TNO-rapport
Kan rampbestrijding een rol spelen in het
dijkverbeteringsprogramma?
Referentienummer Dossiernummer Datum NP 94-410 112327-25619 november 1994 Auteurs F J . Verheij P. Bockholts TrefwoordenAlle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande toestemming van TNO.
Indien dit rapport in opdracht werd uitgebracht, wordt voor de rechten en verplichtingen van opdrachtgever en opdrachtnemer verwezen naar de 'Algemene Voorwaarden voor Onderzoeks-opdrachten aan TNO', dan wel de betreffende terzake tussen partijen gesloten overeenkomst.
Het ter inzage geven van het TNO-rapport aan direct belanghebbenden is toegestaan.
© T N O
Studie uitgevoerd in opdracht van
Technische Adviesconunissie voor de Waterkeringen Werkgroep E Probabilistische Methoden
p/a Dienst Weg- en Waterbouw van de Rijkswaterstaat Postbus 5044
2600 GA Delft
TNO Milieu- en Energietechnologie stelt zich ten doel
Nederlandse organisatie voor toegepast-natuunvetenschappelijk onderzoek
Samenvatting
Een groot deel van Nederland bevindt zich onder de zeespiegel en daarmee ook beneden het peil van de grote rivieren, zeker ten tijde van hoog water.
De beschermende dijken sluiten echter een overstroming niet geheel uit. Een groot dijkverbeteringsprogramma is in uitvoering om de kans op een overstroming verder te reduceren en bovendien voor alle dijkringen gelijk te maken. Gelijke kansen bete-kent echter niet dat de schade bij een overstroming ook overal gelijk zal zijn. In dit verband is de vraag gesteld in hoeverre een adequate rampbestrijding een rol kan spe-len. Voorliggend rapport geeft het resultaat weer van een oriënterend onderzoek naar deze vraag. Het oriënterend onderzoek is uitgevoerd door afdeling Industriële Veiligheid van TNO die onder andere gespecialiseerd is in rampbestrijding.
In het onderzoek zijn interviews gehouden met betrokkenen zoals Polderdistricten, Regionale Brandweer, Provincie en Rijkswaterstaat.
Dit oriënterend onderzoek heeft bevestigd dat een goed georganiseerde rampbestrij-ding een hele gunstige invloed kan hebben op schade aan mens, goed en milieu. Bevestigd is dat er juist op dit gebied nog veel te verbeteren valt.
De aanbevelingen die dit oriënterend onderzoek heeft opgeleverd zijn de volgende: — Ontwikkel een methodiek voor de identificatie van de sociaal/economische
kwets-baarheid en reductie van potentiële schade op basis van het inundatiesimulatiemo-del van de Dienst Weg- en Waterbouw van Rijkswaterstaat.
— Ontwikkel een model rampbestrijdingsplan waarin de rol van alle betrokken par-tijen staat beschreven en ook hoe coördinatie en informatie-uitwisseling geregeld is. Speciale aandacht dient daarin gegeven te worden aan het tijdsaspect ten be-hoeve van waarschuwing, voorbereiding en uitvoeren van maatregelen.
Inhoudsopgave
Samenvatting 2 Voorwoord 4 1 Inleiding 5 1.1 Uitgangspunten 5 1.2 Gevolgde aanpak 6 1.3 Leeswijzer 6 2 Beschouwing over de (on)veiligheid van overstromingen 7 2.1 Ramptypering 7 2.2 Risico-reducerende maatregelen 7 2.3 Normering van veiligheid 9 2.4 Conclusie 10 3 Instanties betrokken bij een (dreigende) overstroming 11 3.1 Taken en verantwoordelijkheden 11 3.2 Lopende activiteiten 12 4 Conclusies 13 4.1 Normering van veiligheid in termen van kansen en schade 13 4.2 Risico-reducerende maatregelen 13 4.3 Rampbestrijdingsplannen 14 4.4 Inundatiescenario's 14 4.5 Samenvatting 15 5 Aanbevelingen 165.1 Methodiek voor de identificatie van kwetsbaarheid en reductie
van potentiële schade tengevolge van een overstroming 16 5.2 Voorbereiding op en bestrijding van een overstroming 17 6 Lijst van geïnterviewden 18 7 Geraadpleegde literatuur 19 8 Verantwoording 20
Voorwoord
TNO heeft in opdracht van de Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, Werkgroep E Probabilistische Methoden (TAW-E) een verkennende studie uitgevoerd naar de mogelijke rol van rampbestrijding in het dijkverbeterings-programma.
De belangrijkste informatie is verkregen uit gesprekken met een aantal direct betrok-kenen en specialisten. De geïnterviewden zijn de heren Kok (Polderdistrict Groot Maas en Waal), Nienhuis (Waterschap De Brielse Dijkring), Leenders (Regionale brandweer Nijmegen en omstreken), Veraa (Provincie Gelderland), De Rijke (Bouw-dienst Rijkswaterstaat) en Van Manen (Bouw(Bouw-dienst Rijkswaterstaat). De auteurs zijn hen zeer erkentelijk voor de tijd en hun kennis die zij beschikbaar hebben gesteld ten behoeve van deze studie.
Inleiding
1.1 Uitgangspunten
Een groot deel van Nederland bevindt zich onder de zeespiegel. Daarnaast bevinden grote delen zich op een lager niveau dan het peil van de grote rivieren, zeker ten tijde van hoogwater. Het gros van de Nederlandse bevolking kan dus te maken krijgen met de gevolgen van een overstroming en/of een dijkdoorbraak.
