodatkowo zawiera błędy polegające na różnym tłumaczeniu nazw tych samych organizacji międzynarodowych, nie zawsze jest jasne czy chodzi o ten sam pod- miot, czy też inny o podobnym brzmieniu. Dlatego w niniejszym opracowaniu dane uzupełniono w oparciu o badania własne niezależnie od stanu prawnego.

Niniejsze opracowanie dotyczy wyłącznie indywidualnego uczestnictwa polskich samorządów lokalnych w formalnych zrzeszeniach międzynarodowych, które nie mają charakteru regionalnego.

8 W. Malendowski, M. Ratajczak, Euroregiony. Polski krok do integracji, Wydawnictwo Atla 2, Wrocław 2000; A. Żelazo, Samorząd gminny w stosunkach międzynarodowych. Pierwsze przybliże- nie, „Polski Przegląd Dyplomatyczny”, T. I, Nr 2 (2), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2001, s. 21-60; M. Furmankiewicz, Aktywność międzynarodowa samorządów polskich miast wojewódzkich, w: J. Słodczyk, Z. Jakubczyk (red.), Zarządzanie gospodarką miejską i prawne podstawy funkcjonowania miasta, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002, s. 261-278.

(4)

Zasadniczym celem niniejszej pracy jest określenie głównych przesłanek, dla których władze lokalne zdecydowały się na przystąpienie do ponadregionalnych organizacji międzynarodowych, identyfikacja podstawowych efektów (korzy- ści) osiągniętych w polskich gminach dzięki wymianie w ramach sieci i głów- nych barier współpracy. Ankietę obejmującą wymienione zagadnienia wysłano w połowie 2002 roku do 48 gmin, o których posiadano informację o współpra- cy z organizacjami międzynarodowymi w 2001 roku, uzyskując odpowiedzi z 12 jednostek o przynależności do 9 różnych organizacji (łącznie 16 ankiet). Ankiety wysyłano tylko do gmin, które są indywidualnie członkami ponadregionalnych organizacji międzynarodowych (a więc nie za pośrednictwem zarejestrowanej w Polsce krajowej organizacji, jak np. w przypadku krajowej sieci miast „Energie Cités” lub euroregionów). Liczbę wskazań obliczono w procentach w stosunku do wszystkich 16 odesłanych ankiet (100%). Odpowiedzi udzielali zwykle urzędnicy odpowiedzialni za współpracę z daną organizacją. Analizując przedstawione dane obejmujące stan na 2001 rok, należy mieć świadomość możliwego wzrostu liczby polskich gmin wstępujących do organizacji międzynarodowych i zarejestrowa- nych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji – MSWiA.

Podstawy prawne

W zakresie kontaktów międzynarodowych od końca lat pięćdziesiątych do 1990 roku jednostki administracji państwowej (głównie miasta) utrzymywały różne formy dwustronnej „współpracy partnerskiej” z miastami za granicą, nie mogły jednak formalnie wstępować do organizacji międzynarodowych nie będąc niezależnymi podmiotami prawnymi. Dopiero po zmianach ustrojowych na prze- łomie lat 1989/1990 powstały w Polsce formalne samorządy lokalne. Zasady współpracy międzynarodowej uregulowano poprzez ratyfikowanie przez Polskę dwóch aktów międzynarodowych⁹:

• Europejskiej Konwencji Ramowej o Współpracy Transgranicznej Między Wspólnotami i Władzami Terytorialnymi, ogłoszonej w Madrycie 21 maja 1980 roku, ratyfikowanej przez Polskę w dniu 19 marca 1993 roku (Dz.U.

z 1993 r., nr 61, poz. 288).

• Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (Lokalnego) (EKST), podpisanej w 1985 roku przez 12 krajów biorących udział w pracach pro- wadzonych w ramach Rady Europy przez Stałą Konferencję Europejskich

9 R. Sowiński, Współpraca międzynarodowa wspólnot samorządowych w Europie, „Europa Wschodu i Zachodu”, 3, 1999, s. 79-83; S. Malarski, Formy i środki prawne współpracy zagranicznej społeczności lokalnych i samorządów terytorialnych, „Śląsk Opolski”, Nr 2 (44), PIN Instytut Śląski w Opolu, Opole 2001, s. 96-103.

(5)

władz Lokalnych i Regionalnych, ratyfikowanej przez Polskę w 1994 roku (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607).

Ratyfikując EKST zagwarantowano samorządom terytorialnym prawo swo- bodnego wyboru partnerów zagranicznych i nieskrępowanego określenia dziedzin współpracy, co odnosi się także do prawa przynależności gmin i innych struktur samorządowych do międzynarodowych zrzeszeń władz lokalnych. Gwarantuje to także art. 172 Konstytucji RP z kwietnia 1997 roku.

Do początku 2001 r. polskie samorządy terytorialne miały dużą swobodę w przystępowaniu do zrzeszeń międzynarodowych. Od końca lutego 2001 r.

zaczęła obowiązywać „Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowa- nia jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych” (Dz.U. Nr 91 z 28.11.2000 r., poz. 1009). Zgodnie z jej zapisami minister właściwy do spraw zagranicznych wyraża zgodę na przystąpie- nie jednostki samorządu terytorialnego do zrzeszenia lub odmawia takiej zgody w drodze decyzji administracyjnej (art. 4 pkt. 5), a w przypadku braku zgody na dalsze członkostwo – jednostka musi wystąpić ze zrzeszenia (art. 10. pkt. 3). Usta- wa w artykule 2 ustęp 1 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swych zadań i kom- petencji, działając zgodnie z polskim prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i międzynarodowymi zobowiązaniami Polski.

Stan współpracy polskich gmin z ponadlokalnymi organizacjami międzynarodowymi

Polskie samorządy lokalne (przede wszystkim miasta) w 2001 roku należały najczęściej do organizacji europejskich. Najwięcej z nich (około 20) było człon- kami Nowej Hanzy (Nowa Liga Hanzeatycka – The New Hanseatic League), nawiązującej do hanz historycznych. Do sieci tej należały przede wszystkim miasta z północnej i zachodniej części kraju. Drugą, co liczby polskich miast człon- kowskich, była Unia Miast Bałtyckich. Obejmowała ona przede wszystkim miasta położone na północy kraju w rejonie Pomorza. W przypadku pozostałych organizacji, członkami były przede wszystkim największe miasta, zwykle wojewódzkie lub byłe wojewódzkie (sprzed reformy administracyjnej w 1998 r.). Poza organizacjami wymienionymi w tabeli 1., polskie samorządy gminne należały lub deklaro- wały współpracę z takimi organizacjami jak: Stowarzyszenie Europejskich Miast Kultury (Association of European Cities of Culture, AECC) – Kraków, Sieć Euro- pejskich Miast i Regionów dla Nowych Rozwiązań Transportowych POLIS (Eu- ropean Cities and Regions Networking for New Transport Solutions) – Białystok.

Współpracę ze Stowarzyszeniem Stolic Państw Członkowskich Unii Europejskiej

(6)

(Union of the Capitals of the European Union, UCEU) deklarowała Warszawa, jednak nie mogła być formalnym członkiem tej organizacji.

