•
WERKDOCUMENT
+oJ ~ ~co
E
~
:::l 0co
c
Q)co
"'Cl-
Q)0
Q)I-
..c
::J
C/)::J
Q')l-
+oJc
l-
C/) Cl) Q)z
>
C/) Cl) :::l ~..c
w
C/)0
~N
g
a::
w
Q)Cl
+oJZ
U Q)0
Cl)NAAR EEN REGIONAAL STELSEL VAN
WONINGMARKTINDICATOREN IN
DE PROVINCIE ZUID-HOLLAND
J.M. Kersloot
&505
II Sll
G;'
94-07
NAAR EEN REGIONAAL STELSEL VAN
WONINGMARKTINDICATOREN IN DE
PROVINCIE ZUID-HOLLAND
Bibliotheek TU Delft
WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft
NAAR EEN REGIONAAL STELSEL VAN
WONINGMARKT INDICATOREN IN DE
PROVINCIE ZUID-HOLLAND
J.M. Kersloot
De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft Tel.: (015) 783254
Onderzoek uitgevoerd in opdracht van de provincie Zuid-Holland
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTIIEEK, 'S-GRA VENHAGE Kersloot, I.M.
Naar en regionaal stelsel van woningmarktindicatoren in de provincie Zuid-Holland / opsteller van de rapportage: I.M. Kersloot. Delft: Delftse Universitaire Pers. -lIl. - (Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 94-07) Met lito opg.
ISBN 90-407-1006-6 NUGI 655
Trefw.: woningmarkt ; Zuid-Holland Copyright 1994 by I.M. Kersloot
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD
1. INLEIDING . . . ... .. . . ... . .. . . . .... . . .1
1.1 Inleiding... . . . .. . . 1
1.2 Achtergronden en procedure bij de decentralisatie . . . . . . . . . 1
1.3 Aanleiding en kern van het project . . . 4
1.4 IIlhoud van het rapport . . . ... . . 8
2. PROVINCIALE DOELSTELLINGEN: ACTIVITEITEN, KNELPUNTEN EN ONDERLINGE RELATIES . . . .. 9
2.1 Inleiding... . .. .. . . .. .. . . ... . . 9
2.2 Provinciale doelstellingen .. . ... . . .. . ... .. .. . . 9
2.3 Activiteiten en knelpunten . . . 10
2.4 Onderlinge relaties ... ... . .. . . . .. ... ... . . 11
3. STRUCTUUR ZUIDHOLLANDSE WONINGMARKT: KNELPUNTEN EN OPLOSSINGEN . . . 15
3.1 Inleiding... . . . ... .. . . .. .. 15
3.2 Ruimtelijke doelen: voorraad- en bevolkingsontwikkeling . . . 15
3.3 Forenzen . .. . . .. . . .. . . . 16
3.4 Aandachtsgroep (inclusief scheefheid) en doorstroming . . . . . . . . 17
3.5 Kwalitatieve woningtekort . .. . . 18
3.6 Conclusies en slotbeschouwing . . . 19
4. DE BESCHRUVING VAN HET STELSEL VAN WONINGMARKTINDICATOREN . . . 23 4.1 Inleiding... . .. . . ... . .. 23 4.2 Ruimtelijke doelen . . . .. . . .. . . .. 23 4.2.1 Interregionale migratie . .. .. .. . ... .. .. .. . . .. . . . 23 4.2.2. Voorraaduitbreiding . . . .... . . ... .. .. . . 25 4.3 Doorstroming/verdelen . . . .. . . .. . . 25 4.4 Forenzen . . . .. . ... . . .. 26 4.5 Aandachtsgroep/scheefheid en IHS-gebruik .. .. . . 26
4.7 Nonnen en ijkpunten . . .. . . .. . . .. . .. . . 28
4.8 Analyse van samenhang en wijze van interpretatie . . .. . . . .. .... 29
5. TOEPASSING VAN HET STELSEL VAN WONINGMARKT-INDICATOREN IN RLJNMOND ... . . . .. . . ... .. ... . . 33 5.1 Inleiding . .. . . .. . . ... .. . . .... . . 33 5.2 Ruimtelijke doelen ... .... ... . . .. ... . . 33 5.2.1 Interregionale migratie .. . . .. . .. ... . . .. ... . 33 5.2.2 Voorraaduitbreiding . . . .. . . .. . . .. 35 5.3 Doorstroming/verdelen . . . .... .... . . .. 39 5.4 Forenzen .. .. ... .. . . .. ... . . 40 5.5 Aandachtsgroep/scheefueid en IHS-gebruik . . . 40
5.6 Urgente vraag en urgente woningtekort . . . 42
5.7 Afwijking ten opzichte van de provinciale prognoses .. .. . . 43
5.8 Conclusies en slotbeschouwing . . . . .. . . .. . . 45
6. TOEPASSING VAN HET STELSEL VAN WONINGMARKT-INDICATOREN IN ZUID-HOLLAND-OOST . . . 47 6.1 Inleiding . . . .. ... 47 6.2 Ruimtelijke doelen . .... .. . . . .. . .... . . 47 6.2.1 Interregionale migratie . . . . .. . . ... . ... . . 47 6.2.2 Voorraaduitbreiding .. . .. . . .. .... ... 53 6.3 Doorstroming/verdelen. . . . 53 6.4 Aandachtsgroep/scheefueid en IHS-gebruik . . . 53
6.5 Urgente vraag en urgente woningtekort . . . ... ... . ... 56
6.6 Afwijking ten opzichte van de provinciale prognoses .. :. ~ . . . 57
6.7 Conclusies en slotbeschouwing . . . 58
7. AANDACHTSPUNTEN BU DE DATA VAN HET STELSEL VAN WONINGMARKT INDICATOREN .. .. . . ... . . .. 61
7.1 Inleiding.. ... ... .. . . .. . . ... . .. 61
7.2 CBS-gegevens . . . .. . . ... . . .. . . 61
7.3 Pendelgegevens . . . .. . . ... . . ... 61
7.4 WBO-gegevens .. . . .... . . .. . . 62
7.5 IHS-gegevens ... . .. . . .. . . 63
7.6 Aanvullende gegevens: de streekplanprogrammering . ... ... . .. . 63
7.7 Aanvullende gegevens: prijzen en transacties van koopwoningen .. .. 63
8. SAMENVATTING, CONCLUSIES EN SLOTBESCHOUWING . .. . . . 65
8.1 Inleiding .. . . ... .. .. . . .. . . 65
8.2 Doelstellingen provincie . . . .. . ... 65
8.2.1 Regionalisatie ... .. . . ... .. . . ... . . 65
8.2.2 Vestigings- en verstedelijkingsbeleid en knelpunten . . . . ... . . ... 66
8.2.3 Bovengemeentelijke volkshuisvestingsknelpunten . . . ... . . . 67
8.3 Inhoud project en indicatoren . . . .. .. . . . .. ... ... . . 68
- - _ . _ - - - -- --
-8.5 Ontwikkelingen in Rijnmond . . . 72
8.6 Ontwikkelingen in Zuid-Holland-Oost ... .. .. . . 73
8.7 De knelpunten nader bezien . . . .. . . 75
8.8 Evaluatie en verdere ontwikkeling . . . ... 76
LITERATUURLUST . . . .. . . .. . . 79
BIJLAGE 1 PROVINCIALE INSTRUMENTEN BOUWEN EN WONEN .. . . 81
BIJLAGE 2 AANWUZINGEN REGIONALE AFSTEMMING . . . . .. 85
BULAGE 3 CLUSTERANAL YSE VAN HUISHOUDENS-EN WONING-KE~RKEN .. . . ... . . ... . . .. . . . ... 87 BULAGE4 STEDELUK BEVOLKINGSVERLIES 1987-1991 . . . . .. . . 91 BULAGE 5 DE AANDACHSTGROEP IN 1990 . . . . . . . .. .. . . 93 BULAGE6 INDEX ZUIDHOLLANDSE VERHUISMOBILITEIT .. . . . .. .. . . 95
BULAGE7 BINNEN DE GEMEENTE VERHUISDE PERSONEN IN ZUID-HOLLAND . . . 97
VOORWOORD
De provincie Zuid-Holland heeft besloten bevoegdheden met betrekking tot de woningbouwprogrammering, de verdeling en het beheer van woningbouwbudgetten en de woonruimteverdeling zo veel mogelijk te decentraliseren naar gemeenten. Als voorwaarde stelt zij echter dat de gemeenten op het schaalniveau van de reeds bestaande 11 regionale volkshuisvestingscommissies concreet gaan samenwerken. Het resultaat van deze beoogde decentralisatie van provinciale bevoegdheden en aansluitende regionalisatie van gemeentelijke bevoegdheden moet een verbetering inhouden van de uitvoerbaarheid van het gemeentelijk huisvestingsbeleid en het provinciale ruimtelijk beleid.