De landkaart van Nederland is de laatste eeuwen regelmatig veranderd; het aantal hectare cultuurgrond is daardoor enorm toegenomen. Dit is mogelijk geworden door een steeds betere beveiliging tegen het water. Ondanks deze waterkerende maatrege-len blijft het gevaar van een overstroming permanent aanwezig. Belangrijker nog; de bevolking is zich steeds minder bewust van het potentiële gevaar van het water.
Naarmate de dijken verbeterd worden, wordt het risicobewustzijn van de
plaatselijke bevolking verlaagd en is men minder geneigd zich voor te bereiden op een (dreigende) overstroming.
In deze verkennende studie is onderzocht welke mogelijkheden aanwezig zijn, of be-ter: dienen te zijn, om de gevolgen van een overstroming te beperken.
||||i|ii|li||||||||
Voor de rampbestrijding is niet de kans op een overstroming, maar het gegeven van een (dreigende) overstroming relevant.
De statistische gegevens en de onderliggende methodieken met betrekking tot de kans op een overstroming en/of dijkdoorbraak en de maatgevende hoogwaterstand (MHW), zijn voor deze studie in principe niet relevant. Dit geldt eveneens voor indi-recte factoren zoals ontwikkelingen in onze buurlanden welke de waterstanden in de grote rivieren kunnen beïnvloeden (urbanisatie, aanpassing afwateringssystemen en dergelijke).
liii
Dijkverbetering verlaagt wel de kans op een overstroming, maar vermindert niet de omvang van de schade tengevolge van een overstroming.
Voor deze oriënterende studie zijn de rivieren plus achterland in de provincie Gelderland als case gebruikt. Uitgangspunt hiervoor was, dat Gelderland ervaring heeft met overstromingen van rivieren (Maas, Waal, Rijn en IJssel) en de dreiging daarvan (watersnoodramp december 1993/januari 1994).
1.2 Gevolgde aanpak
Vanwege de recente ervaring met extreem hoge waterstanden (december 1993/januari 1994) is er bij een aantal instanties in de provincie Gelderland veel ken-nis aanwezig over vrijwel alle facetten van de dreiging en de gevolgen van een over-stroming. Deze kennis is zeer relevant voor de onderhavige studie. Om deze redenen zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van twee polderdistricten (soms wa-terschap, hoogheemraadschap genoemd), een regionale brandweer, de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland en de Bouwdienst Rijkswaterstaat. De gesprek-ken hebben plaats gevonden op 14 en 15 juli en op 9 november 1994. Een lijst van de personen, hun werkgever en hun functie is te vinden aan het eind van dit rapport. Daarnaast zijn enkele rapporten, boeken en dergelijke geraadpleegd. Een lijst is even-eens te vinden aan het eind van dit rapport.
1.3 Leeswijzer
Het rapport 'Kan rampbestrijding een rol spelen in het dijkverbeteringspro-gramma?' is opgebouwd uit 5 hoofdstukken. Een beschouwing over de (on)veiligheid van overstromingen is te vinden in hoofdstuk 2. Hierin wordt tevens ingegaan op de overeenkomsten en verschillen tussen overstromingen en andere ramptypen, risico-reducerende maatregelen en de normering van veiligheid. Een groot aantal instanties en organisaties worden betrokken indien er gevaar voor een overstroming dreigt of aanwezig is. De belangrijkste rollen voor de rampbestrijding worden op een rij gezet in het derde hoofdstuk. Na enkele conclusies (hoofdstuk 4) wordt het rapport afge-sloten met aanbevelingen om de rampbestrijding de juiste rol te laten spelen in het dijkverbeteringsprogramma (hoofdstuk 5).
Beschouwing over de (on) veiligheid van overstromingen
2.1 Ramp typering
Het onder water lopen van het 'achterland' kan verschillende oorzaken heb-ben. Bekende voorbeelden zijn: overstroming, dijkdoorbraak en het zogenaamde 'piping' (water komt onder de dijk door). Voor het onder water lopen van het 'ach-terland' wordt de term inundatie gebruikt. In het vervolg van dit rapport is echter steeds de term overstroming gehanteerd, in het besef dat de term inundatie niet be-kend zal zijn bij de gemiddelde Nederlander. Bovendien wordt zowel in 'Het water-schap en de rampen- en ongevallenbestrijding', uitgegeven door de Unie van Waterschappen als in 'Gelders Rivierdijkenplan - Ontwerp' van de provincie Gelderland ook de term overstroming gebruikt om het ramptype aan te duiden. Overstromingen zijn een regelmatig terugkerend verschijnsel in Nederland. Hierbij dient onderscheid gemaakt te worden in beschermde en matig of zelfs onbeschermde gebieden. De laatste categorie gebieden hebben (bijna) jaarlijks met overstromingen te maken.
De schade tengevolge van een overstroming van 'beschermde' gebieden is in het ver-leden van zeer uiteenlopende aard gebleken: van ondergelopen kelders en stukken land tot dodelijke slachtoffers. De schade wordt meestal uitgedrukt in economische grootheden, maar schade aan LEC-waarden1^ (landschappelijke, ecologische- en
cul-tuurhistorische waarden), mogelijke schade aan het milieu en emotionele schade mo-gen niet onderschat worden. De grootste schadepost, afgezien van eventuele slachtoffers, wordt waarschijnlijk veroorzaakt door de tijdelijke ontwrichting van een gebied. Dit resulteert in 'produktie- en produktiviteitsverlies'.
