Rola Parlamentu Europejskiego w
procesie kształtowania Wspólnej
Polityki Zagranicznej i
Bezpieczeństwa UE po zawarciu
Traktatu z Lizbony
Rocznik Integracji Europejskiej nr 7, 251-263
2013
ARTUR
STASZCZYK
SzczecinRola Parlamentu Europejskiego w
procesie
kształtowania
Wspólnej
Polityki
Zagranicznej
i Bezpieczeństwa UE
po
zawarciu
Traktatu
z Lizbony
Ustanowienie Wspólnej Polityki Zagranicznej i BezpieczeństwaUE
Upadek projektu powołaniaEuropejskiej Wspólnoty Obronnej1i zaprzestanie prac
nad utworzeniemunii politycznej oznaczały nadanie zainicjowanemu po II wojnie
światowejprocesowi integracji europejskiejprzede wszystkim charakteru współpracy gospodarczej12.
1 Stanowisko USA wkwestii remilitaryzacji NiemiecZachodnich zakładająceprzystąpienie tegokrajudo NATO skłoniło Francję do opracowaniawłasnego projektu włączenia RFN do zachod niego systemu bezpieczeństwa. Inicjatywa ta znalazła wyraz w planie autorstwaówczesnego premie ra Francji R. Plevena przedstawionym Zgromadzeniu Narodowym 24 października 1950 r., zakładającym utworzenie ponadnarodowej EuropejskiejWspólnoty Obronnej (EWO). Jej filarem miało być powołanie zintegrowanej,mieszanej narodowościowoarmii europejskiej,podporządko wanej instytucjom zjednoczonej Europy.Układ ustanawiający EWO,który został podpisany 27 maja 1952 r. wParyżu byłwzorowanyna zawartym rok wcześniej traktacie powołującymEuropejską Wspól notę WęglaiStali. Zakładał on powołanie organizacji, wramachktórej wykorzystywane miały zostać mechanizmy współpracyponadnarodowej, co oznaczało częściowe zrzeczenie się przez państwa członkowskie suwerennościwdziedziniebezpieczeństwai obronynarzecz wspólnotowych instytu cji europejskich. OstatecznieUkłado EWO nie wszedł w życie wskutek odmowyratyfikacjiprzez francuskie Zgromadzenie Narodowe, co pogrzebało nadziesiątki lat ponadnarodową koncepcję inte gracji polityczno-militarnej Europy (por. szerzej: Romaniuk-Całkowska,2004, s. 46-56; Wiader-ny-Bidzińska, 2002, s. 70-84).
2 Powstałana mocy podpisanych 25 marca1957r. traktatów rzymskich Europejska Wspólnota Gospodarcza zastrategiczny celstawiałasobieustanowienie wspólnegorynku i stopniowąharmoni zację polityk gospodarczych państw członkowskich, nie zakładając podjęcia krokówintegracyjnych w dziedzinie współpracy politycznej.
Zarzucenie wlatach50-tychXX w. realizacji idei jedności politycznej Europy
Zachodniej, a także sprzeczności między państwami członkowskimi Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) co do zasadniczychcech przyszłej unii politycznej zdecydowały orezygnacji z bardziej ambitnych koncepcjiintegracyjnych iskupienie
się narozwiązaniach minimalistycznych,a zarazem bardziejpragmatycznych,doktórych zaliczono kwestie koordynacji polityk zagranicznych państw Wspólnoty. Taki pogląd znalazł odzwierciedleniew ustanowieniu w1970 r. Europej skiej Współpracy Politycz
nej(EWP) jako pozatraktatowejformy uzgadnianiastanowisk i podejmowaniawspól
nych akcjidyplomatycznych przez państwa tworzące Wspólnoty Europejskie. Dopiero wejście wżycie 1 lipca 1987 r. Jednolitego Aktu Europejskiego spowodowało włącze
wskutekbrakuwoli politycznej państw członkowskich, jak i niskiegopoziomu instytu cjonalizacji EWP, zacieśnienia i pogłębienia współpracy krajów Wspólnoty w dziedzi
nie polityki zagranicznej. Dopiero przyśpieszenie procesu integracji gospodarczej, któremu towarzyszyły zmianyustrojowe w krajach Europy Środkowo-Wschodniej
wymogły na państwach członkowskich Wspólnot Europejskich podjęcie prób wypra
cowania bardziej spójnej iskutecznejpolityki zagranicznej i bezpieczeństwa funkcjo nującej wramachtworzącej się Unii Europejskiej (Zięba, 2005, s. 11).
Ostateczne porozumienie w kwestii zawarciaTraktatu o Unii Europejskiej (TUE)
zostało osiągnięte na szczycie Rady Europejskiej, którymiał miejsce 9-10 grudnia 1991 r. wMaastricht. Oficjalnie TUE zostałpodpisany 7lutego 1992 r., awszedł wżycie
z dniem 1 listopada1993 roku.Ustanowił on UnięEuropejską jako strukturę trójfilarową
o charakterze hybrydowym i niedookreślonym łączącąw sobiemechanizmy współpracy
ponadnarodowej i międzyrządowej.Traktat z Maastricht nie ustanowiłwięc unii politycz nej, gdyż wskutekrozbieżnych stanowiskpaństw członkowskich nie rozstrzygnął najważ
niejszych kwestiiodnoszących siędo procesuintegracji europejskiej takich jak między innymi zdefiniowanie celuintegracyjnego, dorealizacji któregopowinna dążyćUnia.Nie rozstrzygniętowięczasadniczegodylematu,a mianowicie czy Unia ma w przyszłości stać
się federacją czy pozostaćorganizacjąmiędzynarodową,w ramach którejdecyduj ącą rolę
będą odgrywać państwa narodowe (por. Świętochowska, 2002, s. 23-24).
