32
T I J D S C H R I F T VOOR DE V O L K S H U I S V E S T I N G N U M M E R 1 M A A R T 2 0 1 5CORPORATIES BLIJVEN HUN
WERKVELD INKRIMPEN
Corporaties zijn zich in de jaren 2010-2013 nog meer gaan concentreren op het aanbieden van huisvesting
voor lagere-inkomensgroepen dan ze al in de periode 2007/2010 deden. Door vergroting van de efficiëntie
is de sector de l(omende jaren niogelijl< in staat dezelfde prestaties te leveren tegen lagere kosten. Dit kan
dan wel op gespannen voet staan met de betaalbaarheid en de kwaliteit van de woningen.
Een woonwyk met vooroorlogse sociale hmnvoningen in de Arnhemse wijk Heijenoord
(Foto Flip Franssen/Hollandse Hoogte)
DOOR NICO NIEBOER EN VINCENT GRUIS, FACULTEIT B O U W K U N D E , T E C H N I S C H E U N I V E R S I T E I T DELFT
W
oningcorporaties maken de laatste jaren quawerk-veld een duidelijk terugtrekkende beweging naar hun traditionele rol van beheerder en ontwikkelaar van woningen voor de lage-inkomensgroepen. Stonden nog maar enkele jaren geleden de ontwik-kehng en ondersteuning van activiteiten op sociaal en economisch
terrein volop i n de belangstelling, nu zien we dat corporaties hun rol op grote schaal herzien. I n een i n 2010/2011 gehouden onderzoek was deze verschuiving al duidelijk zichtbaar. Hoe is het sindsdien gegaan? Een recente herhaling van het onderzoek geeft hier zicht op.
De verzelfstandiging van de Nederlandse corporatiesector i n de jaren 90 is gevolgd door een grote diversificatie van producten en diensten. De ontwikkeling van woningen buiten het traditionele goedkopere huursegment nam een grote vlucht. Verder werden veel corporaties actief op terreinen als welzijn, zorg, onderwijs en wijkeconomie. Deze
T I J D S C H R I F T VOOR DE V O L K S H U I S V E S T I N G N U M M E R 1 M A A R T 2 0 1 5
33
ontwikkelingen hebben inmiddels een keer genomen als gevolg van uiteenlopende economische en politieke invloeden.
Al enige jaren spelen de gevolgen van de kredietcrisis parten, met name voor de projectontwikkeling en, daarmee verbonden, de verkoop van woningen. In 2011 is de 90%-toewijzingsnorm ingevoerd naar aan-leiding van de Europese regels voor de verlening van staatssteun. Ook heeft de sector te maken met een verzwaarde belastingheffing, zoals i n 2008 de verbreding van de grondslag voor de vennootschapsbelasting naar niet-commerciële activiteiten en onlangs de invoering van de ver-huurderheffing.
Het laat zich denken dat deze ontwikkelingen invloed hebben op de prioriteiten en de strategieën van de corporaties. Dit onderwerp staat centraal i n dit artikel. Het behandelt de uitkomsten van de onlangs gehouden tweede ronde van een onderzoek onder corporaties, welke, net als de eerste ronde, bestaat uit een enquête en aanvullende inter-views met een deel van de geënquêteerden. (De enquête van de eerste ronde was gehouden i n 2010, de toenmalige interviews i n 2011.) I n elke ronde zijn de volgende onderzoeksvragen aan bod gekomen:
- Wat zijn de huidige strategische prioriteiten van de Nederlandse woningcorporaties?
- In hoeverre verschillende deze prioriteiten met die uit het nabije verleden?
- Welke strategieën volgen de Nederlandse woningcorporaties naar verwachting i n de nabije toekomst?
- In welke mate en in welke zin verschillen deze strategieën van die i n het nabije verleden?
