Nationaal stadsvernieuwingsbeleid in Frankrijk

•

WERKDOCUMENT

Cl

c:

Q) ~ ~

~

+""

c:

o

Q) ~ '--'

00=

.... Q)

o-g

.... +""

:::>Cl)

:::>

c:

.... Q) ~ .... ::J

Cl)

::J

z't)

Cl)

2

~+""

w

~

\ ~ ~

c:

NATIONAAL STADVERNIEUWINGSBELEID

IN FRANKRIJK

Gerard Metselaar

IIIII11 IIIII1111

92-05

I

JJI11lll111!

WIR"

_{11111111_11!11}

...

_{, . 1}

----NATIONAAL STADSVERNIEUWINGSBELEID IN

FRANKRIJK

1:1 i b 1 i 0 t heel,_ TU Df.;? 1 t '.

111111I11111

2306

631

o

.:

WERKDOCUMENT OTB

Sectie Infrastructuur en Stedelijke Ontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB

Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, Tel. 015-783005

NATIONAAL STADSVERNIEUWINGSBELEID IN

FRANKRUK

Gerard Metselaar

De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven doo(: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKUJKE BmUOTIIEEK, DEN HAAG Metselaar, Gerard

Nationaal Stadsvernieuwingsbeleid in Frankrijk /

Gerard Metselaar. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -Dl.

-(werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 92-05)

Met lit. opg.

ISBN ~275-791 - X NUGI655

Trefw.: stadsvernieuwing; Frankrijk; overheidsbeleid Copyright 1992 by Gerard Metselaar

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any otber means without written permission from tbe publisher, Delft University Press, Delft, Tbe Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING ... 1

2 STADSVERNIEUWINGSBELEID: INHOUD EN VERANTWOORDEWKHEID ... 3

3 GESCHIEDENIS VAN DE STADSVERNIEUWINGS-WETGEVING ... 9

4 DOELEN, MOTIEVEN EN ACHTERGRONDEN VAN HET STADSVERNIEUWINGSBELEID ... 25

5 STADSVERNIEUWING: TIJDEUJKE INHAALOPERATIE OF DUURZAAM PROCES? ... 29

6 WETfEUJKE DEFINITIE VAN STADSVERNIEUWING ... 31

7 ONDERWERPEN WAAROP HET NATIONALE STADS-VERNIEUWINGSBELEID IS GERICHT ... 37

8 STADSVERNIEUWINGSBEHOEFTE ... 41

9 INSTRUMENTEN VAN STADSVERNIEUWINGSBELEID ... 45

10 DYNAMIEK IN HET STADSVERNIEUWINGSBELEID ... 53

11 BEGROTING STADSVERNIEUWINGSUITGAVEN ... 57

12 VERSCHUIVINGEN IN DE FINANCIERING VAN DE STADSVERNIEUWING ... .... 59

VOORWOORD

In opdracht van de Projektgroep Belstato van het Ministerie van Volkshuisves-ting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft het OTB een internationaal vergelijkend onderzoek uitgevoerd naar het nationale stadsvernieuwingsbeleid in

een aantal landen in West- en Midden-Europa. Daartoe is onder de zusterdepar-tementen van het Ministerie van VROM een schriftelijke enquête gehouden. De resultaten van het onderzoek zijn beschreven in het rapport 'Stadsvernieuwings-beleid in Europees perspektief; een internationaal vergelijkende analyse' van prof. dr. ir. H. Priemus en drs. G.C. Metselaar. Van een aantal landen is zoveel materiaal vergaard dat het de moeite loonde om een landendokument samen te stellen. In het onderhavige OTB-Werkdokument wordt het stadsvernieuwingsbe-leid in Frankrijk belicht.

De vragenlijst is. namens het Franse Ministerie van Bouwen Volkshuisvesting zorgvuldig beantwoord door Nancy Bouché. Mevr. Bouché is sinds 1 januari 1990 adjunct-directeur van de Dienst Bouwzaken en de Dienst Architectuur van het Ministerie voor de Bouwen de Volkshuisvesting van Frankrijk, waar zij in het bijzonder is belast met de evaluatie van het beleid voor de verbetering van oude binnenstadswijken; en sinds augustus 1990 met de coördinatie van de voorberei-ding van de 'Wet voor de Oriëntatie op de Steden', ~lie in juni 1991 aan het parlement is voorgelegd. Tot 1990 was zij onder de Minister-president secretaris-generaal van de Commissie van Ministers voor de Steden.

Bij de antwoorden, die in complete en letterlijke vertaling zijn opgenomen in dit OTB-werkdocument, heeft mevr. Bouché zeven bijlagen gevoegd. Zes bijlagen bevatten recente evaluaties van het beleid ten aanzien van de oude wijken en wetsteksten en toelichtingen bij het nieuwe beleid ten aanzien van nieuwe wijken in de sociale huursector.

De zevende bijlage is de tekst van de rede 'Evaluatie van het Franse beleid ten aanzien van oude wijken', die zij in maart 1991 heeft uitgesproken op een internationaal congres in Praag over de bc:lscherming van oude binnensteden in Europa. Grote delen van de rede bevatten uitspraken, die relevant zijn voor het landenvergelijkende onderzoek van het OTB. Ondanks het bezwaar van enige overlapping met sommige details in haar directe beantwoording van de vragen-lijst hebben wij een belangrijk fragment uit deze rede opgenomen.

Het onderzoek is begeleid door een Begeleidingscommissie, onder

voorzitter-schap van ir. H.C. Bergman (DGVH). Wij zijn mevr. Bouché en de leden van de

1

INLEIDING

Het woord 'stadsvernieuwing' mag in het Frans niet worden vertaald met termen als 'rénovation de ville' of 'renouveau urbain', maar als 'reconquête urbaine'. Dit betekent 'herovering' resp. 'terugwinning' van de stad. De 'terugwinning van de stad' is voor de Fransen tegengesteld aan 'stadsvernieuwing', omdat de laatste

term in het Frans niet het behoud van stad betekent, maar de radikale

moderni-sering.

Wat door de Duitsers 'behoedzame stadsvernieuwing' wordt genoemd is tegenge-steld aan de inhoud van de Franse Wet voor de 'Rénovation de Ville' van 1958, die de bulldozer introduceerde als het aangewezen instrument voor 'stadsver-nieuwing'.

Mevr. Bouché begint haar beantwoording van de vragenlijst met een voetnoot, waarin zij termen als 'rénovation de ville' afwijst, omdat ze in Frankrijk de bijzondere betekenis hebben van kaalslag en vervangende lÛeuwbouw. In plaats daarvan geeft zij de voorkeur aan de term 'reconquête urbaine', hetgeen een meer algemeen begrip is voor de revitalisering van oude steden.

Daar waar de antwoorden kunnen worden aangevuld met informatie uit de toegezonden documenten en uit eigen bronnen, wordt de naam OTB vermeld. Ook enkele voetnoten bij de antwoorden van mevr. Bouché zijn toelichtingen van het OTB. Alle in Franse franken genoemde bedragen worden tussen haakjes

",,' =pg=p,.,.paIJI1Q .. n'=!rr w-mU"llTl .... U.' mu;-rx-re-nnnnPD' V' ''JIU'' ... e-J')-ue"''u''PU'''O'''''UI'II'"",,,,,,,'' "11 I M i l

2

STADSVERNIEUWINGSBELEID: INHOUD EN

VERANTWOORDELUKHEID

Het beleid voor de terugwinning van de stad is in Frankrijk na de oorlog op gang gekomen, en is sinds 1958 gesystematiseerd als stadsvernieuwing. De term stadsvernieuwing dekt een werkwijze van systematische afbraak van oude, slecht onderhouden wijken, die als krottenwijken worden beschouwd, en die na de sloop opnieuw worden opgebouwd volgens de principes van het stedebouwkundig functionalisme van het Handvest van Athene.

Het gaat om een benadering, die strikt was gericht op hygiëne en op nieuwbouw bij de wederopbouw van de wijken. Deze politiek, die geheel werd uitgevoerd door overheidsingrijpen en door overheidsinvesteringen, werd in 1975 verlaten, zowel wegens de hoge kosten als wegens veranderde beleidsopvattingen. Tégelij-kertijd groeide de belangstelling voor het behoud van de oude wijken wegens hun culturele en stedebouwkundige waarde, en wegens hun waarde voor de betere benutting van de voorraad van bestaande woningen.

In 1962 is een wet aangenomen (Wet Malraux, G.M.) over de beschermde stadsgezichten en over de restauratie van gebouwen, die als tweeledig doel had om de waarde van de oude wijken te behouden en om een tegenwicht te bieden tegen de stadsvernieuwing in de betekenis van 1958. Door de overheid zijn tussen 1964 en 1976 enkele restauratieprojecten uitgevoerd. Wegens de hoge kosten en de gevolgde methode gaat het in hoofdzaak om onteigeningen, gevolgd door ontruimingen, om na de uitvoering van de werkzaamheden de woningen door te verkopen.