Tą specyfikę UE odzwierciedlałaumiejscowiona w IIfilarzeWspólna Polityka Zagra nicznai Bezpieczeństwa (WPZiB),której kwestie uregulowano wTytuleV TUE.WPZiB
będąc węższym segmentem szerokopojętychstosunków zewnętrznych UEbyła ijest do dnia dzisiejszego regulowanagłównie przezmechanizmy współpracy międzyrządowej. Natomiast drugi komponent politykizewnętrznej UE, czylistosunki zewnętrzne o charak terze ekonomicznym, określane mianem wspólnotowej polityki zagranicznej podlegały
w głównej mierzekompetencjom wspólnotowym (por. Zięba, 2003, s. 37-61).
Ustanowienie WPZiB nie oznaczało, że państwaczłonkowskie UE wyrzekły się
posiadanychnarzędzi realizacji swoichinteresównarodowych. Prowadziłoto często dobrakuefektywności działania UEna arenie międzynarodowej i niemożliwościsku tecznego rozwiązywania konfliktów wswoimotoczeniu (konflikt bałkański w latach 90-tych XX w.), gdyż często największekraje UE,posiadającjasno sprecyzowane inte resy międzynarodowei dysponuj ąc instrumentami ichrealizacji, przedkładałyegoistycz
nie pojmowanąrację stanu nad wypracowaniewspólnego stanowiska całejUE. Ponadto
UErealizującpo Traktacie z Maastricht politykę zagraniczną dysponowała znaczniesil
niejszymniżw przypadkuWPZiB zestawem środków tworzonych od wieludziesię
cioleci w ramachWspólnot Europejskich jak np. umowy stowarzyszeniowe, umowy
o współpracy i partnerstwie, układy opreferencyjnym handlu, które umiejscowione w I fi
larze zawierają mniejszylub większykomponent polityczny (Turczyński, 2007, s. 43). Sytuacja ta powodowała, że mimo nazwy sugerującej „uwspólnotowienie”, WPZiB była najsłabszym komponentemUE, który w przeciwieństwie do wspólnotowego
charakteru I filarustanowił przede wszystkim międzyrządowy instrument współpracy
państw członkowskich3.
3 WII filarze UEprocesyintegracyjne przebiegały zgodnie z międzyrządową metodą integracji. Zakłada ona, że wprocesie integracji europejskiejdominująca rolapowinnaprzypadać państwu naro
Reforma WPZiB w Traktacie z Lizbony
Słabość ustanowionejw MaastrichtWPZiB, którą możemy zdefiniować jako zin stytucjonalizowany system współpracy państw członkowskich UEw dziedzinie polityki
międzynarodowej spowodowała, że w kolejnych nowelach traktatowych z Amsterda
mu i Nicei podjęto próbęjej większego uwspólnotowienia. Próby te mimo włączenia do obszaru WPZiBpewnych nielicznych mechanizmów współpracy ponadnarodowej
nie powiodłasię.W praktyce politycznejw podej ściu do WPZiB dominowałomyślenie w kategoriach interesu narodowego,coutrudniało tworzenie przez Unięrealnejtożsa
mościmiędzynarodowej i opóźniało proces budowy Europyjako zintegrowanej struk tury politycznej zdolnej kształtować politykę zagraniczną opartąnamechanizmach
współpracyponadnarodowej. Oznaczało to, żewspólnotowość WPZiBpozostawała
w sferze postulatywnej, stanowiąc dość labilny kompromis pomiędzy suwerennością
państwtworzących UEa ich integracyjną retoryką (Łoś-Nowak,2005, s. 7-9). Ostatnia i najważniejszareformaWPZiB miała miejsce wraz z wejściemw życie
Traktatu z Lizbony, któryzlikwidowałWspólnotę Europejską (inkorporacja do UE) inadałosobowośćprawną UE. Likwidacja filarowej struktury UE spowodowała, że stała się ona j ednolitą organizacj ąmiędzynarodową,j ednakże wj ej ramachutrzymano
szczególny charakter WPZiBjako polityki wprzeważającej mierze międzyrządowej. W deklaracjach przyjętych przez Konferencję Międzyrządową, która zatwierdziła
Traktat z Lizbony, stwierdzono wprost, że postanowienia TUE odnoszące się do
WPZiB nie naruszają odpowiedzialności państw członkowskich zakształtowanie i pro wadzeniewłasnej polityki zagranicznej ani sposobu, wjaki są one reprezentowane
w państwach trzecich i organizacjach międzynarodowych. Ponadto w dokumentach
tych podkreślono, że postanowienia regulujące WPZiB, jakistanowiącą jej integralną
część Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) nie naruszają jej szcze gólnego charakteru. Odnotowano również, żeKomisja Europejska (KE) wdziedzinie
WPZiB nie otrzymanowych uprawnieńdo inicjowania decyzji aninie zwiększy się rola Parlamentu Europejskiego (PE) wtymobszarze integracji (zob. Deklaracje do łączone do Aktu KońcowegoKonferencjiMiędzyrządowej, która przyjęłaTraktat z Liz
bony podpisany w dniu 13 grudnia 2007).
Brak istotnych uprawnień decyzyjnych dla organówUE o ponadnarodowym statu
sie ustrojowym (KE, PE, Europejski Trybunał Sprawiedliwości - ETS) znalazło od zwierciedlenie w zreformowanymTUE, w którym utrzymano w obszarze WPZiB
dominacjęmechanizmów współpracy międzyrządowej nad ponadnarodowympodejś ciem, conajpełniejznalazłowyrazwart.24ust. 1Tytułu 5 TUE. Potwierdzonow nim,
że WPZiB podlega szczególnym zasadom i procedurom ijest określana oraz realizo
dowemu reprezentowanemu przez suwerennyrząd. Podkreślasię, że państwa są równymi partnerami w tymprocesie posiadającymiprawo weta izachowującymi swoje kompetencje władcze.Transfer tychkompetencji na rzecz instytucji ponadnarodowychnawet jeśli ma miej scema charakter szczątko wy.Instytucje te nie powinnystanowićcentrów decyzyjnych,ajedyniepełnićrolę organów dorad-czo-konsultacyjnych. Zgodnie z logiką tejmetody decydujące znaczeniewramach UE winnamieć Rada UE jako organ omiędzyrządowymstatusie ustrojowym, natomiast rola organów ponadnarodo wych takich jak Komisja Europejska czyParlament Europejski powinna być mniejznacząca (Rusz kowski,2007,s. 177-178; por. szerzej: Cini,2007, s. 139-161).
