Odbudowa dysfunkcyjnych państw podzielonych : o aktualności konsocjonalizmu

Odbudowa dysfunkcyjnych państw podzielonych.

O aktualności konsocjonalizmu

„Polaryzacja zmieniła Pakistan w państwo, którym prawie nie da się rządzić”.

Pervez Musharraf¹ Mówiąc o państwach i polityce w XXI wieku, nie sposób nie odnieść się do skom- plikowanej i powiązanej wzajemnie kombinacji trzech zagadnień: dysfunkcyjno- ści, konfl iktów zbrojnych oraz głębokich podziałów. Rezygnując już na wstępie z próby ustalenia między nimi powiązań przyczynowych na rzecz wielokierunko- wej współzależności, dostrzec można pewną relację: tam gdzie mowa o dysfunk- cyjności czy upadku państwa², tam pojawia się kwestia trwającego lub niedawno zakończonego konfl iktu zbrojnego, jak i głębokich podziałów przecinających spo- łeczeństwo – obecnych jako przyczyna, skutek, ale i czynnik defi niujący proces jego odbudowy (state-building process). Tezę tę potwierdza Robert Rotberg, pi- sząc, że wojny domowe, które charakteryzują państwa upadłe (failed states), za- zwyczaj wywodzą się lub czerpią z etnicznej, religijnej, lingwistycznej bądź innej międzywspólnotowej wrogości. Co więcej, zakłada on, że „nie istnieją państwa upadłe bez dysharmonii między wspólnotami”³.

To owa współzależność powoduje, że odbudowywany system, a z nim pokój i demokracja, powinny zostać oparte na mechanizmach współdzielenia władzy (power-sharing). Problem polega jednak na tym, że ów model, w szczególności

1 Pervez Musharraf – prezydent Pakistanu. J. Esteban, G. Schneider, Polarization and Confl ict:

Th eoretical and Empirical Issues, „Journal of Peace Research” 2008, nr 2 (45), s. 131.

2 Problematyczny jest tu wybór nie tylko defi nicji, ale i samego pojęcia. W kontekście upad- łości/dysfunkcyjności państwa wykorzystywane są takie terminy, jak: failed state, collapsed state, failing state, weak state, disintegrated state, crisis state, fragmentated state czy fragile state. R. Kłoso- wicz, J. Mormul, Pojęcie dysfunkcyjności państw – geneza i defi nicje, [w:] R. Kłosowicz (red.), Pań- stwa dysfunkcyjne i ich destabilizujący wpływ na stosunki międzynarodowe, Kraków 2013, s. 11–33;

H. Dudkiewicz, Prawo międzynarodowe w kwestii państwa upadłego, [w:] R. Kłosowicz, A. Mania (red.), Problem upadku państw w stosunkach międzynarodowych, Kraków 2012, s. 68.

3 Należy dodać, że wspomniana wrogość implikuje istnienie głębokich podziałów istotnych politycznie. R. Rotberg, Th e Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and Re- pair, [w:] idem (red.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton 2004, s. 5.

jego konsocjonalna wersja – najczęściej i najchętniej stosowane lekarstwo przez wspólnotę międzynarodową⁴ – jest szeroko krytykowany i dostarcza wielu prob- lemów związanych z jego implementacją i funkcjonowaniem. Wydaje się, że pewnym rozwiązaniem może tu być wywodzone z nowego instytucjonalizmu od- mienne spojrzenie na instytucje, a przede wszystkim podkreślenie roli kultury politycznej aktorów.

Dysfunkcyjność – podział – konfl ikt

Choć każdy ze wskazanych terminów dostarcza kłopotów defi nicyjnych, to naj- bardziej kontrowersyjne pozostaje pojęcie państwa w stanie upadku czy też dys- funkcyjnego. Spojrzenie na tę problematykę z punktu widzenia state-building zmusza do skupienia się w większej mierze na funkcjonalności państwa – jego zdolności  do wykonywania podstawowych zadań, w tym dostarczania dóbr i usług, a nie na jego pozycji i uznaniu na arenie międzynarodowej (choć nie ulega wątpliwości, że owe perspektywy się przeplatają). Tym samym są to państwa, któ- re „nie tylko przyjmują na siebie bardzo mały zakres obowiązków, ale na dodatek nie są w stanie skutecznie ich wypełniać (…) z reguły nie mając silnego ośrodka władzy”⁵. Są to więc jednostki, w których doszło do „całkowitej dezintegracji wię- zi społecznych oraz demontażu infrastruktury państwowoprawnej, wiążących się z katastrofą ekonomiczną państwa, ubóstwem, głodem, klęskami humanitarnymi i naruszeniami podstawowych wolności obywatelskich oraz praw człowieka⁶.

Intuicyjne powiązanie kategorii państw upadłych oraz występowania konfl ik- tów zbrojnych potwierdza porównanie dwóch indeksów: Indeksu Państw Upad- łych (Th e Failed States Index – FSI) oraz UCDP/PRIO Zbioru Konfl iktów Zbrojnych (UCDP/PRIO Armed Confl ict Dataset) opracowanego w ramach Uppsala Confl ict Data Program (UCDP). Według FSI z 2013 roku pierwszą szesnastkę oznaczoną czerwonym kolorem rozumianym jako „alarm” (państwa, które otrzymały po-

4 D. Rothchild, P.G. Roeder, Dilemmas of State-Building in Divided Societies, [w:] idem (red.), Sustainable Peace: Power and Democracy aft er Civil Wars, Ithaca–London 2005, s. 5.

5 R. Kłosowicz, Republika Środkowoafrykańska jako przykład państwa upadłego w Afryce Sub- saharyjskiej, [w:] R. Kłosowicz, A. Mania (red.), Problem upadku…, op. cit., s. 108.

6 S. Bieleń, Państwa upadłe, [w:] J. Symonides (red.), Organizacja Narodów Zjednoczonych – bi- lans i perspektywy, Warszawa 2006, s. 622. Użyteczne może być tu również rozróżnienie, zastosowa- ne przez Crisis States Research Centre z London School of Economics, na państwa wrażliwe (fragile) oraz stabilne (stable). Państwa wrażliwe to takie, w których „istnieje tendencja do pojawiania się sytuacji kryzysowych spowodowanych problemami wewnętrznymi lub zewnętrznymi” oraz gdzie brak instytucji zdolnych do ich rozwiązania (co charakteryzuje państwa stabilne). Równie istotna jest tu kategoria państw w stanie kryzysu (crisis states), w których instytucje zmagają się z poważny- mi problemami i nie są w stanie rozwiązać istniejących konfl iktów, co prowadzi do ich kontestacji ze strony obywateli. Crisis, Fragile and Failed States Defi nitions used by CSRC, Crisis States Workshop, London 2006, [za:] http://www2.1se.ac.uk/internationalDevelopment/research/crisisStates/Publi- cations/publications.aspx (dokument pobrany: 15.09.2012).

wyżej 100 punktów) tworzą: Somalia, Kongo, Sudan, Sudan Południowy, Czad, Jemen, Afganistan, Haiti, Republika Środkowoafrykańska, Zimbabwe, Irak, Wy- brzeże Kości Słoniowej, Pakistan, Gwinea, Gwinea Bissau oraz Nigeria – z nich według tegorocznego opracowania przygotowanego przez Uniwersytet w Uppsali aż 10 pozostawało na rok 2012 w stanie aktywnego konfl iktu, w przypadku pięciu konfl ikt zakończył się niedawno i tak naprawdę tylko w przypadku Zimbabwe miał on miejsce ponad 30 lat temu⁷.

Jest więc oczywiste, że kwestie dysfunkcjonalności oraz konfl iktu zbrojnego są z sobą powiązane. Co więcej, odnosząc się już do ostatniej kategorii – podzia- łów, według Ethnic Armed Confl ict dataset (Zbiór zbrojnych konfl iktów etnicznych) w 11 z 16 wymienionych państw w latach 1945–2005 odnotowano etniczny kon- fl ikt zbrojny⁸. Większość tych państw charakteryzuje się również bardzo wysokim wskaźnikiem frakcjonalizacji: jedynie w przypadku Jemenu, Haiti i Zimbabwe jego wartość jest na tyle niska, że można tu mówić o homogeniczności⁹.

Przenikanie się tych trzech kategorii znalazło ponadto odbicie w Narodowej Strategii USA z 2006 roku, gdzie pojawienie się kruchych i upadających państw przedstawiono jako skutek: „złego rządzenia, zewnętrznej agresji, spornych rosz- czeń, buntu wewnętrznego, rywalizacji plemiennej i nienawiści etnicznej lub religijnej”¹⁰. Także w 2007 roku za jeden z podstawowych wyznaczników upadku państwa w ramach FSI przyjęto głębokie podziały religijne i etniczne¹¹.

