Joanna Leska-Ślęzak Instytut Politologii UG
ORCID: 0000-0003-3543-571X Jarosław Ślęzak
Pomorska Szkoła Wyższa ORCID: 0000-0002-3295-1631
Nowe podejście do problemu migracji. Zmiany w polityce migracyjnej RP
A new approach to the migration problem. Changes in Poland's migration policy
Słowa kluczowe: migracja, imigracją, migracje cyrkulacyjne i krótkoterminowe, emigracja, cudzoziemcy, jednokulturowość.
Keywords: migration, immigration, circular and short-term migrations, emigration, foreigners, monoculturalism
Streszczenie
W artykule ukazuje się zmiany w polskiej polityce migracyjnej. Przyjęcie dokumentu „Polska polityka migracyjna” w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 spowodowało stworzenie polskiego modelu aktywnej polityki migracyjnej, w którym założono m. in. zarzadzanie procesami emigracyjnymi, imigracyjnymi, integrację cudzoziemców, a także uwzględniono politykę bezpieczeństwa państwa.
Abstract
The article presents changes in Polish migration policy. The adoption of the document "Polish Migration Policy" as a part of the Strategy for Responsible Development until 2020 resulted in the creation of the Polish model of active migration policy, which assumes, among others:
management of immigration and immigration processes, integration of foreigners, and the security policy of the state.
Zjawisko migracji – ruchliwość przestrzenna ludności, jest jedną z jej cech charakterystycznych. Przemieszczanie się ludzi wywołują różne przyczyny i okoliczności, jest ono także wartością cywilizacyjną, ponieważ wykształca w społeczeństwach takie cechy jak: odwaga, tolerancja, przedsiębiorczość, krytycyzm poznawczy1.
Ruchy migracyjne, a także oblicze imigracji zmienia się w procesach przemian kulturowo – cywilizacyjnych w czasie i przestrzeni, choć zawsze związane jest z dużą siłą tradycji. Ruchy migracyjne związane są z przemieszczaniem i miejscem osadnictwa;
występują różne przyczyny podjęcia decyzji o wychodźstwie i występują różne bariery adaptacyjne, integracyjne i asymilacyjne. Aktualnie mamy też nową jakość imigrantów.
Emigranci z krajów europejskich w swoich postawach urzeczywistniają zachowania, które są generowane przez procesy globalizacyjne, m. in. uczestniczenie w życiu publicznym według wzorów i ładu prawnego określonego przez poszczególne kraje (głownie przez politykę imigracyjną), przestrzeganie praw człowieka2.
Rozważając kwestie dotyczące imigrantów i ich adaptacji w państwie przyjmującym, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie według J.W. Berry’ego, który podkreślił, że adaptacje imigrantów w kraju przyjmującym jest pochodną integracji dwóch czynników:
1) strategii radzenia sobie z napływem imigrantów realizowanej przez państwo przyjmujące (wielokulturowość, „melting pot” „tygiel kulturowy”, segregacja, wykluczenie);
2) strategicznymi preferencjami preferowanymi przez imigrantów (integration, asymilacja, separacja, marginalizacja)3.
Należy zwrócić uwagę po pierwsze na to, że nawet społeczeństwo otwarte na nowo przybyłych nie jest wstanie zintegrować imigranta, który tego nie chce, uznając wyższość kultury, którą opuścił. Drugim aspektem jest kwestia społeczeństwa, które wyklucza osoby nowo przybyłe ale osoby te zdolne są skutecznie adoptować się w nowych warunkach.
W Polsce ustawodawstwo dotyczące kwestii imigrantów kształtuje wspólna polityka imigracyjna Unii Europejskiej, która opiera się na „ogólnym podejściu do zarządzania migracją” realizowanym zgodnie z art. 79 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w ramach polityki imigracji legalnych i nielegalnych. Celem wspólnej polityki imigracyjnej UE
1 A. Chodubski, Migracje i imigranci, w: Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, pod red. J.
Balicki, Warszawa 2007, s. 103-121.
