ANALIZA KONFLIKTOWA W ADMINISTRACYJNYM TYPIE STOSOWANIA PRAWA(ZARYS PROBLEMATYKI)

Marzena Myślińska, Adam Szot

ANALIZA KONFLIKTOWA

W ADMINISTRACYJNYM TYPIE STOSOWANIA PRAWA (ZARYS PROBLEMATYKI)

I.

Podejście decyzyjne, jako jedno z podejść badawczych¹, pozwala na analizę uwarun- kowań, przebiegu oraz wytworów procesów decyzyjnych zarówno w ramach organiza- cji państwowych, jak również organizacji skupiających państwa i ich społeczeństwa oraz funkcjonujących na zasadzie ponadnarodowych wspólnot². Opiera się ono na założeniu, iż część rzeczywistości da się objąć oraz zinterpretować jako procesy decyzyjne lub wy- twory tych procesów – decyzje.³ Punktem wyjścia prowadzonych analiz jest właśnie de- cyzja i jej wykonanie, a punktem docelowym zmienne niezależne, które doprowadziły do jej podjęcia.⁴ Stosownie do tego, zagadnienia badawcze w ramach podejścia decyzyj- nego koncentrują się wokół: badania sytuacji decyzyjnej, uwarunkowań i prawidłowości przebiegu oraz faz procesu decyzyjnego, umiejscowienia ośrodka decyzyjnego, ziden- tyfi kowania oraz zdefi niowania ról uczestników tego procesu, charakterystyki decyzji, możliwości jej realizacji w warunkach społecznych, wskazania działań zmierzających do jej implementacji, a także oceny jej skutków. Szeroki zakres zagadnień umożliwia wykorzystanie podejścia decyzyjnego do realizacji różnych celów badawczych.⁵

Podejście decyzyjne może być wykorzystywane w badaniach prowadzonych w  ra- mach różnych nauk, w tym nauk prawnych. W odniesieniu do tych ostatnich, analizą można obejmować zarówno procesy tworzenia, jak również stosowania prawa. Cechą decyzji prawnych jest kształtowanie statusu prawnego podmiotów w zakresie upraw- nień i obowiązków, zaś do ich wydawania podmiot musi legitymować się wynikającą

1 Za H. Groszykiem i A. Korybskim można przyjąć, iż przez „podejście badawcze rozumie się kieru- nek metodologiczny, zawierający niezbyt sztywno zakreślony zespół dyrektyw badawczych, oparty na wspólnych kategoriach pojęciowych oraz pewnych generalnych założeniach dotyczących bytu badanego zjawiska (zjawisk) oraz dopuszczalnych sposobów jego badania”. – Szerzej H. Groszyk, A.

Korybski, Podejście decyzyjne w prawoznawstwie (zarys problematyki) [w:] W kręgu historii i współ- czesności polskiego prawa. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Arturowi Korobowiczowi, red. W. Witkowski, Lublin 2008, s. 532.

2 Ibidem.

3 Ibidem.

4 Szerzej na temat analizy decyzyjnej i jej wykorzystania w badaniach politologicznych zob. Z. J.

Pietraś, Teoria decyzji politycznych, Lublin 1990, passim; Z. J. Pietraś, Teoria gier jako sposób analizy procesów podejmowania decyzji politycznych, Lublin 1997, s. 11-14.

5 Szerzej H. Groszyk, A. Korybski, Podejście decyzyjne…, s. 532-533; Z. J. Pietraś, Teoria decyzji…, passim.

z obowiązującego prawa kompetencją.⁶ Jednym z aspektów badań nad tymi decyzjami może być konfl iktowa analiza prawa⁷, w ramach której zwraca się uwagę na fakt od- działywania na siebie różnorodnych interesów⁸ i dążeń jednostkowych oraz grupowych uczestników procesu decyzyjnego. Zastosowanie podejścia decyzyjnego pozwala na po- strzeganie tych procesów jako „uzgodnień rozbieżnych (konfl iktowych) interesów jed- nostkowych i grupowych”⁹, które w efekcie mogą prowadzić do wydania decyzji o cha- rakterze kompromisu lub kontraktu społecznego.

Stosowanie prawa jest procesem decyzyjnym podejmowanym przez kompetentny organ władzy publicznej, prowadzącym do wydania wiążącej decyzji jednostkowej.¹⁰ Oprócz ośrodka decyzyjnego (organu) biorą w nim udział także inne, reprezentujące różne (niekiedy odmienne) interesy, podmioty. Uzasadnione wydaje się więc prowadze- nie dokładniejszych badań nad wpływem tych interesów na proces decyzyjny. Szczegól- nie interesujących wyników może dostarczyć analiza konfl iktowa procesów decyzyj- nych zachodzących w ramach administracyjnego typu stosowania prawa. Do jego cech specyfi cznych (w odróżnieniu od typu sądowego) można zaliczyć bezpośrednie zainte-