2.2 Risico-reducerende maatregelen
De schade tengevolge van een overstroming kan door verschillende risico-reducerende maatregelen ten dele voorkomen of aanzienlijk beperkt worden. TNO onderscheidt pro-actieve, preventieve, preparatieve en repressieve maatregelen. Bij een goed beleid worden deze maatregelen in de hier genoemde volgorde doorlopen: het voorkomen of 'ontlopen' van een overstroming (pro-actie), het verkleinen van de kans op een overstroming (preventie), het voorbereiden op een overstroming (prepa-ratie) en het bestrijden van de gevolgen van een overstroming (repressie). In het na-volgende worden deze vier soorten maatregelen kort toegelicht.
Net als voor andere ramptypen is de fase na een overstroming eveneens belangrijk. Nazorg en herstelbevorderende maatregelen, om zo snel mogelijk weer terug te keren in de normale omstandigheden, kunnen verdere schade eveneens beperken.
De onderhavige studie heeft betrekking op de rol van de rampbestrijding. Het werk-gebied van de rampbestrijding beperkt zich niet alleen tot hulpverlening ten tijde van een ramp2) maar omvat ook preparatieve aspecten. Het zijn met name deze aspecten
Tot voor kon werd meestal de term LNC-waarden (landschappelijk, natuur- en cultuur-historische waarden) gebruikt.
die de schade, veroorzaakt door een voorzienbare ramp aanzienlijk kunnen beperken. Overstromingen kunnen tot de categorie van voorzienbare rampen worden gerekend. Pro-actieve maatregelen
Het opstellen van een bestemmingsplan waarbij bouwen in het winterbed verboden wordt, is een voorbeeld een pro-actieve maatregel.
Bouwvergunningenbeleid is een ander voorbeeld van een dergelijke maatregel om de (mogelijke) gevolgen van een overstroming te beperken. Zeker ingeval van gebouwen of bouwwerken welke een hoge waarde bezitten (bijvoorbeeld fabrieken), een belang-rijke maatschappelijke runene hebben (bijvoorbeeld delen van een belangbelang-rijke verkeersader) of welke een regio tijdelijk kunnen ontwrichten (bijvoorbeeld telefoon-centrales, transformatorhuisjes), dient de vraag gesteld te worden of de geplande lo-catie wel veilig is.
Preventieve maatregelen
Het aanleggen van dijken is de meest prominente preventieve maatregel. Het dijkver-beteringsprogramma is voornamelijk hierop gericht. Maar ook het bouwen van de bo-vengenoemde gebouwen en bouwwerken op een 'veilige' hoogte kan gezien worden als een preventieve maatregel (uitvoering van bouwvergunningenbeleid).
Preparatieve maatregelen
Ondanks onze (slechte) ervaringen met overstromingen, lijkt Nederland maar matig voorbereid te zijn op een daadwerkelijke overstroming. De indruk bestaat dat een overstroming een maatschappelijk aanvaard risico is dan wel dat er sprake is van een (te) laag risico-bewustzijn.
Overstromingen of de dreiging daarvan leiden echter altijd tot paniek, zowel bij de be-volking als bij de niet of slecht voorbereide verantwoordelijken. Deze paniek kan fors ingedamd worden indien een ieder weet wat hij of zij dient te doen in dergelijke situa-ties. Dat betekent vooral voor de rampbestrijdingsorganisatie inzicht hebben in de ge-volgen van een overstroming en voorzorgsmaatregelen treffen die daarop gebaseerd zijn.
Concrete maatregelen zijn: het opstellen van en het oefenen met een rambestrijdings-plan en onderliggende deelrambestrijdings-plannen, het vastleggen van taken en verantwoordelijkhe-den van alle betrokken instanties en personen, het verzorgen van noodvoorzieningen en de voorbereiding van de evacuatie en opvang van de lokale bevolking en hun vee. Een goed voorbereide rampbestrijdingsorganisatie kan veel schade voorkomen. In de provincie Limburg zijn na de watersnood van 1984 rampbestrijdingsplannen voor overstromingen door de Commissaris der Koningin verplicht gesteld.
Repressieve maatregelen
Repressie kan het best uitgelegd worden als de daadwerkelijke rampbestrijding. Bij een goede voorbereiding hoeven er in principe geen dodelijke slachtoffers te vallen. Alleen de hoge watersnelheden direct achter de strook waar de dijk is doorgebroken kunnen tot fatale situaties leiden. Het grootste gevaar is daarmee feitelijk dat een mo-gelijke dijkdoorbraak niet tijdig wordt onderkend.
Het woord ramp kan vervangen worden door calamiteit, (groot) ongeval, ongewenste gebeurtenis, noodsituatie etc.
Vergeleken met andere ramptypen, zoals grote branden, grote verkeersongevallen en het vrijkomen van grote hoeveelheden toxische stoffen, is de repressie van een over-stroming wezenlijk verschillend:
— ten eerste is de schaal vele malen groter. Dit is niet alleen een bestuurlijk en orga-nisatorisch probleem, maar ook een logistiek probleem. Dit laatste geldt zeker voor dijkringen waar veel mensen wonen en/of grote stapels vee aanwezig zijn; — de infrastructurele voorzieningen zijn vaak beperkt. Verkeerscirculatie,
communi-catie en voorlichting van de bevolking vragen speciale aandacht;
— men kan het (dreigende) gevaar relatief lang vantevoren zien aankomen; er is spra-ke van een (tijdelijk) verhoogd risico. Dit geeft tijd om de benodigde voorbereidin-gen te treffen (de regionale brandweer Nijmevoorbereidin-gen en omstreken maakt onderscheid in fasen, afhankelijk van de mate van dreiging/de waterstand) ^;
— het (dreigende) gevaar en de eventuele ramp vragen om een dagenlange inzet van de rampbestrijdingsorganisatie. Dit vraagt om een groot potentieel aan hulpverle-ners en idem aan leidinggevenden. Voor de sleutelposities dient tevens aandacht te zijn voor de kwaliteiten van de plaatsvervangers.