2 A. Chodubski, Imigranci a patologie współczesnego świata, pod red. J. Leska-Ślęzak, J. Ślęzak, Olsztyn 2016, s. 22-23.
3 J. W. Berry, Immigration, Acculturation, and Adaptation, Applied Psychology: An International Review, 46(1), 5-34.
jest promowanie legalnej imigracji, opartej na transparentnych i sprawiedliwych zasadach, traktujących w taki właśnie sposób obywateli krajów trzecich zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich. Podjęte działania mają doprowadzić do zbliżenia ich statusu pranego do statusu obywateli Unii Europejskiej.
Globalne Podejście do Migracji i Mobilności (GAMM) – to koncepcja ustanawiająca ramy zewnętrznego wymiaru polityki migracyjnej i azylowej UE zgodnie z którymi prowadzona jest współpraca UE z państwami trzecimi dotycząca zagadnienia. GAMM złożony jest z czterech filarów, które określają priorytetowe obszary dialogu i współpracy z kluczowymi z punktu widzenia migrantów państwami trzecimi.
Obszary tematyczne GAMM to:
1) migracja legalna i mobilność,
2) nieregularne migracje i przeciwdziałanie handlowi ludźmi,
3) promowanie ochrony międzynarodowej i poszerzenie zewnętrznego wymiaru polityki azylowej,
4) wzajemne oddziaływanie polityk migracyjnej i rozwojowej.
Wymiar polityczny związany z wymiarem praktycznym.
Europejska Sieć Migracyjna (ESM) powołana na mocy Decyzji Rady WE/381/2008 z 14 maja 2008 w ramach tej sieci funkcjonuje Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej Sieci Migracyjnej w Polsce (PL KPK ESM). Jest zlokalizowany w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych4.
Organ pomocniczy Prezesa Rady Ministrów Zespół ds. Migracji przy Prezesie Rady Ministrów wsparł projekt Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji „Polityka migracyjna Polski”, który zastąpił unieważniony dokument z 2012 roku „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” – określający politykę migracyjną RP.
14 lutego 2017 roku rząd przyjął Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 z perspektywą do 2030 roku. W ramach tego strategicznego projektu przedstawiono kompleksowe opracowanie polskiego modelu aktywnej polityki migracyjnej.
W ramach tej strategii przyjęto dokument „Polityka migracyjna Polski”. Zwrócono w nim m.
in. uwagę na:
- system zarządzania migracjami,
- migracje cyrkulacyjne i krótkoterminowe dostoswane do potrzeb rynku pracy, - powroty Polaków z emigracji (głownie ze Wschodu),
4 www.gov.pl. Polityka azylowa i migracyjna (dostęp z dn. 10.12.2019r.).
- tworzenie systemu integracji i asymilacji dla cudzoziemców pozostających w Polsce, - mechanizm selekcji dotyczący kwalifikacji cudzoziemców.
Podkreślono konieczność podjęcia działań na rzecz imigracji osiedleńczej „z wybranych krajów”.
Wpływ na kształtowanie się polityki migracyjnej Polski miał niekorzystny tręd demograficzny związany z niskim przyrostem naturalnym, spadkiem liczby osób w wieku produkcyjnym i prognozą, że zasoby pracy zmniejszą się o ponad 1,5 mln w 2030 roku.
Największy spadek dotyczyć będzie osób pomiędzy 18 a 45 rokiem życia. Jeżeli w Polsce nie zwiększy się liczba pracujących w najbliższych latach, to społeczeństwu nie uda się zachować obecnego poziomu konsumpcji. Demografia ma kluczowe znaczenie jako czynnik kształtujący zapotrzebowanie na imigrantów. Polityka migracyjna Polski musi być ukierunkowana na specjalistów, którzy będą spełniali wymagania gospodarki opartej na wiedzy i dlatego założenia polityki migracyjnej w tym zakresie podlegać powinny systematycznej weryfikacji. Istotne będą kwalifikacje imigrantów pracowników5.