Voor de provincie is van belang te kunnen constateren dat de gedecentraliseerde instrumenten doelmatig in het licht van het functioneren van de woningmarkt worden aangewend. Meetbare resultaten van de relevante ontwikkelingen op regionaal woningmarktniveau in de vorm van indicatoren zouden uitkomst moeten kunnen bieden (Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, 1993).
Aan het OTB is gevraagd de inhoud van zo'n stelsel nader uit te werken en op haar bruikbaarheid te toetsen. De doelen in de provinciale discussienota Wonen in de markten van Zuid-Holland (Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, 1991) waren daarbij de leidraad. Naast de eisen die aan de ruimtelijke ordening worden gesteld staan in dit rapport drie doelgroepen centraal: de doorstromers, de aandachtsgroep en de forenzen. Voor elk van deze groepen voert de provincie Zuid-Holland een specifiek beleid, dat nauw aansluit bij de visie van de rijksoverheid. Een toenemende koppeling van de woningbouw aan de stedelijke regio's staat daarbij centraal. In de stedelijke regio's dienen ook de forenzen zoveel mogelijk te worden opgevangen. Daarnaast gaat het om een bevordering van de doorstroming. Hiermee kan ruimte in de voorraad worden vrijgemaakt voor de aandachtsgroep.
Dit rapport geeft aan hoe het stelsel van woningmarktindicatoren kan worden vormgegeven. Dit komt neer op een operationalisatie van de provinciale doelen voor de drie doelgroepen en de ruimtelijke ordening. Ook de relaties tussen de doel-groepen zijn gespecificeerd, alsmede de relatie met de uitgangspunten voor de ruimtelijke ordening en de relatie met het woningtekort. Met de indicatoren kunnen knelpunten voor het te voeren beleid worden gesignaleerd.
Tevens geeft het rapport een op cijfers gebaseerde uiteenzetting van de Zuidhol-landse woningmarktstructuur in 1990. Ook hiermee komen knelpunten voor het te voeren beleid in beeld.
De indicatoren zijn ook toegepast in twee proefregio's: Rijnmond en Zuid-Holland-Oost. Er is gebruik gemaakt van statistische jaarcijfers, een tweetal provinciale prognoses en de landelijke Woningbehoeftenonderzoeken (WBO) in de jaren 1985/1986 en 1989/1990.
Van de zijde van het OTB is dr. P. Boelhouwer direct betrokken geweest bij dit project. Drs. G. Mariën is behulpzaam geweest bij het verwe(ken van de data. Ir. J.M.C. Wolters was de contactpersoon van de provincie Zuid-Holland. Daarnaast hebben veel personen van de provincie hun medewerking verleend aan dit onder-zoek, met name in verband met de gegevensverstrekking. Verschillende personen van de provincie Zuid-Holland hebben ook hun bijdrage verleend aan dit project
. door hun deelname aan de begeleidingscommissie. Dat zijn de heren A. van Reeken, ir. P.P. van der Kooy en G. de Jong. Drs. J.B. Buunk, H. Spijker, drs. P. Wilbrink en vooral drs. E. Smit leverden belangrijke bijdragen. Op deze plaats dank ik alle personen die hebben meegewerkt aan de realisatie van dit onderzoek.
Op basis van dit rapport kan de provincie een volgende stap zetten, namelijk het stelsel van woningmarktindicatoren hanteerbaar maken voor elke regio. Het stelsel van woningmarktindicatoren kan ook verder worden verfijnd en uitgebreid.
Delft, juni 1994 Jan Kersloot
1
INLEIDING
1.1 Inleiding
De inhoud van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 1.1 komen de achtergronden en de procedure bij de decentralisatie aan de orde. Dit leidt tot een omschrijving van de aanleiding van dit project, waarbij ook de kern van dit project wordt aangegeven (paragraaf 1.3). Tenslotte wordt in paragraaf 1.4 de verdere inhoud van dit rapport vermeld.
1.2 Achtergronden en procedure bij de decentralisatie
De provincie Zuid-Holland onderzoekt of een regionale coördinatie van de gemeen-telijke activiteiten tot een meer doelmatige aanpak leidt. De gemeente is het aange-wezen niveau voor beheer en uitvoering van voikshuisvestingstaken. Dit niveau is echter vaak van onvoldoende schaal. De provincie staat te ver af om concrete activiteiten van nieuwbouw en de verdeling op hun juiste verdiensten te beoordelen en te coördineren.
Tegen deze achtergrond heeft de provincie een proces ingezet van decentralisatie van provinciale instrumenten. Het gaat hierbij om instrumenten voor planning en programmering en provinciale bevoegdheden uit de Huisvestingswet (zie bijlage 1 voor een overzicht van de provinciale instrumenten). De eerste uitwerking van dit proces is opgenomen in de discussienota Wonen in de markten van Zuid-Holland (WIDEM, Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, 1991). In 1993 is de discussienota door de Gedeputeerde Staten afgerond met de beleidsnota Volkshuisvesting in de regio's van Zuid-Holland (VIDER, Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, 1993). De volgende zaken zijn beleid geworden en in het kader van het onderhavige rapport van belang:
1. De provincie decentraliseert volkshuisvestingstaken met betrekking tot de verde-ling van de budgetten in het kader van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) en het beheer van deze budgetten. De decentralisatie richt zich ook op enkele taken uit de Huisvestingswet en de lokale woningbouwprogrammering.
2. De provincie decentraliseert deze taken naar de gemeenten onder voorwaarde dat de gemeenten op regionaal niveau aansluitende afspraken maken. De gemeenten is verzocht daarvoor een regionalisatie op het niveau van de regionale
volkshuisves-tingscommissies (RVC's) te laten plaatsvinden (zie afb. 1.1). Deze regionale
schaal lijkt herkenbaar te zijn voor alle partijen, omdat op dat niveau al sedert
1987 ervaring is opgedaan.
3. De provincie gaat zich zoveel mogelijk terugtrekken door zich te beperken tot het bovenregionale niveau (RVC-niveau overstijgend) en zich te richten op de kerntaken. De kerntaken binnen de volkshuisvesting zijn (zie Gedeputeerde Staten, 1993, blz. 31 en 32):
- het geven van richtlijnen en aanwijzingen in geval het vestigings- en verstedelij-kingsbeleid worden doorkruist door het uitblijven van regionale activiteiten; - de woningbouwprogrammering per regio;
- de verdeling van de volkshuisvestingsbudgetten naar de regionale budgethouders. Naast deze kerntaken blijft de provincie verantwoordelijk voor waar de nieuwbouw komt (streekplanbevoegdheid) en verantwoordelijk voor de uitwerking van de bestuurlijke afspraken tussen gemeenten in WGR-verband (Wet Gemeenschappelijke
Regelingen) .
De RVC kan uiteindelijk in een WGR-constructie belast worden met de
afstem-mingsactiviteiten tussen de gemeenten binnen haar grondgebied. De provincie
beperkt haar activiteiten op het gebied van de volkshuisvesting tot afstemming tussen de RVC-regio's en afstemming op de ruimtelijke ordening.
Hoe kan de decentralisatie in de praktijk gestalte krijgen?
Vier opeenvolgende -en met elkaar verbonden - stappen zijn denkbaar:
1. Gemeenten geven aan welke knelpunten zij hebben op de lokale woningmarkt, die samenhangen met het functioneren van de regionale woningmarkt.
2. Zij geven aan in hoeverre zij daarin een gezamenlijk beleid gaan voeren.
3. Zij geven aan welke gemeentelijke instrumenten zij daarvoor regionaliseren en
welke provinciale en'rijksinstrumenten zij daarvoor aan de RVC willen toedelen.
Wat betreft deze regionale afstemming geeft de provincie nadere aanwijzingen in de discussienota Wonen in de markten van Zuid-Holland (zie bijlage 2).
4. Zij geven garanties voor de uitvoering van het provinciale vestigings- en
verste-delijkingsbeleid.
Het bovenstaande kan een regio-specifiek-pakket van afspraken opleveren, dat
bijvoorbeeld in een bestuursovereenkomst met de betrokken gemeenten en in een werkpakket van de RVC kan worden vastgelegd.
~
Afbeelding 1.1 De elf regionale volkshuisvestingscommissies (RVC's) in Zuid- Holland
1 DUIN-EN BOUENSTREEK 2 LEIDSE REGIO 3 HAAGSE REGIO 6
4 WESTLAND I DELFTSE REGIO JOOSTLAND
5 RIJN5TAEEK· 6 MIDDEN-HOLLAND
7 AlBLASSERWAARO/VIJFHEERENlANDEN 8 RIJNMONO
9 DAECHTSTEDENGEBIED 10 HOEKSCHE WAARO
11 GOEREE-OVERFLAKKEE
• REGIONALE VOLKSHUISVESTINGSCOMMISSIE
INGESTELD DOOR GEMEENTEN BIJ
GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING
OVERIGE: REGIONALE VOLKSHUISVeSTINGS -COMMISSIE INGESTELD DOOR PROVINCIALE STATEN
Bron: provincie Zuid-Holland.