wana przez organy o statusie ustrojowymmiędzyrządowym tj. RadęEuropejskąi Radę stanowiące z pewnymi wyjątkamijednomyślnie. Ponadto wykluczono przyjmowanie w obszarze WPZiB aktów ustawodawczych. Kompetencje Unii w zakresie WPZiB określonojakoobejmujące wszelkie dziedzinypolityki zagranicznej i ogółkwestii do
tyczących bezpieczeństwa Unii,wtym stopniowe określaniewspólnej polityki obron
nej, która może (ale nie musi) prowadzić do wspólnej obrony. Wykonanie WPZiB
powierzono Wysokiemu Przedstawicielowi Unii ds. Spraw Zagranicznych iPolityki Bezpieczeństwa oraz państwom członkowskim (Wersja skonsolidowana Traktatu
o UniiEuropejskiej).
Ustanowienie urzęduWysokiego Przedstawiciela należało do najważniejszych re
form instytucjonalnychWPZiB przyjętychw TraktaciezLizbony. Urząd ten będący namiastką „ministra spraw zagranicznych Unii” łączywsobiefunkcjesprawowanedo zawarciaTraktatu z Lizbony przez wysokiego przedstawiciela ds. WPZiBoraz komi
sarza KE ds. stosunków zewnętrznychUnii. Połączenie obufunkcji w jednym urzędzie zlikwidowało dualizmwładzy nad unijną polityką zagraniczną, gdyżnowy wysoki
przedstawiciel objąłrównież funkcję wiceprzewodniczącegoKE, cooznaczałopoja wienie sięnowego elementuuwspólnotowieniaWPZiB (zob. szerzej: Miszczak, 2008,
s. 243-248).
Zlikwidowaniedualizmu władzy nadunijną politykązagraniczną nie spowodowało jednakżeustanowieniajednolitych stosunków zewnętrznych UE, gdyżTraktatz Lizbony zachował odrębnośćiszczególny charakter WPZiBwstosunkudo pozostałych obsza
rów działania Unii, potwierdzając jej międzyrządowy charakter.Ponadto dualizm sto
sunków zewnętrznych UE zostałusankcjonowanyprzezobowiązujący wUE porządek traktatowy. Kwestie polityki zagranicznej UE regulowane sąnietylko przez Tytuł V TUE (regulacjeodnoszące siędoWPZiB), ale również przez Traktat o Funkcjonowa
niu UE (TFU), którego postanowienia odnoszą się do wspólnej polityki handlowej, współpracy z państwamitrzecimi ipomocy humanitarnej. Oznacza to,żedefactopoli tyka zagraniczna UE wciąż mimo pewnego osłabienia pozostaje dwufilarowa, gdyż
zachowane zostały odrębnościpomiędzy WPZiB adziałaniami zewnętrznymi dotych
czasowego Ifilara (por. Jarecki, 2010).
KompetencjeParlamentuEuropejskiegow dziedzinieWPZiB i całościstosunków zewnętrznych UE
Zachowaniefaktycznejdwufilarowości stosunków zewnętrznych UE przy ustano
wieniu UE jako jednolitej organizacji międzynarodowej powoduje, żepo Traktacie z Lizbony rola PEjako organu unijnego o statusie ustrojowym ponadnarodowym
w kształtowaniu WPZiB nie jest łatwa do zdefiniowania. Pozycja PE w obszarze
WPZiB została określona przez art. 3 6 TUE, którystanowi, że: „Wysoki przedstawiciel Unii... regularnie konsultuje się z Parlamentem Europejskim wzakresie głównych as pektówipodstawowychopcji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz
wspólnej polityki bezpieczeństwa iobrony, oraz informujeParlament Europejskioroz
woju tychpolityk. Czuwa on nad tym, aby poglądy Parlamentu Europejskiegozostały
niu Parlamentu Europejskiego. Parlament Europejski może kierować doRady i do wy sokiego przedstawiciela pytanialub formułować pod ich adresem zalecenia. Dwarazy
wrokuprzeprowadza on debatę o postępach w realizacji wspólnej polityki zagranicz
nej ibezpieczeństwa, w tymwspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony”(Wersjaskon solidowanaTraktatuo Unii...).Artykuł ten zewzględu na międzyrządowy charakter WPZiB nie przyznaje PE istotnych kompetencji władczych. Taki zakres traktatowych kompetencji oznacza, że PE nie ma formalnego wpływuna kształt przyjmowanych
w ramach WPZiBaktów prawnychtj.decyzji.Sąone podejmowane przez Radę Europej ską iRadę UE niemalwyłącznie jednomyślnie i nie mają charakteru prawodawczego4.
4 Zgodniez art.25TUE Unia prowadzi wspólnąpolitykę zagraniczną i bezpieczeństwapoprzez: określanie ogólnych wytycznych, przyjmowaniedecyzjiokreślającychdziałaniai stanowiska, które powinny byćprowadzone przez Unię, zasadywykonaniadecyzji, umacnianie systematycznej współpracy międzyPaństwamiCzłonkowskimiwprowadzeniu ichpolityki (WersjaskonsolidowanaTraktatu o Unii..).
5 Ibidem.Należy podkreślić, że środki budżetowe przeznaczonena WPZiB sąniewielkie i dlate go częśćwydatkówjest pokrywanabezpośrednio z budżetów państw członkowskich. O ile wydatki operacyjnecywilnychmisji petersberskich (misje policyjne, doradcze) sąpokrywane z budżetu współ-
Parlament nie jest również organem współdecydującym wkwestiach mianowania specjalnychprzedstawicieli UE. Natomiast po Traktacie z Lizbony poszerzeniu uległy
kompetencjePE w kwestii powoływania WysokiegoPrzedstawiciela Unii ds. Zagra
nicznych iPolityki Bezpieczeństwa, któryjest mianowany przez RadęEuropejską,sta
nowiącą większością kwalifikowaną i za zgodąprzewodniczącego KE. Przez fakt
bycia jednym z wiceprzewodniczących KE, wysoki przedstawiciel razem z przewod
niczącym i innymiczłonkami KE podlega zatwierdzeniu w drodze głosowania przez
PE. PonadtoTUE stanowi,że w przypadku uchwalenia przez PEwotum nieufności wstosunku do kolegiumKE,wysoki przedstawiciel musi zrezygnować ze swojej funk cjipełnionej wramach Komisji. Jednakże pełnionnadal swoje obowiązkiw ramach Rady UEdo czasu powołania nowego składuKE(zob. WysokiPrzedstawiciel Uniido SprawZagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa).