Po 1 maja 2004 roku Polskę opuściło relatywnie dużo osób o wysokich kwalifikacjach. Wpływ na to miała dysproporcja między możliwościami życiowymi w Polsce a w niektórych zachodnich krajach Unii Europejskiej6.
Efektem wyjazdów Polaków były niedobory siły roboczej w takich branżach jak budownictwo i rolnictwo. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w latach 2006 – 2011 podjęło decyzje o czasowym zatrudnieniu (bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę) obywateli państw graniczących z Polską Białorusi, Rosji i Ukrainy, a następnie w ramach Partnerstwa na rzecz mobilności obywateli Mołdowy, Gruzji i Armenii. Wprowadzenie tych przepisów umożliwiło napływ imigrantów zarobkowych w ramach legalnej migracji o charakterze cyrkulacyjnym (w praktyce wykorzystywanym w 90% przez Ukraińców).
Od 2008 roku w wyniku rozwoju polskiej gospodarki, przemian demograficznych, nacisku pracodawców w pozyskiwaniu siły roboczej z zagranicy napływ cudzoziemców staje się znaczący. Pracownicy cudzoziemcy na polskim rynku pracy podejmują się zawodów nieatrakcyjnych dla pracowników rodzimych. Jednak w polityce migracyjnej Polski należy uwzględnić monopolizację drugorzędnych zawodów przez imigrantów ponieważ może to rodzić niepokoje społeczne, zarzewie konfliktów a w konsekwencji prowadzić do
5 50 mln mieszkańców Polski. Konkretne działania, a nie tylko marzenia, red. A. Fandrejewska-Tomczyk, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Fundacja Warsaw Enterprise Institute, Warszawa 2018, Demografia- wersja-elektroniczna-pdf.
6 Według GUS-u w 2017 roku poza granica przebywało 2,5 mln stałych mieszkańców Polski; w 2018 roku według badań Work Service 8,6% Polaków rozważało emigrację zarobkową.
dyskryminacji ekonomicznej ze względu na pochodzenie. Warto nadmienić, iż około 70%
wszystkich zezwoleń na pobyt stały w ostatnich dwóch latach zostało wydanych w trybie uproszczonym dla osób posiadających Kartę Polaka.
Polityka migracyjna Polski powinna uwzględniać zjawisko globalnej konkurencji w walce o wykwalifikowanych imigrantów.
Ważne jest monitorowanie na bieżąco polityk migracyjnych innych państw europejskich, natomiast w polityce zagranicznej należy uwzględnić pozycję geopolityczną Polski.
Celem polskiej polityki migracyjnej jest tworzenie opartego na wiedzy systemu zarządzania migracjami zapewniającego bezpieczeństwo, sprzyjającemu rozwojowi gospodarczemu i spójności społecznej. Polska jako państwo przyjęła największy odsetek imigrantów ze Wschodu.
W strategii polskiej polityki migracyjnej podkreślono stworzenie kompleksowego systemu integracji i asymilacji cudzoziemców. W ramach tego procesu ważnym aspektem jest powstanie polityki integracyjnej, która powinna określać założenia i potrzeby państwa przyjmującego, a także może ułatwić pobyt na terytorium Polski z węższym lub szerszym zakresem uprawnień i świadczeń wspomagających cudzoziemca mieszkającego i pracującego w Polsce.
Fiasko polityki wielokulturowości w państwach Europy Zachodniej i związane z tym doświadczenia zostały uwzględnione w polskiej polityce integracyjnej, gdzie zwrócono uwagę na tworzenie społeczeństwa jednokulturowego. Polska jest krajem europejskim związanym tradycją, historią i kulturą z państwami zachodnioeuropejskimi i dlatego powstawanie enklaw kulturowych, gett etnicznych, innych systemów obyczajowych i prawnych, negacja systemu wartości obowiązujących w kraju przyjmującym oddziaływuje negatywnie na społeczeństwo kraju przyjmującego jak i na imigrantów. Najważniejsze dla Polski jest uruchomienie programów integracyjnych, które adresowane są do cudzoziemców, którzy chcą uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy lub stały na terytorium Polski. Udział w tych programach powinien mieć wpływ na uzyskanie wyżej wymienionych zezwoleń.