.. '(
1.3 Aanleiding en kern van het project
Aanleiding
De provincie beschouwt zich als het aangewezen niveau om regio-overstijgende volkshuisvestingszaken op een planologisch verantwoorde manier (grote schaal en langere termijn) te behartigen en stelt eisen aan de coördinatie van gemeentelijke activiteiten in RVC-verband. Voor de provincie is belangrijk te kunnen constateren dat de gedecentraliseerde instrumenten in het licht van de provinciale doelen zijn aangewend. Daarom wordt de bruikbaarheid en toepasbaarheid van indicatoren over de regionale ontwikkeling van de woningmarkt onderzocht.
Kern van het project
Dit project onderzoekt in hoeverre de resultaten van de decentralisatie aan de hand van indicatoren toetsbaar zijn. Daarvoor zijn de beleidsdoelen uit de discussienota
Wonen in de markten van Zuid-Holland onder de loep genomen. In deze nota gaat
het om lokale volkshuisvestingsknelpunten die samenhangen met het functioneren van de regionale woningmarkt en die door nauwere gemeentelijke samenwerking kunnen worden opgelost. Deze knelpunten en het provinciale beleid zijn verwoord aan de hand van drie doelgroepen op de woningmarkt: de aandachtsgroep, de
doorstromers en de forenzen. Centraal staat het voorzien in voldoende woningen,
zowel in aantal als in kwalitatieve zin. Drie activiteiten zijn daarbij van belang:
verdelen, verbouwen nieuwbouw.
Daarnaast gaat het om doelen in verband met de provinciale randvoorwaarden. Deze vloeien voort uit het provinciale vestigings- en verstedelijkingsbeleid.
Het stelsel van woningmarktindicatoren wordt geacht een functie te gaan vervullen ten behoeve van de jaarlijkse rapportage volkshuisvesting van de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. Daarin doet ze verslag van de knelpunten op de regionale woningmarkten en de vordering van het vestigings- en verstedelijkingsbeleid. Hierdoor krijgen de Provinciale Staten zicht op het onderdeel 'wonen' in het ruimte-lijk beleid. De rapportage beoogt bovendien gemeenten te stimuleren tot verdere samenwerking op volkshuisvestingsgebied door de resultaten van de RVC's onder-ling te vergelijken.
Met het stelsel van woningmarktindicatoren dient aldus het volgende in beeld te kunnen worden gebracht:
1. de vordering van het vestigings- en verstedelijkingsbeleid van de provincie: de ruimtelijke-ordeningsknelpunten in relatie tot de bovenregionale (RVC-gebieds-overschrijdende) werking van de woningmarkt;
2. de knelpunten in de samenwerking tussen gemeenten in een regio die van belang
zijn voor de volkshuisvestingsdoelen;
3. mogelijkheden voor het analyseren van de oorzaak van de knelpunten, zodat
Uitwerking van de kern van het project
Achter in de discussienota Wonen in de markten van Zuid-Holland staan kencijfers.
Deze zijn ontleend aan diverse provinciale documenten en karakteriseren het huidige
provinciale beleid voor het wonen in eerste aanleg. De kengetallen kunnen worden
beschouwd als eerste indicatoren van ontwikkelingen op RVC-niveau. In dit rapport
worden ze verder uitgewerkt.
De uitwerking van de kern van het project is weergegeven in afbeelding 1.2.
De doelstellingen van de provincie Zuid-Holland worden aan de hand van de nota
Wonen in de markten van Zuid-Holland op een rijtje gezet. Deze doelstellingen zijn
met behulp van indicatoren geoperationaliseerd. Hiermee kan het verloop van een enkelvoudige indicator in de tijd op RVC-niveau in beeld worden gebracht.
Het stelsel van woningmarktindicatoren gaat in op de relevante ontwikkelingen die in
het nabije verleden hebben plaatsgevonden (evaluatie ex-post). Daarbij spelen soms
ook prognoseresultaten een rol die betrekking hebben op het provinciale beleid. Het verloop van de indicator wordt dan vergeleken met een prognose die enkele jaren eerder is gemaakt. Evaluaties ex-ante, waarbij toekomstige effecten van beleid
centraal staan, zijn in dit rapport niet verwerkt.
Voor de beoordeling van de vraag of een bepaalde ontwikkeling al dan niet gewenst
is, zijn normen en ijkpunten ontwikkeld. Daarmee is vast te stellen of de
ontwikke-lingen in de RVC-regio al dan niet conform de doelen van de provincie zijn geweest. Dit kan aanleiding geven tot een indicatie van een knelpunt. Zo kan de pendel bijvoorbeeld toenemen of de uitbreiding van de voorraad ligt boven het niveau van
de prognose.
In principe zijn de activiteiten van verdelen, verbouwen nieuwbouw binnen een
regio voor de provincie een gegeven (black box); het centrale element is de
signale-ring van knelpunten op RVC-niveau. De rol van de provincie gaat echter wel verder
dan het constateren van een knelpunt. Ook is het belangrijk om de RVC-regio
kenbaar te maken welke oplossingen er zijn. Dit betekent dat er een interpretatie
van de regionale knelpunten nodig is.
In dit rapport is op twee manieren aandacht besteed aan het interpreteren van de
knelpunten. De eerste wijze van interpretatie heeft betrekking op de relaties tussen
de indicatoren. De tweede wijze van interpretatie heeft betrekking op de relatie
tussen de structuur van de Zuidhollandse woningmarkt en de knelpunten.
De indicatoren zijn aan elkaar gerelateerd en daarom is ook de samenhang tussen de
ontwikkeling van de indicatoren in de tijd onderzocht. Dit komt neer op een analyse
van woningmarktprofielen per RVC-regio. Door de indicatoren in samenhang te
analyseren wordt een breder kader aangeboden voor het oplossen van knelpunten.
Inzicht in de woningmarktstructuur (vraag- en aanbodverhoudingen) in relatie tot de knelpunten, is een voorwaarde om de RVC kenbaar te kunnen maken welke
oplossingen er zijn (zie afbeelding 1.2). In dit rapport is daarom een analyse
uitgewerkt, die nader ingaat op de Zuidhollandse woningmarktstructuur. Deze
analyse is aan de hand van een clusteranalyse op RVC-niveau uitgewerkt. Dat in dit rapport een methodiek wordt aangeboden voor deze probleemstelling, hangt ook samen met de behoefte van de opdrachtgever. De provincie wil een dergelijke analyse
Afbeelding 1.2 Schematisch overzicht van de kern van het project
-DOELSTELLI NGEN - mobil iteit (pendel) - aandachtsgroepen - doorstroming (boven-gemeentel ijk) - RO-doelen (woningbouw, migratie) woningtekort
1
INDICATOREN • signalering op RVC-niveau met behulp van indicatoren dievan de doelsteIl ingen zi jn afgeleid
I
ANALYSE •
analyse van de enkelvoudige i ndi catoren/de samenhang tussen
de enkelvoudige indicatoren
I
EVALUATIE • knelpunten? (normen, ijkpunten)1
ja: ~- knelpunten nee: geen knelpunten~
.
I NVLOED WON I NGMARKTSTRUCTUUR OP KNELPUNTEN• VRAAG AANBOD •
inkomen/ontwikkel ing - vr i j komende voorraad bevolkingssamensteIL ing/
-
(strategische) toevoeging ontwikkel ing•
,
restrictief beleidsoort won; ngen streekpl anprogrammer i ng
_ VINEX-beleid
eventueel met nieuw cijfermateriaal herhalen. Ook evaluaties ex-ante kunnen daarbij een rol spelen.
Ook is de analyse van belang omdat de RVC een bestuurlijke gebiedseenheid is. De
schaal sluit daarom niet altijd aan op de feitelijke omvang van de regionale
woning-markt en op het streekplan (zie Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, 1991, blz.
zij dus rekening moeten houden met de activiteiten en ontwikkelingen in omliggende regio's en het in het streekplan geboden ruimtelijk perspectief. De clusteranalyse laat zien welke positie elke RVC-regio inneemt op de Zuidhollandse woningmarkt.
De keuze van de twee proefregio's en de beschikbaarheid van data
De operationalisatie is in dit rapport nader uitgewerkt en toegepast in twee proefre-gio's: Rijnmond en Zuid-Holland-Oost (respectievelijk een stedelijke regio en een landelijke regio). Deze keuze is beïnvloed door de beschikbaarheid van pendel-gegevens.