De enige nog bestaande werkwijze waarbij grote ingrepen worden gedaan, betreft de opruiming van de 'bidonvilles' en krotwoningen ten behoeve van de volksgezondheid door middel van onteigening en afbraak. Zij wordt toegepast op grond van de wet van 1970 (Wet Vivier, G.M.) met betrekking tot de sanering van ongezonde woningen. Bij wijze van ui~ondering heeft deze wet het dankzij bijzonder hoge subsidies mogelijk gemaakt, om ongezonde woningen kaal te slaan en deze te vervangen door nieuwgebouwde sociale-huurwoningen voor de herhuisvesting van de bewoners. Deze wet is nog steeds van kracht.

Sinds de jaren 1975-1977 is de aandacht gericht op lichtere ingrepen, die bedoeld zijn als woningverbetering, d.w.z. dat de woningen op initiatief van de publieke eigenaar (d.i. in geval van sociale verhuur,gm) of van de particuliere eigenaar in bewoonbare staat worden gebracht. In de plaats van het streven naar grootscha-lige stadsvernieuwingsoperaties is een lichtere aanpak gekomen, die gericht is op de verbetering van bestaande woningen, en die begeleid wordt door maatregelen ten aanzien van de openbare ruimten, de beteugeling van grondkosten en op sociale bijstand, die de bevolking in staat moet stellen om in de eigen wijk te blijven wonen.

Overeenkomstig het type van eigendom worden twee procedures toegepast, die als doel hebben om het dagelijks leven van de bewoners te veraangenamen en om de sociale nood te lenigen: in het bestand van de sociale-huurwoningen het programma 'Wonen en Maatschappelijk Leven' ('Habitat et Vie Sociale'); en in de oude wijken, die merendeels bestaan uit particuliere woningen, het 'Program-ma van Activiteiten voor de Verbetering van Woningen', OPAH ('Opérations Programmées d' Amélioration de I'Habitat).

In beide gevallen wordt het initiatief voor de maatregelen genomen door de gemeenten, die daarvoor een overeenkomst aangaan met de staat, en - afhanke-lijk van het geval- met het desbetreffende bestuursorgaan van de HLM ('Wonin-gen voor Lage Huren', d.i. de statelijke sociale-huursector, 'Habitat à Loyer Modéré',gm) of (bij particuliere woningen,gm) in het kader van de OPAH met het 'Nationale Bureau voor de Verbetering van Woningen' ANAH ('Agence Nationale pour l' Amélioration de I'Habitat').

De voor de woningverbetering noodzakelijke kredieten worden door de staat en het ANAH beschikbaar gesteld, en in de vorm van subsidies uitgekeerd aan de publieke eigenaren (in het geval van HLM-bedrijven,gm) en aan de particuliere eigenaren, d.w.z. eigenaren-bewoners of particuliere verhuurders, die zeer weinig eigen middelen bezitten.

Het programma van begeleidende werkzaamheden wordt door de staat voorbe-reid en gesubsidieerd, zoals grondaankopen, verhuizingen en de sociale bijstand aan de meest achtergestelde bevolkingsgroepen. Dit programma, inclusief de woningverbetering, wordt onderzocht, gestuurd en begeleid door een klein team, dat is aangesteld door de gemeente, en dat wordt gesubsidieerd door de staat: de 'suivi-animation' .1

'Suivi-animation' wordt letterlijk vertaald als het 'begeleidende welzijnswerk'. Hiermee is

kennelijk bedoeld, dat een begeleidingsteam van welzijnswerkers het verloop van het stadsvernieuwingsproject in de gaten houdt met bijwndere aandacht voor het welzijn en de participatie van de betrokken bewoners. Het buurt- en clubhuiswerk, en in breder verband het wijkgerichte welzijnswerk, heet in Frankrijk "animation sociale". De buurtwerker heet

"animateur social", Als organisator van allerhande verenigingen en activiteiten moet hij het sociale verkeer onder de wijkbewoners bevorderen.

Het geheel van activiteiten wordt gewoonlijk door de gemeente gepresenteerd in een 'beleidskader', dat berust op een uitgewerkte studie van de gemeente om het project te rechtvaardigen. Ook voor de uitwerking van dit stuk krijgt de gemeen-te subsidie van de staat.

Het geheel van deze activiteiten wordt op het nationale niveau gecoördineerd door de 'Commissie van Ministers. van het Stadsvernieuwingsfonds' ('Comité Interministeriel du Fonds d' Aménagement Urbain'), dat valt onder de Minister van Stedelijke beheer en Volkshuisvesting ('ministre de l'urbanisme et du logement'). Dit orgaan stelt de volgorde van de maatregelen vast. Het bepaalt de doelstellingen van de programma's, en beslist over de financiën. Dit systeem is in 1976 ingevoerd, en heeft tot 1983 gefunctioneerd.2

Wat betreft de buitenwijken in de sociale huursector, wezen enkele sociale onlusten in 1981 erop, dat de genomen maatregelen niet de gewenste doelmatig-heid hebben gehad, en dat in deze wijken zeer ernstige ellende is ontstaan: alleen de verbetering van de woningen, met meer of mindere sociale begeleiding, is niet voldoende gebleken.

Als resultaat van een studie van een werkgroep onder voorzitterschap van de vroegere burgemeester van Grenoble zijn voorstellen gedaan voor een nieuwe benadering van de problemen in de moeilijke wijken, waarin de nadruk op de prioriteit van woningverbetering is vervangen door een globaal pakket van maatregelen voor de gestelde problemen: de nieuwe programma's voor de 'Sociale Ontwikkeling van de Wijken', DSQ ('Développement Social des Quar-tiers').

In deze nieuwe programma's zijn maatregelen vastgelegd, waarin de economi-sche, culturele en stedebouwkundige aspecten zijn geïntegreerd met nadruk op de problemen van de werkloosheid, de beroepskansen voor jongeren, de integra-tie van migranten, en de bestrijding van de drugs en de criminaliteit.

De maatregelen moeten hun uitwerking ontlenen aan de inspanning van de betrokken bewoners en aan de gezamenlijke mobilisatie van alle participanten in

2

In Frankrijk zijn twee ministers belast met de volkshuisvesting. De een is Minister van Bouwen Volkshuisvesting (met nadruk op de nieuw- en vernieuwbouw van woningen) en de ander is Minister van Stedelijk Beheer en Volkshuisvesting (met nadruk op het beheer van de bestaande nationale woningvoorraad en de sociale verhuur). De laatste heeft als speciale taak om ontwikkelingen van sociale en etnische segregatie in de woningmarkt te bestrijden.

Uit de opmerking van de respondente: "dit systeem heeft tot 1983 gefunctioneerd" mag niet worden afgeleid, dat het nationale beleid voor de verbetering van oude en nieuwe woonwijken is afgeschaft. Na de bestuurlijke decentralisatie in 1983 is het financiële beheer van het Stadsvernieuwingsfonds overgeheveld naar het lokale bestuur als onderdeel van de nationale bijdragen in lokale "bouwinvesteringen". Juist ten aanzien van de nieuwe wijken is het nationale beleid sterk geïntensiveerd, terwijl in de jaren tachtig, met name sinds 1988, de binnenstedelijke woningvoorziening aan de vrije markt is overgelaten.

---~---

-het project, om de wijk als geheel te verbeteren (de gekozen wijkvertegenwoor-digers, de gemeentelijk diensten, de diensten van de staat, de sociale hulpverle-ningsinstellingen, de sociale verhuurder, de culturele en economische organisa-ties, en de bevolking zelf.)

Dit programma, dat onder de naam van experiment in werking werd gesteld in

achttien wijken, is algemeen geldend geworden in het Negende Plan, en het is

vastgelegd in financiële overeenkomsten tussen de staat en de regio's: de Bestuursovereenkomsten voor de Ruimtelijke Ordening tussen de Staat en de Regio's ('Contrats de Plan Etat-Régions').

De Bestuursovereenkomsten worden gecoördineerd door een 'Nationale Com-missie voor de Sociale Ontwikkeling van de Wijken' ('Commission Nationale du Développement Social des Quartiers') en door een 'Interministeriële Commis-sie,.3 Door de staat en door de regio's zijn kredieten beschikbaar gesteld, om de noodzakelijke investeringen te versnellen voor de stadsvernieuwing ('reconquête urbaine') van 150 wijken in heel Frankrijk binnen vijf jaar.

In 1988 is dit interdepartementale programma verder uitgewerkt en

gereorgani-seerd via de instelling van een institutioneel kader, dat rechtstreeks is geplaatst

onder de Minister-president, teneinde de deelneming van alle betrokken departementen te beklemtonen, in het bijzonder van het Ministerie van

Onder-wijs, van Sociale Zaken, van Werkgelegenheid, van Cultuur, en van het

minis-terie van Bouwen Volkshuisvesting.