Dostrzeżenie korelacji między prawdopodobieństwem wystąpienia konfl iktu zbrojnego oraz istnieniem głębokich podziałów w ramach danego społeczeństwa wydaje się wiedzą intuicyjną i dość oczywistą – liczne badania dotyczące tej kwe-

7 Por. Tabela 1.

8 Ethnic Armed Confl ict dataset jest zbiorem opracowywanym w ramach projektu Ethnic Po- wer Relations przez Uniwersytet Kalifornijski w Los Angeles (UCLA) oraz Politechnikę Federalną w Zurychu (ETH Zürich). Tak naprawdę państwami, w których, według niniejszego zestawienia, w latach 1945–2005 nie doszło do zbrojnego konfl iktu etnicznego, są: Somalia, Haiti, Gwinea oraz Gwinea-Bissau, gdyż Sudan Południowy z racji daty powstania nie został w nim uwzględniony.

9 Por. J.D. Fearon, Ethnic and Cultural Diversity by Country, „Journal of Economic Growth”

2003, nr 2 (8) oraz Tabela 1. Haiti jest bez wątpienia państwem homogenicznym. Jemen, mimo niezwykle niskiej wartości Indeksu Frakcjonalizacji, jest jednak państwem zamieszkanym w prawie równym stosunku przez szyitów oraz sunnitów, a od 2004 roku (z niewielkimi przerwami) trwa tu konfl ikt zajdytów z sunnickim rządem. Zob. http://www.indexmundi.com/yemen/demogra- phics_profi le.html (dostęp: 20.10.2013). W przypadku Zimbabwe wskaźnik frakcjonalizacji wynosi 0,366. Choć członkowie grupy Shona faktycznie stanowią tu 82% mieszkańców państwa, to druga co do wielkości grupa Ndebele obejmuje aż 13% populacji. Wyraźne są również podziały religijne, ale ponownie grupa większościowa – chrześcijanie – to aż 85% ludności. Zob. http://www.princeton.

edu/~achaney/tmve/wiki100k/docs/Demographics_of_Zimbabwe.html (dane za: CIA World Fact- book) (dostęp: 20.10.2013).

10 G. Gil, Sekurytyzacja upadania państwa po zimnej wojnie, [w:] R. Kłosowicz, A. Mania (red.), Problem upadku…, op. cit., s. 31; temu zagadnieniu poświęcony został rozdział R. Kłosowicza, Państwa dysfunkcyjne w dyskursie o bezpieczeństwie międzynarodowym, [w:] R. Kłosowicz (red.), Pań- stwa dysfunkcyjne…, op. cit., s. 125–143.

11 R. Rybkowski, Komu potrzebne są państwa upadłe, [w:] R. Kłosowicz, A. Mania (red.), Prob- lem upadku…, op. cit., s. 18.

stii nie są jednak tak jednoznaczne. Problematyczna jest już próba rozwinięcia pojęcia „społeczeństwo głęboko podzielone” oraz opisanie rodzaju i charakteru rozłamów, jakie można w nim odnaleźć.

Najpopularniejszą defi nicję przytacza tu za Harrym Ecksteinem Arend Lijp- hart¹² – społeczeństwa podzielone/pluralne (divided/plural societies) to społe- czeństwa głęboko rozwarstwione przez rozłamy¹³ o charakterze segmentowym (segmental cleavages), tzn. podziały polityczne, które przebiegają według linii podziałów społecznych: religijnych, językowych, regionalnych, kulturowych, ra- sowych lub etnicznych. Innymi słowy, są to wspólnoty kulturowo zróżnicowane, których części są zorganizowane w spójne sekcje polityczne (czego wyznaczni- kiem są na przykład homogeniczne partie polityczne o profi lu etnicznym)¹⁴ ma- nifestowane w politycznej rywalizacji, jak również pozostające elementem istnie- jących konfl iktów¹⁵.

Wydaje się, że z czasem sam charakter podziałów uległ zmianie. W 1968 roku w książce Th e Politics of Accommodation Lijphart, pisząc o Holandii, oparł całą analizę jej systemu na wyraźnych wówczas podziałach o charakterze ideologicz- nym¹⁶. Cechą świata postzimnowojennego, którą należy podkreślić, jest jednak usunięcie się w cień ideologicznej osi lewica–prawica określającej główne linie większości konfl iktów politycznych od czasów rewolucji francuskiej. Dziś bo- dziec, by osadzać je w ramach ideologicznych, zanikł. Zmieniła się więc natura konfl iktów zbrojnych – obecnie zetnizowanych konfl iktów wewnętrznych. Rów- nież Donald Horowitz zauważa, że walczące grupy są coraz częściej zróżnicowane

12 A. Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, Yale 1977, s. 3–4.

Lijphart wyróżnił cztery kryteria pluralności społeczeństwa: (1) możliwość dokładnej identyfi ka- cji segmentów, na jakie podzielone jest społeczeństwo; (2) możliwość precyzyjnego określenia, jak duży jest dany segment; (3) granice poszczególnych segmentów pokrywające się dokładnie z gra- nicami organizacji politycznych, społecznych i ekonomicznych; (4) wybory będące de facto spisem ludności, tj. z wyborów na wybory nie ma migracji głosów między poszczególnymi segmentami, a więc i partiami je reprezentującymi. W rzeczywistości społeczeństwa realizują ten model tylko w pewnym stopniu, a stopień odejścia od tych czterech kryteriów stanowi miarę pluralizmu^. A. Lijp- hart, Consociational Th eory: Problems and Prospects. A Reply, „Comparative Politics” 1981, nr 3, s. 356–357.

13 Angielskie słowo cleavage można defi niować jako ‘podział’, ale również jako, wyraźnie silniej nacechowany, ‘rozłam’ – to kryterium dzielące członków danej społeczności na poszczególne grupy.

Podziały istotne to z kolei takie, które dzielą swoich członków między grupy w sposób istotny zróż- nicowane politycznie w danym miejscu oraz czasie. D.W. Rae, M. Taylor, Th e Analysis of Political Cleavages, New Heaven–London 1970, s. 1–2.

14 A. Rabushka, K.A. Shepsle, Politics in Plural Societies: A Th eory of Democratic Instability, Ohio 1972, s. 21.

15 A. Lijphart, Democracy…, op. cit., s. 3–4; H. Eckstein, Division and Cohesion in Democracy:

A Study of Norway, Princeton, NJ 1966, s. 34.

16 Por. A. Lijphart, Th e Politics of Accommodation: Pluralism and Democracy in the Nether- lands, Berkeley 1968.

horyzontalnie poprzez wyznaczniki etniczne czy religijne, a nie ekonomiczne – nieodłączne w antagonizmach klasowych¹⁷.

Tę obserwację potwierdzają również liczby – wojny toczone w imię narodo- wego wyzwolenia lub etnicznej autonomii stanowiły jedynie jedną piątą wojen toczonych między kongresem wiedeńskim a podpisaniem traktatu wersalskiego.

W XX wieku ich udział wzrósł jednak do 45%, a od momentu zakończenia zimnej wojny osiągnął szczyt w postaci 75%¹⁸.

Tym samym praktyczne utożsamienie kategorii społeczeństw głęboko podzie- lonych ze społeczeństwami podzielonymi etnicznie wydaje się uzasadnione  – wszystkie wymienione rodzaje podziałów mogą być traktowane jako wymiary et- niczności, która jest obecnie „najpopularniejszą” osią asocjacji¹⁹. Jak zauważa Paul Brass, jest to tożsamość zwierzchnia bądź równoważna wobec pozostałych tożsa- mości zbiorowych²⁰. Etniczność jest więc punktem centralnym polityki w społecz- nościach podzielonych²¹. Potwierdzają to również wykorzystywane przez badaczy indeksy – nie istnieje indeks społeczeństw podzielonych, za to indeksy etnoling- wistycznej fragmentaryzacji czy zróżnicowania kulturowego są wykorzystywane do klasyfi kacji danego państwa zarówno do grupy jednostek podzielonych, jak i wieloetnicznych.