Alleen voor Rijnmond waren er op het tijdstip van het onderzoek pendelgegevens
beschikbaar. Rijnmond moest daarom noodzakelijkerwijs bij de proefanalyses
worden betrokken. Een bijkomend voordeel bij de keuze van Rijnmond is, dat deze
RVC-regio dezelfde is als de standaardregio 'Rijnmond' in het
Woningbehoeften-onderzoek (WBO). In plaats van het werken met een WBO-computerbestand kon
daarom gebruik worden gemaakt van het tabellenboek met woningmarktgegevens van het ministerie van VROM (MVROM, 1992).
Als tegenhanger van Rijnmond is een combinatie van landelijke RVC's als proef-regio gekozen. Voor de proefanalyses was het praktisch om hiervoor aan te sluiten bij de standaard WBO-indeling. Dit kon zonder theoretische bezwaren worden gedaan. De regio Zuid-Holland-Oost bestaat uit de landelijke RVC's Rijnstreek, Midden-Holland en de AlblasserwaardlVijtheerenlanden; regio's waarvan uit de clusteranalyse (hoofdstuk 3) blijkt dat ze min of meer identiek zijn qua opbouw van de woningmarkt. Het samenvoegen van deze RVC-regio's leidt dus niet tot een onaanvaardbaar informatieverlies (voor het doel van de uitwerking van het stelsel van woningmarktindicatoren) .
Het WBO-materiaal in dit rapport is ontleend aan WBO 1985/1986 en WBO 1989/ 1990. De gebruikte jaarstatistieken (CBS en de provincie Zuid-Holland) hebben in de meeste gevallen betrekking op de jaren 1986 tot en met 1992.
De provinciale woonruimtebehoefteramingen 1991 en de toegestane planologische
woningvoorraad per 1-1-2000 zijn ook in het stelsel van woningmarktindicatoren opgenomen.
Van de drie genoemde activiteiten, nieuwbouw, verbouwen verdelen, is het item
verbouw buiten beschouwing gebleven in dit rapport. Hiervoor waren geen geschikte
data beschikbaar.
Naast cijfermateriaal over de ontwikkeling van de aandachtsgroep (naar inkomen) is in dit kader ook verwant cijfermateriaal verwerkt. Dit betreft materiaal over de ontwikkeling van de scheetheid en het IHS-beslag.
Het datamateriaal over de binnenlandse vestiging en het binnenlandse vertrek is aangevuld met het buitenland-saldo. Het verloop van het buitenland-saldo oefent namelijk invloed uit op de ontwikkeling van de doorstroming en het woningtekort.
In het slothoofdstuk wordt geëvalueerd welke mogelijkheden en beperkingen er zijn
1.4 Inhoud van het rapport
In hoofdstuk 2 worden de doelstellingen van de provincie weergegeven. Tevens is hier aangegeven op welke wijze de elementen van deze doelstellingen aan elkaar zijn gerelateerd.
De analyse van de woningmarktstructuur van Zuid-Holland in relatie tot regionale knelpunten op de woningmarkt is in hoofdstuk 3 verwerkt. Voor dit doel is onder andere gebruik gemaakt van een clusteranalyse van woning- en bevolkingsgegevens en het kwalitatieve woningtekort.
In hoofdstuk 4 wordt de inhoud van het stelsel van woningmarktindicatoren beschre-ven. Ook de samenhang die er tussen de indicatoren bestaat, wordt daar nader
gespecificeerd. Tevens komt in dit hoofdstuk de ontwikkeling van normen en
ijkpunten aan de orde.
De concrete uitwerking van het stelsel van woningmarktindicatoren is in hoofdstuk 5 (Rijnmond) en hoofdstuk 6 (Zuid-Holland-Oost) opgenomen.
De provincie overweegt om - op basis van de proefanalyses - het stelsel van woninginarktindicatoren geschikt te maken voor alle Zuidhollandse regio's. In hoofdstuk 7 zijn enkele opmerkingen gemaakt over de eisen die in dit verband aan
de gegevens worden gesteld.
Het rapport eindigt
met
een samenvatting, de conclusies en een slotbeschouwing(hoofdstuk 8). De interpretatie van het verloop van de met elkaar samenhangende indicatoren is hier ook tegen de achtergrond van structuurverschillen tussen RVC-regio's geplaatst. Dit hoofdstuk geeft in het kort ook aan hoe de overgang van de proefanalyses naar een volledig uitgewerkt stelsel van woningmarktindicatoren te maken is. Tevens wordt aandacht besteed aan de verdere ontwikkeling en
uitbrei-ding van het stelsel van woningmarktindicatoren. Ook de mogelijkheden en de
2
PROVINCIALE DOELSTELLINGEN:
ACTIVITEITEN, KNELPUNTEN EN
ONDERLINGE RELATIES
2.1 Inleiding
In paragraaf 2.2 komen de provinciale doelstellingen voor de ruimtelijke ordening, de forenzen, de doorstromers, en de aandachtsgroep aan de orde. Uit deze doelstel-lingen vloeit voort welke knelpunten zich kunnen voordoen. Deze knelpunten doen zich voor als de activiteiten (nieuwbouw, verbouwen verdelen) niet in het licht van de provinciale doelstellingen zijn aangewend (zie paragraaf 2.3).
De doelstellingen zijn ook aan elkaar gerelateerd. In paragraaf 2.4 worden deze relaties aangeduid.
2.2 Provinciale doelstellingen
Een belangrijk hoofddoel van de provincie is het bevorderen van het proces van regionalisatie op RVC-niveau (zie hoofdstuk 1). Het provinciaal ruimtelijk beleid geeft dit proces nader inhoud (zie Gedeputeerde Staten, 1991 en 1993).
Het provinciaal ruimtelijk beleid, beperkt tot het wonen, stelt twee onderwerpen centraal. Een is het voorzien in voldoende woningen, zowel in aantal als in kwalita-tieve zin. Het tweede is het woningbouwbeleid van de gemeenten te stimuleren, zodat zij het wonen in en rond de stedelijke centra bevorderen. Tegelijkertijd dienen het Groene Hart en de kwetsbare gebieden binnen het stedelijk areaal te worden ontzien.
Beide doelstellingen zijn uitgewerkt in het verstedelijkings- en vestigingsbeleid, met name in het restrictieve gedeelte ervan. Het verstedelijkingsbeleid beoogt het (strategisch) bevorderen van een doelmatige afstemming tussen de gemeentelijke nieuwbouw- en stadsvernieuwingsactiviteiten, die een beslag doen op de schaarse ruimte in het stedelijk gebied en op de schaarse financiële middelen. Het vestigings-beleid beoogt daarentegen (in het licht van bovenstaande activiteiten met ruimtevra-gende consequenties) verhuizingen om woonredenen richting het kwetsbare landelijk gebied juist zoveel mogelijk af te remmen en te beperken tot economisch en maatschappelijk gebondenen.
De stedelijke regio's blijken tevens een centrale functie te vervullen bij de opvang van migranten uit. het buitenland, waar onder de asielzoekers.
In verband met de ruimtelijke doelen zal 75% van de nieuwbouw in de jaren negentig worden gebouwd in de as Leiden, Den-Haag, Delft, Rotterdam en Dor-drecht. Voor het verdelen binnen een regio is de nieuwe Huisvestingswet van belang. De provincie heeft een richtlijn- en aanwijzingsbevoegdheid. Hiermee kan een regionaal afstemming van de gemeentelijke woonruimteverdeling desnoods worden afgedwongen.
Voor drie doelgroepen op de regionale woningmarkt wordt expliciet beleid voorge-steld: de forenzen, de (bovengemeentelijke) doorstromers en de aandachtsgroep.
Hieronder volgt een beschrijving van de doelstellingen per groep. De forenzen
De pendelstroom tussen RVC-regio's dient te worden beperkt. Forenzen en poten-tiële forenzen dienen zo veel mogelijk in en rond de stad (de werklocaties van de forenzen) te kunnen wonen.
De doorstromers
De doorstroming dient in bovengemeentelijk verband zo veel mogelijk te worden geoptimaliseerd. Door het schaalvoordeel is het regionale kwalitatieve woningtekort beter terug te dringen.
De aandachtsgroep
Het tekort aan goedkope woningen in het woningaanbod voor de aandachtsgroep dient zo laag mogelijk te zijn. Door een bovengemeentelijk aanpak: komen meer woningen voor de aandachtsgroep uit de bestaande woningvoorraad vrij.
2.3 Activiteiten en knelpunten
De afstemming van de instrumenten richt zich op het verbeteren van het functioneren van de regionale woningmarkten. Deze afstemming heeft betrekking op de gemeente-lijke activiteiten nieuwbouw, verbouwen verdelen. Knelpunten doen zich voor als de gedecentraliseerde instrumenten niet in het licht van provinciale doelstellingen zijn aangewend, terwijl bijsturing van gemeentelijke activiteiten mogelijk is.