Do organizacji o zasięgu światowym przystapiło tylko kilka gmin, przede wszystkim największe miasta wojewódzkie. Najwięcej z nich należało do Orga- nizacji Miast Dziedzictwa Światowego (Organisation of World Heritage Cities, OWHC) i Międzynarodowego Stowarzyszenia Miast Orędowników Pokoju (In- ternational Association of Peace Messengers Cities, IAPMC), a więc do zrzeszeń o profilu społeczno-kulturowym. Inne światowe organizacje, do których należały polskie miasta, działają zwykle w zakresie wymiany informacji w wąskim zakresie tematycznym określonym w statucie organizacji i rozwiązywaniu konkretnych problemów lokalnych związanych z tą tematyką. Mogą to być zarówno konkretne zagadnienia komunalne np. Stowarzyszenie Miast i Regionów dla Recyclingu (Association of Cities and Regions for Recycling, ACRR), do którego należała Warszawa, Sieć Miast dla Rowerzystów (Cities for Cyclist Network, CCN) i Dia- log Miast Globalnych (Global Cities Dialogue, GDC) – Gdańsk, czy społeczne – Międzynarodowe Stowarzyszenie Miast Edukacyjnych (International Association of Educating Cities, IAEC) – Katowice.

Polskie miasta współpracują z organizacjami międzynarodowymi także pośrednio, poprzez uczestnictwo w sieciach narodowych powstałych z inicjatywy organizacji międzynarodowych. Przykładami takich sieci są Sieć Miast, Gmin i Powiatów Zrównoważonego Rozwoju powiązana z ICLEI (w 2001 roku należa- ło do niej 39 samorządów lokalnych), Stowarzyszenie Polska Sieć „Energie-Cités”

powiązane z Europejskim Stowarzyszeniem „Energie-Cités” (wg rejestru MSW 9 członków w końcu 2000 r.) i Stowarzyszenie Zdrowych Miast Polski współpracu- jące ze Światową Organizacją Zdrowia (45 członków w 2002 r.).

(7)

Tab. 1. Europejskie zrzeszenia międzynarodowe społeczności lokalnych i regional- nych, z którymi najczęściej współpracowały polskie miasta (2001).

Organizacja Data

powstania sieci

Liczba

jednostek Członkowie, niezależnie od statusu członkowskiego

Nowa Liga Hanzeatycka (Nowa Hanza)

1980 (sforma- lizowanie

w 2000)

20

Białogard, Braniewo, Chełmno, Darłowo, Elbląg, Gdańsk, Goleniów, Gryfice, Kamień, Kołobrzeg, Koszalin, Kraków, Sławno, Słubice, Słupsk, Stargard, Szczecin, Toruń, Wolin, Wrocław

Unia Miast Bałtyckich, UBC 1991 12

Chojnice, Elbląg, Gdańsk, Gdynia, Koszalin, Łeba, Malbork, Międzyzdroje, Pruszcz Gdański, Reda, Sopot, Szczecin,

Eurocities 1986 6 Gdańsk, Katowice, Kraków,

Łódź, Szczecin, Warszawa

Telecities 1993 4 Gdańsk, Katowice, Łódź,

Swarzędz

METREX 1996 3 Kraków, Wrocław, Szczecin

Miasta Europejskie Przeciwko

Narkotykom, ECAD 1994 3 Gdańsk, Warszawa, Częstochowa

Stowarzyszenie Miast i Regionów Europejskich na

Rzecz Kultury „Les Recontres” 1994 3 Szczecin, Wałbrzych, Płock

Europejskie Stowarzyszenie

Gmin „Energie Cités” 1990 2

Bielsko-Biała, Białystok oraz pośrednio członkowie Stowarzyszenia Miast „Energie Cités”

Bałtycka Komisja ds. Turystyki 1983 2 Gdańsk, Szczecin

Miasta Wolne

od Samochodów, CFC 1994 1 (2)

Kraków

(dodatkowo Związek Komunikacyjny GOP)

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSWiA, materiałów urzędów miejskich i badań własnych.

(8)

Tab. 2. Światowe zrzeszenia społeczności lokalnych, z którymi najczęściej współpra- cowały polskie samorządy lokalne (2001).