Dit institutionele kader is ingesteld via de Maatregelen van Bestuur ('Déerets')

van 28 oktober 1988, waardoor een Nationale Raad en een Commissie van

Ministers4 zijn ingesteld, alsmede een 'Gevolmachtigde Commissie voor de

Sociale Ontwikkeling van de Steden' ('Délégation au Développement Social

Urbain'), die als taak heeft om ideeën te ontwikkelen, en de plaatselijke

activi-teiten te coördineren, die door lokale bestuursorganen in samenwerking met hun

plaatselijke partners worden ondernomen, en om de subsidies te verdelen.s

3 De genoemde 'Interministeriële Commissie' is feitelijk dezelfde als de eerder genoemde

'Commissie van Ministers', die het Stadsvernieuwingsfonds beheerde.

4 Feitelijk is dit weer dezelfde groep van ministers, maar nu met een zwaarder takenpakket

en onder de directe supervisie van de Minister-president.

5 De uitvoering van het onderzoek, het initiatief voor concrete acties en maatregelen, de

evaluatie en de verdeling van subsidies is blijkens het decreet in vergaande mate

gedele-geerd aan de Gevolmachtigde Commissie, die is samengesteld uit professionele en

wetenschappelijke kringen in de sfeer van stedebouw, volkshuisvesting, welzijnswerk en

lokaal bestuur. De Gevolmachtigde Commissie heeft de politieke en bestuurlijke steun van

de Nationale Raad, die is samengesteld uit een breed gezelschap van nationale en

regionale beleidsambtenaren en bestuurders, en door de Commissie van Ministers onder leiding van de Minister-president.

Het Programma voor de Sociale Ontwikkeling van de Wijken is in het kader van

het Tiende Plan en in het kader van de Bestuursovereenkomsten voor de

Ruimtelijke Ordening tussen de Staat en de Regio's uitgebreid tot ongeveer 300

wijken, die over financiële middelen uit diverse bronnen kunnen beschikken,

welke hun in staat moeten stellen om actie te ondernemen op de verscheidene gebieden die van belang zijn voor de beoogde 'terugwinning van de stad' en het sociale herstel van de achtergestelde wijken.

Het Programma voor de Sociale Ontwikkeling van de Wijken, dat geen voor-schriften of financiële regelingen oplegt, kan in alle soorten van wijken worden

toegepast: buitenwijken, binnenstadswijken, in de wijken die in meerderheid bestaan uit sociale-huurwoningen (HLM) of die in meerderheid bestaan uit

particuliere woningen. De financiële instrumenten voor woningverbetering ver-schillen per geval. In de praktijk is de inspanning in hoofdzaak gericht op de

afgelegen buitenwijken in de sector van de sociale-huurwoningen ('les quartiers

HLM périphériques'), waar de ernstigste problemen aan het licht zijn gekomen. Zijdelings van dit prioritaire Programma voor de Sociale Ontwikkeling van de Wijken, dat kan steunen op staatskredieten die voor vijf jaar zijn gereserveerd, zijn in de vorm van Bestuursovereenkomsten tussen de staat en de steden andere programma's ontwikkeld voor wijken waar de problemen minder ernstig zijn met uitzondering van de toestand van de woningen en van het stedelijke beheer. Hiervoor zijn op de staatsbegroting kredieten gereserveerd voor drie jaar. Tenslotte wordt thans gewerkt aan de opstelling op experimentele basis van bestuursovereenkomsten tussen de staat en enkele grootstedelijke agglomeraties voor eveneens drie jaar. (Overeenkomst met de Stad)

3

GESCHIEDENIS VAN DE

STADSVERNIEUWINGS-WETGEVING

Na het einde van de oorlog werden de oude wijken gekarakteriseerd door extreme veroudering, algemeen ongerief, en achterstallig onderhoud, dat terugging tot vóór de Eerste Wereldoorlog als gevolg van het feit, dat de huurbevriezing en de economische crisis tussen de beide oorlogen in onvoldoen-de mate nieuwbouw en moonvoldoen-dernisering van onvoldoen-de woningvoorraad mogelijk hadonvoldoen-den gemaakt. Derhalve veroorzaakten de gevolgen van de Tweede Wereldoorlog en de grote uittocht uit de landbouwgebieden, die samenhing met de versnelde industrialisatie, een zéér ernstige crisis in de woningvoorziening. Deze zou, veronderstelde men, kwantitatief zijn opgelost in de jaren 1970 - 1975.

Wegens de dwingende opdracht van de wederopbouw van de verwoeste steden, wegens de noodzaak van nieuwbouw van woningen en van de modernisering van de als verouderd beschouwde woningvoorraad, en onder invloed van het streven naar hygiëne en het functionalisme, zoals dat was neergelegd in het Handvest van Athene, zette Frankrijk een ambitieus en systematisch beleid in gang van zware stadsvernieuwing: binnensteden en oude wijken - óók met een historisch karakter - werden afgebroken en op kosten van de staat herbouwd volgens de nieuwe beginselen van het modernisme. Afgezien van de grenzen aan de overheidsbijdragen bestond de enige rem op de vernietiging van de historische stadsbebouwing uit de bescherming van monumentale stadsgezichten en de

directe omgeving van monumenten, ... maar zulke bescherming was slechts in de

marge en in afzonderlijke gevallen haalbaar, in het beste geval door aanpassing van de bouwstijl van de nieuwbouw. Tegelijkertijd kwam aan de buitenkant van de steden de woningbouw in de sociale-huursector op gang.

Beleid voor de bescherming van oude wijken als geheel werd voor het eerst vastgelegd in de Wet van 4 augustus 1962, die werd ingediend door de toenmali-ge Minister van Cultuur André Malraux. Op grond van de Wet zijn wijken gerestaureerd of aangewezen als gebied waarvoor een restauratieplan moet worden opgesteld, en waarvan de waarde moet worden gehandhaafd onder het gezag van de Staat via de gedeelde verantwoordelijkheid van de Minister van Cultuur en de Minister van Stedelijk Beheer en Volkshuisvesting.

Tevens regelt de Wet de instrumenten voor de uitvoering van de restauratie van gebouwen, waarbij de tekorten worden gedekt door de Staat. De instrumenten van de Wet gelden als de alternatieve methoden voor de stadsvernieuwing ('rénovation de vilie'), die werd gekritiseerd om stedebouwkundige en sociale redenen. In de beschermde binnenstadsgebieden werden de eerste omvattende en ingrijpende restauraties uitgevoerd. Deze waren zeer duur, en sterk afgeleid van de methoden van het werken aan historische monumenten. Zij waren gering in aantal, en zijn in 1976 gestaakt.

De Wet van 1962 is fundamenteel voor het Franse stedebouwkundige beleid ten aanzien van de historische wijken, en zij blijft hiervan het fundament. De beschermde gebieden zijn echter lange tijd een uitzondering geweest in het politieke, juridische, technische en financiële systeem, dat tot de jaren 1975 -1977 uitsluitend was afgestemd op nieuwbouw en stadsuitbreiding. De bescherm-de gebiebescherm-den zijn beperkt gebleven tot bescherm-de meest prestigieuze historische wijken, en zij zijn niet uitgebreid tot oude wijken van minder architectonische waarde of slechts sinds kort bij uitzondering tot 19-de eeuwse wijken. Rondom deze geconserveerde eilandjes is het beleid van sloop en "moderne" nieuwbouw voortgezet tot aan de jaren 1972 - 1974.

Na een discussie over het verval van de binnensteden kwam in deze zelfde jaren in het bijzonder in de provinciehoofdsteden een beweging op voor het herstel van deze wijken, waarvan de stedebouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van de woonomstandigheden zodanig door de publieke opinie werden gewaardeerd, dat met zeer veel kracht de renovatie van de binnenstedelijke openbare ruimten en van de gebouwen ter hand werd genomen, zowel in de stadscentra als in de omliggende wijken.

De toetssteen voor de sociale, culturele, economische en architectonische herwaardering van de oude stadscentra en de oude wijken is het beleid, dat gevoerd is in de zogenaamde "gemiddelde steden". Zij zijn het gist van de nieuwe benadering van de stad, van de ontwikkeling van nieuwe 'know how', en van het belang van oude particuliere woningen voor de volkshuisvesting.

Als experimentele acties, die in de vorm van een Overeenkomst tussen de Staat en de steden een geïntegreerd en veelomvattend programma inhielden voor zowel de handhaving van de oorspronkelijke waarde als voor nieuwe ontwikke-ling van deze gebieden, hebben deze acties een stevige basis gelegd voor een discussie over het nationale beleid voor de herwaardering van de oude stadscen-tra en de oude wijken en derhalve voor de huisvesting die hiermee verbonden is, en zo zijn ze in 1976 als het werkelijke nationale beleid vastgelegd.

Tegelijkertijd heeft het Ministerie van Cultuur in 1976 een groot programma gelanceerd voor het onderzoek en het behoud van het 19-de eeuwse bouwkundi-ge erfgoed. Als beschermde stadsgezichten worden monumenten en binnenstads-wijken in de grote Franse steden, de '100 steden', beschermd.