6 Szerzej H. Groszyk, A. Korybski, Podejście decyzyjne… s. 541.

7 Szerzej H. Groszyk, A. Korybski, Konfl ikt interesów i prawo, Warszawa 1990, passim.

8 Pod pojęciem interesu rozumie się ”ujawnioną w określonej strukturze społecznej i uświadomioną potrzebę”. Potrzebą z kolei jest „dążenie danego podmiotu społecznego do osiągnięcia lub przy- wrócenia stanu równowagi w danym środowisku społecznym; stan równowagi można natomiast określić jako takie ukształtowanie stosunków społecznych oraz pozycji danego podmiotu w tym środowisku, jakie sprzyja zarówno efektywnemu funkcjonowaniu i rozwojowi środowiska, jak też istnieniu i możliwościom rozwojowym podmiotu w tym środowisku”. Potrzeba związana jest za- tem z dążeniem do jej zaspokojenia, interes zaś ukierunkowuje te dążenia. – Szerzej H. Groszyk, A. Korybski, O pojęciu interesu w naukach prawnych (przegląd wybranej problematyki z perspekty- wy teoretycznoprawnej [w:] Pojęcie interesu w naukach prawnych, prawie stanowionym i orzecznic- twie sądowym Polski i Ukrainy, red. A. Korybski, M. Kostyckij, L. Leszczyński, Lublin 2006, s. 20;

H. Groszyk, A. Korybski, Konfl ikt interesów…, s. 19-23. Źródeł tak rozumianego konfl iktu inte- resów należy dopatrywać się m.in. w sprzecznościach wynikających z różnic w obrocie i podziale dóbr, systemach wartości przyjętych przez jednostki, przynależności jednostek do odmiennych grup społecznych konsekwencją czego są różnice w oczekiwaniach ról i funkcji społecznych oraz różnice potrzeb w danym miejscu i czasie. Szerzej ibidem, s. 25. Ujawnienie konfl iktu na forum społecznym wiąże się z jego jakościowym przekształceniem w spór, który defi niowany jest jako

„ujawniony społecznie konfl ikt interesów określonych podmiotów społecznych (jednostek, grup bądź ich organizacji), łączący się z odczuciem naruszenia przez jedną stronę racji drugiej strony” – zob. A. Korybski, Alternatywne rozwiązywanie sporów w USA, Lublin 1993, s. 26.

9 Konfl ikt interesów defi niuje się jako „układ skierowanych przeciw sobie zachowań dwóch pod- miotów społecznych (jednostek, grup, bądź ich organizacji), z których każdy dąży do realizacji własnych celów (interesów) i napotyka na przeciwdziałanie pozostałych uczestników konfl iktu”

– zob. H. Groszyk, A. Korybski, Konfl ikt interesów…, s. 25. Na marginesie warto wskazać, że zja- wisko konfl iktu z uwagi na jego powszechność, różnorodność oraz złożoność uwarunkowań, ma interdyscyplinarny charakter. Jego znaczenie w kształtowaniu życia społecznego związane jest z wyodrębnieniem nauki o konfl iktach – polemologii (od polemos – wojna, konfl ikt), zajmującej się przedmiotowym zagadnieniem na styku wielu nauk. J. Sztumski, Konfl ikt społeczny, „Studia Socjologiczne” 1973, nr 3 (50), s. 178.

10 Szerzej L. Leszczynski, Zagadnienia teorii stosowania prawa – doktryna i tezy orzecznictwa, Kra- ków 2004, s.15 i n. Zob. również m.in. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, passim; S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 213-231; R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 2011, s. 93-104.

resowanie kierunkiem rozstrzygnięcia podejmowanej decyzji oraz brak niezależności podmiotów decyzyjnych.¹¹

II.

Na wstępie rozważań nad konfl iktem interesów w administracyjnym typie stosowa- nia prawa warto zwrócić uwagę na wskazaną w art. 28 kpa¹² kategorię „interesu praw- nego”, którego posiadanie legitymuje stronę postępowania administracyjnego. Należy go postrzegać jako obiektywną relację między oczekiwaniami podmiotu zewnętrznego wobec osób stosujących prawo a kompetencjami tych osób, a także ich możliwościami.¹³ Zdaniem H. Groszyka i A. Korybskiego „interes prawny” może być defi niowany jako „po- trzeba instytucjonalnoprawnej ochrony określonego dobra chronionego prawnie przed naruszeniem w razie zagrożenia lub też przywrócenia stanu rzeczy sprzed naruszenia, bądź uzyskania instytucjonalnoprawnej gwarancji otrzymania określonego dobra (korzy- ści) mieszczącego się w sferze uprawnień przysługujących danemu podmiotowi prawa”.¹⁴

Mając interes prawny podmiot zewnętrzny nie uzyskuje jeszcze uprawnienia mate- rialnoprawnego, ale „prawo do uzyskania aktu”, który potwierdzi lub zaprzeczy poglą- dowi jednostki.¹⁵ Konieczne jest więc wydanie, w prawnie określonych granicach, de- cyzji konkretno-indywidualnej. Niezbędne w tym zakresie jest więc ustalenie interesu, jaki posiada strona postępowania oraz jego relacji do innych, występujących w danym stanie faktycznym interesów. W konkretnej sytuacji bowiem treścią podejmowanej de- cyzji mogą być zainteresowane również inne, nie posiadające interesu prawnego pod- mioty, które mają w tym określony interes faktyczny.¹⁶

Ogólnie rzecz ujmując interes jako kategoria normatywna nie został zdefi niowany w ramach regulacji prawa administracyjnego¹⁷ ani żadnych innych gałęziach prawa.

