UNIVERSITATIS MARIAE C UR I E-SКŁ O D OW S К A LUBLIN — POLONIA
VOL, V, 6 SECTIO H 1971
Instytut Ekonomii Politycznej i Planowania Gospodarczego Wydział Ekonomiczny UMCS
Józef Marek GRABOWIECKI
Zmiany w systemie zarządzania przemysłem,
realizowane na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych w Związku Radzieckim, NRD i na Węgrzech. Charakterystyka ogólna
Изменения в системе промышленного управления, реализованные на переломе 50—60-ых годов в СССР, ГДР и Венгрии (Общая характеристика)
Änderungen im System der Industrieleitung, realisiert an der Wende der 50er zu den 60er Jahren in der Sowjetunion, DDR und in Ungarn.
Allgemeine Charakteristik
Na skutek wzrostu sił wywórczych i podniesienia poziomu kultu
ralnego społeczeństwa, wszystkie niemal kraje socjalistyczne wkroczyły obecnie w nowy — jakościowo różny od poprzednich — etap doskona lenia systemu zarządzania. Pełniejsze zrozumienie specyfiki obecnego etapu reform wymaga ze zrozumiałych względów przypomnienia cho ciażby tylko najważniejszych usprawnień, wprowadzonych do systemu zarządzania gospodarką w krajach socjalistycznych na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych.
Ponieważ zobrazowanie i zanalizowanie rozległego procesu przemian, dokonanych we wszystkich europejskich krajach socjalistycznych, jest zadaniem praktycznieniewykonalnym, wniniejszym artykule skoncentro
waliśmy się na prezentacji generalnych kierunków zmian wprowadzo
nych w tamtym okresie do systemu zarządzania gospodarką w Związku Radzieckim, NRD ina Węgrzech.
Przypomnienie tych zmian wydawało się nam o tyle uzasadnione, że właśnie one tworzyły niejako warunki dla realizowanych obecnie w ZSRR, NRD i na Węgrzech reform gospodarczych, które — w przeci
wieństwie do założeń reformy jugosłowiańskiej czy czechosłowackiej — nie budzą zastrzeżeń teoretycznych, a poza tymsą bardziej głębokie i cie kawe niż w innych krajach socjalistycznych.
102 Józef Marek Grabowiecki
Szczupłe ramy niniejszego artykułu wymagały rezygnacji ze zbyt szczegółowego omawiania zmian dość dobrze polskiemu czytelnikowizna
nych (ZSRR), na rzecz bardziej pogłębionej prezentacjitych zmian, które są mniej znane (NRD), a przy tym bardziej głębokie i oryginalne (WRL).
ZWIĄZEK RADZIECKI
Zarówno proces formowania się systemu zarządzania gospodarką ra dziecką w latach poprzedzających wybuch II wojny światowej, jak okres jej trwania i pierwszych lat powojennych prowadziły ze zrozumiałych względów do powstania systemu skrajnie scentralizowanego i zhierarchi
zowanego. Abstrahując od tych czy innych błędów popełnionych w okre
sie jego funkcjonowania trzeba stwierdzić, iż w świetle osiągnięć radziec
kiej gospodarki pozytywna rola, jaką do zakończenia powojennej odbu
dowy spełniał ten system, była oczywista, a jego podstawowe założenia nie budziły wątpliwości.
Poważniejsze zmiany w systemie zarządzania zostały zapoczątkowane po XX Zjeździe KPZR, odbytym w dniach 14—25 lutego 1956 r. Nakreś lony wówczas olbrzymi program rozwoju gospodarczego, wzrostu stopy życiowej i polepszenia warunków socjalnych wymagał utrzymania do tychczasowego, szybkiego tempa rozwoju. Ponieważ skuteczność starego systemu zarządzania w tym zakresie malała, powstała pilna konieczność znalezienia form zarządzania bardziej zadowalających.
Typowe dla tego okresu były posunięcia częściowe, mające na celu usunięcie najbardziej widocznych mankamentów. Już uchwała КС KPZR i Rady Ministrów ZSRR z sierpnia 1954 r. o roli i zadaniach Banku Pań
stwa zaostrzyła — w celu zmuszenia przedsiębiorstw do racjonalnej gos podarki — reżimkredytowania i sankcjibankowych ażdo ogłoszenia nie wypłacalności przedsiębiorstwa bądź nie wykonującego planów akumu lacji, bądź też przynoszącego ponadplanowe straty. Jednocześnie uchwała ta umożliwiała poprawę wykorzystania istniejących w przedsiębiorstwach rezerw przez przyznanie dodatkowych, pozaplanowych kredytów na me
chanizację względnie doskonalenie technologii produkcji.