Obecność podziałów jest najczęściej wykazywana za pomocą dwóch miar:

frakcjonalizacji oraz polaryzacji²². Współczynnik polaryzacji jest tym wyższy,

17 J. Esteban, D. Ray, On the Salience of Ethnic Confl ict, „Th e American Economic Review”

2008, nr 5 (98), s. 2185. Podobnie o charakterze współczesnych konfl iktów zbrojnych wyraża się Ted R. Gurr (por. T.R. Gurr, Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Confl icts, Washington, DC 1994).

18 A. Wimmer, L.-E. Cederman, B. Min, Ethnic Politics and Armed Confl ict: A Confi gurational Analysis of a New Global Data Set, „American Sociological Review” 2009, nr 2 (74), s. 316.

19 Tożsamość etniczna rozumiana nie jako pewna własność grupy, lecz aspekt jej relacji z inny- mi grupami. T.H. Eriksen, Ethnicity, Race and Nation, [w:] M. Guibernau, J. Rex (red.), Th e Ethnic- ity Reader: Nationalism, Multiculturalism and Migration, Cambridge 2010, s. 50–51. Można zatem założyć, że organizacja tożsamości etnicznej nie jest zależna od różnorodności kulturowej per se.

Jest raczej oparta na określonym społecznym znaczeniu, jakie przypisywane jest ograniczonemu zbiorowi działań. J. Blom, Ethnic and Cultural Diff erentiation, [w:] F. Barth (red.), Ethnic Groups and Boundaries: Th e Social Organization of Cultural Diff erence, London 1970, s. 74. Należy również przy- toczyć defi nicję wyraźniej podkreślającą tzw. obiektywny wymiar etniczności, np. Marca F. Platt- nera i Larry’ego Diamonda, którzy rozumieją etniczność jako wysoce inkluzywną oraz względnie szeroką tożsamość kolektywną opartą na wspólnym pochodzeniu, pokrewieństwie i odmienności kulturowej – obejmującą więc grupy zróżnicowane pod względem koloru skóry, języka, religii, rasy, przynależności plemiennej i kastowej, a także narodowości. L. Diamond, M.F. Plattner, Introduction, [w:] L. Diamond, M.F. Plattner (red.), Nationalism, Ethnic Confl ict, and Democracy, Baltimore–Lon- don 1994, s. xvii.

20 P.R. Brass, Ethnicity and Nationalism: Th eory and Comparison, New Delhi–Newbury Park–

London 1991, s. 19.

21 M. Reynal-Querol, Ethnicity, Political Systems, and Civil Wars, „Th e Journal of Confl ict Re- solution” 2002, nr 1 (46), s. 29.

22 Które mają o tyle znaczenie, że 9 z 10 najsilniej spolaryzowanych państw doświadczyło wojny domowej. W przypadku frakcjonalizacji ten współczynnik wynosi jedynie 4 z 10. J.G. Montalvo,

im wyższy jest stopień homogeniczności wewnątrz grupy oraz różnorodności pomiędzy grupami – najwyższy poziom osiąga więc przy układzie bipolarnym²³. Zdecydowanie częściej wykorzystywany współczynnik frakcjonalizacji oznacza z kolei prawdopodobieństwo, że dwie przypadkowo wybrane osoby będą należały do dwóch różnych grup²⁴ – opiera się na nim zarówno Indeks Frakcjonalizacji Etnolingwistycznej (Index of Ethno-Linguistic Fractionalization)²⁵, jak i Indeks Etnonarodowego Wykluczenia (Index of Ethnonationalist Exclusion) opracowany przez Larsa-Erika Cedermana oraz Luca Girardina²⁶. Za tymi dwoma miarami idą dwie drogi namysłu nad powiązaniem podziałów etnicznych oraz konfl iktów.

Wśród analiz dostrzegających istnienie, najczęściej pozytywnej, zależności mię- dzy etniczną polaryzacją społeczeństwa a konfl iktem można wskazać badania:

Esteban i Ray (1994) oraz Reynal-Querol (2002)²⁷.

Wśród badaczy posługujących się frakcjonalizacją wyróżnia się jednak dwa opozycyjne stanowiska. Pierwsza szkoła odrzuca traktowanie etniczności jako czynnika tłumaczącego konfl ikty zbrojne, głównie ze względu na słabość tego pojęcia jako czynnika wyjaśniającego²⁸. Druga szkoła, w dokładnej opozycji do pierwszego stanowiska, zakłada, że etniczność ma znaczenie²⁹. Dodatkowo moż-

M. Reynal-Querol, Ethnic Polarization, Potential Confl ict, and Civil Wars, „Th e American Economic Review” 2005, nr 3 (95), s. 802.

23 J. Esteban, D. Ray, On the Salience…, op. cit., s. 2197–2198.

24 To rozróżnienie oznacza, że większa ilość grup zwiększa poziom frakcjonalizacji, a obniża polaryzację. J. Esteban, G. Schneider, Polarization…, op. cit., s. 134.

25 Który zresztą występuje w wielu odsłonach (por. Roeder 2001; Alesina et al. 2003; Fearon 2003). Między innymi jako Indeks Politycznie Istotnych Grup Etnicznych (Politically Relevant Ethnic Groups – PREG) przygotowany przez Daniela N. Posnera (2004) oraz Generalny Indeks Etnoling- wistycznej Frakcjonalizacji (Generalized Ethno-Linguistic Fractionalization – GELF) (por. Bossert, D’Ambrosio, La Ferrara 2005). Można również wskazać indeks Etnolingwistycznego Zróżnicowa- nia Peryferyjnego PD będący specyfi kacją indeksu polaryzacji Estebana i Raya (Desmet, Ortuno- -Ortin, Weber 2005). Co ciekawe, większość badań, które opierają się na frakcjonalizacji jako mie- rze zróżnicowania, kończy się konkluzją, że etniczność nie ma wpływu na wojny domowe. Por.

L.-E. Cederman, L. Girardin, Beyond Fractionalization: Mapping Ethnicity onto Nationalist Insurgen- cies, „American Political Science Review” 2007, nr 1 (101), s. 174.

26 Por. L.-E. Cederman, L. Girardin, Beyond…, op. cit.

27 H. Hegre, Polarization and Interstate Confl ict, „Journal of Peace Research” 2008, nr 2 (45), s. 261. Por. również: L.-E. Cederman, L. Girardin, Beyond…, op. cit.; M. Reynal-Querol, Ethnicity…, op. cit.; N. Sambanis, Do Ethnic and Nonethnic Civil Wars Have the Same Causes?, „Journal of Con- fl ict Resolution” 2001, vol. 45.

28 Por. D. Laitin, Nation, Nation States, and Violence, Oxford 2007; P. Collier, A. Hoeffl er, Greed and Grievance in Civil War, „Oxford Economic Papers” 2004, nr 4 (56) – należy jednak podkreślić, że stwierdzili oni również, iż niebezpieczeństwo wojny domowej wzrasta, gdy społeczeństwo plasuje się w okolicach wartości średnich ELF; J.D. Fearon, D. Laitin, Ethnicity, Insurgency and Civil War,

„American Political Science Review” 2003, vol. 97.

29 E. Gellner, Nationalism and Politics in Eastern Europe, „New Left Review” 1991, vol. 189;

T. Nairn, All Bosnians Now?, „Dissent” 1993 (Fall); T. Vanhanen, Domestic Ethnic Confl ict and Ethnic Nepotism: A Comparative Analysis, „Journal of Peace Research” 1999, vol. 36; N. Sambanis, Do Eth- nic…, op. cit. Zob. A. Wimmer, L.-E. Cederman, B. Min, Ethnic…, op. cit., s. 317.

na tu wskazać analizy, których uwaga koncentruje się ściśle na warunkach, w ja- kich mniejszości decydują się na bunt (np. Gurr 1993).

Trzecia grupa interpretacji, odrzucając wątpliwości na temat tego, czy zróż- nicowanie etniczne faktycznie rodzi konfl ikt, zajmuje się wyłącznie relacjami między grupami, próbując zidentyfi kować etnicznie zorientowane układy władzy, które w sposób wyjątkowy łączą się z prawdopodobieństwem powstania konfl iktu zbrojnego. Dla przykładu Tanja Ellingsen skupiła się na czynnikach struktural- nych, które sprzyjają pojawieniu się konfl iktu zbrojnego w ramach państwa po- dzielonego etnicznie, wśród których wymieniła: poziom fragmentacji, a w jego ramach wielkość największej grupy oraz liczbę grup, wielkość największej gru- py mniejszościowej, etniczne powiązania z innymi państwami³⁰. Z kolei Andreas Wimmer, Lars-Erik Cederman i Brian Min zajęli się wyłącznie „konfi guracjami etnopolitycznymi”, odrzucając generalne założenie, że to wysoko zróżnicowane społeczności są bardziej podatne na konfl ikty³¹.

