PLANOWANIE PRZESTRZENNE W POLSCE A ROZWÓJ ZRÓWNOWAŻONY

Adam Sebastian Górski

Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach

PLANOWANIE PRZESTRZENNE W POLSCE A ROZWÓJ ZRÓWNOWAŻONY

Streszczenie

Celem rozważań jest przedstawienie problemu wcielenia idei zrównoważonego rozwoju w praktykę polskiego planowania przestrzennego. Rozwój miast stawia władze samorządowe przed wyborem sposobu najefektywniejszego zagospodarowania terenów śródmiejskich. Niestety, najczęściej wybierana jest opcja przynosząca największe korzyści materialne dla miasta (sprzedaż działek deweloperowi).

W artykule zostały zaprezentowane wyniki badań Fundacji Sendzimira, jak również krytyka polskiego systemu planowania przedstawiona przez Andrzeja Jędraszko, a odniesiona do sytuacji opisanej powyżej.

Problemy kosztów zewnętrznych w planowaniu przestrzennym, zawsze zostają przeniesione na obywateli, a brak długoterminowych celów rozwoju zrównoważonego, powoduje degradację i dewastację tkanki miejskiej, jak miało to miejsce w czasach PRL.

Okazuje się, że choć idee zrównoważonego rozwoju są coraz częściej respektowane w życiu człowieka, to mimo wszystko nie stanowią one dla władz miejskich wyznaczników planowania przestrzennego. Ciągle krótkotrwałe korzyści (płynące ze sprzedaży działek, a tym samym zasila- jące budżet miasta), stanowią o ich pierwszeństwie nad racjonalną gospodarka przestrzenną, któ- ra w perspektywie długoterminowej przyniesie korzyści zarówno dla środowiska jak również dla mieszkańców.

Słowa kluczowe: koszty zewnętrzne, rozwój zrównoważony, korzyści krótko- i długoterminowe.

Kody JEL: Q56

Wstęp

Celem rozważań jest zaprezentowanie głównych problemów planistycznych w Polsce, w odniesieniu do wdrażania idei zrównoważonego rozwoju. Okazuje się, że dla jednostek samorządu terytorialnych odpowiedzialnych za ład przestrzenny, a tym samym za zrówno- ważony rozwój, liczą się przede wszystkim krótkoterminowe cele planowania przestrzen- nego. Chęć szybkiego zagospodarowania wolnych parceli na terenie miasta, powoduje często lokalizację inwestycji, które nie tylko negatywnie wpływają na środowisko, lecz także istnieją w oderwaniu od kontekstu społeczno-gospodarczego otaczającego danej części miasta.

Pomimo umocowań prawnych, zarówno rozwoju zrównoważonego, jak też gospodar- ki terenami i wyposażenia samorządów w odpowiednie narzędzia administracyjno-praw- ne, znaczna powierzchnia kraju nie jest objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to brak respektowania zasad zrównoważonego rozwoju, a także przestrzegania racjonalnej gospodarki gruntami w wielu gminach na terenie całego kra- ju. Taka sytuacja powoduje wydawanie wielu decyzji lokalizacyjnych i gospodarczych,

podejmowanych bez uwzględnienia konieczności ładu przestrzennego i uporządkowane- go rozwoju terenów mieszkaniowych, przemysłowych czy rekreacyjnych¹. Nie oznacza to bynajmniej braku wytycznych na najwyższym szczeblu planowania. Przykładem jest między innymi Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 – Projekt², czy też strategie rozwoju województw, w których zagadnienia ochrony środowiska i zasad zrównoważonego rozwoju są naczelnymi celami tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego³.

System planowania przestrzennego

System (a raczej składające się na niego słabo powiązane ze sobą elementy) planowa- nia przestrzennego jest nieefektywny i nie służy koordynacji działań rozwojowych w od- niesieniu do przestrzeni. Brak prawnej i faktycznej współzależności różnych dokumen- tów powstających na różnych szczeblach zarządzania i przygotowywanych przez różne podmioty publiczne nie daje podstaw dla zapewnienia niezbędnej koordynacji pionowej i poziomej przedsięwzięć rozwojowych. Plany i inne dokumenty, a także procedury wy- nikające z przepisów prawa dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego nie są dostatecznie, funkcjonalnie i przyczynowo skorelowane ze strategiami i programa- mi rozwoju. Przykładem tego stanu rzeczy jest obecne umiejscowienie w systemie praw- nym KPZK na poziomie regionalnym sposobu określania w prawie zależności pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego województw a strategią rozwoju. Brakuje także powiązań hierarchicznych pomiędzy wymaganymi dokumentami planistycznymi przygo- towywanymi na różnych szczeblach zarządzania rozwojem zrównoważonym⁴. Planom zagospodarowania przestrzennego brakuje cech dokumentów rozwojowych, a ich zapisy nie znajdują odzwierciedlenia w społeczno-gospodarczych dokumentach zarówno stra- tegicznych, jak i operacyjnych. Dualizm kompetencji z zakresu planowania przestrzen- nego i planowania społeczno-gospodarczego uniemożliwia prowadzenie spójnej polityki rozwoju na każdym poziomie planowania, spychając tradycyjne instrumenty planowania przestrzennego do roli ochronnej w miejsce prorozwojowej.