In ons onderzoek is afgezien van een breed uitgezette enquête; er is voor gekozen onderzoek te doen onder een Ideinere groep van enkele tientallen corporaties, die toch groot genoeg is om indicatieve uitspra-ken te doen over de sector, en deze groep intensiever bij het onderzoek te betrekken dan doorgaans bij een enquête het geval is. Dit intensie-ver betrekken is gebeurd door de geselecteerde corporaties te vragen een lange vragenlijst i n te vuUen en een deel van de geënquêteerden te vragen voor een aanvullend interview. In deze interviews is ingegaan op opvallende antwoorden op vragen in de enquête en op motieven achter de antwoorden.
Uit de eerste ronde van het onderzoek (waarvan verslag i n Nieboer Sr Gruis, 2011,2012 en 2014) is naar voren gekomen dat corporaties qua werlweld een teruggaande beweging laten zien. Hoewel deze beweging zich toen duidelijk manifesteerde, is voor de tweede ronde van het onderzoek (gehouden eind 2013 / begin 2014) een verder terugtrekken-de beweging verwacht, omdat door terugtrekken-de aanhouterugtrekken-denterugtrekken-de economische cri-sis en verschiUende politieke maatregelen jegens de corporatiesector de ruimte voor investeringen verder afgenomen is.
Tegelijk is verwacht dat deze verschuiving i n de drie jaren sinds 2010 minder groot zou zijn dan i n de drie daaraan voorafgaande jaren. Redenen daarvoor zijn dat de invloed van de crisis ook al i n 2010 merk-baar was en dat de corporatiesector ook toen al gereageerd had op een belastingverzwaring (namelijk het vervallen van de vrijsteUing van vennootschapsbelasting voor sociale activiteiten) en de invoering van de 90%-toewijzingsnorm. In hoeverre zijn deze verwachtingen juist gebleken?
WEGING VAN STRATEGISCHE PRIORITEITEN
Op basis van het analytisch kader zijn diverse vragen geformuleerd om
strategieën van corporaties te Icunnen duiden. Zo zijn i n de vragenlijst telkens twee mogelijke strategische prioriteiten voorgelegd. Gevraagd is op een zevenpuntsschaal voor de eigen organisatie aan te geven, i n boeverre de ene prioriteit de overhand heeft op de andere en hoe dat drie jaar daarvóór was. De zevenpuntsschaal is 'omgezet' i n een cijfer-reeks, i n dit geval lopend van -3 naar +3. Hoe lager het cijfer, des te meer ligt de nadruk op de linker prioriteit. Hoe hoger het cijfer, des te meer ligt de nadruk op de rechter prioriteit. Bij het cijfer o wegen bei-de prioriteiten even zwaar. In figuur 1 is per prioriteitenpaar het gemiddelde van de scores per corporatie vermeld.
Figuur I W e g i n g d o o r c o r p o r a t i e s v a n p a a r s g e w i j s v o o r g e i e g d e p r i o r i t e i t e n , v o o r 2010 en v o o r 2013
rera nt^™ord^ngItaar beiariËtmude
maalscdappeiijk rendement
B r o n : onderzoei< N i c o N i e b o e r en V i n c e n t Gruis, 2 0 1 4 ,
De ontwikkelingen i n de jaren 2010-2013 wijzen duidelijk op een bewe-ging richting de traditionele rol van woningbeheerder: minder buiten de volkshuisvesting actief zijn, minder nadruk op diensten buiten het aanbieden van vastgoed, meer nadruk op de bouvrtechnische staat, minder commerciële activiteiten en meer nadruk op lage-inkomens-groepen alleen. Als redenen geven de corporaties de economische cri-sis, de verzwaarde belastingheffing en de go%-toewijzingsnorm aan. De genoemde voorbeelden van wat er niet of minder gedaan wordt zijn velerlei: afbouw van werkzaamheden op het gebied van leefbaarheid, maatschappelijke activering en (ander) welzijn, verldeining van het deel van het vastgoed dat niet als DAEB (Dienst van Algemeen Economisch Belang) gezien wordt. Eén van de geïnterviewde beleidsmedewerkers zegt hierover:
"Nog maar enkele jaren geleden werd er nog flink geïnvesteerd i n acti-viteiten buiten de woningbouw. Voor de 'krachtwijken' was daar veel subsidiegeld voor. (...) Er is toen een veelheid aan plannen ontwikkeld, zelfs voor aankoop en beheer van Q;Park-garages. Dat alles is (...) van de baan. We zijn nu van plan alle bedrijfsonroerend goed en maat-schappelijk onroerend goed te verkopen, tenzij het een functie voor de wijk heeft of goed rendeert."