W tekście napisanym rok później, czyli w 2010 roku, ci sami autorzy pod- kreślili trywialność stwierdzenia, że reprezentanci grup etnicznych, którzy mają ograniczony dostęp do władzy, stanowią większe wyzwanie dla rządzących, zwiększając tym samym prawdopodobieństwo konfl iktu. Przyznali jednak, że ist- nieje konieczność akcentowania tej zależności w świetle pojawiających się stano- wisk odmawiających istnienia jakichkolwiek powiązań między zróżnicowaniem etnicznym a prawdopodobieństwem konfl iktu³².

Specyfi ka state-building państw głęboko podzielonych

Uwypuklenie problemów instytucjonalnych państw dysfunkcyjnych, związane bardzo często ze skutecznym zarządzaniem i koniecznością prowadzenia przez nie wielu różnorodnych polityk, kieruje uwagę w stronę procesu ich odbudowy defi niowanego jako zbiór działań mających przede wszystkim dwa cele: przywró- cenie zdolności funkcjonalnych kraju oraz efektywnych procesów politycznych³³.

30 T. Ellingsen, Colorful Community or Ethnic Witches’ Brew? Multiethnicity and Domestic Con- fl ict during and aft er the Cold War, „Th e Journal of Confl ict Resolution” 2000, nr 2 (44), s. 232–234.

31 Autorzy ci wskazali trzy „konstelacje”, w których zachodzi największe prawdopodobieństwo, że rywalizacja o władzę państwową przerodzi się w konfl ikt zbrojny: (1) kiedy państwo wyklucza z udziału we władzy duże części populacji na podstawie ich przynależności etnicznej; (2) gdy duża liczba zorientowanych etnicznie elit współdzieli władzę rządową i angażuje się we współzawodnic- two; (3) gdy segmenty społeczeństwa posiadają krótką i problematyczną historię bycia bezpośred- nio zarządzanym przez centrum (wtedy mowa jest o secesji). Zob. A. Wimmer, L.-E. Cederman, B. Min, Ethnic…, op. cit., s. 316–317.

32 L.-E. Cederman, A. Wimmer, B. Min, Why do Ethnic Groups Rebel? New Data and Analysis,

„World Politics” 2010, nr 1, s. 29.

33 C. Barnes, Renegotiating the Political Settlement in War-to-Peace Transition, „Concilia- tion Resources” 2009 (March), s. 3. Drugim rodzajem działań, który jest wiązany z państwami po konfl iktach, jest proces odbudowy narodu (nation-building). Istnieją dwie perspektywy, z których

Charakteryzują go więc celowe mechanizmy dążące do rozwoju wydajności in- stytucji oraz legitymacji państwa pozostające w relacji do procesu politycznego negocjowania wzajemnych żądań pomiędzy grupami społecznymi³⁴.

W społeczeństwach podzielonych – a więc w dużej części państw dysfunkcyj- nych po konfl iktach – proces state-building powinien objąć dodatkowo wymiar zarządzania podziałami/konfl iktami. Wynika to z założenia, że możliwe jest je- dynie opanowanie lub redukcja napięć etnicznych, niemożliwe jest natomiast ich wymazanie. Nie sposób jednak wskazać żadnego „złotego standardu” pozwala- jącego ocenić sposób, w jaki poszczególne państwa radzą sobie z kulturową czy religijną różnorodnością³⁵.

Głównym problemem, z którym odpowiednio zaprojektowany system insty- tucjonalny powinien sobie poradzić, jest to, jak zbudować spójne politycznie spo- łeczeństwo z wielości lokalnych, „tradycjonalnych” wspólnot. Jak zwiększyć – czy też nabudować – kulturową homogeniczność i uwypuklić konsensus, nie dopusz- czając tym samym do majoryzacji polityki i procesów decyzyjnych przez silniejszą grupę lub grupy³⁶?

Powinny tu zostać zaadaptowane mechanizmy endogamiczne wobec całego systemu politycznego, które rozwiążą dylemat podzielonej społeczności i różno- rodności grup. W samej literaturze, która jest jednak oparta na dotychczasowej praktyce państw, wskazywane są trzy podejścia do tego zagadnienia. Za Johnem McGarrym i Brendanem O’Learym można wyróżnić zasadniczo dwie grupy ta- kich mechanizmów: eliminujące podziały oraz zarządzające nimi³⁷.

można spojrzeć na te procesy: utożsamiająca je oraz rozróżniająca. Za Francisem Fukuyamą należy jednak przyjąć wyraźne rozróżnienie na nation-building jako proces tworzenia lub odtwarzania kul- turowych, społecznych i historycznych więzi, które łączą ludzi razem jako naród, oraz state-building jako proces tworzenia i wzmacniania instytucji takich jak armia, policja czy inne agendy rządowe.

A. Somit, S.A. Peterson, Th e Failure of Democratic Nation Building: Ideology Meets Evolution, New York 2005, s. 35; U. Hopp, A. Kloke-Lesch, External Nation-Building vs Endogenous Nation-Forming – a Development Policy Perspective, [w:] J. Hippler (red.), Nation-Building: A Key Concept for Peace- ful Confl ict Transformation, London–Ann Arbor 2005, s. 139.

34 ‘State-Building for Peace’: Navigating an Arena of Contradictions, „ODI Briefi ng Paper” 2009 (April), s. 2. State-building bardzo często jest postrzegane jako aktywność podejmowana przez ak- torów zewnętrznych (wspólnotę międzynarodową), obecnie jednak podkreśla się, że jest to proces endogamiczny, uwypuklając udział elit narodowych, struktur państwowych i innych grup interesu, a samo państwo opierając na porozumieniu politycznym – ukształtowanym przez lokalną dynami- kę, choć budowanym pod wpływem (często silnym) aktorów zewnętrznych. C. Barnes, Renegotiat- ing…, op. cit., s. 8; A. Whaites, States in Development: Understanding State-Building, „DFID Working Paper” 2008, s. 4.

35 W. de Been, Continuity or Regime Change in the Netherlands: Consociationalism in a Deter- ritorialized and Post-Secular World, „Ethnicities” 2012, nr 5 (12), s. 532.

36 Z. Seizović, Bosnia and Herzegovina: Concord of Diversity – Compilation of Legal Essays, Sarajevo 2005, s. 187.

37 J. McGarry, B. O’Leary (red.), Th e Politics of Ethnic Confl ict Regulation, London–New York 1993, s. 3.

Wśród metod eliminujących wspomniani badacze wyróżniają: ludobójstwo, przymusowe przesiedlenia (czystki etniczne), podział/secesję (samostanowienie) oraz integrację/asymilację. U podstaw ich implementacji leży założenie, że pań- stwo wieloetniczne nie może przetrwać, jeżeli państwowa jedność jest rozbijana przez odwoływanie się do tożsamości i interesów etnicznych³⁸. Oczywiście, biorąc pod uwagę to, jak defi niowane są podziały i ich specyfi ka, trudno zaakceptować te rozwiązania jako konstruktywne – również strategia podziału/secesji nie budzi zaufania ekspertów.

Z kolei wśród metod zarządzania różnicami³⁹ znalazły się: kontrola hegemo- niczna, arbitraż (interwencja strony trzeciej), kantonizacja/federalizacja (terri- torial pluralism), współdzielenie władzy (power-sharing) obejmujące m.in. kon- socjonalizm oraz integracjonizm, oraz „wiarygodna wielokulturowość” (credible multiculturalism)⁴⁰.

W pewnym sensie między tymi dwiema grupami mechanizmów znajdują się rozwiązania, które po prostu ignorują podziały – nie próbując ich ani eliminować, ani nimi w jakiś sposób zarządzać. Jest to przede wszystkim demokracja więk- szościowa (majoritan democracy)⁴¹, oznaczająca, że polityka ma tu charakter gry o sumie zerowej, w której grupa wygrywająca wybory postrzegana jest jako zwy-

38 Z. Seizović, Bosnia…, op. cit., s. 188.

39 Metody, które uznają istnienie różnych grup i zakładają, że w społeczeństwach pluralnych grupy etniczne powinny być postrzegane jako gracze polityczni. I. Peleg, Transforming Ethnic Or- ders to Pluralist Regimes: Th eoretical, Comparative and Historical Analysis, [w:] A. Guelke (red.), Democracy and Ethnic Confl ict: Advancing Peace in Deeply Divided Societies, Hampshire–New York 2004, s. 11.