Kolejna uchwała RadyMinistrów ZSRR z maja 1955 r. w ramach roz szerzenia uprawnień przedsiębiorstw upoważniła je do samodzielnej sprzedaży zbędnych materiałów i środków transportu, nie przejętych do sprzedaży przez organy zbytu.
LipcowePlenumКС KPZR z 1955 r. podjęło sprawę przekazania częś
ci przedsiębiorstw, podporządkowanych dotychczas organom związkowym, pod zarząd organów republikańskich oraz po raz pierwszy wskazało na konieczność dokonania kompleksowej reorganizacji systemu zarządzania gospodarką radziecką. Równolegle uchwały tego Plenum wniosły szereg
nowych usprawnień w dziedzinie dalszego postępu technicznego w prze myśle, pogłębienia kooperacji i specjalizacji przedsiębiorstw, wzrostu wydajności pracy i materialnego zainteresowania pracowników oraz roz szerzenia uprawnień dyrektorów.
Kwestia rozszerzenia uprawnień dyrektorów przedsiębiorstw została unormowana w uchwale Rady Ministrów ZSRR z dnia 9 sierpnia 1955 r.
Uchwała ta udzieliła dyrektorom szeregu uprawnień w zakresie zatwier dzania kwartalnych planów techniczno-finansowych, ustalania cen i ta ryf za usługi dla własnego budownictwa inwestycyjnego i potrzeb wew
nętrznych przedsiębiorstwa, zatwierdzania i zmieniania zadań prioryteto wych dla inwestycji o wartości kosztorysowej do 5 min rubli, zmiany struktury i liczby etatów wydziałów zarządzających przedsiębiorstwem ( w granicach średniej płacy) itp.
Najbardziej wyraźną zapowiedź wzrostu roli republik związkowych w zarządzaniu przemysłem odnajdujemy w decyzjach grudniowego Ple
num КС KPZR z 1956 r., w których stwierdzono m.in., iż wobec niewy konania planu produkcji na 1956 r. przez szereg ważnych dziedzin prze
mysłu oraz niewykonania planu oddawania do użytku nowych mocy produkcyjnych, niezbędne jest zwiększenie udziału republik związkowych w zarządzaniu gospodarką i wciągnięcie mas pracujących do współudzia
łu w ustalaniu planów.
Oceniając pierwsze zmiany dokonane w systemie zarządzania gospo
darką radziecką w latach 1953—1956 należy stwierdzić, iż odcinkowe po
sunięcia natury funkcjonalno-ekonomicznej, realizowane w starych ra mach organizacyjnych, nie były w stanie zwiększyć jego efektywności.
Ich rezultaty dostarczyły jednak szeregu dalszych przesłanek dla pod jęcia w 1957 r. decyzji o reorganizacji całego systemu zarządzania.
Istniejąca do 1957 r. organizacja zarządzania przemysłem i budow nictwem opierała się na zasadzie gałęziowej. Poszczególne gałęzie prze mysłu były zarządzane przez wyspecjalizowane ministerstwa branżowe.
Były to ministerstwa ogólnozwiązkowe, zarządzające przedsiębiorstwami o znaczeniu ogólnokrajowym (np. budowy maszyn ciężkich, przemysłu węglowego, lotniczego, samochodowego, elektrotechnicznego, metalurgicz
nego itd.) oraz mniej liczne ministerstwa republikańskie (np. przemysłu spożywczego, lekkiego, materiałów budowlanych itp.). Praca tych ostat
nich byłakoordynowana przez odpowiednie ministerstwo związkowe. Bez
pośrednim zarządzaniem przedsiębiorstwami przemysłowymi zajmowały się odpowiednie centralne zarządy, wchodzące w skład ministerstw.
Przedsiębiorstwa przemysłowe o znaczeniu lokalnym były zarządzane przez republikańskie ministerstwa przemysłu terenowego. W miarę eko
nomicznego rozwoju i komplikowania się mechanizmu gospodarczego możliwość prawidłowego przewidzenia wszystkich związków między
104 Józef Marek Grabowiecki
procesami gospodarczymi przez centralny aparat zarządzania zaczęła stop niowo maleć. Jednocześnie rozwój poszczególnych gałęzi przemysłu do prowadził do ich podziału między kilka wyspecjalizowanych resortów o wąskim profilu, którym coraz trudniej było nawiązać ze sobą efektywną współpracę. Próbując zapobiec tym zjawiskom, jeszcze w 1953 r. doko
nano fuzji ministerstw przemysłowych o zbliżonych zadaniach oraz prze kształcono ministerstwa ogólnozwiązkowe w związkowo-republikańskie, jednak rezultaty tych przedsięwzięć okazały się znikome.1
Resortowa autarkia w poważnej części utrudniała prawidłowy podział pracy społecznej, utrudniała kooperację i w konsekwencji wpływała ha mująco na rozwój gospodarki. Każde ministerstwo starało się organizo wać „własne” bazy obsługujące potrzeby „własnego” resortu, mimo iż dość często tuż obok istniały zakłady produkujące potrzebne elementy, lecz należące do innych resortów. Niedostateczne uwzględnianie więzi ekonomicznych sprzyjało irracjonalnym masowym przerzutom surowców, materiałów i półfabrykatów po olbrzymich obszarach Związku Radziec
kiego.