Voor elke doelstelling kan zich een knelpunt voordoen: - de gebiedsgerichte doelstellingen worden niet gehaald;
- de huisvesting van forenzen in de werkregio neemt niet toe enlof het vertrek van forenzen uit de regio om woomedenen neemt toe;
- de doorstroming blijft beperkt;
- de huisvesting van de aandachtsgroep in de daarvoor bestemde voorraad neemt niet toe;
Gebiedsgerichte doelstellingen
De nieuwbouw die wordt gerealiseerd, kan afwijken van het patroon dat de provincie wenst. Hierdoor ontstaat een knelpunt.
De woonruimteverdeling in het kader van de vestigers heeft men al dan niet in het licht van de provinciale doelen aangewend. Ook dit kan aanleiding geven tot een knelpunt. Voor de landelijke regio's is de herkomst van de potentiële migrant bij afgifte van de woonvergunning van belang (vestigers uit de stedelijke gebieden dient men te weren). De stedelijke regio's dienen een ruimhartig beleid te voeren voor de opvang van migranten (voor werk/studie en dergelijke) uit het landelijke gebied.
Forenzen
De stedelijke regio's dienen een ruimhartig beleid te voeren voor de opvang van forenzen uit het landelijke gebied.
Het huisvesten van forenzen in de werkregio is een kwestie van verdelen: de forenzen die in de werkregio een woning zoeken dient men te voorzien van een
passende woning. Het aanbieden van woningen is ook van belang bij het binden van
potentiële forenzen aan de werkregio.
Het in beperkte mate toegankelijk maken van woningen voor (potentiële) forenzen geeft aanleiding tot een knelpunt voor de huisvesting van deze groep.
Doorstromers
Voor de doorstromers geldt het principe van verdelen in regionaal verband. Een efficiënte regionale verdeling van de leeg beschikbaar komende woningen zal de omvang van de doorstroming doen toenemen.
In de landelijke regio's vervullen de opvangkernen een centrale rol. Aangewezen opvangkernen dienen een ruimhartig beleid te voeren om regionale woningzoekenden daadwerkelijk te huisvesten. Vestigers uit het stedelijke gebied, die niet aan de regio zijn gebonden, dienen in de gehele regio geweerd te worden.
Het in beperkte mate organiseren van de volkshuisvesting in regionaal verband geeft aanleiding tot een knelpunt (de doorstroming blijft beperkt).
De aandachtsgroep
Ook voor de aandachtsgroep geldt het principe van verdelen in regionaal verband. Het is daarbij van belang, dat huishoudens die behoren tot de aandachtsgroep
gelijk-waardig worden behandeld binnen de regio. Het in beperkte mate toegankelijk
maken van goedkope woningen voor de aandachtsgroep geeft aanleiding tot een knelpunt.
2.4 Onderlinge relaties
Er bestaan relaties tussen de variabelen die in de doelstellingen zijn opgenomen. Deze verbanden zijn in afbeelding 2.1 gevisualiseerd. In afbeelding 2.1 staan de activiteiten nieuwbouw en verdelen centraal (de activiteit verbouw blijft in het
Afbeelding 2.1 De richting van de woningmarkt-verbanden in het op de beleids-doelstellingen van de provincie gebaseerde stelsel van woning-marktindicatoren (t = toename, zie toelichtende tekst)
conform verstedel i jkings-beleid t f-o---1 y woni ngtekort t NIEUWBOUW aantal t lokatie y VERDelEN bl ijvers t vest i gers/ 1---+--1 conform vestigings-beleid t forenzen L---,r---' y
woningtekort. won i ngtekort t
beschikbaar zijn). Van deze activiteiten is aangegeven hoe een toename van nieuw-bouwen een efficiëntere regionale verdeling inwerkt op de bovengemeentelijke doorstroming, de huisvesting van de aandachtsgroep en het woningtekort. Daarnaast is de invloed van het vestigings- en verstedelijkingsbeleid op de bovengemeentelijke doorstroming, de huisvesting van de aandachtsgroep en het woningtekort aangege-ven. Deze invloed werkt verschillend uit voor de stedelijke en de landelijke regio's. Een toename van de nieuwbouw leidt tot een toename van de mogelijkheden voor doorstroming. Daardoor zullen er meer mogelijkheden zijn om de aandachtsgroep in de vrij gekomen goedkope voorraad te huisvesten. Door de toename van de voorraad neemt het woningtekort af (of loopt minder sterk op). Ook een efficiëntere regionale verdeling in het kader van de 'blijvers' leidt tot meer mogelijkheden voor doorstro-ming en huisvesting van de aandachtsgroep in de goedkope voorraad (de 'blijvers' zijn de huishoudens die binnen de regio verhuizen). Ook door dit effect daalt het woningtekort.
Een regionale uitwerking van het provinciale verstedelijkingsbeleid betekent voor de landelijke regio's een beperkte toename van de voorraad door nieuwbouw. Dit leidt tot minder mogelijkheden voor doorstroming en de huisvesting van de aandachts-groep. Een en ander betekent dat een eventueel woningtekort in beperkte mate kan worden bestreden door uitbreiding van de voorraad. In de stedelijke regio's is de situatie precies omgekeerd; zowel door een relatief omvangrijke voorraaduitbreiding als door een efficiënte verdeling heeft men mogelijkheden om het woningtekort te bestrijden.
De invloed van het vestigingsbeleid op het woningtekort is echter voor de beide typen regio's precies tegengesteld aan het effect van het verstedelijkingsbeleid. De landelijke regio's dienen namelijk vestigers te weren, waardoor er meer ruimte ontstaat voor de huisvesting van regionaal ingezetenen. Voor de stedelijke regio's, die een ruimhartig beleid dienen te voeren, betekent een en ander een extra druk op de woningmarkt. Ook de opvang van buitenlanders in de stedelijke regio's heeft hetzelfde effect.
Vestiging betekent het einde van een regionale verhuisketen. Als men veel vestigers huisvest, heeft dit consequenties voor de mate waarin interne doorstroming kan plaatsvinden. In de nota Wonen in de markten van Zuid-Holland besteedt men ook aandacht aan deze vorm van 'spanning' met betrekking tot de stedelijke regio's: men spreekt van een evenwicht tussen 'de vraag', 'de doorstroming' en de 'huisvesting van forenzen (en overige vestigers)' .
3
STRUCTUUR
ZUIDHOLLANDSE
WONING-MARKT: KNELPUNTEN EN OPLOSSINGEN
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staan structuur-aspecten van de Zuidhollandse woningmarkt
centraal. Hiermee wordt duidelijk op welke wijze deze structuur kan inwerken op knelpunten. Ook de oplossingsmogelijkheden worden verkend. Aan de orde komen: de relevante aspecten bij de ruimtelijke doelen (paragraaf 3.2), inzichten rondom het patroon van de pendel (paragraaf 3.3), de aandachtsgroep en de doorstroming (paragraaf 3.4) en het kwalitatieve woningtekort (paragraaf 3.5). Het hoofdstuk eindigt met een conclusie over de woningmarktstructuur , de ermee samenhangende knelpunten en de oplossingsmogelijkheden.
Voor een zinvolle interpretatie van de cijfers in dit hoofdstuk is in eerste instantie aangegeven welke positie elke RVC-regio inneemt op de Zuidhollandse woning-markt. Daarvoor is een clusteranalyse uitgevoerd met huishoudens- en woningken-merken op RVC-niveau (peiljaar 1990). Hieruit komt een oplossing met drie clusters naar voren (zie bijlage 3):
- de landelijke regio's (Bollenstreek, Rijnstreek, Midden-Holland, Goeree Overflak-kee, Hoekse Waard, AlblasserwaardlVijfheerenlanden);
de stedelijke regio's (Haagse Regio, Rijnmond);
- de kleinstedelijke regio's met een gemiddeld profiel (Leidse regio, Westland/Delft en omstreken, Drechtsteden).
Het cijfermateriaal in dit hoofdstuk is, voorzover het bewerkingen van het OTB betreft, gepresenteerd op het niveau van deze driedeling.
3.2 Ruimtelijke doelen: voorraad- en bevolkingsontwikkeling
Stedelijk bevolkingsverlies
Uit jaarstatistieken blijkt, dat de grootstedelijke regio's inwoners verliezen aan de overige RVC-regio's en de rest van Nederland in de periode 1987-1991. De beweging is dus centrifugaal in de richting van de regio's met een minder stedelijk karakter. Dit patroon is niet conform het gewenste beleid en vormt dus een knelpunt.
Vestiging vanuit het buitenland is sterk gekoppeld aan Den Haag en Rotterdam (zie
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, 1993a en bijlage 4).