Organizacja Data

powstania

Liczba miast deklarujących

współpracę

Członkowie, niezależnie od statusu

członkowskiego

Organizacja Miast Dziedzictwa

Światowego, OWHC 1993 4 Kraków, Toruń,

Zamość, Warszawa

Międzynarodowe Stowarzyszenie

Miast Orędowników Pokoju, IAPMC 1980 3 Oświęcim, Warszawa, Płońsk Międzynarodowa Rada na Rzecz

Lokalnych Inicjatyw Środowiskowych,

ICLEI 1990 2 Katowice, Gdańsk

Międzynarodowe Stowarzyszenie

Miast i Portów, IACP 1988 2 Gdańsk, Szczecin

Związek Miast i Gmin Friedlandzkich 1996 2 Mieroszów, Korfantów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych MSWiA, materiałów urzędów miejskich i badań własnych.

Przyczyny przystępowania do organizacji

W przeprowadzonych badaniach polskie samorządy jako główną przyczynę przystąpienia do danych organizacji międzynarodowych najczęściej wymieniały chęć „wymiany doświadczeń”, w szczególności chęć skorzystania z wiedzy i do- świadczenia miast krajów wysoko rozwiniętych. Drugim, co do ilości wskazań, celem wstąpienia do organizacji był „lobbing”. Dotyczył on najczęściej uzyskania wpływu na decyzje władz Wspólnot Europejskich, a także na władze narodowe.

Samorządy lokalne postrzegały także członkowstwo w organizacjach międzyna- rodowych, jako sposób na pobudzenie nowych funkcji miasta (głównie funkcji międzynarodowych). Wiązano także nadzieje na możliwość pozyskania środków finansowych (np. z Komisji Europejskiej) na wyposażenie urzędu lub inne zadania związane z gospodarką komunalną czy polityką społeczną, poprzez uczestnictwo w różnych programach danych organizacji. Tylko w 4 przypadkach wskazano na chęć nawiązania szeroko pojmowanej „współpracy gospodarczej”, co odnosiło się zarówno do kontaktów lokalnego samorządu, jak i biznesu.

(9)

Ryc. 1. Cele przystąpienia do danej organizacji międzynarodowej najczęściej wymieniane przez polskie gminy.

��

��

��

� ��

Źródło: Badania własne.

Efekty współpracy

W przeprowadzonych badaniach gminy wykazywały głównie efekty niematerialne (tzn. związane z wymianą wiedzy i informacji). Najczęściej dotyczyły one promocji turystycznej i lobbingu wobec władz wyższego szczebla. Szczególny nacisk na promocję turystyczną i inwestycyjną oraz kontakty gospodarcze kła- dziony jest w działalności Nowej Hanzy, organizującej doroczne zjazdy „miast hanzeatyckich”, w których duże znaczenie ma wzajemna prezentacja handlowa i kulturalna. Wymieniano także inne kategorie efektów np. w zakresie wymiany informacji nt. ochrony środowiska, czy wymianę zespołów kulturalnych. Ponie- waż polskie miasta najczęściej należą do sieci europejskich, tak więc i lobbing dotyczył głównie różnych instytucji Wspólnot Europejskich.

Na zakres efektów współpracy wpływa fakt specjalistycznego charakteru nie- których organizacji. Sieć POLIS zajmuje się głównie zagadnieniami transporto- wymi, stąd np. efekty wskazane przez miasto Białystok należące do tej organizacji dotyczyły „wiedzy na temat zarządzania transportem publicznym i organizacji

(10)

ruchu w mieście” oraz uczestnictwa w projektach ELTIS (European Local Trans- port Information Service) i TUC (Traffic Responsive Urban Control), które dofi- nansowane były ze środków Unii Europejskiej i dotyczyły wdrażania efektywnego systemu zarządzania ruchem w mieście. Miasta należące do Eurocities wskazy- wały na efekt w postaci szkoleń urzędników w zakresie pozyskiwania środków i wdrażania programów przedakcesyjnych oraz możliwości i zasad wykorzysta- nia funduszy strukturalnych. W ramach współpracy z Eurocities zorganizowa- no w wielu miastach „Dzień bez samochodów” oraz prowadzono inne działania związane np. z promocją transportu publicznego i alternatywnego. W ramach Komitetu Wschód-Zachód tej organizacji, przy wysokiej aktywności polskich miast (głównie Gdańska), powstał dokument pt. „Ocena podstawowych potrzeb miast Wschodniej i Centralnej Europy” zaprezentowany i przyjęty na spotkaniu członków Eurocities w październiku 1999 r. Dotyczył on identyfikacji potrzeb oraz oczekiwań miast Europy Środkowo-Wschodniej w kontekście przystąpienia ich macierzystych krajów do Unii Europejskiej.