2.3 Normering van veiligheid
Bij de uitvoering van het Gelderse Rivierdijkenplan (GRIP) is het kunnen keren van de maatgevende hoogwaterstand (MHW) de basis voor de veiligheidsnorm. De MHW wordt afgeleid van de kans dat een extreme rivierwaterafvoer wordt over-schreden. Door de commissie Boertien is geadviseerd om de norm te stellen op een gemiddelde overschrijdingskans van de MHW van 1/1250 jaar. De definitie geldt in principe voor alle rivierdijken (en de zogenaamde kunstwerken). RIZA berekent de MHW, de minister van Verkeer & Waterstaat legt de norm op. Het gevolg is dat een groot aantal dijkvakken verbeterd/versterkt dient te worden.
De gedachte achter de consequente toepassing van de norm is dat op deze wijze aan iedere bewoner dezelfde veiligheid wordt geboden, al komt er mogelijk een 'differen-tiatie' voor enkele bestaande dijkvakken. Deze gedachte is naar de mening van TNO niet geheel juist omdat de definitie van veiligheid beperkt is tot de kans op een over-stroming en niet gebaseerd is op de inundatie-kans.
Feitelijk resulteert het hanteren van deze norm slechts tot het nemen van één preven-tieve (veiligheids)maatregel. Ook al is dit waarschijnlijk de meest belangrijke maatre-gel, een vollediger beeld van veiligheid voor overstromingen wordt verkregen door uit te gaan van de definitie van 'onveiligheid' of risico. Het risico is niet alleen afhankelijk van de kans maar ook van de schade (of het gevolg).
De norm voor de kans is strikt. Voor de uitvoering van de dijkverbetering zijn echter nog enkele onzekerheidsmarges aanwezig zoals de MHW (zal door veranderende om-standigheden, ook in de buurlanden, regelmatig herzien dienen te worden) en de ken-nis over (dijk)materiaal en dijkontwerp.
De norm voor de schade is minder strikt. Door de commissie Boertien wordt (ter in-dicatie) gesproken over enkele tientallen slachtoffers op een totale bevolking in de overstroombare gebieden van enkele honderdduizenden inwoners. Voorzover bekend
Voor dijkringen die door de zee worden bedreigd is de tijd tussen signalering en hoog water aanzienlijk korter dan voor dijkringen die uitsluitend door binnenwateren worden bedreigd. Dit dient in de plannen verdisconteerd te zijn.
bestaat er geen norm voor de overige vormen van schade (materiële schade en derge-lijke).
Er zijn diverse faaoren die van invloed zijn op de schade tengevolge van een overstro-ming. Een belangrijke, zo niet de belangrijkste factor is de rampbestrijding, inclusief de daarbij behorende informatievoorziening zoals meten van waterstanden, voorlich-ten van de plaatselijke bevolking en communicatie tussen betrokken rampbestrij-dingsinstanties. Enkele andere factoren zijn inundatiediepte, inundatiesnelheid, aanwezigheid van vluchtwegen, beschikbaarheid over telecommunicatiemiddelen, beschikbaarheid over eigen transportmiddelen en de aard, inrichting en omvang van het getroffen gebied (woonkern, akkerbouw, veeteelt, industrie etc). Sommige facto-ren zijn bovendien tijdsafhankelijk.
Het kwantificeren van de schade, laat staan het normeren van schade als functie van diverse faaoren, lijkt dan ook niet eenvoudig en zal nog het nodige onderzoek vergen. Op een beperkt terrein zijn hier overigens wel goede aanzetten gegeven [Boesmans 1987], [Waarts 1992].
2.4 Conclusie
Concluderend kan gesteld worden dat de huidige veiligheidsnorm voor overstromingen van rivierdijken duidelijke beperkingen heeft, maar dat een beter al-ternatief niet voorhanden is en ook niet op korte termijn voorhanden zal zijn. Boven-dien is het maatschappelijke en politieke draagvlak om de veiligheidsnorm te (blijven) veranderen waarschijnlijk erg gering.
Het is aan te bevelen om inzicht te krijgen in de mogelijke gevolgen van een overstro-ming, niet zozeer voor een eventuele bijstelling van de veiligheidsnorm als wel voor het nemen van effectieve preparatieve maatregelen (rampbestrijdingsplan en dergelij-ke). Effectieve rampbestrijding, inclusief de daarbij behorende voorbereiding, ver-minderd de schade tengevolge van een overstroming. Een zeer belangrijk aspect hierbij is dat een mogelijke dijkdoorbraak tijdig wordt onderkend. Evacuatie kan dan in gang gezet worden voordat er een overstroming plaatsvindt.