Reformy prawne i instytucjonalne, które zachodzą w Polsce od 1989 roku mają tę sy- tuację zmienić. Celem reform jest z jednej strony poszerzenie areału gruntów w granicach miast np.: poprzez odrolnienie gruntów znajdujących się w granicach administracyjnych miast na prawach powiatu), z drugiej natomiast dbanie o ład przestrzenny, racjonalne kształtowanie i ochronę zasobów środowiska naturalnego. Niestety, pomimo umocowań prawnych zasad zrównoważonego rozwoju, mamy do czynienia z nierespektowaniem tychże zasad, a tym samym generowaniem kosztów zewnętrznych w rozwoju przestrzen- nym miasta.

Problem kosztów zewnętrznych, jak również metody wyceny usług środowiska przy- rodniczego, zajmują coraz więcej miejsca w literaturze naukowej⁵. Z tego względu zosta-

1 Wszystkie wytyczne dotyczące ochrony i kształtowania obszarów chronionych w Polsce znajdują się w programie ramowym przygotowanym przez Ministerstwo Środowiska, Polityka ekologiczna państwa na lata 2009-2012 z perspektywą do roku 2016, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2008, s. 22-27.

2 Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 – Projekt, MRR, Warszawa 2010, s. 58-138.

3 Projekt ten wskazuje nadrzędne cele, którymi powinny kierować się organy administracji państwowej przy planowaniu przestrzennym, ponadto projekt zawiera ocenę walorów gospodarczych i środowiskowych, wskazując na szanse i zagrożenia przy tworzeniu nowych inwestycji w poszczególnych regionach kraju (MRR, Warszawa 2010, s. 26-55).

4 Ibidem, s. 126.

5 Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności w polityce lokalnej i regionalnej. Poradnik TEEB dla miast: usługi ekosystemów w gospodarce miejskiej, Fundacja Sendzimira, Kraków 2011; Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności, KE, Cambridge 2008 .

nie zaprezentowane podejście do zagadnienia kosztów zewnętrznych na linii samorząd lokalny-społeczeństwo.

Koszty i zyski zrównoważonego rozwoju

Jak wskazuje A. Jędraszko⁶, system planowania przestrzennego w Polsce jest nieade- kwatny do norm zarówno ochrony środowiska, jak również racjonalnego gospodarowa- nia przestrzenią. Twierdzi on, że głównym beneficjentem planowania przestrzennego stał się sektor publiczny, osiągający zysk ze sprzedaży gruntów komunalnych i sektor ten został uwolniony ustawą od obowiązku podporządkowania handlu gruntami gmin- nymi skutecznym i zintegrowanym planom rozwoju (tak jak czynią to gminy innych krajów unijnych), realizując w ten sposób interes i dobro publiczne⁷. Tym samym sektor publiczny nie musi zajmować się problemem integrowania polityki gruntowej z polity- ką przestrzenną i społeczno-gospodarczą. Trudno o bardziej aspołeczną formę polityki przestrzennej, zredukowaną do reagowania planami miejscowymi na potrzeby inwesto- rów prywatnych⁸.

Jak wykazują badania wartości usług ekosystemów⁹, popyt na obszary atrakcyjne este- tycznie i przyrodniczo-turystyczne jest większy niż popyt na każdą inną usługę ekosyste- mu. Inwestycja budowlana ingeruje w pas zieleni łączący dwa duże obszary rekreacyjne w mieście, dewastując w ten sposób krajobraz i jednocześnie likwidując dotychczasową funkcję tego obszaru, a mianowicie funkcję kulturową.

Ponadto decyzja o przekształceniu działki w budowlaną i możliwość jej zagospoda- rowania, przyczynia się do uszczelnienia powierzchni ziemi. Prowadzi to do pogorszenia się warunków życia roślin w mieście, a w konsekwencji do niekorzystnych zmian mi- kroklimatu. Poza tym zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej na tym obszarze może powodować brak możliwości filtracji wód opadowych w głąb gruntu, a tym samym zwiększyć spływ powierzchniowy do rzeki, w wyniku czego mogą pojawić się lokalne podtopienia po intensywnych opadach deszczu.