Nadmierna centralizacja zarządzania przedsiębiorstwami przemysło wymi, oddalonymi od gestora decyzji często o tysiące kilometrów, ogra
niczała jego skuteczność i operatywność. Dla przykładu około 900 przed
siębiorstwami przemysłowymi w obwodzie świerdłowskim (Ural) kierowa ły do 1957 r. 63 ministerstwa i urzędy centralne, mające swoją siedzibę przeważnie w Moskwie.12
Syntezą malejącej efektywności dotychczasowego systemu zarządza nia było zwolnienie tempa rozwoju gospodarki radzieckiej w latach 1955
—1957. Ilustrują dane zawarte w tab. 1.
Reforma z 1957 r. polegała na zerwaniu z gałęziową zasadą zarzą
dzania przemysłem i budownictwem i przejściu do zasady terytorialnej.
Likwidacji uległo 141 ministerstw przemysłowych i budowlanych, a pod
ległe im przedsiębiorstwa przekazano nowo utworzonym Radom Gospo
darki Narodowej (RGN). Z ministerstw zostały jedynie: Ministerstwo Bu dowy Maszyn Średnich, Ministerstwo Budownictwa Komunikacyjnego i Ministerstwo Elektrowni, ale już w grudniu 1958 r. zniesiono i te mi nisterstwa ogólnozwiązkowe tworząc zamiast nich odpowiednie komitety przy Radzie Ministrów ZSRR.
Realizację zarządzania powierzono 105 nowo utworzonym Radom Gos podarkiNarodowej.Teren działalności RGN nazwano Rejonem Ekonomicz- 1 Por. Z. Lewandowicz: Kształtowanie się struktury organizacyjnej za
rządzania gospodarką narodową w ZSRR, „Nowe Drogi” 1985, nr 10, s. 81.
2 M. M a r z e c: Przemiany systemu zarządzania gospodarką narodową w Związ
ku Radzieckim, „Nowe Drogi” 1958, nr 12, s. 102.
Tab. 1. Podstawowe wskaźniki rozwoju gospodarczego ZSRR w latach 1955—1957 (rok poprzedni = 100)
Grundsätzliche Kennziffern der Wirtschaftsentwicklung in der UdSSR in den Jahren 1955—1957 (Vorjahr = 100)
Wyszczególnienie 1955 1956 1957
Zatrudnienie w przemyśle 102 102 103
Dochód narodowy ogółem 112 111 107
Nakłady inwestycyjne 113 115 113
Produkcja przemysłowa ogółem 112 111 110
Wydajność pracy w przemyśle a> 110 107 106
a) Pracowników grupy przemysłowej.
Źródło: Rozwój gospodarczy krajów RWPG 1950—1968, GUS, Warszawa 1969, s. 40.
no-Administracyjnym (REA). Granice rejonów pokrywały się z granica
mi jednej lub kilku jednostek administracyjnych. RGN podporządkowano bezpośrednio radom ministrów republik związkowych i dopiero za ich pośrednictwem Radzie Ministrów ZSRR. Funkcję kierowniczą i koordy
nacyjną w stosunku do wszystkich RGN pełniła Rada Ministrów i Gos- płan ZSRR poprzez ministrów i gospłany republik związkowych.
Reorganizacja systemu zarządzania wzmocniła rolę republik związko
wych (w roku 1956 przedsiębiorstwa podległe radom ministrów repub
lik związkowych dawały 55% produkcji przemysłowej ZSRR, a w roku 1957 już 94%3).
Przyczyn tak wielkiego manewru gospodarczego, charakteryzującego się zerwaniem z gałęziową zasadą zarządzania, z pionową strukturą zależ
ności i przejściem do zasady terytorialnej o strukturze poziomej, należy szukać przede wszystkim w konieczności usunięcia „barier resortowych”
i w poszukiwaniu takiej struktury organizacyjnej aparatu zarządzania, przy której można by było w sposób najbardziej pełny i racjonalny wy korzystać wszystkie możliwości przyspieszenia rozwoju gospodarki ra
dzieckiej.