Het migratiesaldo tussen stedelijke en landelijke gebieden is ook met het
Woningbe-hoeftenonderzoek 1989/1990 onderzocht (zie Ferment, Fitié en Meyers, 1993).
Hieruit blijkt, dat van alle stedelijke verhuizers 3 % verhuisde naar een landelijke regio in de periode 1986-1990. Het merendeel van de verhuizingen in deze periode vond binnen de stedelijke regio zelf plaats (78%). Een groot deel van de verhuisden uit de steden is echter wel gericht op de overige gemeenten in de stedelijke regio's
(13%). Het resterende deel (6%) verhuisde naar de rest van Nederland.
Op het niveau van de Zuidhellandse landelijke gebieden is de vestiging vanuit de
stedelijke regio's van Zuid-Holland relatief groot (14%). Een aandeel van 10%
bestaat uit vestiging uit de rest van Nederland. In totaal heeft daarmee 76% van de
verhuizingen in het landelijke gebied z'n herkomst ook in dit landelijk gebied.
Profiel stedelijke vertrekkers in 1990
De in bijlage 3 beschreven contrasten tussen de RVC-regio's op macroniveau (en de
verhuisstromen die dan te verwachten zijn) worden ondersteund op micro-niveau. Zij
die de stad verlaten, zijn voor een groot deel samenwonenden, met of zonder kinderen. Mede door een hoog percentage tweeverdieners behoren ze tot de hogere
inkomensgroepen. Zij geven gemiddeld ook vaak de woonomgeving op als
belang-rijkste verhuisreden (zie Ferment, Fitié en Meyers, 1993).
Voorraadontwikkeling (1981-1992)
De uitbreiding van de voorraad in de stedelijke regio's is relatief beperkt in de
periode 1981-1992. Dit maakt de druk die vanuit de stedelijke regio's op de
landelij-ke regio' s wordt uitgeoefend deels begrijpelijk.
In de periode 1981 tot en met 1992 groeit de Zuidhollandse voorraad met 220.225
woningen. De voorraad in de grootstedelijke regio's (+ 108.285) groeide in deze periode met 16%, terwijl dat respectievelijk 24% (+54.436) en 26% (+57.504) is voor de kleinstedelijke en landelijke regio's (provincie Zuid-Holland, 1993).
3.3 Forenzen
De strategie van de provincie Zuid-Holland is het beperken van het interregionale pendelverkeer, met name die tussen de landelijke en stedelijke regio's.
Pendel vanuit de landelijke regio's en de kleinstedelijke regio's
In regio Oost (Rijnstreek, Midden-Holland en Alblasserwaard) is het percentage
forenzen het hoogst! (Ferment, Fitié en Meyers, 1993). Ruim 40% van alle
werken-de hoofdbewoners werkt in een anwerken-dere regio.
De volgende patronen zijn te onderkennen aan het interregionale pendelverkeer:
- pendel naar Rijnmond vanuit regio Zuid (Drechtsteden, Hoekse Waard en Goeree Overflakkee) ;
- pendel naar de Haagse regio vanuit regio West (Westland/Delftse regio) en regio Noord-West (Duin- en Bollenstreek en Leidse regio);
- pendel naar de rest van Nederland (inclusief Utrecht en Noord-Holland) vanuit regio Noord-West (Duin- en Bollenstreek en Leidse regio) en regio Oost
(Rijn-streek, Midden-Holland, Alblasserwaard-Vijfheerenlanden).
Op het niveau van de landelijke gebieden vormen de pendelrelaties met de Haagse
regio en Rijnmond dus een knelpunt. Door dergelijke forenzen te binden aan het
stedelijke milieu kan het pendelverkeer worden gereduceerd; in 1989 is 52% van de
bedrijfsvestigingen in de regio's Rijnmond en Den-Haag gelokaliseerd en 75% in de
groot- en kleinstedelijke regio's (provincie Zuid-Holland, 1989, tabel 1.5).
Pendel vanuit de stedelijke regio's
Zo'n 144.300 huishoudens in de stedelijke regio's (52%) wonen en werken in
dezelfde gemeente (of hebben meer dan een werkgemeente) en 70.900 huishoudens
wonen en werken in dezelfde stedelijke regio (25%). Daarnaast zijn 59.100
huishou-dens woonachtig in een stedelijke regio maar werkzaam in een andere stedelijke
regio of in een andere provincie (21 %). 5.800 huishoudens (2%) wonen in stedelijke
regio's maar werken in landelijke regio's (Ferment, Fitié en Meyers, 1993).
Het aandeel hoofdbewoners dat werkzaam is in een andere regio dan de woonregio,
is het laagst in de Haagse regio en Rijnmond. Er is wel een duidelijke pendel tussen
de grote steden van deze regio' s en de omliggende forenzengemeenten in dezelfde
regio (Ferment, Fitié en Meyers, 1993).
3.4 Aandachtsgroep (inclusief scheefheid) en doorstroming
Het Concept-Trendrapport Volkshuisvesting 1992 Zuid-Holland (Ferment, Fitié en Meyers, 1993) besteedt aan de hand van het WBO 1989/1990 aandacht aan het
thema 'aandachtsgroep' (zie bijlage 5). Hieruit blijkt, dat 41.300 huishoudens die
behoren tot de aandachtsgroep in een te dure huurwoning wonen (knelpunt). Twee
derde van deze huishoudens woont in de Haagse en Rijnmondse regio.
Het te goedkoop wonen komt veel vaker voor (198.000 huishoudens). Ook dit vormt
een knelpunt. Ruim tweederde van deze huishoudens woont in de Haagse en Rijnmondse regio.
In totaal zijn er 504.000 goedkope huurwoningen in Zuid-Holland. Ruim tweederde van deze woningen bevindt zich in de Haagse en Rijnmondse regio.
Het Concept -Trendrapport Volkshuisvesting 1992 Zuid-Holland (Ferment, Fitié en
Meyers, 1993) besteedt ook aandacht aan de woningen die door doorstroming
vrijgemaakt kunnen worden voor de aandachtsgroep. Bijna de helft van de
Tabel3.1 Woningtekorten en -overschotten in stedelijke en landelijke
RVC-regio's op basis van het Woningbehoeftenonderzoek 1989/1990
( +
= overschot, -= tekort, --= relatief groot tekort, zie de tekst voor nuances) Driekamerwoningen Vier- en vijfkamerwoningen Koopwoningen < ! 140. 000,-Koopwoningen! 140.000,- tot! 200.000, -Koopwoningen! 200.000,- en meer Eengezinswoningen Meergezinswoningen Huurwoningen < ! 490,-Huurwoningen! 490, - tot! 650,-Huurwoningen! 650,- en meerBron: Ferment, Fitié en Meyers, 1993, OTB-bewerking.
Stedelijke regio's Landelijke regio's
+ +
+
+ ++
+ + + +bereikbaar is voor de aandachtsgroep. Deze huishoudens wonen in hoofdzaak in de stedelijke regio's.
Jaarlijks zullen naar schatting 8.800 voor de doelgroep bereikbare huurwoningen worden vrijgemaakt door de middeninkomens. Dit aantal is 11.500 woningen als
naast de middeninkomens ook de hogere inkomens worden meegeteld.
Ruim een derde van de huishoudens met een middeninkomen wil verhuizen. Meer dan gemiddeld is men op de stedelijke bestemming gericht bij de potentiële
verhui-zing. Het merendeel van deze groep wenst echter een huurwoning tot
f
600,- permaand, die eigenlijk bestemd is voor de doelgroep. De behoefte aan koopwoningen
is relatief gering (18%, 'weet niet' buiten beschouwing gelaten).
3.5 Kwalitatieve woningtekort
Met de informatie over de overschotten/tekorten per woningtype in 1990 uit het
Concept-Trendrapport 1992 Zuid-Holland (Ferment, Fitié en Meyers, 1993) is een
clusteranalyse uitgevoerd.
Het OTB drukt een tekort of overschot in een RVC-regio (urgent en niet urgent
tezamen) uit in een percentage van het desbetreffende woningtype in de voorraad.
Met deze percentages is de ciusteranalyse uitgevoerd. Ook hier is de oplossing met drie clusters de beste (zie bijlage 3, afbeelding b3.2). De groot- en kleinstedelijke woningmarkten vormen tezamen een groep ten opzichte van de landelijke
RVC-regio's. Het scorepatroon van Goeree Overflakkee wijkt zo af van deze twee
groepen, dat deze RVC-regio een apart cluster blijft (van een RVC-regio). Dit heeft te maken met de geringe omvang van de voorraad en de geringe omvang van de tekorten entof overschotten in deze regio.