Degradacja terenów zielonych w mieście wiąże się też z pogarszaniem się jakości po- wietrza, a wraz z tym i jakości życia. Ograniczane są możliwości rekreacji i efektywnej regeneracji organizmu ludzkiego. Problem ekosystemów miejskich w Polsce pokazuje, że władze polskich miast nie zdają sobie sprawy z wartości dostarczanych przez te eko-

6 A. Jędraszko, Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża planowania ustawowego, Platan, Warszawa 2005.

7 W krajach europejskich politykę sprzedaży gruntów przez sektor publiczny uznaje się za jeden ze szczególnie ważnych instrumentów osiągania pożądanego rozwoju przestrzennego i społeczno-ekonomicznego (lokalnego i regionalnego).

W Niemczech przykładowo, sprzedaż przede wszystkim niezagospodarowanych gruntów przez sektor publiczny regulują specjalne przepisy (§ 11Baugesetzbuch – BauGB), a polityka sprzedaży gruntów komunalnych oparta jest na zintegrowanym planowaniu rozwoju gminy i jest istotnym elementem jej polityki rozwojowej. Podstawą takich działań jest jeden z ustawowych celów planowania przestrzennego, którym jest zasada społecznie sprawiedliwej gospodarki gruntami, jak i ustawowa zasad troskliwego wyważania interesów prywatnych i publicznych. Wyłączny nakaz sprzedaży gruntów komunalnych na zasadach przetargowych, degraduje je do towaru sprzedawanego na targowisku przypadkowym klientom za najwyższą cenę.

8 A. Billert, Planowanie przestrzenne a polityka – ,,trzecia droga” do ,,trzeciego świata”?, (w:) T. Ossowicz, T. Zipser (red.), Urbanistyka w działaniu. Teoria i praktyka, Materiały II Kongresu Urbanistyki Polskiej, Urbanista, Warszawa 2007.

9 Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności, KE, Cambridge 2008, s. 29.

systemy usług¹⁰. Równie istotne są bariery instytucjonalne¹¹, jak również brak powiązań pomiędzy trzema filarami zrównoważonego rozwoju (ekonomią, środowiskiem i społe- czeństwem).

Sytuacja taka wskazuje na ciągle obecne braki w edukacji samorządów lokalnych, jak również zwraca uwagę na podjęcie tematu kosztów zewnętrznych na bazie nowego sche- matu na linii samorząd lokalny a społeczeństwo.

Perspektywy zrównoważonego rozwoju w Polsce

Nie ulega wątpliwości, że w Polsce posiadamy system planowania przestrzennego, jednak jego funkcjonalność, a przede wszystkim respektowanie art. 5 Konstytucji RP (mó- wiącym o zrównoważonym rozwoju), powoduje ciągłe napięcia na linii społeczeństwo - władze lokalne.

Brak szerszej perspektywy, chęć krótkotrwałych korzyści uzyskiwanych przez samo- rządy lokalne przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych, powoduje degradację istniejących tkanek miejskich, negatywnie odbijających się na mieszkańcach, ale także na środowisku przyrodniczym.

W takiej sytuacji konieczne są konsultacje na szczeblu krajowym, aby zapewnić z jed- nej strony przejrzystość systemu planowania przestrzennego dla samorządów, z drugiej konsolidację celów, które chcemy osiągać poprzez planowanie przestrzenne.

Okazuje się, że obecny system planowania przestrzennego oddala mieszkańców od świadomego wpływu na otaczającą ich przestrzeń. Nie chodzi tutaj o możliwość wniesie- nia zastrzeżeń do proponowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ta droga istnieje i obowiązuje w polskim prawie), bardziej o możliwość wyrażenia swoich potrzeb co do wizji przyszłości danego terenu, czy też miasta. Jednorazowe decyzje plani- styczne powodują brak takiej jednolitej wizji przyszłości, powodują jedynie coraz większy chaos architektoniczny i zaniechanie idei ładu przestrzennego.

Planowanie przestrzenne, rozumiane jako proces, jest w Polsce na dobrej drodze do re- formy. Pomimo wielu niedomagań powstaje coraz więcej publikacji zawierających dobre praktyki w planowaniu przestrzennym, obrazujących, jak idee zrównoważonego rozwoju wdrażane są w różnych częściach miast, a przede wszystkim, jak społeczeństwo decydu- je o kształcie przestrzeni, w której funkcjonuje i jak można dążyć do dialogu pomiędzy społeczeństwem a władzami lokalnymi, by zrównoważony rozwój nie był tylko sloganem lecz stał się rzeczywistością.

10 J. Kronenberg, T. Bergier, K. Maliszewska, Usługi ekosystemów jako warunek zrównoważonego rozwoju miast- przyroda w mieście w działaniach Fundacji Sendzimira, (w:) M. Kosmala (red.), Miasta wracaja nad wodą, PZIiTS Toruń 2011, s. 279-280.