Van zijn kant heeft de Minister van Stedelijk Beheer en Volkshuisvesting zich verplicht, om stedebouwkundige plannen te ontwikkelen voor de bescherming van de bestaande stedelijke samenhang, waarvan de toegestane dichtheid van nieuwe bebouwing geringer moet zijn dan de bestaande dichtheid, hetgeen kaalslag ontmoedigt, en de conservering en het herstel van waarde mogelijk maakt.

Dit is bijvoorbeeld het geval in het bestemmingsplan van Parijs van 1977, dat de bescherming van het historische centrum en van de wijken van het type Hauss-mann (de grote boulevards en avenues uit het midden van de 19-de eeuw, gm)

verzekert, en daardoor bovendien de bescherming van de monumentale stadsge-zichten extra doelmatig maakt, welke het totale beeld van de stad vervolmaken. Men mag veronderstellen, dat de toenmalige economische crisis door de gestegen energieprijzen niet vreemd is geweest aan de positieve herwaardering voor de handhaving van de traditionele structuur van de Franse steden. In dezelfde periode werden de sociale, economische en financiële voordelen ingezien van ouderwetse woningen, die voor het eerst met overheidsmiddelen een reële plaats kregen in het nationale volkshuisvestingsbeleid. De verbetering van de oude particuliere woningen werd de werkelijke inzet van de stadsvernieu-wing. Het verhoogde technische en. economische gehalte van de bestaande woningvoorraad maakte de stabilisering mogelijk van het bevolkingsaantal in de binnensteden. Door de herziening van de financiering van de sociale-huursector werd in 1977 een reële plaats toegekend aan sociale huisvesting in oude wonin-gen.

Dit beleid, dat de stadsvernieuwing combineerde met het herstel van de waarde van de oude stadscentra en de oude wijken door resp. de verfraaiing van de openbare ruimten, de organisatie van sociale huisvesting in oude gebouwen, de grote subsidies voor de verbetering van oude particuliere woningen, de sociale bijstand voor bevolkingsgroepen met lage inkomens om in de oude wijken te kunnen blijven wonen, de subsidies voor de aankoop van bouwgrond en voor het werken aan de handhaving van de waarde van de bouwkunst in de steden, werd geformuleerd in een serie juridische en financiële instrumenten, die werden gebundeld in een 'Stadsvernieuwingsfonds', dat heeft gefunctioneerd tussen 1976

en 1983.

Uit deze periode stamt het werkelijke stedebouwkundige herstel van de oude

stadscentra en de oude wijken, waarvan zeer in het bijzonder de historische delen hebben geprofiteerd mede dank zij hun meestal strategische ligging in de stad en hun belang voor het imago van de stad. In dit beleid en in de analyses en onderzoekingen, die aan de projecten, de openbare werken en de

subsidiever-lening aan particuliere eigenaren vooraf zijn gegaan, is tevens rekening

gehou-den met de bevordering van de vestiging van winkels of van nieuwe dienstverle-nende ondernemingen, hoewel de financiële prioriteit is gelegd op de voorzie-ning in wovoorzie-ningen. De huisvesting is de werkelijke motor geweest van de

stadsver-nieuwing.6 _{De renovatie van woningen is thans een groot economisch belang}

geworden van de bouwondememingen. Woningverbetering maakt meer dan 50 procent uit van de omzet van de bedrijfstak.

Sinds 1983 is het systeem gewijzigd als gevolg van de wetten voor de bestuurlijke decentralisatie, waardoor alle bevoegdheden op het gebied van de stedebouw, de

grondpolitiek en het stedelijke beheer zijn overgedragen aan de steden. Op het

niveau van de Staat zijn de bevoegdheden over de bescherming van het architec-tonische en stedebouwkundige erfgoed overgebleven, alsmede het totale volks-huisvestingsbeleid. De juridische en financiële instrumenten voor de huisvesting in oude woningen, die in de jaren 1976 en 1977 werden ingevoerd, zijn nog steeds operationeel, en zij blijven de aandrijfriemen voor de renovatie van de oude stadscentra en van de oude wijken, hoewel de overheidsbijdragen aan de stadsvernieuwing en van de overige 'begeleidende acties' aan het oog zijn

onttrokken, doordat zij zijn opgenomen in het globale bedrag voor 'bouw', dat

forfaitair wordt overgemaakt door de Staat aan de Franse gemeenten.

OTB: Kijkend naar de geschiedenis en de inhoud van het

stadsvernieuwingsbe-leid in Frankrijk, is het land op het gebied van de bouwtechniek, de bouwkunst

en de stedebouw toonaangevend geworden voor de vernieuwing van verouderd stadsgebied. Renovatie en nieuwbouw hebben tot de wederopbloei van de oude Franse steden geleid, nadat zij tot aan het begin van het nationale beleid voor

de stadsvernieuwing tot de meest verouderde en vervallen steden in

West-Europa konden worden gerekend.

De stedebouw heeft steeds een centrale plaats ingenomen in de tien vijfjaren-plannen, die Frankrijk sinds de Tweede Wereldoorlog zijn plaats op de kaart van Europa, en door Frankrijk de plaats van Europa op de kaart van de wereld, moesten teruggeven. Wanneer president De Gaulle (1958-1969) sprak over de 'herovering van Parijs' ('reconquête de Paris') bedoelde hij niet zijn intocht in de

hoofdstad in 1944 als de bevelhebber van de 'Vrije Franse Strijdkrachten', die

Parijs op de Duitse bezetter hadden heroverd, maar had hij de

stedebouwkundi-ge inzet op het oog, om Parijs in zijn oude glorie te herstellen. Ook buiten Parijs

was de stedebouwkundige ambitie in hoofdzaak restauratief.

Gezien vanuit de eigen centrale beleidsdoelstelling van de 'reconquête' van de steden als het authentieke en tastbare bewijs van het blijvende bestaan van

6 Letterlijk staat in de tekst: "De huisvesting is de werkelijke motor geweest van de herovering van de stad". Het zal de lezer zijn opgevallen, dat de vertaler omwille van de leesbaarheid stilaan het Nederlandse begrip 'stadsvernieuwing' is gaan gebruiken telkens wanneer in de Franse tekst de term 'herovering van de stad' wordt gebruikt.

De strijdkreet 'herovering van de stad' werd ingevoerd door een generaal, en is sindsdien gemeengoed geworden voor wat in Nederland stadsvernieuwing wordt genoemd. Generaal De Gaulle meende, dat de handhaving van de woonfunctie van de steden een noodzakelij-ke voorwaarde is voor de uitoefening van het burgerschap in de staat.

•

Frankrijk en van de hervonden vitaliteit van het Franse volk na twee vernieti-gende oorlogen op het eigen grondgebied in de eerste helft van deze eeuw, mag het na-oorlogse Franse stadsvernieuwingsbeleid zeker als geslaagd worden beschouwd.

Ten opzichte van Groot-Brittannië en Duitsland, die door Frankrijk uit naam van Europa er steeds van werden beticht zich in de na-oorlogse wereldpolitieke constellatie van de supermachten te hebben weggecijferd, moest het behoud en de vernieuwing van de Franse nationale identiteit ook in het behoud van stedeschoon en in de vernieuwing van de steden tot uiting komen.

Tegen deze achtergrond heeft Nederland op het vlak van de stedebouw steeds de bijzondere aandacht van Frankrijk gehad. Niet grootscheepse kaalslag, zoals in de Duitse steden, noch troosteloos verval, zoals in de Britse steden, bepaalden het beeld van de vernieuwing van de oude steden in Nederland, maar handha-ving van de steden in het kader van weloverwogen plannen voor stadsuitbreiding. Frankrijk is er niet in geslaagd, om het succes van het herstel van de -steden "intra muros" - de middeleeuwse vestingen - te verbinden aan een geslaagd model voor twintigste eeuwse stadsuitbreidingen. Vooral in de stadsuitleg door de bouw van sociale-huurwoningen, en in het groeikernenbeleid door de ver-plaatsing van bedrijven, is het Franse beleid voor stedelijke vernieuwing op enkele plaatsen op een tragische mislukking uitgelopen.

Tegenover de politieke wil om het historische karakter van de steden te handha-ven tot behoud van de nationale en regionale identiteit, is het niet gelukt om hieraan een eigentijdse vorm te geven bij het ontwerpen van nieuwe wijken en voorsteden.

Ofschoon Nederland ten opzichte van Frankrijk in de laatste jaren zeer duidelijk achterstand heeft opgelopen bij de voortgezette inspanning om nieuw leven te blazen in oude stadswijken (door het achterblijven van particuliere investeringen, die in Frankrijk doorslaggevend zijn geweest), is de Franse belangstelling voor het Nederlandse beleid voor bouwactiviteiten binnen bestaand stedelijk gebied onverminderd groot gebleven dank zij de prominente plaats van woningen in de Nederlandse opvattingen over de ontwikkeling van de steden en dankzij het vooropgezette Nederlandse doel om oude binnensteden in hun historische kwaliteit te handhaven.