40 McGarry i O’Leary wprowadzają tu szerszą kategorię rozwiązań akomodacyjnych, która jed- nak jest bardzo podobnie defi niowana – jako rozwiązania pozwalające na wyrażanie zróżnicowa- nia w sferze publicznej i dążące do zapewnienia każdej z grup praw niezbędnych do wyrażania jej tożsamości, ochrony przed tyranią większości oraz podejmowania istotnych dla siebie decyzji. Przy tym metody zakwalifi kowane jako akomodacyjne to: terytorialny pluralizm, „prawdziwa” wielo- kulturowość, konsocjonalizm i model dośrodkowy (centripetalism), nazwany tu integracjonizmem.

J. McGarry, B. O’Leary, R. Simeon, Integration or Accommodation? Th e Enduring Debate in Confl ict Regulation, [w:] S. Choudhry (red.), Constitutional Design for Divided Societies: Integration or Ac- commodation, Oxford 2008, s. 42. Kategoria power-sharing rozbijająca tę klasyfi kację została za- czerpnięta z prac Timothy’ego Siska (por. T.D. Sisk, Power Sharing and International Mediation in Ethnic Confl icts, Washington 2002).

41 W latach 90. systemy oparte na demokracji większościowej zostały implementowane w An- goli, Algierii oraz Bośni i Hercegowinie (przed wojną z lat 1992–1995) – wszystkie udowodniły, jak destrukcyjna może się ona okazać dla społeczeństw, w których wykluczenie z urzędów politycznych jest równoznaczne z wykluczeniem społecznym. A. Reynolds, Electoral Systems and Democratiza- tion in Southern Africa, New York 1999, s. 108. Takie rozwiązanie próbowano wprowadzić także w Nigerii w 1989 roku, mając nadzieję, że politycy będą wówczas próbowali budować kapitał spo- łeczny na podstawie takich czynników jak ideologia, klasa czy terytorium. Ofi cjalnym zadaniem państwa było wówczas wzmacnianie alternatywnych tożsamości społecznych. T.D. Sisk, Power Sha- ring…, op. cit., s. 68. Zasugerowano je również Irakowi, gdzie Rada Rządząca (Governing Council) miałaby się składać z większości szyickiej, a sunnici i Kurdowie stworzyliby opozycję. A. Lijphart, Constitutional Design for Divided Societies, „Journal of Democracy” 2004, nr 2, s. 98.

cięzca, a reszta jako przegrani pozbawieni dostępu do władzy, a często tym samym wykluczeni z życia politycznego wspólnoty⁴².

Taka sytuacja sprzyja jednak manipulacji etnicznością w celu utrzymania czy zdobycia władzy. W państwach o trwałych mniejszościach, jak Irlandia Północ- na (katolicy) czy Sri Lanka (Tamilowie), oznacza strach przed konsekwencjami wyborczej rywalizacji, którymi nie jest zwykła utrata urzędów i stanowisk, lecz pozbawienie środków mających zabezpieczyć przetrwanie danej grupy⁴³. Rów- nież dla Erica Nordlingera sytuacja, w której rząd jest przedstawicielem jedynie większości, jest niemożliwa w społeczeństwach podzielonych⁴⁴.

Mimo to, mówiąc o rozwiązaniach większościowych, należy wymienić takie strategie, jak: system kooperacji bez kooptacji (cooperation without cooptation) Briana Barry’ego, czy niepoddającą się jednoznacznej klasyfi kacji koncepcję et- nokracji (ethnocracy; demokracji etnicznej) opisaną przez Orena Yift achela⁴⁵ oraz wprowadzoną przez Donalda Rothchilda i Philipa G. Roedera strategię dzielenia władzy (power-dividing), łączoną z ideami Konstytucji USA⁴⁶.

Rozwiązaniem najbardziej obiecującym są strategie power-sharing, a więc me- chanizmy współdzielenia władzy⁴⁷ defi niowane jako praktyki i instytucje, których wynikiem jest mający szerokie poparcie zarząd obejmujący wszystkie ważniejsze grupy społeczne, będące w stanie pogodzić stojące na ogół w sprzeczności zasady samostanowienia i demokracji⁴⁸, promujące podwójne lub wielokrotne tożsamo- ści, broniące równości i uwzględniające instytucjonalny aspekt zróżnicowania⁴⁹. Wprowadzenie takich mechanizmów nie oznacza odrzucenia rywalizacji, na któ- rej opierają się rządy demokratyczne – to raczej wtłoczenie jej w ramy, które nie pozwolą, by różnice zdań przebiegające wzdłuż linii etnicznych przekształciły się we wzajemną przemoc. Chodzi więc o to, jak ukształtować system bodźców, aby nagradzał i wzmacniał liderów, którzy są umiarkowani, a także przekonał wybor-

42 L. Diamond, M.F. Plattner, Introduction…, op. cit., s. xix.

43 T.D. Sisk, Power Sharing…, op. cit., s. 31.

44 E.A. Nordlinger, Confl ict Regulations in Divided Societies, Harvard 1972, s. 34–35. Por. także:

S.M. Lipset, S. Rokkan, Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments: An Introduction, [w:] iidem (red.), Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives, New York 1967, s. 32; A. Lewis, Politics in West Africa, London 1965, s. 52.

45 Promującą ekspansję grupy dominującej na kwestionowanym terytorium oraz jej dominację w strukturach władzy, podczas gdy jednocześnie podtrzymywana jest demokratyczna fasada syste- mu. Zob. O. Yift achel, Etnocracy: Land and Identity Politics in Israel/Palestine, Philadelphia 2006, s. 3.

46 D. Rothchild, P.G. Roeder, Dilemmas…, op. cit., s. 6.

47 W tekście termin power-sharing jest wykorzystywany za Siskiem jako pojęcie szersze niż konsocjonalizm. Jest to o tyle istotne, że o koncepcji power-sharing Lijphart pisze od 1985 roku, czyli momentu publikacji książki Power-Sharing in South Africa – jednak jej cechy konstytutywne to kopia konsocjonalizmu, a więc dla Lijpharta obydwa określenia to synonimy.

48 T.D. Sisk, Power Sharing..., op. cit., s. vii.

49 J. McGarry, B. O’Leary, R. Simeon, Integration…, op. cit., s. 41.

ców, by wspierali umiarkowanie, przetarg, a także wzajemność między grupami etnicznymi⁵⁰.

Według Timothy’ego D. Siska w ramach kategorii power-sharing można wy- różnić przede wszystkim dwa rozwiązania⁵¹: konsocjonalne (akomodacyjne) oraz integracyjne (pluralne, zwane również dośrodkowym). Obydwa dążą do promo- wania inkluzyjnych koalicji rządowych, a różnica między nimi w tym wypadku odnosi się do tego, kiedy takie koalicje powinny być formowane i jakie inne in- stytucje w praktyce lepiej zarządzają konfl iktami etnicznymi⁵². Ponadto zarówno Lijphart, uznawany za głównego twórcę podejścia konsocjonalnego, jak i autor modelu integracyjnego – Donald Horowitz, uznali trwałość mobilizacji politycz- nych opartych na tożsamości etnicznej i właśnie wokół takiego założenia zbudo- wali swoje teorie⁵³, uważając, że mechanizmy angażujące metody eliminacji zróż- nicowań etnicznych są nieefektywne i prowadzą do zaostrzenia konfl iktu⁵⁴.

Obydwa podejścia promują federalizm, zasadę proporcjonalności oraz rów- nowagi etnicznej, to jednak Horowitz uchodzi za głównego krytyka modelu konsocjonalnego, podnosząc dwa zasadnicze zarzuty: po pierwsze, za George’em Tsebelisem odwołuje się do problemu tzw. konfl iktu inicjowanego przez elity (elite- -initiated confl ict), a po drugie zauważa, że Lijphart mówi przede wszystkim o me-

50 T.D. Sisk, Power Sharing..., op. cit., s. 33.

51 Z kategorią power-sharing można również kojarzyć zbiór praktyk regulujących konfl ikty w społeczeństwach podzielonych przedstawiony przez Nordlingera. Cztery z nich praktycznie po- krywają się z koncepcją Lijpharta, a są to: stabilne koalicje rządowe obejmujące wszystkie waż- ne przypadki i trwające najczęściej kilka okresów wyborczych, zasada proporcjonalności, zasada wzajemnego weta oraz federalizm jako specyfi czny sposób regulowania konfl iktów. Pozostałe to:

celowa depolityzacja (antagonistyczne grupy zgadzają się nie angażować rządu w obszary polityki publicznej, które rzutują na wartości i interesy poszczególnych wspólnot), kompromis w kwestiach, które dzielą społeczeństwo pluralne (a więc wzajemne dostosowanie konfl iktowych wartości i inte- resów) oraz koncesje ze strony jednej z grup (będące czymś innym niż kompromisy osiągane dzięki obopólnej zgodzie). Zob. E.A. Nordlinger, Confl ict…, op. cit., s. 21–31.