Instanties betrokken bij een (dreigende) overstroming
3.1 Taken en verantwoordelijkheden
Bij (de voorbereiding op) de bestrijding van de gevolgen van een overstro-ming, vooral evacuatie en opvang van bewoners en vee, is juiste en tijdige informatie en een snelle en accurate afhandeling van deze informatie essentieel. Met de organi-satie van de rampbestrijding zijn veel instanties betrokken, die ieder verschillende ver-antwoordelijkheden en taken hebben. De rolverdeling is als volgt:
— het meten van en het informeren over de (te verwachten) waterstanden is één van de verantwoordelijkheden van Rijkswaterstaat (RIZA);
— een ander onderdeel van Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor het beheer van de kwantiteit en de kwaliteit van de rijkswateren (waaronder de grote rivieren) plus voor een vlotte afwikkeling van het transport hierover;
— het waterschap (soms polderdistrict, hoogheemraadschap genoemd) is beheerder van de rivierdijken en is verantwoordelijk voor de veiligheid tegen overstromingen en een goede waterbeheersing binnen het waterschap. Overigens moet de provin-cie, in de rol van toezichthouder, goedkeuring verlenen aan de dijkverbeterings-projecten van het waterschap, is de provincie de belangrijkste financier van deze projecten en houdt zij toezicht op de uitvoering hiervan;
— ingeval van rijkswater worden dijkvakken en zogenaamde kunstwerken (sluizen, gemalen en dergelijke) echter beheerd door het Rijk. Het daadwerkelijke beheer wordt meestal uitbesteed aan regionale directies van Rijkswaterstaat;
— de minister van Verkeer en Waterstaat kan op dit moment tijdens hoogwater de Buitengewone Riviercorrespondentie instellen. Hierbij neemt Rijkswaterstaat het toezicht op en het beheer van de rivierdijken over van de waterschappen. Zodra de Wet op de Waterkeringen in werking treedt, wordt het instrument van de Buiten-gewone Riviercorrespondentie echter buiten werking gesteld;
— het beheer van de meeste dijkwegen is in handen van de gemeenten;
— de gemeente is verantwoordelijk voor 'het achterland'. Dit houdt tevens in dat de gemeente verantwoordelijk is voor de beperking en de bestrijding van de gevolgen van een overstroming. De veelal kleine gemeenten in de regio Nijmegen en om-streken hebben echter onvoldoende capaciteit om zich gedegen voor te bereiden op overstromingen (en andere rampen). Hoogstwaarschijnlijk geldt dit voor alle regio's langs de grote rivieren. Deze gemeenten zijn dan ook niet toegerust om de gevolgen van een overstroming, of de dreiging daarvan, te beheersen en/of de ver-antwoordelijkheid daarvoor te dragen. (Deze gemeenten zouden daarom extra aandacht dienen te geven aan andere veiligheidsmaatregelen, bijvoorbeeld aan het bouwvergunningenbeleid. Het tegendeel is vermoedelijk eerder het geval, daar men door gebrek aan aandacht voor de rampbestrijding ook niet stil zal staan bij de mogelijke gevolgen/schade van een overstroming);
— de gevolgen van een dijkdoorbraak hebben een inter- en bovengemeentelijk karak-ter. Bovendien leidt de jurisdictie van de regio tot een beperkte zeggenschap. Bij de voorbereiding op dit blijvend aanwezige gevaar (opstellen rampbestrijdings-plannen, training en dergelijke), onderscheidt de regionale brandweer daarom drie niveaus: gemeente, gezamenlijke gemeenten binnen een dijkring, regio Nijmegen en omstreken. Vanuit operationeel oogpunt uit gezien is dit wellicht afdoende. Op het bestuurlijke vlak zijn ook nog de niveaus provincie, interprovinciaal (Gelderland en Limburg) en internationaal (Nederland en Duitsland) te onder-scheiden. Het inzicht hebben in de aanwezigheid van deze veelheid aan niveaus,
betekent nog niet dat er inzicht is in de daarbij behorende verantwoordelijkheden in de rampbestrijdingsorganisatie. Aangenomen mag worden dat bovengenoemd onderscheid in meerdere niveaus geprojecteerd kan worden op alle regio's langs de grote rivieren,
— de parate diensten (brandweer, politie, GGD) hebben ieder hun eigen verant-woordelijkheid in de rampbestrijding. De grenzen van de regio's van deze diensten sluiten echter niet naadloos op elkaar aan. Bovendien zijn deze regio's in een aan-tal gevallen niet afgestemd op het beheersgebied van een waterschap en/of de pro-vincie;
— een overstroming, en zeker de dreiging daarvan, zal waarschijnlijk bij meerdere dijkringen gelijktijdig spelen. Een goede afstemming van de hulpverlening kan alleen plaatsvinden mits de bestuurlijke verantwoordelijkheid op voldoende hoog niveau 'ligt'.
Voor de inzet van de hulpverlening, met name evacuatie, kan ondersteuning worden gevraagd van militaire eenheden, transportbedrijven, veevervoerbedrijven en bijvoor-beeld wegenbouwbedrijven voor de inzet van zwaar materieel.
Het groot aantal betrokken instanties leidt niet alleen tot een organisatorisch vraag-stuk, maar tevens tot een communicatie-vraagstuk: wie levert wanneer en hoe welke informatie aan wie?
3.2 Lopende activiteiten
Ondanks dat rampbestrijding geen hoge prioriteit heeft in het dijkverbete-ringsprogramma, zijn er minimaal vier instanties die, onafhankelijk van elkaar, meer of minder intensief bezig zijn of zich bezig gehouden hebben met rampbestrijding voor overstromingen. Dit zijn de regionale brandweer Nijmegen en omstreken, de Unie voor Waterschappen, de Provincie Gelderland en het polderdistrict Groot Maas en Waal. De volgende activiteiten zijn/worden ondernomen:
— In de brandweerregio Nijmegen en omstreken is ongeveer 10 jaar geleden een stuurgroep Rampenbestrijding ingesteld. Hierin hebben zitting: burgemeesters, diensthoofden van parate diensten, Rode Kruis, ambtenaren rampbestrijding en ambtenaren van de provincies Gelderland en Limburg. De brandweer heeft hierin een voortrekkersrol. Recent ressorteert de werkgroep 'dijkdoorbraak en overstro-ming' onder deze stuurgroep. De werkgroep is onder andere belast met het opstel-len van het rampbestrijdingsplan. De regionale brandweer Nijmegen en omstreken werkt aan een 'Model Rampbestrijdingsplan Overstroming en dijkdoor-braak'. De details dienen in een later stadium per dijkring ingevuld te worden. — De Unie van Waterschappen heeft een rapport over de rampen- en
ongevallenbe-strijding bij een (dreigende) overstroming opgesteld. Hierin worden onder andere de (gewenste) taken en bevoegdheden van het waterschap beschreven.