Wynika to m.in. z powiązania tej kategorii pojęciowej z konstrukcją generalnej klauzuli

11 Szerzej na temat administracyjnego typu stosowania prawa oraz jego cech specyfi cznych – J. Wró- blewski, Pojęcie i rodzaje stosowania prawa [w:] Teoria państwa i prawa, W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Warszawa 1979, s. 411-420; W. Dawidowicz, O stosowaniu prawa przez organy admi- nistracji państwowej, ZN WPiA UG 1981, nr 9, s. 67-79; T. Woś, Organizacyjne uwarunkowania decyzji administracyjnych, ZN UJ Prace Prawnicze 1979, z. nr 83, s. 17-32; L. Leszczyński, Zagad- nienia…., s. 15-34; L. Leszczyński, Podejmowanie decyzji prawnych – tworzenie i stosowanie prawa, s. 103-149.

12 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.00.98.1071 j.t.) 13 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 319.

14 H. Groszyk, A. Korybski, O pojęciu interesu…., s. 19. Zob. również Wyrok WSA w Warszawie z 24.06.2005, I SA/Wa 295/05, system informacji Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyj- nych (dalej CBOSA); Wyrok WSA w Warszawie z 19.05.2005, I SA/Wa 43/05, CBOSA.

15 J. Zimmermann, Prawo…, s. 319.

16 Szerzej na temat interesu prawnego i faktycznego – Ibidem, s. 315-323; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 126-158; W. Szwajdler, Ochrona prawna interesu indywidu- alnego w prawie budowlanym, Toruń 1993, s. 42-52; M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 9-71.

17 Jedną z nielicznych prób defi niowania pojęcia interesu (w odniesieniu do interesu publicznego) podjął ustawodawca w art. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowa- niu przestrzennym (Dz. U.03.80.717 ze zm.), który stanowi pod pojęciem interesu publicznego na- leży rozumieć „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym”

odsyłającej.¹⁸ Nakłada ona na organ stosujący prawo obowiązek każdorazowego wypeł- nienia jej treści w kontekście ustalonego i wyjaśnionego stanu faktycznego, odwołując się do argumentacji aksjologicznej, zarówno nieinkorporowanej do systemu prawnego, jak i aksjologii stricte prawnej oraz ustalonych w tym zakresie zwyczajów.¹⁹ Zasadniczą kwestią wydaje się w związku z tym poprzedzenie dalszych rozważań omówieniem wy- stępującej na gruncie języka prawnego i prawniczego – bezpośrednio odnoszącej się do sfery podmiotowej stosunków administracyjnoprawnych – kategorii interesu publicz- nego (społecznego) oraz interesu indywidualnego.

Jak zauważa M. Wyrzykowski zmienność terminu „interes publiczny (społeczny)”

jest uzależniona od czasu, gałęzi prawa, a także konkretnej regulacji ustawowej prawa administracyjnego.²⁰ Niejednolitość semantyczna omawianej kategorii związana jest z uwarunkowaniami historyczno-ideologiczno²¹-politycznymi. I tak w języku praw- nym i prawniczym okresu międzywojennego dominowało pojęcie interesu publicznego, które odnoszono do społeczeństwa, władzy (państwa postrzeganego jako organizację społeczną) oraz do ich wzajemnej relacji.²² W okresie Polski Ludowej pojęcie interesu publicznego zostało niejako zastąpione przez interes społeczny. Było to związane m.in.

z doktryną ustrojową państwa socjalistycznego (jej założeniem było utożsamianie inte- resów obywatela i państwa, co w miało eliminować możliwość powstawania konfl iktów na tym polu), likwidacją samorządu terytorialnego i wynikającym z tego skupieniem władzy w rękach organów administracji państwowej.²³

W obecnych realiach państwa prawnego, terminy – interes społeczny oraz interes publiczny uznaje się za tożsame zakresowo i charakteryzujące się brakiem równoznacz- ności znaczeniowej z pojęciem interesu państwowego oraz interesem administracji. Jak bowiem stwierdza A. Duda „w państwie prawnym nie ma sytuacji absolutnego utożsa- miania obywatela i sfery jego indywidualnych interesów z państwem, a jedynie istnieje kwestia usankcjonowania ustawowo uprawnień i obowiązków obywatela wobec pań- stwa oraz państwa w stosunku do obywatela”, co w konsekwencji prowadzi do wnio- sku, iż „użycie w  konkretnym przypadku jednego lub drugiego z omawianych pojęć w państwach demokratycznych jest raczej kwestią upodobań językowych (przyzwycza- jeń) osoby formułującej myśli i aktualnego trendu w nazewnictwie”^24.

18 L. Leszczyński, Kategoria interesu w stosowaniu prawa administracyjnego. Przykład art. 7 kpa [w:]

Pojęcie interesu w naukach prawnych, prawie stanowionym i orzecznictwie sądowym Polski i Ukrainy, red. A. Korybski, M.W. Koctyckij, L. Leszczyński, Lublin 2006, s. 68. O klauzulach generalnych sze- rzej m.in. w.: L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, passim.