52 T.D. Sisk, Power Sharing…, op. cit., s. 6. Dla Lijpharta i Horowitza są to mechanizmy wza- jemnie się wykluczające. Takie stanowisko przyjmuje również jeden ze współczesnych zwolenników konsocjonalizmu Andrew Reynolds, który zalicza model Horowitza do kategorii demokracji więk- szościowej. Por. A. Reynolds, Electoral Systems and Democratization in Southern Africa, New York 1999, s. 105–106.

53 Z tą klasyfi kacją nie zgadzają się również McGarry i O’Leary – konfl ikt dotyczy tu istnienia dwóch teorii: integracyjnej oraz akomodacyjnej i ich zawężenia do kategorii power-sharing. Ponie- waż akomodacjoniści kładą nacisk na to, że w określonych okolicznościach podziały i tożsamości są elastyczne, wytrzymałe i trwałe – w tym obozie można umieścić zarówno Lijpharta, jak i Horo- witza. Integracjoniści (będący przeciwnikami publicznego i instytucjonalnego uznania tożsamości grupowych, ale akceptujący kolektywne podziały w warunkach prywatnych) są jednak mniej gotowi na zaakceptowanie równania obejmującego tożsamość etniczną i interesy polityczne – odrzucają oni samą ideę, jakoby różnice powinny zostać koniecznie przetłumaczone na podziały polityczne.

Zgodnie z takim rozumieniem umieszczają Horowitza na integracyjnym końcu podejścia akomo- dacyjnego. Zob.: S. Choudhry, Bridging…, op. cit., s. 26; J. McGarry, B. O’Leary, R. Simeon, Integra- tion..., op. cit., s. 41.

54 S. Choudhry, Bridging…, op. cit., s. 26.

chanizmach, które mają ograniczać radykalnych polityków, kiedy najważniejsze są bodźce mające skłonić elity do międzyetnicznej współpracy i umiarkowania⁵⁵. W odróżnieniu od Lijpharta Horowitz jest promotorem prezydencjalizmu oraz mechanizmów mających zmusić polityków do umiarkowania, umieszczonych na poziomie systemu wyborczego (proponuje dwa systemy: głosu alternatywnego [alternative vote] oraz pojedynczego głosu przechodniego [single-transferable vote system])⁵⁶.

Najważniejsze dla rozróżnienia tych dwóch modeli jest jednak ich praktyczne zastosowanie – być może mechanizmy konsocjonalne powinny zostać zarezerwo- wane dla tych społeczeństw, które są tak głęboko podzielone, że nie są w stanie wytworzyć żadnych poprzecznych podziałów. W przeciwieństwie do tego podej- ście integracyjne może okazać się pomocne dla tych wspólnot, które charaktery- zują się poważnymi podziałami, ale wykazują zdolność międzyetnicznej akomo- dacji, a także budują partie wieloetniczne⁵⁷.

Nie ulega wątpliwości, że to model konsocjonalny jest obecnie najpopularniej- szym, a zarazem najszerzej krytykowanym mechanizmem zarządzania podziała- mi – przebył on jednak długą drogę od pojawienia się w 1968 roku. Pierwszym rozwiązaniem, jakie zaproponowano państwom wyłaniającym się z kolonializmu, było masowe narzucanie procesu nation-building, tak aby przełamać rdzenne lo- jalności i stworzyć bardziej homogeniczną strukturę społeczną⁵⁸. W 1967 roku ta perspektywa zaczęła się zmieniać – na światowym kongresie International Po- litical Science Association zwołanym tego roku w Brukseli dwa artykuły rzuciły wyzwanie dotychczasowemu rozumieniu stabilności politycznej i struktury spo- łecznej. Pracując niezależnie, Lijphart i Gerhard Lehmbruch⁵⁹ wskazali na główne anomalie w obecnej klasyfi kacji systemów politycznych⁶⁰. W centralnym punkcie

55 T.D. Sisk, Power Sharing…, op. cit., s. 40–41.

56 Model Horowitza został skrytykowany przede wszystkim ze względu na bardzo małą ilość przykładów empirycznych, które wprowadzałyby go w życie, wątpliwości co do założenia, że poli- tycy odpowiedzą pozytywnie na system bodźców zmuszających ich do umiarkowania, a także że wyborcy będą chcieć głosować na partie nieopierające się na ich grupie etnicznej. Ibidem, s. 44.

57 A. Reynolds, Majoritarian or Power-Sharing Government, [w:] M.L. Crepaz, T.A. Koelble, D. Wilsford (red.), Democracy and Institutions: Th e Life Work of Arend Lijphart, Michigan 2000, s. 178.

58 K.D. McRae, Th eories of Power Sharing and Confl ict Management, [w:] J.V. Montville (red.), Confl ict and Peacemaking in Multiethnic Societies, Lexington 1990, s. 93–94.

59 Który w dwóch publikacjach z 1967 roku: Proporzdemocratie i A Non-Competitive Pattern of Confl ict Management in Liberal Democracies: Th e Case of Switzerland, Austria and Lebanon wprowa- dził termin concordat democracy odnoszący się do sposobu podejmowania decyzji przez wzajemne porozumienie elit. W tym nurcie Val R. Lorwin pisał o podzielonym pluralizmie, William T. Bluhm określił Austrię po II wojnie światowej jako contractarian democracy, a Jürg Steiner opublikował w 1970 roku pracę Gewaltlose Politik und Kulturelle Vielfalt: Hypothesen Entwickelt am Beispiel der Schweiz. K.D. McRae, Introduction, [w:] idem (red.), Consociational Democracy: Political Accom- modation in Segmented Societies, Toronto 1974, s. 3–4. Ze względu na wielość podobnych koncepcji często mówi się po prostu o reżimach power-sharing. P. Norris, Driving Democracy: Do Power-Shar- ing Institutions Work?, Cambridge 2008, s. 4.

60 K.D. McRae, Th eories…, op. cit., s. 93–94.

dotyczącym międzyetnicznej kooperacji artykuły Lijpharta i Lehmbrucha były do siebie zadziwiająco podobne, różnica pojawiła się w wyjaśnieniu sytuacji – Lehmbruch odwołał się tu do specyfi cznej kultury politycznej (co później będzie kontynuował Hans Daalder), a mianowicie do faktu, że określone zasady rozwią- zywania konfl iktów mogą się sprawdzić jedynie w określonych historycznie wa- runkach⁶¹.

Już w 1979 roku model konsocjonalny został określony przez G. Binghama Powella jako jeden z najbardziej wpływowych wkładów w politologię porównaw- czą⁶². Choć za jego głównego autora uznaje się Lijpharta⁶³, nie należy zapomi- nać o innych badaczach związanych z jego rozwojem. Wymienić tu można m.in.:

Gerharda Lehmbrucha, Hansa Daaldera, Vala Lorwina, Jürga Steinera, Kennetha McRae’a, Erica Nordlingera – jak również bardziej współczesnych badaczy: Pip- pę Norris, Andrew Reynoldsa, a przede wszystkim Brendana O’Leary’ego i Johna McGarry’ego.

W nawiązaniu do dużej części wymienionych nazwisk treść pojęcia konsocjo- nalizmu można sprowadzić do trzech stanowisk, które rozumieją go jako:

– wzór struktury społecznej podkreślający stopień religijnej, ideologicznej, kulturowej lub językowej segmentacji społeczeństwa;

– wzór zachowania elit oraz relacji masy–elity uwypuklający konsensualny proces podejmowania decyzji i regulacji konfl iktów;

– zasadniczą cechę kultury politycznej wywiedzioną z tradycji i historii⁶⁴. Pierwsze stanowisko postrzega konsocjonalizm jako funkcję struktury po- działów społecznych (nie tylko etnicznych) – im bardziej dane społeczeństwo jest podzielone wzdłuż danej linii, tym bardziej są to warunki odpowiadające rozwo- jowi polityki konsocjonalnej. Za głównego przedstawiciela tego stanowiska należy uznać Lorwina kładącego nacisk właśnie na formę i charakter podziałów i grup, które się w ten sposób tworzą. Drugie stanowisko jest bezpośrednio związane ze spojrzeniem Lijpharta (z jego wcześniejszych prac). Najważniejszym obszarem podlegającym uwadze są tu umiejętności i dobra wola elit politycznych – odwołu- jąc się do zdania Lijpharta: niezbędną i podstawową cechą demokracji konsocjo- nalnej nie są tak bardzo określone rozwiązania instytucjonalne, lecz kooperacja

61 Ibidem, s. 95.

62 G. Bingham Powell, Review of Arend Lijphart „Democracy in Plural Societies”, „American Political Science Review” 1979, nr 73, s. 295.