11 Bariery te odwołują się do związków między gospodarką, społeczeństwem i środowiskiem. Niedoskonałości administracyjne obejmują problemy, takie jak: brak odpowiednich polityk, strategii lub innych działań, które mogłyby rozwiązać dany problem; problemy z podejmowanymi działaniami (nieodpowiednie cele lub narzędzia); problemy z wdrażaniem polityk spowodowane nieodpowiednimi działaniami urzędników. Niedoskonałości administracyjne wynikają z braku odpowiednich działań podejmowanych przez administrację, co z kolei może być wywołane brakiem odpowiedniej wiedzy lub możliwości instytucjonalnych (por. np. Opschoor, 1996).

Bibliografia

Billert, A., Planowanie przestrzenne a polityka – ,,trzecia droga” do ,,trzeciego świata”?, (w):

Ossowicz T., Zipsera T., Urbanistyka w działaniu. Teoria i praktyka. Materiały II Kongresu Urbanistyki Polskiej Urbanista, Warszawa 2007.

Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności w polityce lokalnej i regionalnej. Poradnik TEEB dla miast: usługi ekosystemów w gospodarce miejskiej, Fundacja Sendzimira, Kraków 2011.

Ekonomia ekosystemów i bioróżnorodności, KE, Cambridge 2008.

Jędraszko A., Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce – drogi i bezdroża planowania ustawowe- go, Platon, Warszawa 2005.

Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 – Projekt, Warszawa 2010.

Kronenberg J., Bergier T., Maliszewska K., Usługi ekosystemów jako warunek zrównoważonego rozwoju miast- przyroda w mieście w działaniach Fundacji Sendzimira, (w:) Kosmala M. (red.), Miasta wracają nad wodę, PZIiTS Toruń 2011.

Opschoor, J.B., Institutional change and development towards sustainability, (w): Costanza R., Segura O., Martinez J.-Alier (red.), Getting Down to Earth: Practical Applications of Ecologi- cal Economics, Island Press, Washington 1996.

Polityka ekologiczna państwa na lata 2009-2012 z perspektywą do roku 2016, Ministerstwo Śro- dowiska, Warszawa 2008.

Town-and-Country Planning in Poland and Sustainable Development

Summary

Introducing of the problem of the incarnation of the idea of the sustainable development into the practice of the Polish town-and-country planning is a purpose of the article. Development of towns and cities is putting self-government authorities before choice in what way most effectively to develop city centre areas. In the article, there are presented findings of the Sendzimir Founda- tion, as well as criticism of the Polish planning system presented by Andrzej Jędraszko related to the above-described situation. Problems of external costs in the town-and-country planning always are transferred to citizens, long-term targets of the sustainable development are missing, causes the decline and devastation of the municipal tissue as this took place at the times of the Polish People’s Republic. It turns out that at least the ideas of sustainable development are more and more often respected in the life of the man; nevertheless they don’t constitute indicators for municipal authori- ties as regards the town-and-country planning. Constantly short-lived benefits (issuing from the sale of plots, and hence contributing to the budget) are deciding their priority to detriment of the rational land management, which in the long-term perspective will benefit both the environment and residents. The confrontation with factual materials showed the universal nature of the problem described in the article.

Key words: external costs, sustainable development, short- and long-term benefits.

JEL codes: Q56

Градостроительное зонирование в Польше и устойчивое развитие

Резюме

Цель рассуждений – представить проблему воплощения идеи устойчивого развития в практику польского градостроительного зонирования. Развитие городов ставит орга- ны самоуправления перед выбором способа наиболее эффективного развития территорий в городских центрах. Увы, чаще всего выбирают опцион, который приносит самые высокие материальные выгоды для города (продажа участков застройщику). В статье представлены результаты исследований Фонда Сендимира, а также дается критика польской системы пла- нирования, представленная Анджеем Ендрашко, которая относится к вышеописанной си- туации. Проблемы внешних издержек в градостроительном зонировании всегда переносят на граждан, а отсутствие долгосрочных целей устойчивого развития приводит к деградации и опустошению городской ткани, как это имело место во времена ПНР. Оказывается, что хотя идеи устойчивого развития все чаще и чаще уважаются в жизни человека, то все рав- но они не представляют для городских властей определителей градостроительного зониро- вания. Постоянно краткосрочные выгоды (вытекающие из продажи участков и тем самым пополняющие бюджет города) решают их преимущество перед рациональным управлением земельными ресурсами, которое в долгосрочной перспективе принесет выгоду как для окру- жающей среды, так и для жителей.

Ключевые слова: внешние издержки, устойчивое развитие, кратко- и долгосрочные выгоды.

Коды JEL: Q56