Programy integracyjne powinny obejmować:
- odpłatność za udział w programie,
- intensywne zajęcia z nauki języka polskiego, - zajęcia z historii Polski,
- bezwarunkową akceptację norm prawnych,
- akceptację norm kulturowych, - akceptacje norm obyczajowych7.
Celem polskiej polityki integracyjnej jest asymilacja cudzoziemców. Po zakończeniu specjalistycznych kursów organizowanych przez administracje państwową, które kończyłyby się egzaminem – obligatoryjny dla wszystkich cudzoziemców ubiegających się o prawo stałego pobytu na terytorium Polski - kurs integracyjny , a dla osób ubiegających się o polskie obywatelstwo - kurs asymilacyjny8.
Istotne znaczenie w procesie integracji ma edukacja uczniów z doświadczeniem migracyjnym dotyczy to zarówno cudzoziemców jak i osób powracających do Polski po czasowym lub długoletnim pobycie zagranicą. Dotyczy to głównie dzieci. W subwencji oświatowej przewidziano specjalne środki na tworzenie oddziałów przygotowawczych dla uczniów przybywających z zagranicy (obywateli polskich jak i cudzoziemców) w celu zatrudnienia dodatkowych nauczycieli. Placówki oświatowe w szkołach publicznych muszą zapewnić bezpłatne nauczanie cudzoziemcom do kończenia 18-tego roku życia lub ukończenia szkoły ponadpodstawowej. Dodatkowe zajęcia wprowadzono z języka polskiego, a także wyrównawcze z innych przedmiotów nauczania. Placówki maja prawo zatrudnić nauczyciela, który będzie się posługiwał językiem ojczystym uczniów, a także będzie rozumiał specyficzne problemy adaptacyjne obcokrajowców.
Programy szkolne powinny także obejmować treści, które będą służyły asymilacji dzieci i młodzieży cudzoziemskiej. Aby dzieci identyfikowały się ze społeczeństwem polskim muszą zrozumieć polskie wartości, tradycje i historię, a także funkcjonowanie instytucji społecznych. W dokumencie zwrócono uwagę na wyznawane wartości religijne cudzoziemców, które nie mogą kolidować z przekonaniami i zasadami religii wyznawanej przez ogół społeczeństwa polskiego. Celem tego zapisu jest założenie, że nie można doprowadzać do konfliktu z wartościami przyjętymi przez społeczeństwo polskie.
W dokumencie zwrócono uwagę, że koszty udziału cudzoziemca studenta w programie integracyjnym powinny być pokryte przez uczelnię chyba, że uczelnia prowadzi własne programy integracyjne dla studentów zagranicznych. Wprowadzenie odpłatności w programach integracyjnych i asymilacyjnych jest czynnikiem motywującym cudzoziemca do aktywnego w nich udziału. Ukierunkowanie programu integracyjnego wokół praktycznej
7 Polityka migracyjna Polski, Zespół ds. Migracji, redakcja Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA (pdf), s. 42.
8 Ibidem, s. 43.
znajomości języka polskiego i wiedzy o życiu w Polsce umożliwia samodzielne bytowanie cudzoziemca w polskich uwarunkowaniach.
W programach asymilacyjnych zwrócono uwagę na zdolność cudzoziemca do zaakceptowania i przyjęcia jako swoje wartości obowiązujących w Polsce dotyczących kwestii światopoglądowych, politycznych, kulturowych, obyczajowych, religijnych itp. Brak takiej zdolności będzie skutkował odmową przyznania obywatelstwa polskiego.
W kwestii przygotowania szkół do pracy z dziećmi cudzoziemców i Polaków urodzonych za granicą podkreślono, iż należy podnieść kwalifikacje nauczycieli pracujących z dziećmi z doświadczeniem migracyjnym, dotyczy to szkół, placówek prowadzących zajęcia pozalekcyjne i ośrodków doskonalenia nauczycieli9.