63 Lijphart przyznał, że zarówno sam termin „demokracja konsocjonalna”, jak i cała koncep- cja nie były wyłącznie jego pomysłem. Jako źródła inspiracji podaje m.in. prace Davida E. Aptera Th e Political Kingdom in Uganda: A Study in Bureaucratic Nationalism (Princeton 1961) i Th e Politics of Modernization (Chicago 1965) oraz pochodzącą z 1965 roku publikację Arthura Lewisa pt. Politics in West Africa. Sam termin został natomiast wywiedziony z siedemnastowiecznych prac Johannesa Althusiusa używającego łacińskiego terminu consociatio do opisu rozwoju polityki w państwach Beneluksu. A. Lijphart, Th inking about Democracy: Power Sharing and Majority Rule in Th eory and Practice, London–New York 2008, s. 3–4. Przed Lijphartem konsensualny system polityczny opisy- wał także Claude Ake (por. C. Ake, A Th eory of Political Integration, Homewood, IL 1967).

64 K.D. McRae, Introduction…, op. cit., s. 5.

na poziomie elit z zamierzonym celem przezwyciężania tendencji odśrodkowych systemu. Mniej istotny jest tu sposób instytucjonalnej operacjonalizacji koopera- cji, który jest uzależniony m.in. od czynników historycznych i geografi cznych⁶⁵. Trzecie podejście podkreśla rolę tradycyjnych wzorów kooperacji elit obecnych w danym społeczeństwie – mowa jest więc o historycznym wzorze kultury poli- tycznej sugerowanym już przez Lehmbrucha, a następnie przez Daaldera⁶⁶.

Wstępna defi nicja demokracji konsocjonalnej (consociational democracy) została przedstawiona przez Lijpharta w 1969 roku – zgodnie z nią jest to wła- dza sprawowana przez kartel elit, zaprojektowana, by przekształcić sfragmen- taryzowaną kulturę polityczną [społeczeństwa] w stabilną demokrację⁶⁷. Jest to więc rodzaj reżimu politycznego występującego w społeczeństwach pluralnych, który ma doprowadzić do ich stabilizacji. Już wówczas zostało podkreślone, że aby przeanalizować oddanie elit kooperacji, a także ich efektywność w rozwiązy- waniu problemów spowodowanych przez fragmentację, należy wziąć pod uwagę

„prezentowane przez nich schematy akomodacji” oraz towarzyszące im rozwiąza- nia instytucjonalne⁶⁸. Można więc powiedzieć, że jest to zbiór zasad, do których w sposób naturalny pasują pewne instytucje, a nie gotowy projekt instytucjonal- ny⁶⁹. Taka defi nicja jest bardzo ważna, gdyż wyraźnie pokazuje, że konsocjona- lizm to nie tylko instytucje, ale również – a może przede wszystkim – aktorzy, którzy je wypełniają swoim zachowaniem.

Konsocjonalizm, defi niowany początkowo jako model empiryczny odnoszący się do tego, jak demokracja działała w konkretnych przypadkach⁷⁰, został przez Lijpharta przekształcony w typ idealny odbudowywanych i dysfunkcyjnych spo-

65 Ibidem, s. 8.

66 Ibidem, s. 10–11.

67 A. Lijphart, Consociational Demoracy, „World Politics” 1969, nr 2, s. 216. Podobną defi ni- cję przytacza Daalder: termin „konsocjonalny” jest używany do opisania określonego wzoru życia politycznego, w którym to elity polityczne poszczególnych, odrębnych grup społecznych odniosły sukces, tworząc funkcjonalne i pluralistyczne państwo dzięki procesowi wzajemnej wyrozumiałości i akomodacji. H. Daalder, Building Consociational Nations: Th e Cases of the Netherlands and Swi- tzerland, [w:] S.N. Eisenstadt, S. Rokkan (red.), Building States and Nations: Analyses by Region, vol. II, Beverly Hills 1973, s. 14.

68 A. Lijphart, Constitutional…, op. cit., s. 96. Ponieważ część badaczy zarzucała tej defi nicji tautologiczność, można przytoczyć propozycję Rudy’ego B. Andewega, który sugeruje, by sprowa- dzić defi nicję konsocjonalizmu do kooperacji elit wraz z czterema instytucjonalnymi wyznaczni- kami. R.B. Andeweg, Consociational Democracy, „Annual Review of Political Science” 2000, nr 3, s. 520.

69 T.D. Sisk, Power Sharing…, op. cit., s. 40.

70 Początkowo model demokracji konsocjonalnej – czy raczej polityki akomodacyjnej, jak zo- stała nazwana teoria w pierwszej książkowej publikacji Lijpharta na ten temat – został zbudowany na podstawie sytuacji politycznej Holandii. Nie zapominając o znaczeniu Holandii dla rozwoju teo- rii, w latach 70. Lijphart zaczął się wycofywać z jej klasyfi kacjijako demokracji konsocjonalnej – pi- sał o wyraźnych zmianach politycznych, które określał jako depillarization. Tym samym w kolejnych wydaniach Th e Politics of Accommodation zawęził okres przynależności tego państwa do modelu akomodacyjnego od lat 20. do 70. XX wieku.

łeczeństw podzielonych⁷¹. O atrakcyjności całego podejścia świadczyło towarzy- szące mu założenie, że będzie go łatwo eksportować do innych państw – Lijphart wręcz podkreślał, że ten wzór zachowania elit może zostać nauczony⁷². Przejście do modelu normatywnego oznaczało jednak zmiany: przede wszystkim przyjęcie defi nicji opierającej się w większej mierze na rozwiązaniach instytucjonalnych – Lijphart, pisząc o społecznościach afrykańskich czy azjatyckich, odwoływał się wprost do inżynierii konstytucyjnej, która ma sprzyjać konsensualnemu zacho- waniu elit.

W ten sposób model z 1969 roku został przez Lijpharta sprowadzony do czte- rech rozwiązań instytucjonalnych, z założeniem, że nie może pracować optymal- nie, nawet jeżeli brakuje tylko jednego elementu⁷³. Są to ogólnie sformułowane wytyczne, dzięki czemu model ów jest kompatybilny z szerokim spektrum szcze- gółowych rozwiązań instytucjonalnych – nie istnieje w końcu żaden szkic konso- cjonalnej konstytucji. Z drugiej strony nie wszystkie rozwiązania instytucjonalne są jednakowo efektywne w zarządzaniu konfl iktami – Lijphart występuje przede wszystkim przeciwko systemowi prezydenckiemu⁷⁴ oraz „mieszanym” systemom wyborczym – a więc tym rozwiązaniom, jakie propaguje Horowitz⁷⁵.

Owe cztery instytucje konstytutywne dla konsocjonalizmu to: wielkie koalicje mające zapewnić uwzględnienie interesów wszystkich grup społecznych w rzą- dzeniu państwem; wzajemne lub mniejszościowe weto (najczęściej krytykowane, nazywane także zasadą negatywnej mniejszości [negative minority rule]); zasada proporcjonalności urzeczywistniana w dwojaki sposób: w prawie wyborczym oraz poprzez alokację zasobów (obejmującą zarówno rozdział stanowisk w służbach cy- wilnych, jak i wydatki publiczne); autonomia, która może być realizowana w posta- ci federalizmu terytorialnego oraz nieterytorialnego, tzw. korporacyjnego⁷⁶.

Choć konsocjonalizm wydaje się rozwiązaniem idealnym dla społeczeństw podzielonych, to wciąż poddawany jest dogłębnej krytyce, która po pierwsze obejmuje uwagi nakierowane na model jako mechanizm zarządzania podziała- mi i konfl iktami⁷⁷, a po drugie wskazuje na jego niedociągnięcia metodologiczne.