Czy przyjęcie koncepcji terytorialnej takie możliwości stworzyło? — Należy z całą stanowczością stwierdzić, że nie. Obie struktury — za
3 M. S. Urinson: Płanirowanije nar odnogo choziajstwa w sojuznych res- publikach, Moskwa 1963, s. 43.
106 Józef Marek Grabowiecki
równo pionowa, jak i pozioma — mają swoje zalety i wady. Obie stwa
rzają realne niebezpieczeństwo tworzenia się układów zamkniętych, pio
nowych lub poziomych. Przejście do koncepcji terytorialnej, likwidując niektóre wady struktury pionowej (zbliżenie ośrodków operatywnego za
rządzania do wykonawców, pełniejsze poznanie lokalnych potrzeb i moż liwości itp.), zastąpiło je wadami nowymi, nierozerwalnie związanymi z tą koncepcją. Dla przykładu podzielenie kraju na szereg mikroekonomik zrodziło dążność tych ostatnich do samowystarczalności i realizacji pro
dukcji jedynie na potrzeby własnej republiki. O ile problem ten, dzięki wydaniu Dekretu Prezydium Rady Najwyższej ZSRR z 24 VI 1958 r., wprowadzającego współodpowiedzialność dyscyplinarną, finansową, a na wet karną kierowniczych pracowników RGN za niewykonanie planów dostaw kooperacyjnych na potrzeby innych rejonów, został w jakimś stopniu złagodzony, o tyle rozwiązanie całego szeregu innych problemów było w dalszym ciągu sprawą otwartą.
Każda RGN w dalszym ciągu starała się produkować wszystkie nie
zbędne wyroby dla zaspokojenia własnych potrzeb — nie zważając na fakt skracania serii i funkcyjnie z tym związany wzrost kosztów jednost kowych, przy jednoczesnym niewykorzystaniu posiadanego potencjału produkcyjnego bądź też wzroście zapotrzebowania na zbędne, z punktu widzenia kraju jako całości, inwestycje. Zasada jedności polityki tech nicznej w skali gałęzi była stale naruszana, a dublowanie prac kon
struktorskich stało się zwykłą codziennością.4
W związku z tym w latach 1957—1962 w organizacji zarządzania gos podarką narodową ZSRR dokonano szeregu dalszych, dość istotnych zmian mających na celu doskonalenie nowego systemu. Na szczeblu cen tralnym na wzór przemysłu związanego z obronnością kraju zaczęły pow stawać Państwowe Komitety Rady Ministrów ZSRR do spraw automa
tyzacji i budowy maszyn, przemysłu paliw, gospodarki rybnej itp. Za daniem ich było zapewnienie kompleksowego planowania i wysokiego poziomu technicznego odpowiednich gałęzi przemysłu oraz koordynacja pracy organów zarządzania, głównie na odcinku postępu technicznego, bez możliwości ingerencji w ich działalność operatywną.
W republikach, w których istniało wiele RGN (Federacja Rosyjska, Ukraina, Kazachstan itp.), utworzono w 1960 r. republikańskie Rady Gos
podarki Narodowej, które miały odtąd kierować podległymi im RGN 4 Np. podczas gdy konstruktorzy w Leningradzie przygotowali już do pro
dukcji projekt nowej turbiny, ich koledzy z pokrewnej fabryki w Charkowie rozpo
częli zupełnie od nowa prace nad taką samą turbiną, „Trybuna Ludu” 1965, nr 273, s. 2.
i koordynować ich działalność. Na listopadowym Plenum КС KPZR w 1962 r. powołano do życia Radę Gospodarki Narodowej ZSRR. Odtąd zaczął istnieć pełny, trójszczeblowy system RGN: RGN ZSRR — RGN republikańskie — RGN w rejonach ekonomicznych.
Dla celów planowania rozmieszczenia sił wytwórczych ZSRR podzielo- lono na kilkanaście wielkich rejonów ekonomicznych (w 1961 r. było ich 18, a w roku 1962 — już 475). W każdym wielkim rejonie ekonomicznym utworzonoRadę do spraw koordynacji i planowania. Rady te byłyciałami
doradczymi; ich propozycje i zalecenia były przedkładane radom mini strów republik związkowych i Gospłanowi ZSRR. Celem Rad było zapew
nienie współpracy między sąsiednimi rejonami ekonomiczo-administra- cyjnymi w dziedzinie kompleksowego rozwoju wielkiego rejonu ekono
micznego oraz w zakresie przedsięwzięć, które mogły być wykonane je
dynie siłami kilku RGN.