19 L. Leszczyński, Kategoria interesu…, s. 74-75.

20 M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa1986, s. 11.

21 Szerzej na temat wpływu różnych ideologii (w perspektywie historyczne) na rozumienie pojęcia

„interesu publicznego” M. Zdyb, Prawny interes jednostki…, s. 201-209.

22 W wyroku SN z dn. 31.05.1933 (II K 285/33, OSN(K) 1933/8/157) sąd podjął próbę zdefi niowania pojęcia „interes publiczny” wskazując iż: „Interesem” jest bądź istniejące bądź przyszłe dobro ma- terjalne lub osobiste, lub dobro idealne, związane z organizacją życia zbiorowego i prawidłowością jej funkcjonowania. „Publicznym” jest interes zbiorowy organizacji społecznej, państwa lub samo- rządu, albo w ogóle życia społecznego”.

23 Tak m.in. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu…, s. 26. Szerzej na temat ewolucji stosowania pojęcia interes publiczny/interes społeczny m.in.: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administra- cyjnym, Warszawa 2008, s. 19-26 i cytowana tam literatura; W. Szwajdler, Ochrona…, s. 26-29.

24 A. S. Duda, Interes prawny…, s. 24-25.

Zakres treściowy pojęcia interes publiczny (interes społeczny), z uwagi na jego pozajury- dyczną naturę, jest bardzo trudny – jeśli nie niemożliwy do określenia. Ma on wielofunk- cyjny charakter oraz jest wewnętrznie zróżnicowany, dlatego też w literaturze podkreśla się, iż „interes publiczny wymaga ciągłej redefi nicji, gdyż jest stale zmieniającą się kompozycją i bilansem różnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie i miejscu.²⁵ Dodatkowo M. Wyrzykowski podkreśla konieczność uwzględnienia przy ustalaniu jego zakresu treściowego obowiązującej w danym państwie ideologii, a także wartości politycz- nych, do których zalicza m.in.: indywidualistyczną koncepcję organizacji społeczeństwa, poziom jawności życia publicznego czy też odzwierciedlenie struktury i dążeń interesów społecznych w mechanizmie czy strukturze działania władzy²⁶, tym samym wskazuje, iż na zakres omawianej kategorii pojęciowej wpływ mają uwarunkowania polityczne.

W orzecznictwie sądowym pojęcie interesu publicznego utożsamiane jest z „dobrem publicznym”, „interesem zbiorowości” czy „interesem ogólnym”. Zwracając uwagę na kategorie, które powinny być każdorazowo uwzględniane przy ustalaniu treści poję- cia, wskazuje się iż „interes publiczny (…) powinien być oceniany z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeń- stwo, zaufanie do organów państwa (…). Niemożność jednoznacznego zdefi niowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanych wyżej wartości”²⁷.

Podsumowując rozważania nad konstrukcją interesu publicznego (społecznego), jeszcze raz wskazać należy na jej dynamiczność oraz złożoność treściową. Ustalenie tre- ści omawianej klauzuli generalnej przez podmiot stosujący prawo wymaga uwzględnie- nia szeregu czynników o charakterze „ogólnospołecznym”, w odniesieniu do konkret- nego przypadku, czasu oraz miejsca.

Podczas, gdy kategoria interesu publicznego wiąże się z faktem egzystencji człowie- ka w określonej społeczności, kategoria interesu indywidualnego rozpatrywana jest z punktu widzenia jednostki. Zdaniem bowiem M. Zdyba każda jednostka wyróżnia się swoistymi cechami m.in. w zakresie osobowości somatyczno-biologicznej, etycznej, psychicznej, posiada własną świadomość i samoświadomość, zdolność rozumowego pojmowania zjawisk życia publicznego, indywidualnie zakreślony katalog zasad moral- nych oraz adekwatny do nich – katalog wartościowania swoich myśli i czynów, poczucie odpowiedzialności, własnej wartości oraz godność, autonomię, zdolność do samosta- nowienia etc.²⁸ Interes indywidualny odnosi się zatem do interesu jednostkowego, przy- czyniającego się do realizacji postrzeganego subiektywnie dobra, korzyści lub wartości.

Można więc postrzegać go jako prywatny interes jednostki²⁹ uprawnionej i zobowiąza- nej jednocześnie do ochrony interesu publicznego.³⁰

25 J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 133.

26 M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu…, s. 28.

27 Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., III SA/Wa 1471/04, Lex Polonica, nr 386473. Cyt za: P. J. Suwaj, Konfl ikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 30-31.

28 Szerzej M. Zdyb, Prawny interes jednostki…, s. 220-221.

29 Przez jednostkę należy rozumieć każdy podmiot prawa, który „można zindywidualizować w prawnym tego słowa znaczeniu” – szerzej A. S. Duda, Interes prawny…, s. 43.