Polskie miasta są szczególnie aktywne w działaniach Unii Miast Bałtyckich.

Poza licznymi szkoleniami i konferencjami, wskazywano na realizację zadań w zakresie oświaty, wychowania i sportu (konkurs plastyczny „Dzieci Morza Bałtyc- kiego”, organizacja imprez sportowych). W zakresie rozwiązywania problemów społecznych wskazywano na kampanię UBC „Without Limits” dotyczącą likwi- dacji barier fizycznych i psychologicznych w życiu niepełnosprawnych. W ramach sieci Telecities wskazywano na pomoc organizacji w zakresie wdrożenia informa- tyki w urzędzie miasta i stworzenie profesjonalnej strony internetowej (Gdańsk).

Współpraca naszych miast z organizacją ICLEI opierała się głównie na udziale w następujących projektach:

• Local Agenda 21 Campaign (Kampania Lokalnej Agendy 21). Kampania polega na wspieraniu polityki miast i gmin działających w kierunku rozwoju zrównoważonego. Wskazuje na konieczność konsultacji ze społeczno- ściami lokalnymi wszystkich realizowanych przez władze projektów. W Eu- ropie działania te finansowane są przez Komisję Europejską z inicjatywy CEMR. Gdańsk w 1999 otrzymał „Nagrodę Europejskiego Miasta Zrów- noważonego Rozwoju” przyznaną przez CEMR.

• Cities for Climate Protection Campaign (Kampania Miast na rzecz Ochro- ny Klimatu) – program redukcji emisji zanieczyszczeń, którego główne źró- dła znajdują się w miastach.

• Cities 21 (Miasta 21) – program opracowania wskaźników zrównoważone- go rozwoju miast.

Generalnie polscy członkowie ponadregionalnych organizacji międzynaro- dowych najczęściej wskazywali na efekty niematerialne w takich kategoriach jak

(11)

„lobbing”, „promocja turystyczna” oraz „oświata i wychowanie, sport” (wskazano je w połowie otrzymanych ankiet).

W ankietach wykazano tylko 4 przypadki efektów o charakterze typowo mate- rialnym w 3 miastach. Dotyczyły one w 2 przypadkach zagadnień społecznych (utworzenie Centrum Informacji dla Niepełnosprawnych i pomoc materialna dla osób, które ucierpiały w trakcie powodzi w 1997 roku), w jednym przypadku pozyskania środków na zakup komputerów dla urzędu i w jednym – pozyskania sprzętu medycznego dla szpitala.

Ryc. 2. Efekty niematerialne (dotyczące wymiany wiedzy i informacji) uczestnictwa polskich gmin w organizacjach międzynarodowych.

��

��

����

� ��

(12)

Bariery współpracy

Najczęściej wskazywaną barierą współpracy był brak wystarczających środ- ków finansowych. Związane było to zarówno z koniecznością wnoszenia składek członkowskich do organizacji, jak i wysokich kosztów uczestnictwa przedstawicieli władz miast w kongresach, konferencjach lub spotkaniach komisji roboczych danych organizacji. W kilku przypadkach przedstawiciele samorządu wskazali na

„ryzyko inwestycyjne” związane z obawami czy inwestowanie w kontakty między- narodowe może przynieść miastu wymierne efekty. Problemy te były czasem przy- czyną konfliktów politycznych w radach miast (wskazywanie na wysokie koszty wyjazdów zagranicznych najwyższych władz lub urzędników). Z tego powodu nowe władze czasem nie były zainteresowane kontynuacją aktywnych kontaktów w ramach organizacji międzynarodowych. Pomimo wskazywania w ankietach na tego typu wewnętrzne dyskusje, w niniejszych badaniach nie stwierdzono żad- nych przypadków wystąpienia gminy z organizacji po zmianie władz. Ewentualne negatywne lub obojętne nastawienie władz miasta wiązało się jedynie z zanikiem aktywnej działalności w organizacji.