W celu umożliwienia bezpośredniej ingerencji organów centralnych w gospodarkę RGN (dotychczas droga wiodła poprzez Radę Ministrów ZSSR i rady ministrów republik związkowych) w 1963 r. przekształcono Gospłan, Gosstroj i RGN ZSRR w organy związkowo-republikańskie, w wyniku czego gospłany, gosstroj e i RGN republik związkowych stały się ich organami terenowymi. Od tej chwili zaczęła działać zasada podwój
nego podporządkowania, organy te bowiem zostały bezpośrednio podpo rządkowane organom centralnym, będąc jednocześnie podporządkowane radom ministrów swych republik związkowych.
W celu dokonania dalszej poprawy w kierowaniu rozwojem przemy słu oraz koordynacji prac Gospłanu, Sownarchozu, Gosstroju ZSRR oraz państwowych komitetów gałęziowych i produkcyjnych, na początku 1963 r. powołano do życia Najwyższą Radę Gospodarki Narodowej Rady Mi nistrów ZSRR. Podporządkowano jej Gospłan, Gostroj, RGN ZSRR, pań stwowe komitety koordynacji prac naukowo-badawczych, techniki lotni
czej i obronnej, radiotechniki i niektóre inne. Wydawane przez Najwyż- wyższą Radę Gospodarki Narodowej, w przedziale posiadanych kompe tencji, postanowienia i rozporządzenia miały odtąd moc obowiązującą i musiały być realizowane przez wszystkie organy państwowe niezależnie od ich organizacyjnego podporządkowania.
Oceniając zmiany dokonane w latach 1957—1963 w systemie planowa
nia i zarządzania gospodarką narodową ZSRR należy stwierdzić, iż pole gały one przede wszystkim na poszukiwaniu sposobów zapewniających scentralizowaną koordynację działalności gospo
darczej przy jednoczesnym zdecentralizowanym z a- 5 Por. Urinson: Płanirowanije narodnogo..., s. 49.
108 Józef Marek Grabowiecki
rządzaniu. Przeprowadzone reformy przyniosły niewątpliwie szereg pozytywnych wyników, jak również— co ma bardzo istotne znaczenie — poważnie wzbogaciły doświadczenia ZSRR w zakresie stosowania i sku teczności różnych metod zarządzania. Przeniesienie decyzji ekonomicz
nych do rejonów gospodarczych umożliwiło pełniejsze poznanie potrzeb lokalnych, stworzyło niezbędne warunki dla działalności koordynacyjnej nie tylko branżowej, ale i terenowej; wzrosła ranga gałęzi produkujących środki konsumpcji, stworzono warunki do kompleksowego rozwoju rejo
nów, a zbliżenie kierownictwa do przedsiębiorstw pozwoliło na lepsze i pełniejsze wykorzystanie rezerw produkcyjnych.
W związku z koniecznością stałego podnoszenia efektywności decyzji gospodarczych i coraz wyraźniejszym przechodzeniem od ekstensywnej do bardziej intensywnej drogi rozwoju ekonomicznego, konieczność dal
szych reorganizacji i dalszego doskonalenia systemu planowania i zarzą
dzania stała się — może bardziej niż kiedykolwiek — aktualna, stała się niezwykle ważnym kluczem do przyspieszenia rozwoju gospodarki naro dowej ZSRR.
NIEMIECKA REPUBLIKA DEMOKRATYCZNA
Zerwanie z aksjomatem o istnieniu jednego wariantu systemu zarzą dzania gospodarką socjalistyczną 6 w Związku Radzieckim w połowie lat pięćdziesiątych i podjęcie reform gospodarczych, zrodziło w innych kra
jach socjalistycznych potrzebę prowadzenia badań i analiz efektywności stosowanego systemu zarządzania.
Niemiecka Republika Demokratyczna rozpoczęła budowę socjalizmu z gospodarką o dość wysokim poziomie rozwoju sił wytwórczych i dłu
gich tradycjach przemysłowych. Specyficzną cechą, odróżniającą jej gos podarkę od gospodarki większości krajów socjalistycznych, był poza tym całkowity brak rezerw siły roboczej. Powyższe dwie specyficzne cechy predestynowały NRD do stosowania od samego początku jej istnienia in
’ Z. Lewandowiczwe wstępie do swojej pracy pt.: Zarządzanie gospo
darką narodową ZSRR (1953—1965), KiW, Warszawa 1966, s. 5 pisząc — „Drugą przyczyną ożywionej obecnie działalności na polu usprawnienia systemów zarzą
dzania gospodarką w krajach socjalistycznych było zerwanie przed kilkoma laty z aksjomatem, iż może istnieć tylko jeden model [podkreślenie J M.G.] gospo
darki socjalistycznej [...]” — zdaje się skłaniać ku tezie, iż istnieje wiele mo
deli gospodarki socjalistycznej. Stanowisko to nie wydaje się słuszne. Bliższe prawdy jest, jak się wydaje, twierdzenie, iż niezależnie od specyficznych rozwiązań w systemie planowania i zarządzania poszczególnych krajów socjalistycznych, wszystkie te systemy mieszczą się w pojęciu „model gospodarki socjalistycznej”, gdyż podstawowe cechy posiadają wspólne. Osią tych wspólnych cech jest społecz
na własność środków produkcji oraz zasada konieczności istnienia centralnego pla
nowania, wraz ze wszelkimi konsekwencjami z niej wynikającymi.