30 P. J. Suwaj, Konfl ikt interesów…, s. 32.

Przyjęcie założenia, iż interes publiczny jest swego rodzaju elementem wspólnym ogółu interesów indywidualnych nie oznacza jednak tożsamości w zakresie interesów jednostkowych wszystkich podmiotów. Zajęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do stwierdzenia braku różnic w  zakresie osobowości i podmiotowości jednostek. Jak wskazuje M. Zdyb – podłożem owej nietożsamości są często faktyczne stosunki społecz- ne. Prawodawca stanowiąc normy prawa administracyjnego próbuje stworzyć „wspólny wyznacznik, wspólną formułę”, uwzględniającą także wartości ponadjednostkowe tych interesów. Tym samym „wybiega poza faktyczne stosunki społeczne i tworzy w pewnym sensie normatywny model życia publicznego”³¹, mający charakter sztuczny. Zadanie podmiotu stosującego prawo, opierającego decyzję na normach generalno-abstrakcyj- nych wyinterpretowanych z owego modelu, polega na wypełnieniu treścią klauzul gene- ralnych interesu publicznego (społecznego) i interesu indywidualnego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w kontekście aktualnej sytuacji polityczno-społecznej.

III.

Założenie braku tożsamości interesu indywidualnego oraz interesu publicznego (społecznego) otwiera bardzo interesujące perspektywy badawcze w kontekście proce- sów decyzyjnych, w tym procesów tworzenia i stosowania prawa. W odniesieniu do ad- ministracji publicznej i działań przez nią podejmowanych warto wskazać na możliwości wykorzystania analizy konfl iktowej w badaniach nad drugim z tych procesów. Jak za- uważa J. Zimmermann to właśnie formy działania administracji publicznej, które służą stosowaniu prawa administracyjnego wobec indywidualnego adresata normy, stojącego poza aparatem administracyjnym, są najważniejszymi z punktu widzenia ogółu zadań administracji publicznej oraz istoty i celu całego prawa administracyjnego.³² To w tych procesach najlepiej uwidaczniają się cechy specyfi czne administracji, które z jednej stro- ny odróżniają ją od władzy ustawodawczej, a z drugiej od władzy sądowniczej. Właśnie z uwagi na te właściwości analiza konfl iktowa może dostarczyć bardzo wielu ciekawych i praktycznie użytecznych informacji.

Już na wstępie można sformułować tezę o permanentnym konfl ikcie interesów w procesach decyzyjnych w administracyjnym typie stosowania prawa. W trakcie całe- go procesu dochodzi do ujawnienia się i wzajemnego oddziaływania różnych interesów, które wpływają na rozumowania podejmowane przez podmiot decyzyjny, a w konse- kwencji na ostateczną treść decyzji.

Konfl ikt ten zakłada już sam ustawodawca, który w art. 7 kpa stanowi, iż „w toku po- stępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zała- twienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.” Nor- ma ta, stanowiąca jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego³³, wskazuje na konieczność ważenia dwóch interesów. Z jednej strony (słusznego) interesu indywi- dualnego jednostki, a z drugiej szeroko pojętego interesu społecznego (publicznego),

31 M. Zdyb, Prawny interes jednostki…, s. 221.

32 J. Zimmermann, Prawo…, s. 341.

33 Jak zaznacza J. Zimmermann zasada wyrażona w art. 7 kpa jest postrzegana jako wskazówka in- terpretacyjna dla całego prawa materialnego. – szerzej J. Zimmermann, Prawo…, s. 315.

który realizuje lub w którego imieniu działa organ administracji publicznej.³⁴ Oznacza to, iż stosowanie prawa przez organy administracji może być rozważane w kontekście ciągłego napięcia na linii jednostka – organ. Jednocześnie jednak, jak podkreśla się w doktrynie, organy administracji nie mają własnych interesów, a jedynie kompetencje i zadania.³⁵ Organ nie odnosi ze swych uprawnień jakichkolwiek korzyści i jego zacho- wania nie mogą być mierzone miarą takiej korzyści.³⁶

W procesie stosowania prawa podmiot decyzyjny będzie musiał dokonać ustalenia oraz ważenia interesu indywidualnego i publicznego. W perspektywie historycznej, w doktrynie i orzecznictwie, wykształciły się różne stanowiska dotyczące ich wzajem- nej relacji.³⁷ Współcześnie wydaje się dominować to zaprezentowane w orzeczeniu NSA z 18 listopada 1993 r.³⁸, w którym sąd stwierdził, iż „w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym”.³⁹ Ponadto, na gruncie wspomnianego przepisu kpa, orzecz- nictwo polskich sądów administracyjnych wypracowało ogólną regułę, w myśl której

„organ administracji powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym intere- sem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekra- cza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków”.⁴⁰ Na podmiot stosujący prawo nałożony jest więc obowiązek ustalenia o ja- kie interesy „chodzi” w konkretnym stanie faktycznym oraz ewentualnego wykazania, iż interes publiczny jest na tyle ważny, że konieczne jest przyznanie mu pierwszeństwa.

Ta ogólna formuła nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o sposób rozstrzygania konfl iktu interesu indywidualnego i publicznego, nie eliminuje także wszelkich wątpliwości jakie mogą występować w konkretnej sytuacji. Interes publiczny nie jest bowiem sumą interesów indywidualnych, lecz jest wyprowadzany z wartości wiązanych z interesami indywidualnymi.⁴¹ Ponadto podmiot zewnętrzny może pozo- stawać z administracją publiczną w różnych relacjach. Mogą one być rozumiane obiek- tywnie, z punktu widzenia obowiązującego prawa, istniejących stosunków społecznych, norm moralnych, zwyczajów albo też subiektywnie, jako samo odczucie podmiotu ze- wnętrznego i jego własne oczekiwanie w stosunku do administracji publicznej. Obywa-

34 Ibidem, s. 312-313.

35 Szerzej J. Boć, Pojęcie administracji [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2010, s. 21.

Autor ten zauważa, iż interesy są zawsze wartościami zewnętrznymi wobec organów administra- cji.