Ryc. 3. Główne bariery współpracy w ramach organizacji międzynarodowych wska- zywane przez polskie gminy.

��

��

��

� � ��

(13)

Podsumowanie i wnioski

Do ponadregionalnych organizacji międzynarodowych w 2001 roku należały praktycznie wyłącznie gminy miejskie lub miejsko-wiejskie. Najczęściej współpra- cowały one ze zrzeszeniami europejskimi, a ich udział w sieciach globalnych był względnie słaby. Ograniczał się zazwyczaj do przynależności do organizacji o charakterze społeczno-kulturowym (OWHC i IAPMC), a ich działalność do udziału w konferencjach i seminariach organizowanych przez te sieci lub organizowaniu takich spotkań. Do więcej niż jednego zrzeszenia o zasięgu światowym należały wyłącznie duże miasta wojewódzkie: Warszawa, Kraków, Gdańsk i Katowice.

Najwięcej miast było członkami Nowej Hanzy i Unii Miast Bałtyckich (UBC), które od momentu założenia nie miały ograniczeń członkowskich dla krajów nie należących do Unii Europejskiej. Ponadto UBC tworzona była z aktywnym udziałem samorządów z Polski, przede wszystkim Gdańska, w którym też zlo- kalizowany jest sekretariat tej organizacji. Mniej gmin należy do sieci Eurocities i powiązanych z nią sieci Polis, Car Free Cities i Telecities, ze względu na istnie- jące dotychczas ograniczenia członkostwa dla samorządów nie zlokalizowanych w krajach Unii Europejskiej. Polskie samorządy były w nich z reguły tylko człon- kami stowarzyszonymi, nie mającymi pełnych praw w organizacji. Wynikało to ze wsparcia udzielanego przez Komisję Europejska wyłącznie dla członków Wspólnot Europejskich. Mimo tych ograniczeń, największe miasta wojewódzkie (szczególnie Gdańsk, Kraków i Szczecin) aktywnie włączały się w działania zwią- zane z Europą Środkową i Wschodnią. Charakterystyczne, że względnie niższą aktywność w organizacjach międzynarodowych, w stosunku do rangi i potencjału miasta, wykazywał dotychczas samorząd Warszawy, co wiązano z obligatoryj- nym podziałem tego miasta na gminy-dzielnice i wynikającymi z tego konfliktami politycznymi i przestrzennymi powodującymi osłabienie reprezentacji miasta na zewnątrz¹⁰.

Efekty wynikające z przynależności do organizacji międzynarodowych są trud- ne do zmierzenia i mogą być dyskusyjne. Jak ocenić bowiem efekt z uczestnictwa przedstawicieli miast w dorocznych konferencjach Organizacji Miast Dziedzictwa Światowego czy Organizacji Miast Męczeńskich i Miłujących Pokój? Może on przejawiać się w skutecznym lobbingu wobec instytucji międzynarodowych w zakresie wdrażania projektów związanych z ochroną dóbr kultury, w pozyskaniu środków na remonty i konserwacje zabytków lub propagowaniem wzajemnych kontaktów lokalnych społeczności dla ugruntowania pokoju na świecie. Podob- nie trudno ocenić korzyści z promocji miasta np. w ramach dorocznych zjazdów

10 M. Furmankiewicz, Aktywność międzynarodowa polskich miast wojewódzkich, op. cit.

(14)

miast hanzeatyckich lub innych międzynarodowych imprez o charakterze targów.