tensywnych metod gospodarowania, wspartych odpowiednim systemem zarządzania.7 Nie stało się tak jednak z kilku przyczyn, zarówno obiek tywnych jak i subiektywnych.
Bodaj najistotniejszą obiektywną przyczyną był fakt, że jedynym funkcjonującym wariantem modelu gospodarki socjalistycznej, z którego doświadczeń można było korzystać, był silnie scentralizowany system radziecki.8 Jednocześnie na pogłębienie centralistycznych tendencji w za
rządzaniu oddziaływały obiektywne takie czynniki, jak: a) konieczność szybkiej odbudowy ze zniszczeń wojennych, b) pilna potrzeba stworze
nia wielu komplementarnych gałęzi przemysłu, które na skutek podzia
łu kraju pozostały w Niemczech Zachodnich, c) brak kadr, d) warunki okupacji strefy przed powstaniem NRD itd.9
Mimo postępującego zaniedbywania strony jakościowej procesu re
produkcji, centralistyczno-administracyjne metody zarządzania przynios
ły w pierwszych latach rozwoju gospodarki NRD dość znaczne osiąg
nięcia ilościowe.10 Wkrótce jednak nadmiernie scentralizowany system zarządzania zaczął zawodzić również i w dziedzinie realizacji zadań ilościowych.
Początkowo krytyka nadmiernej centralizacji koncentrowała się w NRD — podobnie, jak w Związku Radzieckim — na rozrastaniu się aparatu zarządzającego i kosztach jego utrzymania. Podnoszono również, iż wieloszczeblowa struktura tego aparatu jest naturalną pożywką dla jego postępującej biurokratyzacji. Uwzględniając powyższe całą uwagę
’ Por. S. Jakubowicz: Reforma systemu planowania i zarządzania prze
mysłem NRD [w:] Metody zarządzania w wybranych krajach socjalistycznych, PTE, Warszawa, styczeń 1970, s. 87 i n.
8 Przejęcie tego systemu przez wszystkie (jeśli pominąć jugosłowiańskie próby budowy odmiennego wariantu) kraje socjalistyczne było związane również z tym, że w tym czasie — jak pisze Öz. Bobrowski — „Tradycyjny system planowania traktowany był jako swego rodzaju monolit, bez możności rozróżnienia pomiędzy elementami trwałymi, niezbędnymi w każdym systemie planowania socjalistycznego [...], a elementami przypadkowymi, czasowymi, związanymi z bardzo szczegól
nymi okolicznościami, w jakich narodził się i dojrzewał ten system” — V źródeł planowania socjalistycznego, KiW, Warszawa 1967, s. 17.
9 Jak pisze H. G. Haupt: „W 1945 r. gospodarcza pozycja wyjściowa NRD była o wiele mniej korzystna niż Niemiec Zachodnich. Podczas gdy w Niemczech Zachodnich dominował wielki przemysł kluczowy, to oblicze ówczesnej Saksonii i Turyngii, najbardziej rozwiniętych regionów przemysłowych NRD, określały małe i średnie zakłady przeróbki metali oraz przemysłu lekkiego i spożywczego, które zostały odcięte od tradycyjnych przemysłów będących ich dostawcami” — „Neues Deutschland” z 20 08 1966 r„ cytuję za J. К leer: Przez sześć krajów, PWE, War
szawa 1967, s. 104 i 105.
19 Por H. Mueller, К. Reissig: Wirtschaftswunder DDR. Ein Beitrag zur Geschichte der ekonomischen Politik der SED, Dietz Verlag, Berlin 1968.
по Józef Marek Grabowiecki
reformatorską w latach 1952—1957 skupiono na doskonaleniu podziału terytorialnego kraju i rozszerzaniu współudziału terenowych organów władzy w zarzą dzaniu.