36 J. Zimmermann, Prawo…, s. 301.

37 Szerzej na ten temat m.in. J. Zimmermann, Prawo…, s. 315-316; A. S. Duda, Interes prawny…, s. 43-48, P. J. Suwaj, Konfl ikt interesów…, s. 33-35.

38 Wyrok NSA z 18.11.1993, III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181.

39 Podobnie do tego problemu odnosi się Trybunał Konstytucyjny – zob. wyrok TK z 20.03.2006, K 17/05, OTK-A 2006/3/30.

40 Zob. np. wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 14.03.2009, I SA/Rz 789/08, LEX nr 542922; wyrok WSA w Opolu z 12.03.2009, II SA/Op 21/09, LEX nr 543834;

wyrok NSA z 19.12.2009, I OSK 169/08, LEX nr 518226; wyrok NSA z 10.12.2008, I OSK 1547/07, CBOSA; wyrok NSA z 14.10.2008, I OSK 1632/07, CBOSA; wyrok NSA z 8.05.2008, I OSK 1175/07, CBOSA; wyrok NSA z 31.03.2008, I OSK 853/07, CBOSA; wyrok NSA z 19.06.2007, I OSK 1464/06, CBOSA.

41 J. Zimmermann, Prawo…, s. 314.

tel może odczytywać potrzebę określonego zachowania się administracji z konkretnej normy prawnej bądź też subiektywnie odczuwać taką potrzebę.⁴²

Konfl ikt interesów indywidualnego i publicznego ma charakter potencjalny i w kon- kretnym stanie faktycznym wcale nie musi do niego dochodzić. Zwraca na to uwagę m.in. P. Suwaj, zdaniem której podmioty biorące udział w procesie administrowania mogą mieć interesy i dążenia jednoznaczne, tożsame i zbieżne, ale i sprzeczne – rozbież- ne i przeciwstawne.⁴³ Jak zauważa J. Zimmermann interes publiczny może być postrze- gany jako interes całego społeczeństwa, czyli taki stan rzeczy, w którym zapewniona jest realizacja interesów ogółu z poszanowaniem interesów jednostki.⁴⁴ Wskazuje on rów- nież na motywację samej jednostki. W jego opinii w odniesieniu do interesu publiczne- go dany podmiot nie jest czymś zainteresowany bezpośrednio „dla siebie”, ale dla dobra wspólnego. To zainteresowanie dobrem wspólnym może wynikać z pobudek społecz- nych, moralnych, altruistycznych lub patriotycznych, ale może także być umotywowane własną korzyścią, którą podmiot odniesie „za pośrednictwem” dbania o dobro wspól- ne.⁴⁵ Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż ewentualny konfl ikt pomiędzy interesem indywidualnym a publicznym może mieć różny zakres. Jeśli interesy wzajemnie się nie wykluczają w procesie decyzyjnym będzie można podjąć próbę ich „pogodzenia”.

Jednak potencjalność konfl iktu tych dwóch interesów nie oznacza zanegowania posta- wionej na wstępie tezy o występującym w administracyjnym typie stosowania prawa per- manentnym konfl ikcie interesów. W procesach tych na ostateczną treść decyzji wpływać bowiem mogą również inne interesy. Wszystko zależy od konkretnego stanu faktycznego.

W tym kontekście można wskazać m.in. na sytuację, tzw. „quasi-sporu”. Pojęciem tym posługuje się L. Leszczyński dla ukazania odrębności między sporem w typie są- dowym („klasycznym”) i administracyjnym.⁴⁶ Z sytuacją taką mamy do czynienia np.

w postępowaniu przetargowym, gdy organ administracji musi wybrać jedną spośród kilku konkurujących za sobą ofert. W toku procesu decyzyjnego uwidocznią się interesy poszczególnych jego uczestników. W takim przypadku dochodzi do konfl iktu interesów jednostkowych oferentów, z których każdy chce odnieść zwycięstwo, ale jednocześnie na korzystnych dla siebie (dających się zaakceptować) warunkach. W sytuacji, gdy przetarg wygrać może tylko jedna w ofert, podmioty te „konkurują” między sobą. Jednocześnie organ administracji będzie dążył do wybrania oferty najkorzystniejszej (biorąc pod uwagę różnorodne kryteria) z punktu widzenia interesu publicznego, który reprezentuje.