Deze doelstellingen, die volgens de merites van het Nederlandse beleid vanzelf-sprekend lijken, zijn dat geenszins in de context van een internationale vergelij-king. Vooral Frankrijk heeft vergelijkbare doelstellingen nadrukkelijk vastgelegd in wetten voor de ruimtelijke ordening en de woningverbetering.

Het land is er echter niet in geslaagd om deze doelstellingen in het nationale beleid voor de stadsvernieuwing te verenigen met doelstellingen in de volkshuis-vesting. Het zit opgescheept met circa één miljoen zeer slechte moderne

sociale-•

huurwoningen in nieuwbouwcomplexen, die per stuk vele honderden en soms

meer dan duizend woningen omvatten. De lage maatschappelijke waardering voor de sociale-huursector wordt meestal omschreven als "de wijken waar mensen wonen, die daar niet meer weg kunnen". Soms wordt botweg over "getto's" gesproken. In andere landen, zoals Nederland, Duitsland of Denemar-ken gaat het bij sociale-huurwoningen heel vaak om wijDenemar-ken waar mensen wonen,

die daar niet meer weg willen, ook als zij een betere woning kunnen betalen.

Buiten de poorten van de grootste steden vervult de sociale-huursector als gevolg van een mislukt groeikernenbeleid de onbedoelde en maatschappelijk onge-wenste functie van "maatschappelijk reservaat" voor nieuwkomers, die van buiten

komend zich een plaats willen verwerven in de Franse samenleving, en voor

degenen, die door de onttrekking van woonruimte in de

stadsvernieuwingsgebie-den niet in de oude wijken konden worden geherhuisvest.

Het debat over het Franse beleid van stadsvernieuwing wordt in hoofdzaak gevoerd over de vraag naar het potentieel van deze nieuwe groeikernen als

zelfstandige voorsteden, of de mogelijke herintegratie ervan in de oude stad. De

laatste mogelijkheid, die thans de voorkeur heeft in de nationale beleidskringen, is een indirect bewijs van het doorslaande succes van de bouwactiviteiten binnen het bestaande stedelijk gebied, in het bijzonder in de oude wijken. Door ligging en bouwkundige kwaliteit werden vele van deze wijken tot halverwege de jaren zeventig als afgeschreven beschouwd. Nog eind jaren zeventig bezat Frankrijk circa vijf miljoen krotwoningen.

De eigenlijke stadsvernieuwing als de bouwkundige vernieuwing van verouderd binnenstadsgebied wordt thans in Frankrijk grotendeels als voltooid beschouwd. De discussie gaat over de samenhang tussen de vernieuwing van oud stadsgebied en de ontwikkeling van de wijken die gebouwd zijn sinds de tweede helft van de jaren vijftig. Hierbij ligt de nadruk van het beleid thans eenduidig bij de ver-betering van de woningen en van de woonomgeving in de nieuwe wijken met een groot aandeel sociale-huurwoningen. Via subsidies is de regering niet langer direct betrokken bij belangrijke acties voor wijk- en woningverbetering in verouderd stadsgebied, maar wel zijn miljarden guldens voor directe subsidies gereserveerd voor alleen het herstel of de sloop van sociale-huurwoningen die na 1955 zijn gebouwd, d.w.z. hoofdzakelijk in de hoogbouwperiode van 1962 tot 1974.

Als gevolg van onlusten in sommige van dergelijke wijken in mei en juni 1991,

waar bij schermutselingen tussen jeugdbendes en de politie zeven doden zijn

gevallen, en vele tientallen gewonden, is het beleid ten aanzien van de nieuwe

wijken geïntensiveerd. Dit is eerder gebeurd in 1981 na ernstige onlusten in de voorstad Minguettes bij Lyon.

En 'll'UI"'l"" IIP .. IU,.P" .. 'liIlu'D . . " " ... U"II , , 'u, " .. "" . . . . ,, . . . ""., •••• ' . 1 " " , , , I

Vanaf de beantwoording van vraag 6 tot en met de laatste vraag 17 van de vragenlijst gaat respondente Nancy Bouché alleen nog in op het beleid ten aanzien van de nieuwe wijken. Hierover gaan ook de meeste meegezonden wetsteksten en documenten. Binnen de beperkte opzet van dit

landenvergelijken-de onlandenvergelijken-derzoek naar landenvergelijken-de stadsvernieuwing zien wij ervan af om dit materiaal te

vertalen en samen te vatten, te meer omdat de ontwikkeling van het beleid sinds de ongeregeldheden in mei en juni 1991 opnieuw in een stroomversnelling is geraakt.

Ook wat dit betreft bezit het

om

aanvullende documentatie die inzicht geeft in

dit beleid (sinds 1977 'Wonen en Maatschappelijk Leven', sinds 1981 'Het

Programma voor de Sociale Ontwikkeling van de Wijken', en sinds 1991 'Wet

voor de Oriëntatie op de Steden'). Een goede rapportage over de ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de nieuwe wijken tot en met 1985 is te vinden in het rapport van de Amsterdamse Stichting Vergelijkend Stedelijk Onderzoek uit 1987: De Gebiedsgerichte Aanpak van de Stadsvernieuwing, Hoofdstuk 2, paragraaf 1: Integraal Stedelijk Beheer in Frankrijk (p.8-28) en Hoofdstuk 4, paragraaf 2: De Verbetering van Na-Oorlogse Woonwijken in Frankrijk (p. 118-134).

Voor het land, dat in Europa de grootste voorraad heeft van woonhuizen van vóór de Eerste Wereldoorlog, lijkt het een paradoxale uitkomst van het nationa-le benationa-leid voor stadsvernieuwing en woningverbetering, dat de aandacht thans in hoofdzaak is gericht op wijken, die gebouwd zijn na 1955.

In vergelijking met Nederland, of met andere Westeuropese landen, is de

uitkomst geenszins paradoxaal, doordat in Frankrijk het contingent woningen tussen de bouwjaren 1910 en 1955 vrijwel geheel ontbreekt.

Vandaar, dat de tegenstelling tussen de stadsvernieuwing binnen de stadsgrenzen van 1955 en de sociale huisvesting in de buitenwijken zich sinds 1955 in Frank-rijk heeft ontwikkeld tot een scherp contrast.

In de pré-historie van het stadsvernieuwingsbeleid in andere landen, met name

in Nederland, is de sociale woningbouw in stadsuitbreidingsgebieden tussen 1910 en 1955 relatief belangrijk geweest. De Franse steden zijn in deze periode in hun stedebouwkundige structuur van vóór 1910 gevangen gebleven met daarin een vrijwel geheel uit particuliere woningen bestaande woningvoorraad.

Dankzij het nationale beleid voor de stadsvernieuwing en de woningverbetering sinds de oliecrisis van 1973/1974 heeft Frankrijk de achterstand van de bouw- en woontechnische kwaliteit van de woningvoorraad tot het bouwjaar 1955 ten

opzichte van andere landen grotendeels ingelopen. Het sociale aspect van het

beleid voor de vernieuwing van oude wijken is echter verlegd naar de nieuwe

wijken.

Door de vreselijke aderlating van de Franse bevolking in vooral de Eerste

Wereldoorlog was het bevolkingsaantal in 1946 nog even groot als in 1911 (ca. 40 miljoen inwoners). Sinds de Tweede Wereldoorlog is de bevolking met bijna twintig miljoen zielen gegroeid. Naast een grote voorraad van moderne

gebou-wen van na 1955 bezit Frankrijk een grote voorraad gebougebou-wen van vóór de Eerste Wereldoorlog.

Uit een telling in 1941 bleek, dat in Parijs 27 procent van de gebouwen dateerde van vóór 1850 en in Marseille 25 procent. Hierbij gaat het om steden, die in het midden van de vorige eeuw "gehaussmanniseerd" zijn door de bouw van grote meergezinshuizen aan brede boulevards en avenues. In de meeste provinciale hoofdsteden was het deel van tenminste honderd jaar oude gebouwen nog groter, bijvoorbeeld Aix en Provence, Caen, Poitiers, Dijon, Orléans, Avignon, of Montpellier. Dergelijke steden waren niet alleen gespaard gebleven voor de midden-negentiende eeuwse sloopwoede, maar hadden bovendien sindsdien nauwelijks groei gekend.

In sommige landstreken zijn de steden door urbanisatie naar de grootste steden ook na 1950 nog verder in bevolkingsaantal teruggelopen ten opzichte van 1850, zoals in La Creuze (287.000 inwoners in 1851 en 150.000 in 1976, of in La

Lozère (144.700 inwoners in 1851 en 70.000 in 1976). Bij de voltooidverklaring in 1954 van de wederopbouw na de oorlogsschade was slechts 1 procent van de gebouwenvoorraad jonger dan vijftien jaar. In dit jaar dateerde 18 procent van alle gebouwen in Frankrijk van vóór 1850. In Parijs waren in hetzelfde jaar acht miljoen mensen gehuisvest in de oorspronkelijk voor twee miljoen bewoners bestemde binnenstadsbebouwing van vóór 1880.