De verschuiving van maatschappelijk naar financieel rendement is volgens de corporaties te verldaren uit de bezuinigingsgolf die momenteel door de sector gaat. Hoewel de interviews geen signalen geven dat corporaties hun maatschappelijke taak aan het opgeven zijn, letten zij meer op de penningen dan voorheen.
BELANG VAN STRATEGIEËN
Aan de geënquêteerden is ook een aantal strategieën voorgelegd met telkens de vraag, hoe belangrijk voor de eigen corporatie de betreffen-de strategie i n betreffen-de voorafgaanbetreffen-de driejaren (2010-2013) geweest is en hoe belangrijk zij naar verwachting i n de drie jaar volgend op de enquête (2013-2016) zal zijn. De geënquêteerden hebben wederom hun
ant-34
T I J D S C H R I F T VOOR DE V O L K S H U I S V E S T I N G | N U M M E R 1 M A A R T 2015ACHTERGROND
aantal s a m e n w e r k i n g s v e r b a n d e n t e r u g b r e n g e n s a m e n w e r k i n g s v e r b a n d l e r e n / w e r k e n aangaan s a m e n w e r k i n g s v e r b a n d z o r g / w e l z i j n aangaan s a m e n w e r k i n g s v e r b a n d i n k o o p aangaan j o i n t v e n t u r e s aangaan p r o j e c t o n t w i k k e l i n g i n t e g r e r e n f u s e r e n op m i n d e r v a l i d e n inspelen o p daklozen Inspelen op M O E - l a n d e r s i n s p e l e n op j o n g e r e n inspelen op etnisch diverse b e v o l k i n g inspelen op o u d e r e n inspelen op m a a t s c h a p p e l i j k v a s t g o e d i n z e t t e n o p a n d e r e c o m m e r c i ë l e a c t i v i t e i t e n i n z e t t e n op k o o p w o n i n g e n i n z e t t e n op d u r e h u u r w o n i n g e n i n z e t t e n o p o n d e r k a n t w o n i n g m a r k t i n z e t t e n o n d e r h o u d v e r s o b e r e n o n d e r h o u d i n t e n s i v e r e n e n e r g i e p r e s t a t i e w o n i n g v o o r r a a d v e r b e t e r e n m e n g i n g h u u r - k o o p nastreven b e h e e r m o d e l l e n h u u r - k o o p c o m p l . o n t w i k k e l e n kennis o v e r b o u w v e r g r o t e n bestaande p r o d u c t e n v e r s t e r k e n n i e t - v o l k s h ü i s v e s d n g s p r o d u c t e n a f b o u w e n n i e t - v o l k s h u i s v e s t i n g s p r o d u c t e n o n t w i k k e l e n v o l k s h u i s v e s t i n g s p r o d u c t e n o n t w i k k e l e n m a r k t g e r i c h t h u u r b e l e i d reserves v e r g r o t e n reserves i n z e t t e n zeggenschap k l a n t v e r g r o t e n k e u z e v r i j h e i d k l a n t v e r g r o t e n b e d r i j f s o n d e r d e l e n s a m e n v o e g e n afslanken p r o j e c t o n t w i k k e l i n g u i t b e s t e d e n o n d e r h o u d s d i e n s t v e r z e l f s t a n d i g e n O F i g u u r 2 B e l a n g v a n s t r a t e g i e ë n o v e r iJe j a r e n 2010-2013 e n 2013-2016 B r o n : ondBrzoei< N i c o N i e b o e r e n V i n c e n t G r u i s , 2014 1 2 0 1 0 t o t 2 0 1 3 11 2 0 1 3 t o t 2 0 1 6woorden lainnen invuUen op een zevenpuntsschaal. Deze schaal is 'omgezet' i n een van o tot 6 lopende cijferreeks, waarbij o staat voor 'zeer onbelangrijk' en 6 voor 'zeer belangrijk'. Hoe hoger het cijfer, des te belangrijker de strategie voor de betreffende corporatie(s) dus geweest is dan wel zal zijn. Figuur 2 geeft de uitkomsten weer.
