RPO- MM/M.
MINISTER ROLNICTWA I ROZWOJU WSI
ROW-wr-esz-821-l-4/09(^^ )
BIURO LICZNIKA PRAW OBYWATELSKICH
WPŁ.
ZAL.
2009 -Oł- 2 7
nV5G}U
d\
Warszawa, M kwietnia 2009 r.
Pan
Janusz Kochanowski
Rzecznik Praw Obywatelskich RP
\AJ{
W odpowiedzi na pismo z dnia 6 kwietnia 2009 r., znak: RPO-607834-I/09/AWO, dotyczące zarzutu niekonstytucyjności zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwziąć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 255) uprzejmie informuję, co następuje.
Zmiany wprowadzone ww. rozporządzeniem dotyczą zasadniczo realizacji pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne. W prawodawstwie krajowym zasady rolnictwa ekologicznego są regulowane ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 898), natomiast w systemie prawodawstwa UE, od 1 stycznia 2009 r. obowiązuje rozporządzenie Rady (WE) 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91. Ww. rozporządzenie reguluje bezpośrednio zasady produkcji ekologicznej.
Realizacja natomiast pakietu S02 rolnictwo ekologiczne w ramach programu rolnośrodowiskowego nakłada na beneficjenta programu szereg dodatkowych zadań, których
spełnienie umożliwia otrzymanie płatności rolnośrodowiskowej, tj. np. obowiązek wykaszania łąki w odpowiednim terminie. Rolnik ubiegając się o płatność rolnośrodowiskową podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe dobrowolnie, wyrażając zgodę na spełnienie zarówno zasad produkcji ekologicznej, o której mowa w rozporządzeniu Rady 834/2007 jak i ww. rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Jednocześnie należy dodać, że rolnik może znajdować się w systemie rolnictwa ekologicznego, podlegać kontroli upoważnionych jednostek certyfikujących ale nie musi podejmować zobowiązania rolnośrodowiskowego. Korzyści finansowe są wówczas pozyskiwane ze sprzedaży produktów ekologicznych, zawierane są różnego rodzaju kontrakty na sprzedaż tych produktów.
Odnosząc się do głównego zarzutu Pana Rzecznika w kwestii wątpliwości w zakresie zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 33, poz. 255) z Konstytucją Rzeczypospolitej
Polskiej uprzejmie prezentuję, co następuje.
Przedmiotowe rozporządzenie (rozporządzenie zmieniające) wprowadziło zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.) (rozporządzenie zmienione). W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich przewidziane w rozporządzeniu zmieniającym regulacje są niezgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa oraz wywodzącą się z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa. Zarzut ten dotyczy zmian w zakresie ustalenia „nowej minimalnej obsady drzew i krzewów", a więc przepisu § 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia w zakresie dotyczącym pkt 4 dodanego w ust. 2 w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia zmienionego, a także przepisu § 2 rozporządzenia zmieniającego. Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że:
1) „zmiany te nie honorują wcześniejszych zobowiązań, których wykonania, w ramach zatwierdzonych planów rolnośrodowiskowych, podjęło się wielu rolników";
2) „skutkiem nowelizacji rozporządzenia beneficjenci zostali bowiem zmuszeni do drastycznej zmiany obsady swoich upraw poprzez zwiększenie zagęszczenia drzew i krzewów", a „wprowadzenie takiej zmiany (...) obligować będzie rolników do usuwania drzew i krzewów wcześniej posadzonych".
Odnosząc się do powyższych zastrzeżeń, pragnę zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 ust.
1 pkt 2 rozporządzenia zmienionego, zobowiązanie się producenta rolnego (rolnika) do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej jest warunkiem udzielenia płatności rolnośrodowiskowej. Rolnik zobowiązuje się, że będzie realizował określony pakiet na określonej powierzchni, we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, który jest składany według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. Nr 181, poz. 1878). W tym celu rolnik deklaruje w tym wniosku, który pakiet będzie realizował i na jakiej powierzchni oraz zobowiązuje się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji podpisując ten wniosek. Powyższe zobowiązanie jest zatem jednostronnym oświadczeniem woli rolnika, na mocy którego rolnik nie nabywa żadnych praw w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej. Jeżeli są spełnione wszystkie warunki udzielenia płatności rolnośrodowiskowej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji udziela temu rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej, w drodze decyzji administracyjnej. Taka decyzja jest podstawą, źródłem prawa podmiotowego rolnika do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej. Podkreślenia wymaga to, że płatność rolnośrodowiskowa nie jest przyznawana z góry na pięć lat (cały okres realizacji programu rolnośrodowiskowego), lecz corocznie. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 1 - 3 rozporządzenia zmienionego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek rolnika, który składa się corocznie. Corocznie zatem, na wniosek rolnika, dokonuje się oceny czy są spełnione warunki udzielenia płatności rolnośrodowiskowej w danym roku.