— De provincie Gelderland heeft in het GRIP een paragraaf aan rampbestrijding ge-wijd. Hierin wordt onder andere gesteld dat alle gemeenten in de Gelderse dijk-ringen voor eind 1996 een rampbestrijdingsplan voor overstromingen hebben vastgesteld.
— Het polderdistrict Groot Maas en Waal heeft Rijkswaterstaat opdracht gegeven verschillende inundatiescenario's voor het polderdistrict door te rekenen. Het doel van deze berekeningen is om een goed inzicht te krijgen in de gevolgen en vooral het tijdsverloop van een overstroming.
Conclusies
4.1 Normering van veiligheid in termen van kansen en schade
Veiligheid, of beter onveiligheid, is op meerdere manieren te definiëren. Af-hankelijk van de gekozen definitie kunnen veiligheidsnormen opgesteld worden. Door de commissie Boertien is geadviseerd om alle bewoners in het achterland van de grote rivieren gelijke veiligheid te bieden. De toegepaste norm luidt: waterstanden die behoren bij een afvoer met een gemiddelde kans op een overstroming van 1/1250 jaar dienen gekeerd te kunnen worden. De bijbehorende inundatie-kans is daardoor niet uniform.
Er is bij deze normering geen rekening gehouden met het verschil in mogelijke schade en dus is er niet genormeerd op risico's, welke afhankelijk is van zowel kans als scha-de. Het kwantificeren van de schade, laat staan het normeren van schade, is nog niet goed mogelijk en zal nog het nodige onderzoek vergen. De invloed van de rampbe-strijding op (de beperking van) de schade tengevolge van een overstroming is een nog onontgonnen terrein.
Ondanks de nadrukkelijke beperkingen van de huidige norm, ligt aanpassing van deze norm op dit moment niet voor de hand. Ten eerste is een beter alternatief niet voor-handen. Bovendien is het maatschappelijke en politieke draagvlak om de veiligheids-norm te veranderen waarschijnlijk erg gering.
4.2 Risico-reducerende maatregelen
Er zijn vier typen risico-reducerende maatregelen te onderscheiden: — pro-actieve (het voorkomen of 'ontlopen' van een overstroming, bijvoorbeeld
bouwvergunningenbeleid);
— preventieve (het verkleinen van de kans op een overstroming, bijvoorbeeld dijkver-betering);
— preparao'eve (het voorbereiden op een overstroming, bijvoorbeeld opstellen ramp-bestrijdingsplan);
— repressieve (het daadwerkelijk bestrijden van (de gevolgen van) een overstro-ming).
Met elk van deze maatregelen kan schade ten dele voorkomen of in ieder geval aan-zienlijk beperkt worden.
Het dijkverbeteringsprogramma concentreert zich voornamelijk op preventieve veilig-heid (verlagen van de kans op een overstroming). De overige risico-reducerende maatregelen komen niet of nauwelijks aan bod.
Rampbestrijding als gevolg van een overstroming krijgt wel aandacht in het program-ma, maar het speelt geen rol in de technische uitvoering van dijkverbeteringsprojec-ten. Een goede preparatie van de rampbestrijding voorkomt echter onnodige schade; zowel wat betreft het aantal slachtoffers maar vooral wat betreft materiële en imma-teriële schade. Aangezien een overstroming vrijwel altijd door een periode van
drei-ging voorafgegaan wordt, betekent dat dat een goede preparatie de schade succesvol kan reduceren.
Op dit moment is er onvoldoende inzicht in de mogelijke gevolgen van een overstro-ming en het effect van een goede rampbestrijding.
4.3 Rampbestrijdingsplannen
Een goede preparatie op een overstroming betekent in feite het ontwikkelen van rampbestrijdingsplannen. Over vorm, inhoud en waarde van deze plannen be-staan verschillende opvattingen en is er nauwelijks of geen ervaring in de praktijk. Bij de veelal kleine gemeenten binnen dijkringen is onvoldoende capaciteit aanwezig om rampbestrijding voor te bereiden en te organiseren. Dit geldt in ieder geval voor de regio Nijmegen en omstreken, maar hoogstwaarschijnlijk voor alle regio's langs de grote rivieren.
In de brandweerregio Nijmegen en omstreken heeft men mede daarom recent een werkgroep 'dijkdoorbraak en overstroming' ingesteld. De werkgroep is belast met het opstellen van het rampbestrijdingsplan. De regionale brandweer Nijmegen en om-streken werkt aan een 'Model Rampbestrijdingsplan Overstroming en dijkdoorbraak'. De details dienen in een later stadium per dijkring ingevuld te worden.
Het Waterschap De Brielse Dijkring heeft een gedetailleerd schema dijkbeveiligings-organisatie opgesteld. Dit draaiboek voorziet in scherp afgebakende eigen taakstel-ling. Het schema omvat het meten en interpreteren van waterstanden, het bewaken, beschermen en zonodig versterken van dijken, het veilig stellen van coupures en het informeren/alarmeren van bevoegd bestuur en hulpverleningsorganisaties.