De belangrijkste strategieën voor periode 2010-2013 verschillen weinig van die voor de periode 2013-2016. De vier belangrijkste strategieën voor de drie jaar na de enquête (afslanken van de organisatie, vergro-ten van de verdiencapaciteit door een marktgerichter huurbeleid, ver-beteren van de energieprestatie van het woningbezit en opbouwen van kennis over nieuwe bouwtechnieken en/of -processen) behoren ook tot de vijf belangrijkste strategieën i n de driejaar ervóór. Niettemin voe-ren strategieën die erop wijzen dat corporaties qua type werkzaamhe-den een pas op de plaats maken (zoals het versterken van bestaande producten en/of diensten i n plaats van het ontwikkelen van nieuwe) naar verwachting van de corporaties i n de komende drie jaar meer de boventoon dan i n de afgelopen drie jaar. De tegenwoordig i n de sector veel besproken terugdringing van de bedrijfslasten (zie o.a. Van Bortel e.a., 2013) zien we i n de enquête duidelijk terug. Alle voorgelegde aspecten die hierop betrekking hebben nemen de komende t i j d i n belang toe.
Bij de meeste geïnterviewde corporaties wordt het personeelsbestand in de komende paar jaar met 10 tot 25% teruggedrongen. Verdere besparingen op de bedrijfslasten moeten worden gerealiseerd door bij-voorbeeld efficiëntere inkoop, ketensamenwerldng, stroomlijning van het mutatieproces en afschaffing van bepaalde facilitaire voorzienin-gen, zoals een kantine. Het spreelct voor zich dat het terugbrengen van investeringen door minder of niet meer i n te zetten op niet-DAEB-pro-jecten en door het versoberen van het onderhoud eveneens aan geplan-de bezuinigingen moeten bijdragen. Alleen geplan-de verbetering van geplan-de
energieprestatie van de woningvoorraad b l i j f t (althans gemiddeld genomen) als investeringsprioriteit goeddeels overeind staan. In de samenwerking met andere partijen hoeft niet alleen sprake te zijn van vermindering en afbouw, maar komt rolverandering minstens zo vaak voor: de corporaties steUen zich minder op als trekker of financier en laten meer verantwoordelijkheid bij de andere partijen. Daarnaast geven de corporaties meer dan eens aan dat zij hun samen-werkingsverbanden regelmatig willen aanpassen. Eén van de geïnter-viewden drulct het zo uit:
"Het b l i j f t nodig om te innoveren. Dit kan op allerlei gebieden: het betrekken van belanghouders, het samenwerken op het gebied van inl^oop, het voeren van een regionale investeringsagenda, het beden-ken en implementeren van zorgarrangementen. Voorwaarde is dat deze zaken gekoppeld zijn aan de kerntaak van de corporatie."
VERGELIJKING TWEEDE MET EERSTE RONDE
In hoeverre verschillen de verschuivingen tussen 2010 en 2013 i n rich-ting en omvang van de verschuivingen tussen 2007 en 2010? Eerst vergelijken we de verschuivingen i n strategische prioriteiten. Zoals eerder is uiteengezet, zijn de antwoorden op een zevenpunts-schaal 'omgezet' i n een cijferreeks, lopend van -3 naar +3. Door van de waarde voor enig jaar de waarde voor driejaar terug af te trekken wordt de verschuiving i n de tussenliggende driejaar verkregen. De staven i n figuur 3 geven de relatieve omvang en de richting van de ver-schuiving aan. Wijst de staaf bijvoorbeeld naar links, dan is de hnker prioriteit i n belang toegenomen ten opzichte van de rechter prioriteit. De uitkomsten voor de 23 deelnemende corporaties i n de tweede ronde vergelijken we met de uitkomsten voor zowel dezelfde 23 deelnemers in de eerste ronde als alle 31 deelnemers i n die ronde.