Istotne kompetencje decyzyjne posiada natomiast PE w kwestii finansowania
WPZIB, co jest związane z posiadaniemprzez tenorgan szerokich prerogatyw budże towych. Już w Traktacie zMaastricht w celu zachowania międzyrządowego charakteru WPZiB jej wydatki budżetowe podzielono nawydatki administracyjne pokrywane
z budżetu wspólnotowego oraz operacyjne finansowane z budżetu wspólnotowego albo przez państwa członkowskie na podstawie decyzji Rady podjętej jednomyślnie. Sytuacja taka powodowała wiele komplikacji dlatego TraktatAmsterdamskiustanowił generalną zasadę, że wydatki operacyjne finansowanesą z budżetu unijnego z wyjąt kiem zadań petersberskich o militarnymcharakterze oraz wprzypadku, gdy Rada UE wwyniku jednomyślnegogłosowaniaustali odmienne reguły finansowania
(Czubo-cha, Paszkowska).
W związku ze zmianamifinansowaniaWPZiB Parlament Europejski podjął próbę
uzyskaniawiększego wpływu na wydatkowanie środków na działaniaoperacyjnepo przezkażdorazoweudzielaniezgodyna ich finansowanie. Spotkało się tojednak ze zdecydowanym oporem państwczłonkowskichstrzegących międzyrządowegocharak
Ustrukturyzowany dialog między Radą UE a PE w kwestiifinansowania WPZiB
przewidywało porozumienie międzyinstytucjonalnez dnia 17 maja 2006 r. Zgodnie z jegoliterą,instytucjewspólnotowe(Rada,PE,KE) miały dążyćdo osiągnięcia każde
go rokuporozumienia w sprawie kwoty wydatków operacyjnych ponoszonych zbudżetu Wspólnoty zgadzając się, że wlatach 2007-2013 naWPZiB przeznaczone zostanieco najmniej 1 740 milionów EUR.Porozumienie to ustanowiło również regularne spotka
nia konsultacyjne pomiędzy PE aprezydencją Radyodnoszące się do dokumentuper
spektywicznegoRady określającego główne aspektyipodstawowe wybory wzakresie WPZiB, łącznie ze skutkami finansowymidla budżetu ogólnego UE. Ponadtow wyni ku porozumienia prezydencją Radyzostała zobligowana do regularnego informowania PE, odbywając conajmniej pięćrazyw roku wspólnespotkania konsultacyjne w ra
mach stałego dialogupolitycznego w sprawieWPZIB (zob. Porozumieniemiędzyinsty tucjonalne pomiędzy ParlamentemEuropejskim, Radą iKomisjąw sprawie dyscypliny
budżetowej i należytego zarządzania finansami).
Prerogatywy budżetowe PE wdziedzinieWPZiBpowejściuw życie Traktatu z Liz
bony zostały określone wnowym art. 41 TUE, który stanowi, że zarówno wydatki
administracyjnezwiązane z realizacją WPZiB,jakrównież wydatki operacyjne, zwy
jątkiemwydatków przypadającychna operacje mające wpływ na kwestie wojskowe i polityczno-obronne (finansowanesą one przez państwa członkowskie)sąpokrywane
zbudżetu UE. Oznacza to,że wydatki UE na realizację misji cywilnych lub cywilnych aspektów operacji wojskowych, podlegają kontroliPE. Natomiastw przypadku ko nieczności przyjęcia przez Radę UE decyzji ustanawiającej szczególne procedury
w celu zagwarantowaniaszybkiego dostępu dośrodków budżetowych UE przeznaczo
nych na natychmiastowe finansowanie inicjatyw wramach WPZiBzobligowanajest
ona do konsultacjizPE(WersjaskonsolidowanaTraktatu o Unii...).
Kompetencje budżetowePE nie mogąprzesłonić faktu,że z prawno-traktatowego punktuwidzeniarola tego organuw kształtowaniuWPZiB jest bardziej niż skromna i sprowadza siędo odgrywaniaroli instytucji o charakterze konsultacyjno-opiniodaw- czym, która conajwyżej jest informowana o przebiegu prac nad kształtem i rozwojem WPZiB. Jednakżew praktyce funkcjonowaniaWPZiB oddziaływanie PEna jej kształt jest znaczniewiększe. Należy podkreślić, żeWPZiB jest jedynieczęścią szeroko poję tych stosunków zewnętrznych UE, a istotną ich treśćstanowiązagadnieniawchodzące, do wejścia wżycieTraktatu Lizbońskiego,wzakrestzw.wspólnotowej polityki zagra nicznej, funkcjonującej w przeszłości w ramach I filaru. Podmiotem odpowiedzialnym zarealizacjętej polityki była WspólnotaEuropejska (WE), a polityka ta była często
określana mianem ekonomicznych stosunków zewnętrznych, które regulowane były przez Traktat o Wspólnocie Europejskiej (TWE). Po zmianach dokonanych przez Traktat Lizboński kwestie te regulowane są przez Traktat o Funkcjonowaniu UE (TFUE). Rola PE wtymobszarze polityki zagranicznej UE polega przede wszystkim na uczestniczeniu w procesiezawieraniaumówmiędzynarodowych6. Bardzo istotną
notowego, tokoszty militarnych zadań petersberskich (operacje utrzymania pokoju, siłowegoroz wiązywania kryzysów) ponoszone sąprzez państwa członkowskie (Kurczewska, 2005).