Dit schema vormt daarmee een goede basis voor een rampbestrijdingsplan voor de achterliggende polder.
Een groot aantal instanties is betrokken bij een (dreigende) overstroming. Op dit mo-ment wordt te weinig gebruik gemaakt van de verspreid aanwezige expertise. Er wordt door enkele betrokken instanties aandacht geschonken aan bijvoorbeeld rampbestrij-dingsplannen, maar er is nauwelijks sprake van enige afstemming.
4.4 Inundatiescenario's
Het doorrekenen van verschillende inundatiescenario's biedt een goed in-zicht in de gevolgen van een overstroming en het rijdsverloop van de inundau'e. De resultaten kunnen uitstekend hulp bieden bij het opstellen van rampbestrijdingsplan-nen.
De, in opdracht van het polderdistrict Groot Maas en Waal en door RWS uitgevoer-de, berekeningen hebben een veel verfijnder inzicht gegeven in met name het tijdsver-loop, maar ook de omvang van overstromingen.
4.5 Samenvatting
Het antwoord op de vraag gesteld in de titel van dit rapport is tevens de sa-menvattende conclusie.
Rampbestrijding kan een essentiële en wezenlijke rol spelen in het dijkverbeterings-programma. Een goede voorbereiding op de rampbestrijding verlaagt het risico van de plaatselijke bevolking en voorkomt aanzienlijke schade. Randvoorwaarde is dat de betrokken instanties de bereidheid hebben gezamenlijk de benodigde inspanning te leveren om dit doel te realiseren.
Aanbevelingen
5.1 Methodiek voor de identificatie van kwetsbaarheid en
reductie van potentiële schade tengevolge van een
overstroming
Hoewel veranderingen in de huidige veiligheidsnormering vooralsnog niet actueel zijn, verdient het aanbeveling om de modellering van de schade tengevolge van een overstroming uit te werken. Op korte termijn kan dit bijdragen aan een goede voorbereiding op een overstroming en op langere termijn kan dit bijdragen aan een meer volledige norm.
Een methodiek waarmee de kwetsbaarheid van een gebied als gevolg van een over-stroming kan worden bepaald is een uiterst waardevol instrument. Met een dergelijk methodiek kan immers stap voor stap in de tijd worden bepaald hoe een overstroming verloopt, welke schade op zal treden en waar dreiging ontstaat. Hiermee kan een pak-ket maatregelen worden ontwikkeld om de te verwachten schade tot een minimum te beperken. Tenslotte kan met dezelfde methodiek een gedetailleerd rampbestrijdings-plan worden opgesteld dat is afgestemd op het verloop van de overstroming.
De wenselijkheid van een dergelijk model is met deze globale beschrijving van ge-bruiksmogelijkheden reeds voldoende aangegeven.
Voorgaande leidt tot het voorstel om voor de ontwikkeling van een methodiek de vol-gende aanpak te kiezen:
Op basis van de berekende inundatiediepte kan een schadebeschrijving in stappen worden opgesteld voor een bepaalde polder. Stap voor stap kan daarbij worden vast-gesteld of schade door preventieve/preparatieve en repressieve maatregelen kan wor-den gereduceerd, wat daar voor nodig is en hoeveel tijd dat zou vergen.
De te ontwikkelen methodiek is bedoeld om voor iedere willekeurige dijkring na te kunnen gaan wat de potentiële schade kan zijn als gevolg van overstromingen. De methodiek dient daartoe de volgende stappen te omvatten:
a. Identificeren van kwetsbare lokaties en objecten.
In deze stap wordt nagegaan wat de sociaal/economische en de milieuschade zou kunnen zijn bij het achterwege laten van maatregelen (worst case).
Tevens wordt bekeken welke ontwrichtende werking de overstroming heeft voor de samenleving buiten de dijkring (wegen, spoorlijnen en dergelijke).
b. Inventariseren welke preventieve, preparatieve en repressieve maatregelen inzet-baar zijn, en hoeveel tijd hiervoor beschikinzet-baar is.
c. Bepalen welke gunstige invloed van de maatregelen verwacht kan worden in de vorm van schadereductie en instandhouding van infrastructuur.
Het huidige inundatiemodel Ramp van de Dienst Weg- en Waterbouw vormt een ge-schikte basis, want het is voor dit doel verfijnd genoeg. De betrouwbaarheid van dit model dient echter nog wel nader vastgesteld te worden.
De methodiek kan na toetsing en eventuele bijstelling verwerkt worden tot een hand-leiding voor algemeen gebruik.
5.2 Voorbereiding op en bestrijding van een overstroming
Overstroming van rivier- c.q. zeedijken is een specifieke ramp. De rampbe-strijding heeft daardoor een specifiek karakter. De daadwerkelijke rampberampbe-strijding speelt zich voornamelijk af binnen een dijkring, al is een gelijktijdige dreiging van een overstroming bij meerdere dijkringen zeker mogelijk of zelfs waarschijnlijk.
Afgezien van mogelijke verschillen op bestuurlijk vlak, zal de rampbestrijding 'per dijkring' nauwelijks verschillen. Het lijkt dan ook mogelijk om een 'model-rampbe-strijdingsplan' ('model-RBP') voor overstromingen van een rivierdijk te maken. De regionale brandweer in Nijmegen en omstreken werkt al aan een dergelijk plan, al is dit in eerste instantie bedoeld voor alle gemeenten binnen 'hun' regio.
Een modelplan dient een tweeledig doel. In de eerste plaats kan het dienen als basis voor nog op te stellen plannen.