T I J D S C H R I F T VOOR DE V O L K S H U I S V E S T I N G N U M M E R 1 M A A R T 2015
F i g u u r 3 V e r s c h u i v i n g e n in w e g i n g v a n s t r a t e g i s c h e p r i o r i t e i t e n t u s s e n 2007 e n 2010 e n t u s s e n 2010 e n 2013
beperken tot volk!hjl!«esting nieuwe zaken ontwikkelen nadruk op vastgoed huurwoningen alleen* beuwlectinisohe staat verantwoording naar overheid
nnarcieol rendement lage-inkomensgroepen alleen
Dit begrippenpaar komt in de vragenlijst van 2010 ni
ook bulten volkshuisvesting actiet riin bestaande zaken zo goed mogelijk doe vastgoed en andere diensten eigenaren ondersteunen' leetbssrheid en buurt verenlwoording naar belanghouders weinig cnmmerciêle activiteiten maatschappelijk rendement age- en midden-inkomensgroepen /erschuiving 2007-2010 (alieen deelnemers van 2013)
/erschuiving 2007-2010 [alle deelnemers in 2010) rerschuiving 2010-2013
at voor. zodat voor het tijdvak 2007-2010 geen staven zijn el
B r o n : o n d e r z o e i ( N i c o N i e b o e r e n V i n c e n t G r u i s , 2014
Dit begrippenpaar komt i n de vragenlijst van 2010 niet voor, zodat voor het tijdvak 2007-2010 geen staven zijn afgebeeld.
De onderzochte corporaties hebben de verschuivingen i n de periode 2010-2013 meestal als groter ervaren dan i n de periode 2007-2010. Wat betreft de concen-tratie op lage-inkomensgroepen is dit te verldaren uit de invoering van de 90%-toewijzingsregel i n 2011, maar voor de andere voorgelegde prioriteiten-paren is dit verrassend. In 2010 waren immers de economische crisis en de belastingverzwaring van 2008 duidelijk voelbaar en wierpen komende regelin-gen met betrekking tot het werlcveld van de sector al hun schaduw vooruit. Een mogelijke verldaring is aangedragen door één van de geïnterviewde beleidsmedewerkers, die stelde:
"In de eerste jaren van de crisis konden we nog voort met de projecten die i n de pijplijn zaten. Maar nu hebben we veel minder projecten, en de projecten die we nog wèl hebben zijn moeilijker te financieren door de strengere leen-voorwaarden van de banl<en."
Dit zou inhouden dat de gevolgen van de economische crisis nog i n toenemen-de mate wortoenemen-den gevoeld. Naast toenemen-de al genoemtoenemen-de concentratie op lage-inlramens-groepen hebben de grootste verschuivingen betrekldng op de nadnilc op com-merciële activiteiten (sterke afname) en op financieel rendement (sterke toena-me ten opzichte van maatschappelijk rendetoena-ment).
Wat de strategieën betreft is i n e\ke ronde gevraagd het belang ervan aan te geven voor zowel de afgelopen drie jaar als de komende drie jaar. Het verschil i n belang tussen beide perioden is afgebeeld in figuur 4. Een negatieve waarde wijst op een afnemend belang, een positieve waarde op een toenemend belang.