6 Zgodniez art. 218 decyzję wsprawie zawarciaumowymiędzynarodowej podejmuje RadaUE. Z wyjątkiem przypadków gdy umowy dotyczą wyłącznie WPZiB, Rada UE przyjmuje decyzję
prerogatywą PE w dziedzinie całości stosunków zewnętrznych UE jest również wyra
żanie przez ten organ na podstawie art.49 TUE zgody naprzystąpienie nowych państw
do Unii7.
w sprawie zawarcia umowypo uzyskaniu zgody PE w przypadku między innymi umów stowarzysze niowych,umowy dotyczącejprzystąpienia Unii doeuropejskiej Konwencji o ochroniepraw człowie ka i podstawowychwolności,umów mających istotne skutkibudżetowe dlaUnii, umówdotyczących dziedzin, do których stosujesięzwykłą procedurę prawodawczą lub specjalnąprocedurę prawo dawczą, jeżeliwymaganajest zgoda PE. W innych przypadkach umowa jest zawierana przez Radę UE pokonsultacji z PE (zob. Wersjaskonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europej skiej).
1 W procesie akcesji do UE, PEodgrywaistotną rolę. Na wniosek właściwej komisji, grupypoli tycznej, conajmniej40 posłów Parlament możezwrócić się do KE lub RadyUE oudziałw debacie przed rozpoczęciem negocjacji z państwemkandydującym. Wniosek państwaeuropejskiego o przy stąpieniedoUE jest przekazywany do rozpatrzeniawłaściwejkomisjiparlamentarnej, którajest regu larnie informowana przez Radęi Komisję o postępach w procesie negocjacji. W każdym stadium negocjacji Parlament może uchwalaćzalecenia i domagać się ichuwzględnienia przed zawarciem traktatu akcesyjnego. Po zakończeniunegocjacji, ale przed zawarciem traktatu akcesyjnego, projekt umowyprzedstawia się PE,który na podstawieraportu właściwejkomisji,większością głosów wyra ża zgodę na przystąpieniepaństwa kandydującego do UE (zob.Regulamin Parlamentu Europejskie go,art. 74c).
Opróczuczestniczeniaw zawieraniu umów międzynarodowych,PE może wpływać
na kształtowanie polityki zewnętrznej UE poprzez utrzymywanie stosunków zparla mentami krajów nienależącychdo Unii. Zgodnie z Regulaminem PEmożeon powo
ływaćwspólne komisje parlamentarne z parlamentami państw stowarzyszonych z UE
lub parlamentami państw,z którymi zostałyrozpoczętenegocjacje akcesyjne. Komisje
te mogą sporządzać zalecenia pod adresem reprezentowanych w nich parlamentów,
a ich zakres kompetencji jest określanyprzez PEorazumowy z państwami trzecimi
(Regulamin..., art. 200).
Istotnymuprawnieniem PE wdziedziniedawnej wspólnotowej polityki zagranicz
nejj est równieżwspółkreowaniezRadąUEi KEwspółpracy gospodarczej,finansowej i technicznej zpaństwamitrzecimipoprzez tworzenie wieloletnich programów słu żącychrozwojowi krajów biedniejszych i ich włączaniu wstrukturyświatowej gospo
darki. W tym celu utworzony zostałjedenpomocowy instrument finansowy, który zastąpił adresowany do krajów południowego wybrzeża Morza Śródziemnegopro
gram MEDAi programTACIS ukierunkowany na państwa byłego ZwiązkuRadziec kiego. W październiku 2006 r. PE i Rada UE, stanowiąc zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą współdecydowania,zastąpioną po Traktacie Lizbońskim przez zwykłą proceduręprawodawczą, przyjęły rozporządzenieustanawiające jednolity
Europejski Instrument Sąsiedztwa iPartnerstwa w celu świadczenia pomocy wspól notowej dla państw sąsiedzkich UE (zob. Rozporządzenie (WE) nr1638/2006 Parla
mentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia EuropejskiegoInstrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa,
Parlament Europejskijako instytucja wpływu politycznego w obszarze WPZiB
Powyższe kompetencje PE w dziedzinie stosunków zewnętrznych UE nabierają
w odniesieniu do WPZiB istotnego znaczenia, zwłaszczapowejściuwżycie Traktatu Lizbońskiego. Ustanowienie jednolitej polityki zagranicznej UE, choć zzachowaniem odrębności WPZiB, zachęciło PE dorozszerzaniaformalnie przysługujących tej insty tucji uprawnień. Będąc jedynymorganemUE mającym demokratycznąlegitymację, PE wykazujedużąaktywnośćw dziedzinie sprawowania demokratycznejkontroli nad WPZiB.Brak kompetencji decyzyjnych wobszarze WPZiB nieprzeszkadza PEw od grywaniu roli instytucji wpływu politycznego, oddziaływującej na kształt WPZiB. Podstawowym instrumentem wpływu, jak i demokratycznej kontroli PE nadWPZiB są oprócz regularnych debat parlamentarnych odnośnie tej polityki, uchwalane przez ten organ rezolucje. Są to najliczniejsze dokumenty posiedzeń plenarnych Parlamentu, które dzieląsię na legislacyjne (dotyczące projektów legislacyjnych) oraz nielegisla-
cyjne - wszystkie pozostałe (Ogonowska, 2006, s. 18).
Parlament próbuje wpływać na kształt i kierunki rozwoju WPZiB przede wszystkim poprzez przyjmowanie rezolucji nielegislacyjnych, które choć pozbawione mocy prawnie wiążącej pozwalają temu organowi wyrazić swoje stanowisko wstosunku do
podstawowych kwestii będących przedmiotem WPZiB. Jeszcze przed zawarciem
Traktatu Lizbońskiego, PE w wielu rezolucjach postulował rozszerzenie swoich kompetencji odnośnie WPZiB, krytykujączarazem brak wymiaru parlamentarnego
tej polityki i poważny deficyt demokracji w procesie decyzyjnym. Zdaniem PE nie można sprowadzać WPZiB do zwyczajnego dodatku do politykzagranicznych państw członkowskich, dlatego należy umożliwić Unii odgrywanie skuteczniejszej
roli na arenie międzynarodowejpoprzeznadaniejejosobowości prawnej w celuwy stępowania jako jednolity podmiot w stosunkach zewnętrznych (zob. UE w świecie i graniceUEa dobrzeprosperująca Europa bezkonfliktów i barier StanowiskoParla
mentuEuropejskiego).