Warto również zwrócić uwagę na konfl ikty jakie mogą występować w postępowaniu odwoławczym. Cechą charakterystyczną stosunku administracyjnego, jaki łączy adresata decyzji i organ, który ją wydał jest nierównorzędność podmiotów.⁴⁷ Z zupełnie inną re- lacją między tymi podmiotami będziemy mieli natomiast do czynienia w postępowaniu przed organem administracji wyższej instancji, w przypadku złożenia przez jednostkę odwołania od podjętej decyzji. Następuje wtedy zrównanie stron stosunku administracyj-

42 Ibidem, s. 312.

43 P. J. Suwaj, Konfl ikt interesów…, s. 40.

44 J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa…, s. 133.

45 J. Zimmermann, Prawo…,. s. 314.

46 Szerzej L. Leszczyński, Zagadnienia…, s. 23-24.

47 Szerzej zob. m.in. J. Zimmermann, Prawo…, s. 297-310 oraz powoływana tam literatura.

noprawnego. Oznacza to jednocześnie „przeniesienie” konfl iktów, o których była mowa na „wyższy poziom”. Jednostka niezadowolona z decyzji (nieuwzględnienie lub tylko czę- ściowe uwzględnienie jej interesów) wchodzi w spór z organem, który ją wydał.

Konfl ikt interesów w administracyjnym typie stosowania prawa nie ogranicza się wyłącznie do konfl iktu między interesem indywidualnym jednostki a interesem pu- blicznym oraz różnymi interesami indywidualnymi. Nie wyczerpuje to wszystkich pro- blemów, które mogą być poddawane badaniu w ramach analizy konfl iktowej tych pro- cesów. W jego trakcie uwidaczniać się bowiem mogą również m.in. interesy prywatne.

W odniesieniu do jednostki interes ten jest (może być) zasadniczo tożsamy z interesem indywidualnym. Interesu prywatnego nie będzie miał natomiast organ decyzyjny (o czym była mowa wcześniej). Nie można jednak wykluczyć, iż będzie go posiadał pia- stun organu. Chodzi o przypadek, gdy jedna osoba będzie jednocześnie reprezentować interes publiczny oraz swój interes prywatny. Jak zauważa P. Suwaj konfl ikt taki jest dylematem natury lojalnościowej.⁴⁸ W tym miejscu otwiera się bardzo ciekawe pole do prowadzonych analiz m.in. nad motywami jakimi kieruje się piastun organu oraz re- lacjami interesu prywatnego do innych interesów i ich wzajemnego wpływu na proces decyzyjny oraz treść decyzji stosowania prawa.

Ponadto biorąc pod uwagę „zasięg działania” organów administracji, na procesy decyzyjne wpływać mogą jeszcze inne interesy. J. Zimmermann wskazuje, iż „w świe- tle nowych rozwiązań szczegółowych prawa administracyjnego, większe niż dotych- czas staje się znaczenie interesów poszczególnych grup, które obok albo w konkurencji z podmiotami indywidualnymi, stają się partnerami administracji publicznej. Coraz częściej powstają więc napięcia między interesem indywidualnym a interesem grup społecznych.”⁴⁹ Nabiera to dodatkowego znaczenia szczególnie w kontekście obowiązu- jących regulacji prawnych, które odnoszą się do m.in. „zbiorowego interesu konsumen- tów”, „zbiorowego interesu członków samorządu” (np. lekarskiego).⁵⁰

Nie bez znaczenia pozostaje również interes lokalny (związany z samorządem tery- torialnym), który jest swoistą odmianą interesu publicznego, ale ograniczonego zasię- giem. Również na tym tle może dochodzić do powstawania różnego rodzaju konfl iktów.

Zdaniem bowiem J. Zimmermanna interes lokalny (regionalny) może kolidować z inte- resem indywidualnym, a z drugiej z interesem ogólnopaństwowym.⁵¹

48 Szerzej P. J. Suwaj, Konfl ikt interesów…, s. 41 i n.

49 Szerzej J. Zimmermann, Prawo…, s. 316; zob. również wyrok NSA z 13.05.2009, II OSK 815/08, LEX nr 547227; wyrok WSA we Wrocławiu z 5.09.2006, IV SA/Wr 396/05, LEX nr 297237; wyrok WSA w Warszawie z 24.06.2005, I SA/Wa 295/05, CEBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 19.05.2005, I SA/

Wa 43/05, CBOSA. Na temat konfl iktu między interesem ogólnym publicznym (dobro ogólne), a interesem indywidualnym i grupowym wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny – zob. wyrok TK z 30.01.2001, K 17/00, OTK 2001/1/4.

50 A. Duda prowadzi rozważania nad ewentualną możliwością ich utożsamiania z interesem publicz- nym. Szerzej A. S. Duda, Interes prawny…, s. 40-42. Zauważa on, iż to czy dany interes grupowy należy traktować jako interes publiczny, czy też inny rodzaj interesu ponadindywidualnego zależy od konkretnego przypadku.

51 Szerzej J. Zimmermann, Prawo…, s. 316. Podkreśla on, iż w przypadku kolizji interesu lokalnego z interesem ogólnopaństwowym pierwszeństwo należy przyznać drugiemu z nich, „gdyż nie może być mowy o przeciwstawieniu państwu samorządu terytorialnego”.