Midden jaren vijftig was de achterstand in de bouw- en woontechnische kwaliteit van de huizen ten opzichte van overig West-Europa, inclusief het zwaar gehaven-de Duitsland, groot. In gehaven-de stegehaven-den boven 100.000 inwoners was 59 procent van gehaven-de gebouwen niet op de riolering aangesloten. Van de huishoudens van drie personen of meer had 10 procent slechts één vertrek als woonruimte beschik-baar.

Voor de grootschalige bouw van sociale-huurwoningen in stadsuitbreidingsgebie-den werstadsuitbreidingsgebie-den in 1957 de 'ZUP's' ingesteld ('Zones à Urbaniser en Priorité'). De ZUP's waren een bijzonder instrument van ruimtelijke ordening, dat gesteund door nationaal subsidie de lokale besturen bevoegdheden gaf voor onder meer de onteigening van bouwgrond en gebouwen en de 'expulsion' (uitzetting) van de bewoners, maar ook verplichtingen oplegde, zoals herhuisvesting van de bewo-ners en schadevergoeding bij de gedwongen verplaatsing van bedrijven.

Om ongezonde woontoestanden in de steden versneld op te ruimen maakte president De Gaulle de ZUP's in 1958 per decreet toepasbaar in oude binnen-stadswijken. In Parijs betrof het 1.500 hectaren van de 8.500 hectaren van de oude stad. In de overige steden ging het om in totaal 3.500 hectaren dichtbe-bouwde binnenstadswijken. Volgens de 'Wet voor de Stadsvernieuwing' van 1958 zouden in deze wijken 500.000 woningen moeten worden gesloopt en door nieuwe, gesubsidieerde sociale-huurwoningen worden vervangen.

Het was een voor de staat kostbare operatie. Toen in de tweede helft van de jaren zeventig, na de oliecrisis, de keuze werd gemaakt voor de 'lichtere aanpak' van de stadsvernieuwing, bleek van het in 1958 voor sanering aangewezen binnenstadsgebied van 5.000 hectare slechts 568 hectaren te zijn kaalgeslagen en opnieuw bebouwd.

In tegenstelling tot Duitsland, waar pas in 1971 door wetgeving de kaalslag zonder stedebouwkundige plannen werd beperkt, legde in Frankrijk de Wet-Malraux van maart 1962 al vrij kort na de invoering van de Wet voor de Stadsvernieuwing van 1958 een rem op al te drieste en respectloze sloopopera-ties in oude wijken.

Binnen voor stadssanering aangewezen gebieden verklaarde de Wet-Malraux bepaalde delen tot restauratiezones. Het was een vooruitstrevende wet, die niet alleen afzonderlijke woonhuismonumenten ("herenhuizen") of alleen de façades beschermde, zoals in Duitsland na 1971, maar het historische karakter van hele wijken. Ook van deze wet moest echter worden vastgesteld, dat zij de Franse staat te veel geld kostte in verhouding tot de voorliggende taak van het inhalen van de grote achterstand in de kwaliteit van de woningvoorraad.

De sleutel van het Franse stadsvernieuwingsbeleid is de liberalisatie van het regiem van huurprijzen sinds eind jaren zestig, en in versnelde mate sinds eind jaren zeventig, op voorwaarde van gesubsidieerde, ingrijpende woningverbete-ring, onder de gelijktijdige handhaving en invoering van regels tegen speculatie en woeker in niet-verbeterde particuliere huurwoningen. Een ongereguleerde markt werd voor de particuliere huurwoningen mogelijk geacht, op voorwaarde, dat deze woningen voldoen aan de eisen van de tijd. Door de officiële goedkeu-ring van de verbetegoedkeu-ring van de woning verkreeg de verhuurder het recht van huurverhoging en na verloop van drie jaar de volledige vrijheid om de huurprijs vast te stellen. Het succes van dit beleid is mede te danken aan de lage object-subsidies voor de woningbouw in de sociale-huursector buiten de steden. Daardoor bleef het aanbod van woonruimte beperkt, en kregen particuliere verhuurders groot belang bij woningverbetering.

Regels tegen speculatie en woeker waren onder meer de "ZAD's' ('Zones d' Aménagement Differé'), een ruimtelijke-ordeningsinstrument, waarmee de grondprijzen en het voorkooprecht van de gemeente werd geregeld binnen en buiten stadsvernieuwingsgebieden gedurende een termijn van maximaal acht jaar. In 1969 was driekwart van het grondgebied van Parijs 'Zadées', maar in 1975 nog slecht één kwart. Het grondbedrijf van de regio Parijs heeft slechts voor 2 procent van het grondoppervlak gebruik gemaakt van het recht van koop voor een zelf bepaalde prijs, en wel buiten de stad voor de bouw van sociale-huurwo-ningen.

Binnen "gezadeerd" gebied bezitten de gemeenten sinds 1967 het recht om een breed pakket van maatregelen door te voeren voor gebiedsgerichte acties van stadsvernieuwing, de 'ZAC's' ('Zones d' Aménagement Concerté'). Onder dergelijke specifieke stadsvernieuwingsinstrumenten ligt het algemene

bestem-mingsplan 'POS' ('Plan d'Occupation de Sol'), dat ook geldig is voor bestaand bebouwd gebied.

Hierin wordt in vooroorlogs bebouwd gebied vrijwel nooit meer vloeroppervlak in nieuwe gebouwen toegestaan dan reeds in de bestaande gebouwen aanwezig is. Alleen uit dit uitgangspunt is het behoedzame karakter van de Franse stadsvernieuwing voor een groot deel verklaarbaar, en ook de kwaliteit van nieuwe gebouwen, die in bestaand stadsgebied worden neergezet, aangezien het voordeel van een nieuw gebouw boven renovatie van een groter bestaand gebouw voor de opdrachtgever evident aanwezig moet zijn.

Onder bepaalde voorwaarden geven de specifieke gebiedsgerichte juridische stadsvernieuwingsinstrumenten in de ZACs de mogelijkheid om onder deze, en overige, bouwbeperkingen in het bestemmingsplan uit te komen. Los van dit algemene kenmerk zijn ook de overige specifieke stadsvernieuwingsinstrumenten in wezen aan te merken als "trucages", om af te wijken van het openbare strenge recht voor de ruimtelijke ordening; en dit ter begunstiging van specifieke particuliere investeringen, die de overheid van algemeen belang acht. Het strenge beleid in de ruimtelijke ordening bespaart de overheid veel geld aan subsidies ombouwinvesteringen te bevorderen.

Evenals in Nederland wordt in Frankrijk gewerkt met plannen voor de ruimtelij-ke ordening van het hele land. De Franse plannen gaan verder dan de Neder-landse, doordat hierin tevens de sociaal-economische planning is begrepen.

In het Vijfde Plan voor het tijdvak 1966 - 1970, getiteld 'Nationaal Plan voor de Modernisering en de Infrastructuur', werden de binnenstedelijke bouwactiviteiten geplaatst in een beleid voor de ruimtelijke herstructurering van de grootstedelij-ke agglomeraties.

Onderdelen van dit beleid waren de versterking van de binnenstedelijke econo-mie door de verwijdering van bedrijven met een lage toegevoegde economische waarde en/ of veel hinder in de woonomgeving, in het bijzonder produktiebedrij-ven in de industriële sector en grootwinkelbedrijproduktiebedrij-ven zoals supermarkten, die veel parkeerplaatsen nodig hebben; alsmede door de vergroting van de bereikbaar-heid van de binnensteden door verkeersdoorbraken voor auto's en de verbete-ring van het openbaar vervoer, en tenslotte door de versnelde opbouw van groeikernen buiten de steden, waar in het bijzonder sociale huisvesting zou worden gerealiseerd voor lager opgeleide werknemers (ZUP's). Tezamen met de verplaatsing van ondernemingen met een lage toegevoegde waarde naar speciale industrieterreinen werden zij geherhuisvest in satellietsteden op enige afstand van de stad. De satellietsteden werden optimistisch beoordeeld, doordat aan de bedrijven buiten de steden nieuwe groeikansen werden toegeschreven

Tegelijk met de maatregelen voor de versterking van-de economische structuur van de steden werden de overheidssubsidies op woningen verlaagd. In Parijs werd in 1962 74 procent van de woningen door de overheid op enige wijze gesubsidieerd; in 1980 nog 27 procent. Als argument voor de verlaging van de subsidies op woningen gold, dat de overheidsinvesteringen in infrastructuur, zoals 18

het openbaar vervoer, en in de versterking van de binnenstedelijke economie, die een hoog niveau van voorzieningen in de woonomgeving garanderen, niet mag worden opgeteld bij extra uitgaven voor de woningen in de steden, maar moeten worden doorgerekend in de huur- en koopprijzen. Ten opzichte van het achterblijvende voorzieningenniveau in kleine steden en dorpen zouden de grootste steden anders te veel worden bevoorrecht.