Pierwszym krokiem zmierzającym do usprawnienia zarządzania gospodarką narodową NRD, było podjęcie 23 lipca 1952 r. ustawy o de mokratyzacji struktury i stylu pracy organów państwowych, na mocy której powołane zostały jednolite 11 organy władzy państwowej w tere nie — przedstawicielstwa ludowe (rady narodowe).1112 Ustawa zmieniła dotychczasowy podział terytorialny państwa, dostosowując go do no wych zadań. Zniesiony został podział NRD na kraje i na ich miejsce wprowadzono obwody (Bezirke), dzielące się na okręgi (Kreise), a te z kolei na gminy.13
Kolejna ustawa o prawach i obowiązkach terenowych organów wła dzy, uchwalona przez Izbę Ludową NRD w dniu 17 stycznia 1957 r., udzieliła im daleko idących uprawnień wdziedzinie gospodarczej i finan sowej.14 Pod zarząd terenowych organów władzy (obwodowych, okręgo
wych i gminnych) przekazano cały szereg mniejszych, znadujących się na ich terenie zakładów pracy; uzgodniono, że władze centralne nie mogą same, bez porozumienia z władzami terenowymi, wykorzystywać i zabudowywać terenu; przyznano im o wiele większą swobodę w dyspo nowaniu otrzymywanymi środkami budżetowymi itd.
Praktyka realizacji powyższych uchwał wykazała jednak bardzo nie wielkie zmiany w trybie zarządzania przemysłem kluczowym i tere
nowym. Złożyło się na to wiele różnych przyczyn. Jedną z najważniej szych było to, że trudno jest zmienić styl pracy i korzystać z uprawnień ustawowych na szczeblu średnim i niższym, jeśli na szczeblu centralnym wszystko pozostaje po staremu. Uznając, że nie w drodze mniejszych czy większych reform, ale w drodze radykalnej zmiany — uproszczenia i odbiurokratyzowania centralnego aparatu państwowego — można bę
dzie osiągnąć stan, w którym aparat ten nie będzie hamować normalnego rozwoju organizmu państwowego, stworzono tym samym warunki dla przejścia do daleko sięgającej reorganizacji planowania i zarządzania, przeprowadzonej w NRD w 1958 r.
11 Piszę — jednolite, gdyż do 1952 r. istniała dualistyczna organizacja admi
nistracji terenowej: organy administracji rządowej i organy administracji samo
rządowej.
12 Por. L. Bar: Rady i administracja terenowa w Niemieckiej Republice De
mokratycznej [w:] Rady i administracja terenowa socjalistycznych państw euro
pejskich, pod red. J. Starościaka, PWN, Warszawa 1965, s. 171 i n.
13 W Polsce — województwo, powiat, gromada.
14 Por. Z. L e o ń s к i: Rozwój terenowych organów władzy państwowej w NRD,
„Przegląd Zachodni” 1964, nr 5—6, s. 118 i n.
Na podstawie projektu wniesionego przez partię i po wielomiesięcz nej dyskusji publicznej Izba Ludowa uchwaliła 11 lutego 1958 r. ustawę o udoskonaleniu i uproszczeniu pracy aparatu państwowego. Zasadni czym celem tej ustawy było zwiększenie świadomego i odpowiedzialnego udziału ludzi pracy w planowaniu zakładowym — i dzięki temu w ogóle w całym planowaniu i kierowaniu gospodarką narodową — oraz wy zwolenie twórczej inicjatywy i aktywności mas pracujących.
Istotną treścią tej ustawy było: a) skupienie (połączenie) wszystkich funkcji planowania i kierowania gospodarką na szczeblu Państwowej Komisji Planowania oraz lepszakoordynacja pracy centralnych organów władzy państwowej; b) zwiększenie odpowiedzialnościobwodowych, okrę gowych, miejskich i gminnych organów władzy państwowej; utworze nie rad gospodarczych przy radach obwodowych oraz dalsze zwiększenie praw i obowiązków okręgowych komisji planowania; c) przybliżenie ope
ratywnego kierownictwa gospodarki narodowej do produkcji — w dro dze rozwiązania ministerstw przemysłowych i odpowiednich zarządów — oraz zapewnienie większej samodzielności przedsiębiorstwa, przez utwo rzenie zjednoczeń przedsiębiorstw uspołecznionych (Vereinigungen Volkseigener Betriebe — WB) i przekazanie pod zarząd terenowy licznych przedsiębiorstw kierowanych dawniej centralnie; d) wciągnię
cie związków zawodowych i Komitetów Frontu Narodowego Niemiec Demokratycznych do kierowania przedsiębiorstwami uspołecznionymi oraz umożliwienie im aktywniejszego udziału w przygotowywaniu i re
alizacji planów gospodarczych w drodze powołania narad wytwórczych.