Osiągnięciewiększej jedności politycznej w ramach UE było i jest zdaniem PE
niezbędne dowzmocnienia i skutecznegofunkcjonowania WPZiB. DlategoPE po
stulował wzmocnienie komponentu wspólnotowegoWPZiB i opowiadał się za szyb
ką ratyfikacją Traktatu z Lizbony,który jak podkreślałwzmacnia zdolność Unii do
podejmowaniadziałańna arenie międzynarodowejpoprzez utworzenie międzyinny miurzędu WysokiegoPrzedstawicielaUnii ds. Zagranicznychi PolitykiBezpieczeń
stwa pełniącego równocześnie funkcję wiceprzewodniczącego KE, odpowiedzialnego
przed Parlamentem, jak również ustanowienie, za zgodą KE i pozasięgnięciu opinii
PE, europejskiej służby działań zewnętrznych (zob. Rezolucja ParlamentuEuropej skiego z dnia5 czerwca 2008 r. w sprawie rocznegosprawozdania Rady dla Parla
mentu Europejskiego dotyczącego głównych aspektów i podstawowych wyborów wzakresie WPZiB).
Dlatego PE zzadowoleniem przyjął wejście w życie Traktatu Lizbońskiego, wyraża
jąc opinię, że połączeniemiędzyrządowych iwspólnotowych filarów i funkcji w jednym
stanowisku wiceprzewodniczącegoKEiwysokiego przedstawiciela, zatwierdzanego
Parlament podkreśliłrównież, że abyUniamogła skutecznie realizować swoje cele wśrodowiskumiędzynarodowym, promować wartości, jak i interesy potrzebuje spójnej strategii polityki zagranicznej, która powinna jasnookreślać wspólne interesybezpie czeństwa UE,stanowiąc zarazem ramy odniesienia dlatworzeniatej polityki,a także formułowania, finansowania,wdrażania i monitorowania unijnychdziałań zewnętrz
nych (zob. RezolucjaParlamentuEuropejskiego z dnia 10marca2010r. w sprawie
rocznego sprawozdania Rady dla Parlamentu Europejskiego dotyczącego głównych
aspektów i podstawowych wyboróww zakresie WPZiBw 2008 r.).
WPZiB w opinii PE powinna skupiać sięprzede wszystkim na wspieraniu praw człowieka, promowaniu pokoju i bezpieczeństwaw państwach sąsiadujących z Europą i w skali globalnej, wspieraniu multilateralizmu iposzanowania prawa międzynarodo
wego, zwalczaniu terroryzmu, nierozprzestrzenianiu broni masowego rażenia i rozbroje
niu, przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym i zapewnieniu Europie bezpieczeństwa
energetycznego (zob. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 lutego 2009
w sprawie rocznegosprawozdania Rady dla Parlamentu dotyczącego głównych as
pektów i podstawowych wyborów wzakresie WPZiB w 2007 r.).
Szczególną uwagę PEprzywiązuje do kwestii poszanowania praw człowiekai pod
stawowychwolności. Jest tojeden z najważniejszychcelówWPZiB i w opinii PEpo
winien być absolutnym priorytetem europejskiej polityki zagranicznej. Dlatego PE
opowiada sięza zwiększeniem zdolności UE do reakcjinałamanieprawczłowieka
w państwach trzecich i za włączaniem zagadnień z tego zakresu do polityki UE wobec
tych krajów. Parlament podkreśla również potrzebęprowadzenia solidarneji spójnej
polityki wszystkich państwczłonkowskich wobeckrajów trzecich, wktórych dochodzi
do częstychprzypadków łamaniapraw człowiekai wzywa by stosunki dwustronne
z tymi państwami byłyzgodne zpolityką UE, a szczególnie ze standardem aktywnego
zabiegania oprzestrzeganie tychpraw (zob.Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia
26kwietnia 2007 r. w sprawierocznegosprawozdania z zakresu sytuacji praw człowie
kana świecie wroku 2006 oraz polityki UEw tejdziedzinie).
Przekonanie PE, że działania zewnętrzne UE muszą być inspirowane promocją
i ochroną wartości UE takich jak poszanowanie prawczłowieka,wolności,demokracji
orazpraworządności idzie w parze z krytykąPEwobec dotychczasowej unijnej polity ki zagranicznej wobec reżimów autorytarnych,przedkładającej stabilność i bezpieczeń
stwonad zasadyi wartości, którymi zgodnie ztraktatami powinna kierować sięwswej
polityceUE (zob. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 września 2012 r.
w sprawie rocznego sprawozdania Rady dlaParlamentu Europejskiego na temat
wspólnej politykizagranicznej i bezpieczeństwa).
Prawa człowieka stanowią jeden z traktatowychcelów WPZiB i między innymi dla
tegosą przedmiotem szczególnego zainteresowania PE.Jednakże Parlamentduże zna
czenie przywiązuje również dozapewnieniaEuropiebezpieczeństwa energetycznego, które choć pozbawione podstawytraktatowejwinnostaćsię istotnym składnikiem bez
pieczeństwa ogólnegoUE. Dla PE wysokie uzależnienie energetyczneUE od krajów, wktórych panują systemy autorytarne stanowi poważną przeszkodędlarozwoju sku
tecznej i spójnej WPZiB oraz utrudnia prowadzeniepolityki promuj ącejprzestrzeganie
praw człowieka.Z tego powodu PE wzywado rozwoju wspólnej europejskiej polityki zagranicznejwdziedzinie energetyki i włączenia jejdoWPZiB poprzez nadanie odpo
wiedniej podstawy traktatowej (zob. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia
26września2007r. wsprawie wspólnejeuropejskiej politykizagranicznej w dziedzinie energetyki).Dlatego chcąc zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne UEiuniezależnić politykę UEod dostawsurowców z krajów o autorytarnychreżimach,PE zjednejstrony opowiada się zadywersyfikacjądostawców energii, stworzeniem zintegrowanejeuro pejskiejsieci energetycznej, urzeczywistnieniem wewnętrznego rynku energii, az dru giej strony optuj eza promowaniem odnawialnych, j ak irodzimych źródeł energii (zob.