Mogą one mieć wpływ na przyciągnięcie inwestora lub nawiązanie kontaktów lokalnego biznesu, jednak wiarygodne dane nie są gromadzone w urzędach miast i w niniejszych badaniach nie wykazano przykładów tego typu efektów.

Łatwiej oceniać wdrożenie konkretnych projektów, związanych z przyjmo- waniem innowacji i tzw. „dobrych praktyk”, w zakresie zarządzania gospodarką miejską (systemy zarządzania ruchem, wprowadzanie nowych technologii w gospodarce wodą i ściekami, komputeryzacje urzędów etc.), stad też często wymiana informacji i innowacyjne projekty tego typu postrzegane są jako szczególnie istotne efekty współpracy miast¹¹. Są one jednocześnie najbardziej znane wśród pracow- ników samorządu lokalnego. Jako szczególnie istotne uznaje się przekazywanie wiedzy i informacji o gospodarce miejskiej z krajów wysoko rozwiniętych do słabo rozwiniętych i rozwijających się, zarówno w ramach projektów organizacji między- narodowych¹² jak i w związkach dwustronnych¹³. R. Camagni wskazuje, że ważny czynnik niwelowania różnic ekonomicznych występuje tylko w organizacjach gru- pujących jednostki o różnym poziomie rozwoju¹⁴.

Efekty wykazywano najczęściej w sieciach europejskich, a najwięcej z nich podały władze Gdańska. Aktywne uczestnictwo władz lokalnych we współpracy międzynarodowej uznaje się za ważny czynnik internacjonalizacji miast i włącze- nia gospodarki miejskiej w globalne procesy gospodarcze. Zdaniem autorów izo- lacja może prowadzić do zmniejszenia ekonomicznej konkurencyjności miasta¹⁵, podczas gdy współpraca w ramach organizacji międzynarodowych może przyno- sić efekty wynikające z pracy grupowej (efekty synergii, korzyści skali, unikanie powielania tych samych błędów (wysiłków), osiągniecie tzw. masy krytycznej w specjalistycznej działalności, transfer innowacji lub tzw. „dobrych praktyk”

etc.)¹⁶. Jedynym potencjalnym zagrożeniem nadmiernej internacjonalizacji we

11 F. Godard, City partnership for urban innovation, Discussion Paper Series No 9, UNESCO- MOST 1996; http://www.unesco.org/most/mostpubl.htm.

12 H. Schulman, V. Kanninen, Urban networking: trends and perspectives in the Baltic Sea region,

“Geographia Polonica”, 75, 2 / 2002, s. 11-32.

13 W. E. Hewitt, International municipal cooperation: An enabling approach to development for small and intermediate urban centers?, “Third World Planning Review”, Vol. 222, Iss. 3, 2000, s. 335-360.

14 R. P. Camagni, Development scenarios and policy guidelines for the lagging regions in the 1990s,

“Regional Studies”, 26, 1994, s. 361-374,

15 J. Komorowski, Internationalisation – a modern path of development for European cities,

“European Studies” – Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Seria I, Z. 253, Poznań 1997, s. 32-49; J. Komorowski, Internacjonalizacja miast i jej uwarunkowania w Polsce, w:

J. Słodczyk, Przemiany bazy ekonomicznej i struktury przestrzennej miast, Opole 2002, s. 97-111; A.

Church, P. Reid, Urban power, international networks and competition: the example of cross-border cooperation, “Urban Studies”, Vol. 33, Iss. 8, 1996, s. 1297-1320.

16 M. Furmankiewicz, The effects of cooperation between territorial self-governments in local and regional associations in Poland, w: B. Namyślak, R. Kozieł (red.), Współczesne procesy transformacji

(15)

władzach miejskich, podawanym w literaturze, jest możliwość kierowania więk- szej uwagi na potrzeby inwestorów (partnerów) zewnętrznych, niż na potrzeby lokalnych społeczności¹⁷.