Ów pierwszy rodzaj uwag nie powinien przesądzać o jego odrzuceniu – wszystkie

71 J. Hartlyn, Th e Politics of Coalition Rule in Colombia, Cambridge 1988, s. 9.

72 K.D. McRae, Introduction…, op. cit., s. 10.

73 A. Lijphart, Th e Power-Sharing Approach, [w:] J.V. Montville (red.), Confl ict and Peace- making…, op. cit., s. 503.

74 Ponieważ prezydent jest z założenia wybierany w wyborach większościowych, co narusza zasadę proporcjonalności i wprowadza silny element polityki jako gry o sumie zerowej. A. Lijphart, Constitutional…, op. cit., s. 101.

75 A. Lijphart, Th e Power-Sharing…, op. cit., s. 506.

76 A. Lijphart, Democracy…, op. cit., s. 25.

77 Dotyczące głównie stopnia i jakości tak zbudowanej demokracji, możliwości implementacji samego modelu oraz uwypuklania podziałów. Por. np.: K.D. McRae, Th eories…, op. cit.; B. Barry, Th e Consociational Model and Its Dangers, „European Journal of Political Research” 1975, nr 3 (4);

D. Horowitz, Ethnic Groups in Confl ict, Berkeley 1985; M.P.C.M. van Schendelen, Consociational Democracy: Th e Views of Arend Lijphart and Collected Criticism, „Acta Politica” 1984, nr 19.

strategie zarządzania podziałami mają swoje słabsze i mocniejsze strony, a ich po- wodzenie zależy od wielu czynników. Każda z odpowiedzi będzie również zawsze miała swych zagorzałych zwolenników i przeciwników. Za Mariusem van Schen- delenem można jednak wymienić trzy perspektywy, z których jesteśmy w stanie skrytykować teorię Lijpharta w ramach drugiego, metodologicznego obszaru.

Jest to: brak klarowności konceptualnej, trudności związane z operacjonalizacją pojęć i pomiarem podstawowych elementów modelu, a także „niewystarczająca naukowość” modelu⁷⁸. Choć ograniczona objętość niniejszego artykułu nie po- zwala odpowiedzieć na wszystkie postawione tu zarzuty, to wydaje się, że me- todologicznym rozwiązaniem dla modelu Lijpharta jest wyraźniejsze skupienie się na aktorach politycznych z zachowaniem elementów strukturalnych, na co pozwala nowy instytucjonalizm. W szczególności instytucjonalizm zorientowany na aktorów (actor-centered institutionalism) wprowadzony przez Renate Mayntz i Fritza Scharpfa, zrównujący graczy politycznych wraz z ich zachowaniami oraz instytucje, w ramach których funkcjonują jako elementy składające się na system polityczny⁷⁹.

Reguły gry i wzory zachowań

W etnicznie podzielonych społeczeństwach zakłada się, że formalne instytucje powinny wypełnić lukę wytworzoną przez niski kapitał i brak zaufania społeczne- go, w związku z czym być bardziej produktywne niż w społecznościach homoge- nicznych⁸⁰. Tym samym model konsocjonalny w dużej mierze wynika z założenia wielu naukowców o osłabiającej lub wzmacniającej roli instytucji w kontekście konfl iktu⁸¹. Co więcej, zarówno Lijphart, jak i Horowitz wychodzą z przekonania, że odpowiednia inżynieria konstytucyjna może pomóc stworzyć demokratyczny i stabilny system polityczny zdolny do przeciwstawienia się siłom odśrodkowym, które próbują rozerwać społeczności pluralne⁸².

Słuszność takiego podejścia, a także brak alternatyw potwierdzają wyniki ba- dań przeprowadzone przez Wolfa Lindera i André Bächtigera – twórców Power Sharing Index opierającego się na czterech instytucjonalnych elementach konsty- tuujących demokrację konsocjonalną. W ich konkluzjach model Lijpharta wydaje

78 M.P.C.M. van Schendelen, Consociational…, op. cit., s. 154–155.

79 Uzupełnieniem może tu być instytucjonalizm dyskursywny (discursive institutionalism) Vi- vien A. Schmidt, który pozwala wprowadzić wątek idei i wartości leżących u podstaw zachowania politycznego aktorów. Por. F. Scharpf, Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Oxford 1997; V.A. Schmidt, C.M. Radaelli, Policy Change and Discourse in Europe:

Conceptual and Methodological Issues, London–New York 2005.

80 W. Easterly, Can Institutions Resolve Ethnic Confl ict?, „Economic Development and Cultural Change” 2001, nr 4 (49), s. 690.

81 J.G. Montalvo, M. Reynal-Querol, Ethnic Polarization…, op. cit., s. 796.

82 T.D. Sisk, Power Sharing…, op. cit., s. 77.

się jednym z silniejszych mechanizmów prognozujących demokratyzację, analiza potwierdza również jego pozytywny wpływ na społeczności podzielone⁸³. Zacho- dzi tu jednak pewna sprzeczność.

Faktycznie, systemy konsocjonalne redukują liczbę konfl iktów etnicznych, co wynika między innymi z tego, że im bardziej inkluzyjny jest system polityczny, tym wyższy jest koszt ewentualnego przewrotu⁸⁴. Mimo to koszty funkcjonowa- nia takiego systemu są ogromne, a liczba państw, w których rozwiązanie się nie przyjęło lub które sobie z nim nie radzą, okazuje się równie wysoka. W takich krajach jak Holandia (lata 1917–1967), Austria (1945–1966)⁸⁵, Kolumbia (1958–

1974) oraz Cypr (1960–1963) model ten należy już do przeszłości. Wśród obec- nych konsocjacji: Belgii (od 1918), Szwajcarii (od 1943)⁸⁶, Nigerii, Urugwaju, Li- banu (1943–1975 i po 1989), Malezji (1955–1969 i po 1971), Irlandii Północnej, RPA oraz Fidżi, Macedonii, Kosowa, Afganistanu i Bośni⁸⁷, kłopoty związane z funkcjonowaniem państwa wynikające z problemów decyzyjnych są na porząd- ku dziennym.

Wydaje się zatem, że sama zmiana instytucjonalna, sztuczna implementacja określonego porządku instytucjonalnego w procesie state-building, to za mało, by państwo mogło zacząć funkcjonować. Jest tak, ponieważ instytucje nie są w sta- nie do końca narzucić elitom określonych zasad współpracy. Odwołując się do polemiki Lijphart–Daalder, być może należy przyjąć, iż nie jest tak, jak chciałby Lijphart, zakładając, że to instytucje defi niują zachowanie aktorów politycznych, ale nie jest również tak, jak przedstawił to Daalder – że to elity defi niują rozwią- zania instytucjonalne. Być może obydwa elementy są współzależnymi czynnika- mi, które warunkują się wzajemnie, nie tworząc relacji podporządkowania. Jest to założenie w prostej linii wywodzące się z tego, o czym pisali Gabriel Almond i Sidney Verba: stabilizacja zależy od stopnia zgodności/niezgodności między strukturą polityczną a kulturą polityczną⁸⁸. W tym wypadku jednak akcent został

83 A. Lijphart, Th inking…, op. cit., s. 274.

84 M. Reynal-Querol, Ethnicity, Political Systems…, op. cit., s. 35.

85 Z pierwszej grupy państw określonych jako konsocjacje najbliżej typu idealnego była Au- stria w czasie okresu wielkich koalicji 1945–1966. Pozostałe trzy z tej pierwszej czwórki: Holandia, Belgia i Szwajcaria, nawet w okresie ich konsocjonalnego apogeum w latach 50. w jakiś sposób od- biegały od ideału, choć nie na tyle, by nie móc ich zaliczyć jako spełniających kryteria. A. Lijphart, Democracy…, op. cit., s. 105.

86 Istnieją wątpliwości co do tego, czy można postrzegać Szwajcarię jako społeczeństwo podzielone, a także jako demokrację konsocjonalną. Można powiedzieć, że szwajcarski system po- dejmowania decyzji obejmuje zarówno elementy konsocjonalne, jak i niekonsocjonalne (np. częsty brak zgody między politykami) – ale z drugiej strony nigdzie nie jest powiedziane, że politycy za- wsze muszą być zgodni w tej kwestii. Poważniejszym zarzutem jest silna demokracja bezpośrednia działająca zdecydowanie na podstawie zasady większości. Dla Lijpharta jednak te mechanizmy są środkami, które mogą wykorzystać grupy jako weto mniejszościowe, co wręcz pogłębia konsocjo- nalizm. A. Lijphart, Power-Sharing…, op. cit., s. 90–91.

87 A. Lijphart, Th inking…, op. cit., s. 5.

88 G.A. Almond, S. Verba, Th e Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Princeton 1963, s. 21.