Rezolucja ParlamentuEuropejskiegozdnia 11 maja 2011 r.dotycząca rocznego spra
wozdania Rady dla Parlamentu Europejskiego dotyczącego głównych aspektów i pod
stawowych wyborów wzakresie WPZiB w 2009r.).
Podsumowanie
Oceniając rolę PE w procesie kształtowania WPZiB można oczywiście przyjąć założenie,które z formalno-traktatowego punktu widzenia będzie prawdziwe,że organ
ten jest pełnoprawnym podmiotem odpowiadającym za kształt unijnego porządku
prawnego, alew odniesieniu do zagadnień wchodzącychw zakres WPZiB jegorola sprowadza się do bycia przede wszystkim instytucją o charakterze opiniodawczym ikonsultacyjnym.Jednakże faktyczne znaczeniePE w kształtowaniu WPZiB jestwięk
sze niż wynikałoby to ztraktatowychunormowań. Parlament Europejski jestjedyną, mającą demokratyczną legitymację instytucją unijną,która z założenia reprezentuje społeczeństwa Europy. Organ tenw swojej działalności może powoływać się na wolę
europejskiej opinii publicznej, zarazem ją kształtując dzięki posiadaniu szerokiego spektrum instrumentówoddziaływania (debaty parlamentarne, rezolucje, raporty, zale cenia). Pozwala mu to wpływać poza zakresem swoich traktatowych kompetencjina
decyzje Rady UE będącej głównym organem decyzyjnymWPZiB. Jednakże cel jaki
stawia sobie PE w dziedzinie WPZiB,a mianowicie jej przekształcenie w kierunku po lityki funkcjonującej przede wszystkim woparciu o mechanizmy współpracy ponadna rodowej i poddanej kontroli parlamentarnej nie został jeszcze osiągnięty. Pomimo
wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego rolaPE wdziedziniekształtowania WPZiB nie wzrosła tak jakoczekiwałby Parlament. Mimo ujednolicenia stosunków zewnętrznych
UE izlikwidowania j ejfilarowości,WPZiB pozostała jednak w stosunkudo innych ob
szarów integracji polityką szczególną, której międzyrządowycharakterzostał utrzy many. Oznacza to, że kompetencje PE wjej kształtowaniu pozostałyograniczoneinie odpowiadają oneroli i znaczeniu tegoorganuw systemie instytucjonalnymUE. Pomi mo posiadania przez PE istotnych kompetencji wobszarzedawnejwspólnotowejpoli tyki zagranicznej, wzrost realnych uprawnień PE w dziedzinie WPZiB jest kwestią dalekiej przyszłości. Staniesię przez PE pełnoprawnym wstosunkudoRadyEuropej skiej iRady UE organem kształtującym WPZiB wiąże się ściśle z koncepcjąustano
wieniaponadnarodowej uniipolitycznej,wramachktórej będzie możliwe prowadzenie
polityki zagranicznej poza instytucjamipaństwa narodowego. W przypadkuniezreali
zowania tego projektu uwspólnotowienie WPZiB,a coza tymidzie zwiększenie kom petencji unijnychorganów ponadnarodowych takich jak PE w kreowaniu tej polityki
Bibliografia
Cini M. (2007),Podejściemiędzyrządowe,w: Unia Europejska-organizacjai funkcjonowanie,(red.) idem, Warszawa.
K. Czubocha, M. Paszkowska, FinansowanieWspólnej Polityki Zagranicznej i BezpieczeństwaUnii Europejskiej,http://www.e-finanse.com/artykuly/70.pdf, 24.02.2010.
Deklaracje dołączonedoAktu KońcowegoKonferencji Międzyrządowej, która przyjęłaTraktat z Liz bony podpisanyw dniu 13 grudnia2007 r., Dz. U. C 83/343 z 30.03.2010.
Jarecki M., Zmiany systemowe wprowadzoneprzez Traktatz Lizbony,http://www.psz.pl/index.php7op- tion=content&task=view&id=33876,21.09.2010.
Kurczewska U.,Budżet wspólnejpolityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej, 15.02.2005, http://www.pism.pl/biuletyny/files/257.pdf,14.05.2010.
Łoś-Nowak T. (2005), Wspólna Polityka Zagranicznai Bezpieczeństwa Unii Europejskiej z perspek tywy Polski, „Przegląd Europejski”, nr 1.
Miszczak K. (2008), Reforma Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w. Traktat z Lizbony. Główne reformyustrojowe Unii Europejskiej, (red.) J.Barcz, UKiE Warszawa.
OgonowskaA. (2006),Dokumenty i publikacje instytucji i organów Unii Europejskiej, „Zeszyty OIDE”, nr 6.
Porozumienie między instytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radąi Komisją w sprawie dyscyplinybudżetowejinależytego zarządzania finansami,Dz.U. C 139 z 14.06.2006.
Regulamin Parlamentu Europejskiego,22.07.2013, www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do71an- guage=PL&reference=TOC, 22.09.2013.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 26kwietnia 2007 r. w sprawie rocznego sprawozdania zzakresu sytuacji prawczłowiekanaświecie w roku 2006 oraz polityki UE w tej dziedzinie,
26.04.2007, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:074E:0753: 0775:PL:PDF, 21.06.2009.
Rezolucja ParlamentuEuropejskiego z dnia 26września 2007 r. w sprawie wspólnej europejskiej politykizagranicznej w dziedzinie energetyki, 26.09.2007, http://www.europarl.europa.eu/ sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2007-0413+0+DOC+XML+V0//PL, 24.09.2009.