Jak więc widać w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, wpływ na treść podejmowanej decyzji mogą wywierać różnorodne interesy. Dopełniając ich charakte- rystyki nie można zapomnieć o specyfi cznych dla organów administracji powiązaniach – hierarchicznych i politycznych⁵². Również ujawniające się na tym tle interesy mogą w różny sposób oddziaływać na decyzje organów administracji. Analiza decyzyjna musi więc uwzględniać kontekst organizacyjny procesów decyzyjnych.⁵³

Należy jednak pamiętać, iż niezależnie od tego jakie w konkretnej sytuacji interesy znaj- dą się ze sobą w konfl ikcie oraz jaka ostatecznie będzie treść decyzji stosowania prawa, pod- stawową zasadą funkcjonowania administracji publicznej w państwie prawa jest zasada pra- worządności.⁵⁴ Oznacza to, iż proces decyzyjny musi przebiegać zgodnie z obowiązującymi normami, a jego rozstrzygnięcie musi mieścić się w granicach prawnie określonych.

Jak więc widać stosowanie prawa w typie administracyjnym odbywa się w sytuacji ciągłego konfl iktu interesów.55 Należy jednak zaznaczyć, iż nie musi to prowadzić do wy- paczeń, konfl ikty bowiem, będące jedną ze stałych relacji zachodzących w społeczeństwie, pełnią nie tylko funkcje destrukcyjne, ale i konstruktywne.⁵⁶ Dodatkowo – jak podkreśla A. Słaboń, funkcje konfl iktu zachodzącego w ramach systemu społecznego w konkretnym przypadku, mają zazwyczaj instrumentalny charakter. Mogą być postrzegane jako swoiste

„narzędzie” umożliwiające dokonanie modyfi kacji w obrębie rzeczywistości społecznej.⁵⁷

IV.

Badania nad analizą konfl iktową procesów stosowania prawa w typie administra- cyjnym mogą być prowadzone z różnych punktów wiedzenia. Może ona być przedmio- tem zainteresowania nauk prawnych, politycznych, socjologii czy psychologii. Analizą można obejmować zarówno cały proces dochodzenia do konkretnego rozstrzygnięcia i wpływ poszczególnych interesów na rozumowania podejmowane w tym procesie, jak również sam efekt końcowy w postaci decyzji. W tym kontekście można badać wpływ poszczególnych interesów na decyzje „związane” i „swobodne”, na decyzje wydawane na wniosek lub z urzędu, czy też na decyzje podejmowane przez organy pierwszej in- stancji oraz wydawane w postępowaniu odwoławczym (z uwzględnieniem „rodzaju” or- ganu odwoławczego). Badania te można prowadzić uwzględniając interesy i wpływ na proces stosowania prawa poszczególnych jego uczestników (zarówno organu i adresata decyzji, jak również innych podmiotów, które mogą być bezpośrednio lub chociażby pośrednio zainteresowane treścią rozstrzygnięcia). Można nimi objąć również wpływ

52 Jak zauważa L. Leszczyński „usytuowanie administracji w bardziej lub mniej bezpośredniej bli- skości w stosunku do układu politycznego powoduje, że transmisja celów politycznych na działa- nia tych organów jest zawsze łatwa” – Szerzej L. Leszczyński, Kategoria interesu…., s. 70.

53 Szerzej H. Groszyk, A. Korybski, Podejście decyzyjne…, s. 536.

54 Szerzej Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 47-63.

55 Jednocześnie jednak nie można całkowicie wykluczyć możliwości wystąpienia sytuacje, w której interesy „leżące u podstaw” procesu decyzyjnego są ze sobą zbieżne. W niektórych przypadkach kolizja może w ogóle nie zachodzić lub zachodzić w nieznacznym stopniu. Wszystko determino- wane jest cechami specyfi cznymi stanu faktycznego.

56 A. Zienkiewicz, Studium mediacji. Od teorii ku praktyce, Warszawa 2007, s. 21.

57 Szerzej A. Słaboń, Konfl ikt społeczny i negocjacje, Kraków 2008, s. 59.

decyzji na realizację określonej polityki, w tym na realizację celów jakie zakłada ośrodek władzy w państwie. W tej perspektywie konieczne wydaje się również uwzględnienie funkcjonowania organizacji państwowej w strukturach międzynarodowych i ponadna- rodowych, które również mogą prowadzić do powstawania sytuacji konfl iktu intere- sów. Na proces wydawania decyzji można więc spojrzeć od strony organizacji państwo- wej, społeczeństwa, jednostek oraz ich grup. Ciekawym przedmiotem analiz może być również wpływ powiązań organów administracji publicznej na podejmowane decyzje, w szczególności wpływ decyzji organów wyższego stopnia na decyzje podejmowane w pierwszych instancjach oraz rola orzecznictwa sądów administracyjnych. Badać można wreszcie czynniki psychologiczne, które determinują określone postępowanie uczestników procesu decyzyjnego, w tym procesy zachodzące w umysłach osób wyda- jących decyzje, zwracając uwagę na ich motywy w zależności od typu sprawy, rodzaju organu odwoławczego, sytuacji (aksjologii) społecznej.

Są to tylko niektóre z możliwych zastosowań analizy konfl iktowej w badaniach nad procesami decyzyjnymi w administracyjnym typie stosowania prawa. Mogą one być prowadzone zarówno z perspektywy opisowo-wyjaśniającej, jak również normatywnej.

Z całą pewnością pogłębiona analiza powyższych problemów może dostarczyć wielu przydatnych informacji o charakterze poznawczym i praktycznym.