Dotąd (do 1958 r.) planowanie gospodarki narodowej oddzielone było od kierowania nią. Plany roczne i pięcioletnie były opracowywane przez Państwową Komisję Planowania, natomiast produkcją poszczególnych gałęzi przemysłu kierowały bezpośrednio ministerstwa. Ponieważ Ko
misja Planowania nie mogła dawać ministerstwom obowiązujących wy tycznych, Rada Ministrów musiała rozstrzygać ogromną liczbę zagad
nień ekonomicznych dotyczących realizacji narodowych planów gospo
darczych i nie mogła skoncentrować się wyłącznie na ogólnych zadaniach politycznego i ekonomicznego rozwoju Republiki.
W wyniku podjętych w 1958 r. decyzji Państwowa Komisja Plano wania stała się odpowiedzialna nie tylko za planowanie, lecz także za kierowanie gospodarką narodową. Zgodnie z zasadą: „kto planuje — ten kieruje”, a także w interesie zmniejszenia resortowości w gospo darce i polepszenia jakości planowania i kierowania, próbowano na tej drodze stworzyć warunki (przede wszystkim formalne) dla zabezpiecze
nia trwałej jedności planowania, kierowania i kontroli wykonania planów na gruncie ustaw Izby Ludowej oraz rozporządzeń i uchwał Rady Mi nistrów.
112 Józef Marek Grabowiecki
Zamiast dotychczasowychministerstw przemysłowych utworzono przy Państwowej Komisji Planowania fachowe, wyspecjalizowane wydziały, z których każdy odpowiadał za planowanie i kierowanie określoną ga łęzią przemysłu. Zadaniem tych wydziałów było kompleksowe planowa
nie i zabezpieczenie proporcjonalnego rozwoju poszczególnych gałęzi przemysłu. Planowały one produkcję, rozwój badań i techniki, inwes
tycje, zaopatrzenie materiałowe, zatrudnienie oraz najważniejsze wskaź niki finansowe dla całej gałęzi — tak dla przedsiębiorstw kierowanych centralnie, przez obwody, jak i terenowych.
Nowo utworzony przy Państwowej Komisji Planowania wydział koor dynacji planów obwodów miał odtąd bezpośrednio kierować pracą rad gospodarczych istniejących przy radach obwodowych. Wydział ten był odpowiedzialny przed Państwową Komisją Planowania za plany gospo darki kierowanej przez obwody oraz terenowej, jak również za rejonową koordynację i rejonowy podział planów rozwoju gospodarki narodowej.
Zaopatrzenie materiałowe miało być odtąd realizowane bezpośrednio przez same przedsiębiorstwa lub zjednoczenia, na bazie przede wszyst
kim bezpośrednich stosunków pomiędzy przedsiębiorstwami. Jednocześ
nie dla realizacji zaopatrzenia gospodarki w najważniejsze środki pro
dukcji powołano przy Państwowej Komisji Planowania centralne biura zaopatrzenia (np. biura węgla, metali, chemikaliów itp.). W celu prze
ciwdziałania zbędnym przewozom materiałów, biura te zostały zobo
wiązane do zaopatrywania przedsiębiorstw w środki produkcji przede wszystkim z zasobów samych obwodów.
Przejęcie i realizacja dotychczasowych funkcji ministerstw przemys
łowych przez wyspecjalizowane wydziały Komisji Planowania okazało się w praktyce trudne do zrealizowania. Dlatego w 1961 r. wszystkie funkcje zlikwidowanych ministerstw przemysłowych — odpowiednio zmodyfikowane — przejęła nowo utworzona Państwowa Rada Gospo darki Narodowej (Volkswirtschaftsrat). Oczywiście nie była to zmiana wyłącznie o charakterze formalnym.
Przeprzednio ministerstwa przemysłowe nie tylko planowały pro
dukcję podległych sobie zakładów, lecz także nią zarządzały za pośred nictwem zjednoczeń przemysłowych. Odtąd Rada Gospodarki Narodowej wytyczała — w oparciu o plan wieloletni oraz dyrektywy i wskaźniki orientacyjne otrzymane z Komisji Planowania — kierunki działalności gospodarczej zjednoczeń i przedsiębiorstw, podległych władzom tere nowym, kontrolowała tę działalność, przydzielała środki finansowe na
realizację inwestycji objętych planem centralnym, ale bezpośrednio nie zarządzała przebiegiem procesów produkcyjnych.
Państwowa Rada Gospodarki Narodowej składała się z trzech depar
tamentów, z których jeden zajmował się kontrolą i analizą planów rocz