F i g u u r 4 V e r s c h u i v i n g e n in b e l a n g v a n s t r a t e g i e ë n in 2010 e n in 2013
rkingsverbanden terugbrengen erkingsverband zotg/weizijn aangaan
-ing ZOID {alle deeine
Net als bij de strategische prioriteiten is voor bijna alle voor-gelegde onderwerpen de richting van de verandering voor 2013 gelijk aan die voor 2010, wat betekent dat de ontwikke-lingen die uit de eerste ronde naar voren Icwamen groten-deels ook voor de tweede ronde opgaan. De omvang van de verandering kan echter grote verschiUen tussen de twee ron-den vertonen. De verschuivingen zijn groter geworron-den bij bijvoorbeeld het verzelfstandigen van de onderhoudsdienst en van de projectontwikkeling, het vergroten van de reserves en het versoberen van het onderhoud (toenemend belang), evenals het inzetten op koopwoningen, dure huurwoningen en maatschappelijk vastgoed (afnemend belang). Kleinere verschuivingen i n belang zijn juist aangetroffen met betrek-king tot bijvoorbeeld het afslanl<en van de organisatie, het versterken van bestaande producten en diensten; weliswaar zet de i n 2010 gevonden trend zich i n 2013 door, maar i n min-der sterke mate.
CONCLUSIES
De uitkomsten bevestigen onze verwachting dat de corpora-ties zich qua werlcveld na 2010 verder hebben teruggetrok-ken. Tegengesteld aan onze verwachting is echter dat de meeste verschuivingen i n de periode 2010-2013 groter waren dan i n de periode 2007-2010. Voor zover de d3Tiamiek i n de corporatiesector vergeleken kan worden met een storm, is die i n de periode na 2010 dus niet gaan liggen, maar juist verder opgestoken. Corporaties dragen meer en meer de ken-merken van een traditionele sociale woningbeheerder, die zich concentreert op het aanbieden van huisvesting voor lagere-inlcomensgroepen. I n deze zin bewegen zij zich al een eind i n de richting die minister Blok en de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties voorstaan. De toekomst zal moeten leren of deze ontwikkelingen per saldo positief uitpakken. Een kans ligt i n de vergroting van de efficiëntie, waardoor de sector mogelijk i n staat is dezelf-de prestaties te leveren tegen lagere kosten. Een bedreiging hgt i n de spanning tussen enerzijds het krappere financiële huishoudboekje van de (gemiddelde) corporatie en ander-zijds de betaalbaarheid en de Icwaliteit van de woningen voor de lage-inkomensgroepen. De combinatie van een grotere efficiëntie met de handhaving van de sociale prestaties is meer nog dan voorheen een cruciale opgave geworden.
L i t e r a t u u r v e r w i j z i n g e n B o r t e l . G. v a n , Z i j l s t r a , S. & G r u i s , V. ( 2 0 1 3 ) , G n c l e r z o e l < n a a r iJe e f f e c t e n v a n h e t I s a b i n e t s b e l e i d o p d e d i e n s t v e r l e n i n g e n b e d r i j f s v o e r i n g v a n w o n i n g c o r p o r a t i e s . D e l f t : T e c h n i s c h e U n i v e r s i t e i t D e l f t , F a c u l t e i t B o u w k u n d e / R o t t e r d a m : K W H . I M i e b o e r , N . & G r u i s , V. ( 2 0 1 1 ) , T e r u g t r e k l ( e n d e b e w e g i n g e n i n d e c o r p o -r a t i e s e c t o -r . R o o i l i j n 4 4 ( 3 ) , 2 1 4 - 2 2 1 . N i e b o e r , N , & G r u i s , V. ( 2 0 1 2 ) , C o r p o r a t i e s : k o e r s b e p a l e r s o f w i n d v a a n -t j e s ? . R e a l E s -t a -t e R e s e a r c h Q u a H e r l y 11 ( 2 ) , 6 - 1 2 . N i e b o e i ; N , & G r u i s , V. ( 2 0 1 4 ) , S h i f t i n g b a c k - c h a n g i n g o r g a n i s a t i o n a l s t r a t e g i e s i n D u t c h s o c i a l h o u s i n g . J o u r n a l o f H o u s i n g a n d t h e B u i l t E n v i r o n m e n t 29 (1), 1-13. B r o n : o n d e r z o e k N i c o N i e b o e r e n V i n c e n t G r u i s , 2014