Zoals reeds bij de Wet-Malraux van 1962 werd bij de invoering van het stadsver-nieuwingsinstrument 'ZAC' in 1967 duidelijk door de regering uitgesproken, dat stadsvernieuwing en sociale huisvesting geen verenigbare beleidsdoelen zijn. Ter versteviging van het beleid volgens het Vijfde Plan voor de herstructurering van de grootstedelijke agglomeratie fuseerden in 1966 het Ministerie voor de Bouw met het Ministerie van Volkshuisvesting.'

De lijn voor de stadsvernieuwing in het Vijfde Plan werd voortgezet in het Zesde Plan voor het tijdvak 1970 tot en 1974: alle produktiebedrijven moeten definitief weg uit woongebieden: "Deze gebouwen nemen per definitie veel ruimte in beslag. Eveneens trekken zij in meer of mindere mate verkeer aan. Om deze twee redenen (waarvoor voor sommige nog problemen van overlast moeten worden toegevoegd: lawaai, stank, enzovoorts) is het in het belang van deze gebouwen zelf, dat zij op speciale terreinen worden gehuisvest, die buiten de eigenlijke bebouwde kom zijn gelegen."s

In samenhang met de verwijdering van verouderde bedrijven uit binnenstadswij-ken werd de verwijdering van de hierbij behorende verouderde arbeiderswonin-gen geregeld in een speciale wet voor de sloop en de vervanarbeiderswonin-gende nieuwbouw in de sociale huursector. Volgens de Wet Vivien van 1970, de Wet voor de 'Résorption de l'Habitat Insalubre' ('Wet voor het Wegwerken van Onhygiëni-sche Woonbestanden'), werd de aankoop en sloop door de gemeente voor 70 tot 80% gesubsidieerd door de staat, die tevens de bouwkosten voor zijn rekening nam voor de vervangende woningbouw in de sociale-huursector. Met deze wet, die nog steeds van kracht is, werden tevens de door Noordafrikaanse migranten bewoonde 'bidonvilles' aan de rand van de steden opgeruimd.

Tegelijk werd besloten tot intensivering van het beleid voor de verbetering van particuliere huurwoningen in het kader van het in 1967 opgerichte ANAH ('Nationaal Bureau voor de Verbetering van Woningen'). Volgens het plan zouden in 133 projecten 47.149 particuliere woningen voor ingrijpende verbete-ring worden aangewezen.

, Onder de vlag van een extra Ministerie van Stedelijk Beheer en Volkshuisvesting zou in de

jaren tachtig een poging worden ondernomen, om de schadelijke effecten voor de

volkshuisvesting van de overvleugeling door de belangen van de bedrijfstak bouw in het Ministerie van Bouwen Volkshuisvesting te corrigeren.

S Commissariat au Plan: Plan et Perspectives. Les Villes, Deel I: L' Urbanisation, Parijs 1970, p. 31.

Na vijf jaar was daarvan pas tien procent gereed. Constaterend, dat het proces van woningverbetering te traag verliep, en dat het resultaat van het stadsvernieu-wingsbeleid tot dusverre bestond uit de creatie van wijken "zonder bejaarden en armen" werd volgens het NORA-Rapport uit 1975 in 1977 nieuwe wetgeving ingevoerd voor een meer sociale benadering door lichtere ingrepen voor woningverbetering in veel grotere gebieden en in veel grotere aantallen wonin-gen, de 'OPAH's' (Programma's voor woningverbetering in de particuliere sector.)

Aan het bovengenoemde rapport lag onderzoek ten grondslag namens het Ministerie van Bouwen Volkshuisvesting in acht provinciale hoofdsteden (Annecy, Chambél)', Grenoble, Le Havre, limoges, Nice, Rouen en Valencien-nes), met gemeentebesturen van uiteenlopende politieke kleur. Door particuliere woningverbetering in de oude wijken was hier de stedelijke economische en culturele opleving opmerkelijk voorspoedig verlopen. De resultaten waren vooral opvallend in vergelijking met de hoge staatsuitgaven voor de verbetering van Parijs.

Ook van dit onderzoek was de conclusie, dat in Frankrijk altijd een onneembare barrière zal bestaan tussen woningverbetering en de herhuisvesting van de huurders in de verbeterde woningen:

"La

réhabilitation de l'habitat ancien et Ie maintien sur place des habitants sont deux objectifs inconciliables.H9

Dit uitgangspunt is inherent aan het Franse volkshuisvestingssysteem, waarin "sociale-huurwoningen" alleen gesubsidieerd worden voor de categorie woningen met de allerlaagste huren, en waarin alleen voor deze laagste huren huursubsidie mogelijk is.10

Nog afgezien van fiscale verschillen is de directe overheidssteun aan het wonen in de vorm van object- en subjectsudsidies in Nederland naar verhouding driekwart groter dan in Frankrijk (2,8 tegen 1,7 procent van het BNPl l

), waar-bij de Franse sociale-huursector veel grotere exploitatieverliezen moet afboeken dan de Nederlandse door huurderving en de voortijdige sloop van nog vrij nieuwe woningcomplexen.

20

9 "De verbetering van oude woningen en de herhuisvesting van de bewoners zijn twee

onverenigbare doelstellingen." La Ville Aujourd' hui - Croissance Urbaine et Crise du Citadin, Histoire de la France Urbaine, Deel V, Parijs 1985, p. 422.

10 Boelhouwer, Peter/ Van der Heijden, Harry: Volkshuisvestingssystemen in Europa, Algemeen Beleidskader, Hoofdstuk 4: Frankrijk, Delft 1992.

Papa, Oscar: Volkshuisvestingssystemen in Europa, rmanciële Instrumenten in het Volkshuisvestingsbeleid, Hoofdstuk 8: Frankrijk, Delft 1992.

11 Le Mal Français: VilIes, protection sociale, retraites, services publics, immigration, inégalités, justices, scandales, polémiques... Comment iJs font aiIIeurs ("De Franse tekortkomingen: Steden, sociale zekerheid, pensioenen, overheidsdiensten, immigratie, ongelijkheid, justitie, schandalen, polemieken ... Hoe staat het ermee in het buitenland.), L'Evenement, 13 juni 1991, p. 71.

Na de uitvoering van de 'Programma's voor Woningverbetering' (OPAH's)

werden de verbeterde gebieden aan de vrije markt overgelaten. Deze gebieden

waren in eerste instantie gekozen in de directe nabijheid van de stadskernen, waarin door ingrijpende herstructurering van de bebouwde omgeving de vesti-gingsvoorwaarden voor ondernemingen en instellingen in de tertiaire en quartai-re sector waquartai-ren verbeterd.

Evenals eerder door de Wet-Malraux werden door de OPAH's in verouderde

binnenstadswijken gepriviligeerde woonmilieus geschapen.t2

Om deze reden wordt het Franse beleid voor de verbetering van oude wijken uit Nederlands gezichtspunt kritisch benaderd in het rapport uit 1987 van de

Amsterdamse Stichting Vergelijkend Stedelijk Onderzo.ek. Volgens de eigen

merites van het Franse beleid, waarin de nadruk ligt op het stimuleren van particuliere investeringen in oude wijken, is het beleid zeker geslaagd. Ook na

1987 heeft de particuliere woningverbetering zich in een steeds snellere vaart

uitgebreid in steeds grotere binnenstadsgebieden. Tot 1985 zijn op deze wijze

circa anderhalf miljoen woningen verbeterd13, en sindsdien nog minstens

een-zelfde aantal. In 1988 is iedere vorm van huurbescherming bij (gesubsidieerde) woningverbetering afgeschaft.

De stroom van particuliere investeringen in verouderde woningen in meergezins-huizen in dichtbebouwde straten heeft zo'n krachtige voortzetting gekregen, dat

stimulering van deze ontwikkeling door subsidie geheel overbodig is geworden.

In het Amsterdamse rapport uit 1987 werden de extreme prijsstijgingen van

huur- en koopwoningen in verbeterd binnenstadsgebied als een wrede aanklacht gezien tegen elke vorm van sociaal huisvestingsbeleid. Sinds 1987 zijn de

huur-en koopprijzen in deze wijken nog eens verdubbeld bij een stijging van het

algemene prijspeil in deze periode van ongeveer 25 procent.

Bij een vier keer zo hoog tempo van prijsstijgingen van woningen als van de

gemiddelde inflatie hoeft het aantrekken van particuliere investeringen in woningen niet te verbazen. Evenals in Duitsland kunnen volgens het model van

Keynes geen geslaagder voorbeelden worden genoemd van het uitlokken van

particuliere investeringen door de overheid dan door stadsvernieuwing.

De gemiddelde prijs voor een vierkante meter vloeroppervlak van woonruimte in de negen arrondissementen in de binnenstad van Parijs bedroeg in november

1990 FF 33.000,_.14 Omgerekend kost een woning met een vloeroppervlak van

75 vierkante meter (twee vertrekken van vijf bij vijf meter, plus een kleine

keuken en badkamer) dus ongeveer 800.000 Nederlandse guldens.