Za podstawową barierę ograniczającą współpracę w ramach organizacji mię- dzynarodowych samorządy gminne uznały brak odpowiednich środków finansowych. Prawdopodobnie wysokie koszty delegacji i konieczność wnoszenia skła- dek organizacyjnych jest przyczyną, że członkami największych organizacji sa przede wszystkim duże i średnie miasta, których budżety mogą pozwolić sobie na dodatkowe obciążenia finansowe. Badane samorządy podkreślały także obawy, czy koszty współpracy zwrócą się gminie w postaci konkretnych korzyści. Jest to szczególnie ważne w obliczu ryzyka krytyki, że kontakty władz z organizacjami międzynarodowymi to wyłącznie „kosztowne wycieczki” finansowane z budżetu miasta. Tego typu wątpliwości pojawiły się np. w dyskusjach radnych Warszawy przed podjeciem decyzji o formalnym wstąpieniu do Eurocities.

Niektóre organizacje europejskie są wspierane finansowo przez Komisję Euro- pejską, stąd polskie miasta często nie mogły w pełni uczestniczyć w działalności i projektach realizowanych w tych zrzeszeniach. A. Church i P. Raid¹⁸ uważają, że wspieranie europejskich zrzeszeń miast przez Unię Europejską związane jest z transformacją od centralnego, państwowego systemu umów, do „transnaro- dowej polityki sieci” współpracy społeczności i władz lokalnych (regionalnych).

Organizacje miast są przykładem koalicji opartych na wspólnym interesie poli- tycznym lub gospodarczym i efektem tendencji pluralistycznych. Uczestnictwo polskich gmin w organizacjach europejskich może mieć istotne znaczenie dla pro- cesów integracji z Unią Europejską. Przystąpienie Polski do Wspólnot Europej- skich ma obecnie głównie charakter prawny. Rzeczywista integracja i uzyskanie konkurencyjności wymaga szerokiego uczestnictwa w tym procesie także społecz- ności i władz lokalnych. Łączenie partnerów o podobnych celach z różnych kra- jów UE sprzyjałoby temu procesowi. Jednak dotychczas do ponadregionalnych organizacji europejskich należało zaledwie około 50 polskich miast, a konkretne projekty związane z lokalną polityką społeczną lub gospodarką przestrzenną, zrealizowano w nie więcej niż w połowie z nich. Nie sprzyjało to uzyskaniu kon- kurencyjności wobec miast krajów wysoko rozwiniętych ani uzyskaniu wpływu na kierunki lobbingu tych organizacji wobec Komisji Europejskiej. Warto byłoby zatem przynajmniej spopularyzować wśród polskich samorządów lokalnych moż- liwości wynikające z tego typu współpracy międzynarodowej.

w układach lokalnych i regionalnych w Polsce, Seria: Przekształcenia regionalnych struktur funkcjo- nalno-przestrzennych VII, Wrocław 2002, s. 149-160.

17 A. Church, P. Reid, op. cit.; J. Komorowski, Internacjonalizacja miast..., op. cit.

18 A. Church, P. Reid, op. cit.

(16)

Niniejszy artykuł stanowi jedynie zarys problematyki, która wymaga bardziej szczegółowego opracowania. Działalność przedstawicieli polskich samorządów w organizacjach międzynarodowych jest często mało znana nawet w samych urzę- dach, co utrudnia pozyskanie dokładnych danych o wdrażanych projektach. O wielu cennych inicjatywach trudno uzyskać materiały, które często stanowią wyłącznie część dokumentów księgowych. Tymczasem szersza informacja i dokładna analiza zrealizowanych projektów i osiągniętych efektów (lub przyczyn ich braku) mogłaby mieć znaczenie praktyczne i ułatwić także innym polskim samorządom lokalnym uzyskiwać konkretne korzyści ze współpracy z wielostronnymi organizacjami mię- dzynarodowymi, szczególnie w kontekście integracji europejskiej.