In tabel 3.1 is een overzicht opgenomen van het saldo van tekort en overschot per woningtype. In regio's met een tekort aan bepaalde woningtypen, doet zich een knelpunt voor.
De stedelijke RVC-regio's hebben een klein tekort of een overschot aan driekamer-woningen. In de landelijke RVC-regio's bestaat juist een relatief groot tekort aan driekamerwoningen. Hier zijn er overschotten bij de vier- en vijfkamerwoningen. In de stedelijke regio's bestaat daaraan juist weer een tekort.
In elke RVC-regio is er een tekort aan duurdere koopwoningen (vanaf f 200.000,-).
Dit tekort is in de stedelijke RVC-regio's echter relatief groot, met name in de
Leidse regio en Rijnmond. Bijna elke regio kent ook een tekort aan koopwoningen
tussen
f
140.000,- enf
200.000,- (de Rijnstreek is de uitzondering). Ook hier geldt,dat dit tekort in de stedelijke regio's relatief groot is (met uitzondering van
West-land/Delft en omstreken). Op twee regio' s na is er een overschot aan goedkope
koopwoningen (Rijnmond en Goeree Overflakkee zijn de uitzonderingen). In het totaal is het tekort aan koopwoningen in de stedelijke regio' s groter dan in de landelijke gebieden. Daarnaast bestaat er een relatief groot tekort aan eengezinswo-ningen in de stedelijke RVC-regio's in combinatie met een overschot aan meerge-zinswoningen (de landelijke RVC-regio's laten een tekort aan meergemeerge-zinswoningen zien).
Ook bestaat er een tekort aan huurwoningen in de stedelijke RVC-regio's in de
middenklasse (de prijsklasse
f
490 totf
650,-). In de landelijke RVC-regio's is erjuist een overschot aan deze woningen (alleen in Midden-Holland is er sprake van
een klein tekort).
Elke RVC-regio heeft een overschot aan de duurste huurwoningen (f 650,- en
meer), met name in de landelijke gebieden (met uitzondering van de Bollenstreek). In zijn geheel laat de huursector in elke RVC-regio een overschot zien, met uitzon-dering van de Rijnstreek en de Haagse regio. Ook de sector met goedkope
huurwo-ningen (minder dan
f
490,-) laat in het algemeen een overschot zien. Debelangrijk-ste uitzondering is de Rijnstreek. Hier bestaat een relatief groot tekort aan deze woningen. Ook Midden-Holland en Goeree Overflakkee kennen (kleine) tekorten.
3.6 Conclusies en slotbeschouwing
Knelpunten
Er is sprake van een verhuisstroom vanuit de stedelijke naar de landelijke gebieden die vanuit de visie op de ruimtelijke ordening ongewenst is.
De pendelstroom richt zich met name op Den Haag en Rijnmond . Deze stroom heeft
z'n oorsprong in de landelijke regio's (en de kleinstedelijke regio's). De provinciale
visie is gericht op het terugdringen van deze pendelstroom. Men pendelt ook veel tussen stedelijke regio's en naar andere provincies.
Ook blijken er huishoudens te zijn die te goedkoop (198.000) of te duur wonen (41. 300) in 1990. Ruim tweederde van deze huishoudens woont in de Haagse of Rijnmondse regio.
Daarnaast is er een (kwalitatief) woningtekort die met name geconcentreerd is in de stedelijke regio's.
Het zijn vooral de grootstedelijke woningmarkten waar voor de aandachtsgroep beschikbare woningen zullen worden vrijgemaakt (naar schatting 11.500 op jaarbasis in Zuid-Holland). De mogelijkheden om in de grootstedelijke woningmarkten door doorstroming het probleem te verkleinen, worden aan de vraagzijde echter beperkt (knelpunt). De huishoudens die deze woningen verlaten, vragen namelijk vaak weer om een huurwoning tot
f
600,-, die bestemd is voor de aandachtsgroep. Circa een vijfde van hen wenst een koopwoning.Een bijkomend probleem in de steden is de voorziene toename van de vestiging uit het buitenland. Deze is met name op de steden gericht. Voor het handhaven van een identieke druk op de woningmarkt zijn dan meer nieuwbouwwoningen nodig.
Oorzaken, oplossingsmogelijkheden en beperkingen
De verhuisstroom tussen het stedelijke en landelijke gebied hangt samen met de complementariteit tussen de RVC-regio's; de tekorten in de stedelijke woning-markten hebben betrekking op woningtypen die veel voorkomen in de landelijke woningmarkten en weinig in de stedelijke woningmarkten. Grote druk op meer landelijke regio's ligt hiermee voor de hand, temeer omdat ook de voorraad in de landelijke gebieden relatief sneller groeit dan in grootstedelijke regio's. Dit bevor-dert een pendelstroom vanuit de landelijke regio's naar de stedelijke regio's.
Het kwalitatieve woningtekort in de stedelijke regio's betekent ook, dat er beperkte condities zijn voor het vasthouden van potentiële forenzen.
De oplossing van de knelpunten heeft de provincie gevonden bij het zoveel als mogelijk bouwen in en rond de steden en een regionale coördinatie van de volks-huisvesting (een betere verdeling).
Door meer te bouwen in en rond de stad, kan de druk op de landelijke gebieden dus verminderen (mits er mogelijkheden zijn om dat te realiseren). Het bouwen van eengezinswoningen, met name in de koopsector, lijkt een oplossing. Er wordt dan gebouwd voor de vraag (het tekort aan deze woningen is groot). Het aanbod van dit segment moet kunnen concurreren met het aanbod in het landelijk gebied. Hiermee wordt de vertrekstroom naar het landelijk gebied, waar onder de potentiële forenzen, beperkt.
In de stedelijke regio's is ook het bouwen van huurwoningen in de klasse
f
450,- totf
690,- van belang (hieraan bestaat ook een tekort). De bouw van dit segment is van belang om de doorstroming vanuit de bestaande huurwoningenvoorraad mogelijk te maken voor de aandachtsgroep.De oplossing voor de huisvesting van de aandachtsgroep dient met name in de regio's Rijnmond en Den Haag te worden gevonden; hier bevindt zich twee derde van de goedkope voorraad huurwoningen.
Een klein deel van de stedelijke doorstromers met midden- en hogere inkomens, die een goedkope woning achterlaten, wil naar een duurdere woning. Met deze vrijko-mende woningen kan in directe zin beleid worden gevoerd door huishoudens die behoren tot de aandachtsgroep te huisvesten in de leeg beschikbaar komende
woningen. Daarnaast kan worden gesteld, dat een deel van deze doorstromers meer kan betalen dan zij zelf aangeven. In een krappe stedelijke woningmarkt zal men dan vaak bereid zijn om meer te betalen (voor een woning met meer kwaliteit). Een succesvol beleid op dit punt doet de voor de aandachtsgroep beschikbare voorraad toenemen.
Het is de vraag of de mogelijkheden in en rond de steden (waaronder de grootscha-lige VINEX-Iokaties) voldoende zijn om het gewenste beleid op een bevredigende wijze te realiseren. In de Trendbrief (ministerie van VROM, 5 maart 1993) wordt aangegeven dat het woningbouwprogramma weleens niet in de Randstad gerealiseerd zal kunnen worden. Locaties buiten de Randstad worden volgens de Trendbrief dan ook belangrijk.
De knelpunten en oplossingsmogelijkheden zijn hierboven in verband gebracht met het principe van de complementariteit tussen stad en land. De kleinstedelijke woningmarktgebieden nemen hierbij een tussenpositie in. Dit betekent dat de mogelijkheid om volkshuisvestingsvraagstukken bovengemeentelijk op te lossen hier theoretisch relatief groot is.
Op het niveau van de stedelijke regio's kan theoretisch nog een belangrijke vermin-dering van het woon-werkverkeer plaatsvinden door verhuizingen tussen stedelijke regio's (en naar andere provincies).
4
DE BESCHRIJVING VAN HET STELSEL VAN
WONINGMARKTINDICATOREN
4.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van het stelsel van woningmarktindicatoren. Het doel van het stelsel van woningmarktindicatoren is het beantwoorden van de vraag of de relevante ontwikkelingsrichting zichtbaar wordt voor de ruimtelijke ordening (paragraaf 4.2), de doorstroming (paragraaf 4.3), de pendel (paragraaf 4.4), de aandachtsgroep (paragraaf 4.5) en de urgente vraag en het urgente woningtekort (paragraaf 4.6). Voor elk van deze woningmarktaspecten wordt een enkelvoudige indicator in de genoemde paragrafen ontwikkeld zoals bijvoorbeeld de toe- of afname de aandachtsgroep in de betaalbare voorraad.
Bij de evaluatie van de ontwikkeling van de indicatoren zijn normen en ijkpunten van belang (paragraaf 4.7).