Rezolucja ParlamentuEuropejskiego z dnia 5 czerwca2008 r. w sprawie rocznegosprawozdania Rady dla Parlamentu Europejskiegodotyczącego głównych aspektów i podstawowych wybo rów w zakresie WPZiB, 5.06.2008, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type= TA&reference=P6-TA-2008-0254+DOC+XML+VO/Pl, 24.09.2009.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia19 lutego 2009 wsprawie rocznego sprawozdania Rady dla Parlamentudotyczącego głównych aspektów ipodstawowychwyborów wzakresieWPZiB w 2007 r„Dz.U. C 76 Ez 25.03.2010.
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 marca 2010 r. w sprawierocznego sprawozdania Rady dla Parlamentu Europejskiegodotyczącego głównych aspektów i podstawowych wybo rów w zakresie WPZiB w 2008r.,Dz.U.C 349 E z22.12.2010.
Rezolucja Parlamentu Europejskiegozdnia 11 maja2011 r. dotycząca rocznego sprawozdania Rady dlaParlamentu Europejskiegodotyczącego głównych aspektów i podstawowych wyborów w zakresie WPZiB w 2009r., 11.05.2011, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do7pub-Ref=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011 -0227+0+DOC+XML+VO//PL, 21.07.2013.
Rezolucja ParlamentuEuropejskiego z dnia 12września 2012 r.w sprawie rocznegosprawozdania Radydla Parlamentu Europejskiego na temat wspólnejpolityki zagranicznej ibezpieczeń-
siwa. 12.09.2012, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+ TA+P7-TA-2012-0334+0+DOC+XML+VO//PL, 21.08.2013.
Romaniuk-Całkowska E. (2004),Rola Francji w integracji politycznejEuropy Zachodniej, To ruń.
Rozporządzenie (WE)nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady zdnia 24października2006r. określające przepisyogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa iPartnerstwa, Dz. U. L 310 z 9.11.2006.
Ruszkowski J. (2007), Wstęp do studiów europejskich. Zagadnienia teoretyczne imetodologiczne,
Warszawa 2007.
ŚwiętochowskaU. (2002),Idea integracjieuropejskiejw cywilizacji przełomu XX i XXI wieku,
Gdańsk.
Turczyński P.(2007), Aspektypolityczno-prawne Wspólnej Polityki ZagranicznejiBezpieczeństwa Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski”, nr 1.
UEw świeciei granice UEa dobrze prosperująca Europa bez konfliktówibarier. Stanowisko Parla mentu Europejskiego,
http://www.futureofeurope.europarl.europa.eu/future/webdav/site/my-jahiasite/shared/import/Home/EP PE/chambrel/.../613642PL.pdf, 26.07.2009.
Wersja skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. C 83/144 z30.03.2010.
Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej,Dz.U. C83/30 z 30.03.2010. Wiademy-Bidzińska K. (2002),Polityczna integracjaEuropy Zachodniej,Toruń.
Wysoki Przedstawiciel Unii do SprawZagranicznychiPolityki Bezpieczeństwa,http://europa.eu/legi- slationsummaries/mstitutionalaffairs/treaties/lisbontreaty, 14.09.2013.
Zięba R.(2003), Wspólnotowa polityka zagraniczna Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe”, nr4.
R. ZiębaR. (2005), Wspólna PolitykaZagranicznai Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa. The role of the European Parliament in theprocess of shaping of theCommonForeignandSecurity
Policyafter the conclusion of the Treaty of Lisbon.
Streszczenie
Artykuł porusza problem roliPE wkształtowaniu WPZiB po zmianach dokonanych wtym obszarzeintegracjiprzez TraktatLizboński. Kwestie wchodzące w zakresWPZiBnie należą w przeciwieństwie dozagadnień ekonomicznych dotradycyjnychobszarów integracji, gdyż do tyczą istoty suwerennościpaństwa narodowego, które ciągle pozostaje najważniejszym aktorem procesuintegracji europejskiej. Dominacja międzyrządowychmechanizmów współpracy wra mach WPZiB determinuje ograniczoną rolęPE wkształtowaniu tej polityki. Jednakże należy podkreślić, żePE mimo ograniczonych traktatowych kompetencjiwobszarze polityki zagra nicznej ibezpieczeństwastarasię w nim odgrywać istotną rolę,często wykraczając poza swoje formalneuprawnienia.Wynikato z faktu bycia jedyną instytucjąunijną mającą demokratyczną legitymację i potrafiącą wpływać na kształtowanie europejskiej opinii publicznej dzięki posia daniu całego spektrum instrumentów oddziaływania. Na wzrostznaczenia PE w dziedzinie WPZiB wpływa również ustanowienie przez Traktat Lizboński jednolitych stosunków zew nętrznych UE, wktórych to wieluobszarach PE ma istotne kompetencje. Dalszy rozwój prero gatyw PE wdziedzinieWPZiB jest jednak uzależniony od postępów w procesie przekształcania UEwstrukturę o większych kompetencjachponadnarodowych.
Summary
The role of the European Parliament in the process of developing the EU’s Common Foreign and Security Policy after the Lisbon Treaty
The article discusses the problem of the EP’srole in the shaping ofthe CFSP after the changesmade in the area of integration by the Lisbon Treaty. Unlike economic issues,the mat ters that fallwithinthe scope of the CFSPare not traditional areas ofintegration, since they deal withthe essence of sovereigntyof thenation state, which still remains the most important actor of theprocess of European integration. The dominance of intergovernmentalcooperation mech anisms within the CFSP determines the limited role of the PE inshaping the policy. However, it shouldbe noted that despite its limited treatycompetence inthe area of foreignand securitypol icy, theEP seeks to playa major role, often goingbeyond its formal powers.This is due to the fact of beingthe only EU institution with democratic legitimacy,and able to influencethe Euro pean public opinion with a whole range ofinstrumentsof influence it has at its disposal.The growing importance of the EP in the field of CFSP alsoresults fromthe LisbonTreaty establish ing unifiedEU externalrelations, where the EP has significantcompetence.Furtherdevelop ment of the EP’s prerogatives in theCFSP is, however,dependent on progressin transforming the EU into astructure ofmajor transnational powers.