Ponadto zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia zmienionego wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Mając na uwadze ten przepis wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powinny być co do zasady złożone w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie natomiast z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zmienionego decyzje administracyjne w sprawie przyznania: kolejnych płatności rolnośrodowiskowych wydaje się w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności.
Rozporządzenie zmieniające natomiast weszło w życie z dniem ogłoszenia (w dniu 28 lutego 2009 r.), a więc zarówno przed terminem składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., jak i przed terminem wydawania decyzji w tych sprawach.
Przepisom rozporządzenia zmieniającego nie nadano mocy wstecznej, zatem stosuje sieje „na przyszłość", a więc do zdarzeń, które nastąpiły po wejściu w życie tego rozporządzenia. Taki stan rzeczy potwierdza również § 2 rozporządzenia zmieniającego, który jest regulacją dostosowującą i ma zastosowanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2009 r. W związku z powyższym oraz mając na uwadze, że przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia nie mogły zatem zostać wydane żadne decyzje o udzieleniu płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r., „wcześniejsze zobowiązania", o których wspomina Rzecznik Praw obywatelskich, nie zostały naruszone.
Ponadto z uwagi na brak vacatio legis, w celu zapewnienia rolnikom odpowiedniego czasu na dostosowanie się do nowych regulacji, w § 2 rozporządzenia zmieniającego określono regulację umożliwiającą uzupełnienie do dnia 15 listopada 2009 r. obsady drzew i krzewów do wysokości minimalnej obsady drzew i krzewów. W przypadku uzupełnienia tej obsady przez rolnika w terminie oraz poinformowania kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o utrzymywaniu minimalnej obsady, jego płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zmniejszeniu z tytułu nieutrzymywanie takiej obsady. Taka regulacja, pomimo braku vacatio legis, w wystarczającym zakresie zapewnia poszanowanie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa.
W opinii MRiRW trudno się zgodzić z twierdzeniem Rzecznika Praw Obywatelskich, że „skutkiem nowelizacji rozporządzenia beneficjenci zostali bowiem zmuszeni do drastycznej zmiany obsady swoich upraw poprzez zwiększenie zagęszczenia drzew i krzewów". Przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego nie określały minimalnej obsady drzew i krzewów, jaką należy utrzymywać realizując warianty S02d01 i S02d02 w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne, zakładając że rolnicy realizujący te pakiety będą postępować zgodnie z zasadami prowadzenia prawidłowej, efektywnej produkcji rolnej w zakresie upraw sadowniczych, które wynikają z ogólnej wiedzy rolniczej. Jednakże z uwagi na niestosowanie przez część beneficjentów takich zasad w trakcie wdrażania PROW 2004 - 2006 zaszła konieczność określenia minimalnej obsady drzew i krzewów w ramach tych wariantów. Brak regulacji w tym zakresie powodował, w przypadku niestosowania przez rolników tych zasad, konieczność udzielania płatności rolnośrodowiskowej do upraw, które według ogólnej wiedzy rolniczej nie mogłyby być uznane za uprawy sadownicze (sady). Udzielanie płatności rolnośrodowiskowej do takich
upraw mogłoby zaś budzić wątpliwości co do zgodności takiego postępowania z istotą płatności rolnośrodowiskowej, określoną w PRO W 2004 - 2006 i w przepisach wspólnotowych, zwłaszcza w art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999. Zgodnie z tym przepisem „wsparcie w zakresie zobowiązań agrośrodowiskowych i warunków utrzymywania zwierząt przydziela się corocznie i obliczane jest na podstawie:
a) utraconych dochodów;
b) dodatkowych kosztów wynikających z tego zobowiązania; oraz c) potrzeby zapewnienia zachęty finansowej.".
Wprowadzone rozporządzeniem zmieniającym przepisy dotyczące minimalnej obsady drzew i krzewów dotyczyły rolników, którzy niestosując powyższych zasad dotyczących prawidłowej, efektywnej produkcji rolnej w zakresie upraw sadowniczych, uzyskiwali nieuzasadnioną w świetle przepisu art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 płatność rolnośrodowiskową. Każdy zatem, kto stosował się do powyższych zasad nie musi uzupełniać obsady drzew i krzewów do wysokości minimalnej obsady wprowadzonej rozporządzeniem zmieniającym.
^Qcj^s* ^ ^ O C s ,
Z up Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
PODSEKRr#AFZ STANU atumuzak