12 Loinger, Guy: Esquisse d'Analyse de I'Evolution de la Politique Urbaine en France depuis la Ubération, in: Espaces et Sociétés, jan.-jUni 1981, p. 96.

13 OECD: Maintenance and Modernization of Urban Housing, Urban Affairs Program, Parijs 1986, p. 36.

De gemiddelde huurprijzen bewegen zich rond FF 2.000,- per vierkante meter per jaar. Voor de genoemde woning van 75 vierkante meter is dit rond 4.000 gulden huur per maand.

Sinds 1991, tekent zich een afvlakking van de prijsstijgingen af, maar voor een echte crash, zoals in Londen, wordt niet gevreesd. Daarvoor is het tekort aan

woonruimte in Parijs te groot, zeggen de lokale deskundigen.15

Wel is duidelijk geworden, dat de woningverbetering is geconcentreerd in steden, en binnen de grootstedelijke agglomeraties in wijken, waar de snelste groei heeft plaats gevonden van de moderne dienstensectoren met hoogwaardige

werkgele-genheid. Aan wijken als Martainville of St. Nicoise in Rouen-Oost, La Panier in

Marseille, Saint-Leu in Amiens, die meer aansprekende voorbeelden van 18-de

eeuwse bouwkunst bevatten dan welke verbeterde wijken in andere steden dan

ook, is weinig verbeterd.

Spoedig na de oliecrisis van 1973/1974 bleek, dat de omschakeling op de arbeidsmarkt door de massale uitstoting van ongeschoolden uit het arbeidsproces

in de oude wijken, en van de groei van de witteboordenwerkgelegenheid in de

binnensteden, sneller verliep dan volgens de dienovereenkomstige omschakeling

van de woningmarkt was voorzien in het Vijfde en Zesde Plan voor het tijdvak

van 1966 tot en met 1975. Volgens het Zevende Plan voor het tijdvak van 1975 tot en met 1980 bestond er nog steeds een groot tekort aan zowel verbeterde

particuli,~re huurwoningen in de oude wijken als aan sociale-huurwoningen in de buitenwijken.

In deze planperiode zou het aantal slechte, verouderde particuliere

huurwonin-gen in de oude wijken moeten worden teruggebracht van 5.750.000 tot 3.500.000 woningen door de sloop van 1.000.000 en de verbetering van 1.250.000 woningen. In de buitenwijken zouden per jaar 300.000 sociale-huurwoningen moeten worden gebouwd. Bij gebrek aan financiële overheidsmiddelen voor de leniging van de sociale huisvestingsnood in de oude wijken (overbewoning van woningen en onhygiënische woonomstandigheden), zag men geen andere uitweg dan de voortzetting van het tot dan toe gevoerde beleid: segregatie op de woningmarkt tussen de gereguleerde sociale-huursector buiten de steden en vrijmaking van de woningmarkt binnen de steden door de particuliere verbetering van de particu-liere woningvoorraad.

In 1977 werden voor de regering de gevolgen van de doorgevoerde sociale segregatie op de woningmarkt duidelijk. In de toelichting bij de oprichting van het Stadsvernieuwingsfonds voor de oude wijken en van de Interministeriële

Commissie voor de verbetering van het leefklimaat in-de nieuwe wijken

('Habi-tat et Vie Sociale') schreef minister-president Raymond Barre: ... "il importe

15 Idem

d'enrayer la dégradation physique et sociale de certains "grands ensembles" qui risquent de se transformer en ghettos aux portes de nos villes.',16

Respondente Nancy Bouché gaat bij de volgende vraag tot en met de laatste vraag in op het nieuwe beleid ten aanzien van de nieuwe wijken in de sociale-huursector. Slechts zijdelings maken wij hier opmerkzaam op een recente Franse publikatie, waarin de Nederlandse sociale woningbouw in na-oorlogse wijken is betrokken in een internationale vergelijking: "Nederland: Geen Getto's Wel Drugs":

"n

n'existe pas de problème specifique des banlieues aux Pays-Bas, il n'y a pas de ghetto... La périphérie d' Amsterdam, Ie Bijlmermeer, connait une aggravation du climat d'insécurité, notamment en raison du trafic de drogue."17 Tenslotte zij opgemerkt dat het in 1977 ingestelde Stadsvernieuwingsfonds (dat als zodanig tot 1983 heeft gefunctioneerd) in vergelijking met Nederland financieel niet zo veel voorstelde. In het fonds werden de bestaande financiële instrumenten voor de stadsvernieuwing samengebracht.

In het start jaar werden hierin het subsidie ondergebracht voor de particuliere woningverbetering in de oude wijken (OPAH via het ANAH) ad 200 miljoen Franse franken (66 miljoen gulden), alsmede het subsidie uit hoofde van de 'Wet voor het Wegwerken van Onhygiënische Woonbestanden' uit 1970 voor sloop en vervangende nieuwbouw ad 150 miljoen franken (49,5 miljoen gulden), en tenslotte 100 miljoen franken (33 miljoen gulden) voor alle overige taken in de stadsvernieuwing, zoals grondaankopen, huurgewenningsbijdragen na woningver-betering en het begeleidende welzijnswerk.

Door bezuinigingen op de overheidsuitgaven werd het Stadsvernieuwingsfonds nog voor het begin van de jaren tachtig teruggebracht tot in totaal 80 miljoen gulden. Sinds 1981 zijn de uitgaven voor stadsvernieuwing in vooral na-oorlogse wijken weer gestegen.

Naar wij hopen zijn de genoemde bedragen geen desillusie voor Nederlanders bij het aanschouwen van het vele stedeschoon, dat Frankrijk heeft te bieden. Bij de aanblik van één enkel opgeknapt gebouw in een Franse stad zullen zij toch al geneigd zijn om te vergeten, dat daarvoor in de plaats in de eigen stad hele straten en hele wijken met net zulke gebouwen zijn gerenoveerd.

16 .. ."het is van belang, om de fysieke en sociale degradatie van bepaalde "grote complexen", die het risico lopen om te veranderen in getto's aan de rand van onze steden af te remmen".

Raymond Barre Circulaire du 3 mars 1977 relative au fonds d'aménagement urbain et au groupe interministériel habitat et vie social, 535-0, IV, 10 mars 1977, 782 (77/61 bis). 17 "Er bestaan geen speàfieke problemen ui de buitenwijken in Nederland, er zijn geen

getto's ... De periferie van Amsterdam, de Bijlmermeer, kent een verslechtering van het klimaat van onveiligheid, dat in het bijzonder wordt veroorzaakt door de illegale handel in

drugs."

Sinds de bestuurlijke decentralisatie zit vanaf 1983· het grootste deel van de nationale stadsvernieuwingssubsidie verstopt in de forfaitaire bijdrage van de staat aan het lokale bestuur voor de ''bevordering van de bouw". Bovendien is vooral stadsvernieuwing een van de oorzaken van de uitbreiding van het lokale belastinggebied ten opzichte van de nationale belastingen. Als percentage van het Bruto Nationale Product zijn van 1970 tot 1990 de nationale belastingop-brengsten (met name BTW en inkomstenbelasting) gedaald van 18,4 procent tot 16,4 procent, terwijl de lokale belastingen zijn gestegen van 3,4 naar 6 procent). Tenslotte zijn de directe subsidies voor de vernieuwing van bestaand stedelijk gebied relatief laag (vooral in vergelijking met Groot-Brittannië), doordat de overheid via overeenkomsten van publiek-private samenwerking (Pps) in ZACs vrij nauwkeurig de waarde van bouwlokaties laat doorberekenen in samenhang met de door de overheid gepleegde investeringen in stedebouwkundige plannen en infrastructuur. Voor een goed begrip van de stadsvernieuwing in Frankrijk moet men voor alles het raamwerk van de nationale lokale planologie in het oog houden. Aan géén bouwproject van enige omvang gaan géén publiek-private overeenkomsten vooraf over de door de overheid gerealiseerde infrastructuur, met name het openbaar vervoer.

Van de twee grootste stadsvernieuwingsprojecten in Parijs (aan de Oostkant van de binnenstad: La Défense en Bercy) is de aanleg van de infrastructuur door de overheid voorafgegaan aan de restauratie en de verrijzenis van nieuwbouw van nieuwbouw.

D~ beide projecten zijn vermoedelijk meer geslaagd te noemen dan de vernieu-wing van de Oostkant van de binnenstad van Londen (Docklands), en zijn uitgevoerd voor lagere kosten voor de overheid èn particuliere investeerders, doordat zij zich vooraf hadden vastgelegd in publiek-private overeenkomsten in ZAC's.

Voor de grootste steden in Nederland is het Witboek ('Livre Blanc') over ZAC's (1990) van de burgemeester van Parijs, Jaques Chirac, minstens even interessan-te lectuur als de 'glossy' prospectussen van premier Thatcher (Londen heeft géén stadsbestuur) uit 1987/1988 over de gedereguleerde planologie, de grote directe subsidies en de 'free enterprise zone Canary Wharf in de Docklands van Oost-landen.