In de tweede plaats kan het als leidraad dienen om reeds ontwikkelde planhen te toet-sen.
Voor de ontwikkeling van een modelplan zijn een aantal uitgangspunten van belang. Rampbestrijding in z'n algemeenheid maar die bij overstromingen in het bijzonder vergt de inzet van een groot aantal disciplines. Coördinatie dient dan ook veel aan-dacht te krijgen en zodanig te zijn uitgewerkt dat afstemming van disciplines verze-kerd is.
Oefenen vormt de enige manier om ervaring op te doen met rampbestrijding. Plannen kunnen daarop worden afgestemd door de opzet zodanig te kiezen dat er direct mee kan worden geoefend. Dit uitgangspunt stelt echter hele specifieke eisen aan de opzet. Inmiddels hebben diverse organisaties voor zichzelf plannen en/of draaiboeken opge-steld voor de afhandeling van calamiteiten. Het Polderschap Brielse Dijkring beschikt over een dergelijk zeer gedegen plan. Het ligt dan ook voor de hand dat zulke bestaan-de plannen ingepast worbestaan-den in het algemene rampbestrijdingsplan danwei dat het rampbestrijdingsplan aansluit op zulke deelplannen.
Bij de invulling van het 'model-RBP' dient minimaal aandacht te zijn voor de volgen-de punten:
— organisatiestructuur;
— taakafbakening en afstemming van taken; — (gemeenschappelijke) besluitvorming; — communicatie-structuur;
— verbindingen en wijze van informatie-uitwisseling; — voorlichting aan de plaatselijke bevolking;
— fasering van de (dreigende) overstroming en de daarbij benodigde inzet; — beschikbare en benodigde capaciteit (personeel en materieel);
— afspraken met derden (aannemers en dergelijke).
Daarnaast is er volop beweging in de organisatiestructuur en taakomschrijvingen van enkele belangrijke partijen die betrokken zijn bij rampbestrijding. Mogelijk heeft dit consequenties voor de taken bij de rampbestrijding en dient het 'model-RBP' daarom regelmatig herzien te worden.
TNO heeft een algemeen 'model-RBP' beschikbaar dat uitgewerkt kan worden voor rampen van allerlei aard. Dit modelplan wordt in de vorm van een werkboek gebruikt.
Lijst van geïnterviewden
ing. H.H. Kok, secretaris-coördinator; Polderdistrict Groot Maas en Waal. ing. P. Leenders, plv. commandant;
Regionale brandweer Nijmegen en omstreken. ir. J.W.B. Nienhuis, hoofd technische dienst; Waterschap De Brielse Dijkring.
ir. C.F.J.M. Veraa, co-projectleider;
Provincie Gelderland, dienst Milieu en Water, Gelders Rivierdijkenplan. ir. W.G. de Rijke, afdelingshoofd;
ir. S.E. van Manen, senior specialist;
Bouwdienst Rijkswaterstaat, Hoofdafdeling Waterbouw, Afdeling Risico Analyse.
Geraadpleegde literatuur
B. Boesmans e.a.;
Evaluatie Waarschuwings- en Verkenningsdienst; TNO-rapport, Apeldoorn/Den Haag/Rijswijk, 1987. Bouwdienst Rijkswaterstaat;
Inundatie-scenario's Groot Maas en Waal;
Polderdistrict Groot Maas en Waal, Druten, augustus 1994. Commissie Boertien;
Toetsing uitgangspunten rivierdijkversterkingen. Eindrapport; Ministerie van V&W, RWS-Hoofddirectie, Den Haag, 1992. Intergemeentelijke rampenstaf Nijmegen en omstreken; Evaluatie watersnood december 1993;
Regionale brandweer Nijmegen en omstreken, mei 1994. W. Metzelaar^—
Nederland Deltaland;
Technische Uitgeverij H. StamN.V., Culemborg, (3C druk) juli 1972.
Provincie Gelderland;
Gelders rivierdijkenplan - Ontwerp; Prov. Gelderland, Arnhem, mei 1994.
Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen; Water tegen de dijk 1993;
TAW, Delft, maart 1994.
Tweede Kamer der Staten-Generaal; Integrale veiligheidsrapportage 1993; Sdu Uitgeverij, Den Haag, 1993.
A.C.W.M. Vrouwenvelder en P.H. Waarts; TAW-E Rapport Risico-Analyse;
TNO-rapport 94-CON-R0120, TNO Bouw, Delft, januari 1994. P.H. Waarts;
Methoden voor de bepaling van het aantal doden als gevolg van inundane; TNO-rapport B-91-1099, TNO Bouw, Delft, september 1992.
Werkgroep rampen- en ongevallenbestrijding van de Unie van Waterschappen; Het waterschap en de rampen- en ongevallenbestrijding;
Unie van Waterschappen, januari 1992. Schema dijkbeveiligingsorganisatie 1994-1995; Waterschap De Brielse Dijkring.
8 Verantwoording
Naam en adres van de opdrachtgever
Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen Werkgroep E Probabilistische Methoden
p/a Dienst Weg- en Waterbouw van de Rijkswaterstaat Postbus 5044
2600 GA Delft
Namen en functies van de medewerkers
F.J. Verheij besliskundige P. Bockholts werkgroepleider
Namen van instellingen waaraan een deel van het onderzoek is uitbesteed
Datum waarop, of tijdsbestek waarin, het onderzoek heeft plaatsgehad
juni - november 1994 Ondertekening ^TBöckholts onderzoekleider ermeulen afdelingshoofd 94-410/112327-25619 20