Indicatoren zijn ook aan elkaar gerelateerd (zie hoofdstuk 2: relaties tussen de doelstellingen). Een analyse van samenhang tussen de indicatoren en de wijze van interpretatie is daarom ook van belang (paragraaf 4.8).
Het stelsel van woningmarktindicatoren wordt in de hoofdstukken 5 en 6 geïllus-treerd voor de RVC-regio's Rijnmond en Zuid-Holland-Oost (zie paragraaf 1.3 voor de verantwoording van deze keuze).
4.2 Ruimtelijke doelen
Uit de gebiedsgerichte doelstellingen voor de ruimtelijke ordening volgt een verwacht patroon van de binnenlandse verhuisbewegingen (4.2.1) en de locatie van de nieuwbouw (4.2.2). Met de beschikbare jaarstatistieken kan dit patroon worden beschreven.
4.2.1 Interregionale migratie
Uit de gebiedsgerichte doelstellingen voor het vestigingsbeleid volgt een verwacht patroon van de binnenlandse verhuisbewegingen.
In het kader van het vestigingsbeleid is het migratiesaldo tussen Rijnmond en de landelijke RVC-regio's bepaald. De volgende beperkingen zijn van toepassing:
1111".'
.
" '-1. Migratiesaldo nul (komt niet overeen met het beleid);
2. Positief migratiesaldo voor Rijnmond (komt overeen met het beleid); 3. Negatief migratiesaldo voor Rijnmond (komt niet overeen met het beleid).
Voor Zuid-Holland-Oost wordt het migratiesaldo met de stedelijke RVC-regio's bepaald. De volgende beperkingen zijn van toepassing:
1. Migratiesaldo nul (komt niet overeen met het beleid);
2. Positief migratiesaldo voor Zuid-Holland-Oost (komt niet overeen met het beleid);
3. Negatief migratiesaldo voor Zuid-Holland-Oost (komt overeen met het beleid). Naast de migratiesaldi is ook de absolute omvang van de vestigings- en vertrek-stroom vastgesteld. Het vertrek vanuit de stedelijke regio's kan immers sterk toene-men, terwijl het saldo constant blijft.
Vestiging, vertrek en het saldo hiertussen staan in een bepaalde tijdsperiode onder invloed van de druk op de woningmarkt vanuit het buitenland en de rest van
Nederland. Zo is het denkbaar dat een toename van de vestiging uit het buitenland
de druk op de RVC- regio vergroot. Om de Zuidhollandse cijfers meer perspectief te kunnen geven, zijn ook deze indicatoren afgeleid (zie afbeelding 4.1).
De absolute omvang van de migratie-indicatoren en de ontwikkeling ervan voorziet in de benodigde infonnatie. Gezien het beleidsdoel is het bijvoorbeeld wenselijk dat de absolute omvang van de interregionale migratie van stedelijke . naar landelijke
regio's daalt.
De migratie-indicatoren zijn gecorrigeerd voor het algemene niveau van de verhuis-mobiliteit. Door deze correctie zijn de cijfers in de verschillende jaren met elkaar vergelijkbaar. Voor dit doel wordt de CBS-indicator 'verhuismobiliteit' gebruikt (zie bijlage 6).
Afbeelding 4.1 De RVC-regio en de relevante migratiesaldi (de rest van Zuid-Holland, de rest van Nederland en het buitenland) in de periode t-l en t
periode t-l
__ sa_l_do __ OO_i_te_n_la_oo ____
--+
.
~~
________R_V_C-,~-eg-i-O--
____~~~,---sa-l-do--re-s-t-N-ro-e-rl-a-oo---..
saldo rest Zuid-Hollaoo (per RVC-regio)
periode t
saldo buitenlaOO saldo rest Nroerlaoo
---+.~~
________
R_V_C-,~-eg-i-O---~~---..
4.2.2 Voorraaduitbreiding
Uit de gebiedsgerichte doelstellingen van het verstedelijkingsbeleid volgt een verwacht patroon van de locatie van de nieuwbouw. Als men het beleid effectief uitvoert, kunnen we verwachten dat de omvang van de voorraad (eengezinswo-ningen) in de grootstedelijke regio's sneller groeit dan die in de landelijke regio's. Als indicator voor de voorraadontwikkeling zijn de volgende indicatoren gebruikt: - het procentueel aandeel van Rijnmond/Zuid-Holland-Oost in de Zuidhollandse
woningvoorraad;
- het procentueel aandeel van Rijnmond/Zuid-Holland-Oost in de Zuidhollandse voorraad eengezinswoningen;
het procentueel aandeel van Rijnmond/Zuid-Holland-Oost in de Zuidhollandse nieuwbouw (van eengezinswoningen).
Als het aandeel van de voorraad in de grootstedelijke regio' s niet sneller groeit dan in de landelijke regio's, dan zijn de provinciale normen van belang. De vraag is dan immers in welke mate de ontwikkeling toelaatbaar is. In paragraaf 6.7 zijn deze provinciale normen beschreven.
4.3 Doorstroming/verdelen
Statistieken
In het kader van de volkshuisvesting spelen twee factoren een rol bij een toename van de regionale doorstroming: meer binnengemeentelijke doorstroming en meer bovengemeentelijke doorstroming. Voor beide factoren is uit de jaarstatistieken een kwantitatieve indicator af te leiden (gecorrigeerd voor de verhuismobilit~it in Zuid-Holland):
- het aantal personen dat tussen de gemeenten van de RVC-regio verhuist; - het aantal personen dat binnen de gemeente verhuist.
De toename van de regionale doorstroming is een hoofddoel van de provincie. Met name de betere intergemeentelijke verdeling moet zorgen voor meer regionale doorstroming. De mate waarin er tussen gemeenten van een RVC-regio wordt verhuisd, is dan een belangrijke indicatie van regionale afstemming. De afscherming van de gemeentelijke woningmarkt, die jarenlang van toepassing is geweest, zal moeten leiden tot een trendbreuk in het cijfermateriaal.
Als men de doorstroming beter ter hand neemt, zal ook een toename waarneembaar moeten zijn van het aantal personen dat binnen de gemeente verhuist.
lWJO (aantal verhuisde doorstromers)
Het WBO geeft informatie over de ontwikkeling van het aantal doorgestroomde huishoudens. Als men het beleid effectief uitvoert, zal het aantal doorgestroomde huishoudens in de tijd toenemen.
4.4 Forenzen
Statistieken
De absolute ontwikkeling van de interregionale pendel is een belangrijke indicator. Gezien het beleidsdoel is het immers wenselijk dat de absolute omvang van de interregionale pendel daalt.
De ontwikkeling van de omvang van de pendel staat echter in verband met de ontwikkeling van de omvang van de werkgelegenheid. Deze kan immers toe- of
afnemen waardoor er meer of minder pendelstromen zijn. Ook de relatieve omvang
van de interregionale pendelstroom is daarmee dus een belangrijke indicator. In
verband met het beoogde beleid is het wenselijk dat deze indicator een dalend verloop kent.
Als de interregionale pendel in relatieve zin afneemt, kan dat twee oorzaken hebben.
De eerste oorzaak betreft een toename van de verhuizingen naar de werkregio. Men
gaat dan vaker wonen in de regio waar men ook werkt. De tweede oorzaak heeft betrekking op een afname van de stroom interregionale vertrekkers om
woonre-denen. Men heeft dan in toenemende mate een geschikte woning in de werkregio
gevonden.
Ook een relatieve toename van de interregionale pendel heeft twee oorzaken. Men kan ten eerste vaker om woonredenen naar een andere regio verhuizen, terwijl men
blijft werken in de voormalige woonregio. In het tweede geval heeft men vaker werk
gevonden in de betreffende regio, zonder naar die regio te verhuizen.
Met het beschikbare materiaal is niet na te gaan waaraan de ontwikkeling van de relatieve pendel is toe te schrijven.
4.5 Aandachtsgroep/scheefheid en IHS-gebruik
WBO
De indicatoren die voor dit doel bruikbaar zijn, zijn gebaseerd op de berekeningswij-ze van het ministerie van VROM:
- het percentage van de goedkope huurwoningenvoorraad dat wordt bewoond door de aandachtsgroep;
- het percentage van de dure huurwoningenvoorraad dat wordt bewoond door de
aandachtsgroep;
- de omvang van de goedkope en dure scheefheid;
Te goedkoop wonende huishoudens zijn huishoudens die een goedkope huurwo-ning bewonen maar niet tot de doelgroep behoren;
Te duur wonende huishoudens zijn huishoudens die tot de doelgroep behoren en in een dure huurwoning wonen;
- de verhouding tussen de omvang van de aandachtsgroep en de voor hen geschikte voorraad.
Op grond van het ingezette beleid verwachten we een toename van het percentage van de goedkope voorraad huurwoningen dat wordt bewoond door de