W polityce migracyjnej Polski zwrócono również uwagę na kwestię łączenia rodzin, w szczególności dotyczy to rodzin osób które podjęły pracę w Polsce, ze szczególnym uwzględnienie rodzin wrażliwych (wielodzietnych).
W procesach migracyjnych ważne miejsce zajmuje polityka bezpieczeństwa rozumiana jako eliminowanie lub ograniczanie zagrożeń związanych z migracjami międzynarodowymi, która odnosi się do migrantów, społeczeństw państw przyjmujących, społeczeństw państw tranzytowych, gospodarek państw przyjmujących, polityk społecznych tych państw, porządku publicznego a także relacji międzynarodowych.
Działaniem do podjęcia w ramach polityki bezpieczeństwa migracyjnego jest stworzenie Centralnego Urzędu Imigracyjnego, którego celem będzie m. in.:
- udzielanie ochrony międzynarodowej, - legalizacja pobytu,
- udzielanie zezwoleń na podejmowanie pracy, - integracja,
- asymilacja10.
W dokumencie przedstawiono propozycje stworzenia limitu wiz wydawanych cudzoziemcom z poszczególnych krajów (limit nie będzie obejmował cudzoziemców w tranzycie przez Polskę).
Wykaz ten będzie wiążący dla organów administracji publicznej przy podejmowaniu decyzji o wjeździe i pobycie cudzoziemca na terytorium RP.
9 Polityka migracyjna Polski, Zespół ds. Migracji, redakcja Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA (pdf), s. 45.
10 Polityka migracyjna Polski, Zespół ds. Migracji, redakcja Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA (pdf), s. 56.
Legalizacja pobytu na terytorium RP należy do kompetencji wojewody. Zwraca się on przed wydaniem decyzji o informacje dotyczącą danego cudzoziemca do oficera łącznikowego Straży Granicznej urzędu wojewódzkiego, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i właściwego konsula. Jest to działanie kontrolno – weryfikacyjne poprzedzające podjęcie decyzji.
Właściwym do rozpatrzenia wniosku cudzoziemca o legalizacje pobytu jest wojewoda na którego terenie on przebywa11.
Według danych EUROSTATU 2018 roku Polska przyjęła 597 tys. imigrantów z Ukrainy, 42.756 z Białorusi, 7803 z Mołdawii. Głownie byli to mężczyźni w wieku 20-48 lat.
Największy napływ imigrantów z Ukrainy nastąpił w latach 2014-2018.
Pozostali imigranci w 2018 roku przybyli z:
- Turcji 4153, - Syrii 1065, - Iraku 1183,
- Bangladeszu 1070, - Uzbekistanu 1800, - Pakistanu 1429, - Azerbejdżanu 878, - Tunezji 871,
- Arabii Saudyjskiej 835, - Algierii 748,
- Maroka 543, - Libii 442, - Iranu 395, - Libanu 30512.
Imigranci wybierają głównie województwo mazowieckie, pomorskie (głównie Gdańsk i Gdynię), Lublin i Wrocław, są to Ukraińcy, Białorusini a także Gruzini, Rosjanie i Ormianie.
Podsumowując należy stwierdzić, że:
1. W 2016 roku Rada Ministrów unieważniła dokument „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”.
11 Ustawa z dnia 12 grudnia 2013roku o cudzoziemcach Dz.U. 2013, poz. 1650.
12 https;/prawy pl/ ilu-przyjęliśmy-imigrantów w 2018 –r /dostęp z dnia 11.02.2018r.
2. 14 lutego 2017 roku rząd przyjął Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (SOR).
3. W ramach SOR stworzono projekt strategiczny „Polityka migracyjna Polski” w którym przedstawiono aktywny model polityki migracyjnej RP.
4. W „Polityce migracyjnej Polski” wyróżniono m. in. kwestie dotyczące:
- systemu zarządzania migracjami,
- migracji cyrkulacyjnych i krótkoterminowych, - powrotów Polaków z emigracji,
- tworzenia systemu integracji i asymilacji dla cudzoziemców pozostających w Polsce, - mechanizmu selekcji dotyczących kwalifikacji cudzoziemców.
5. Istotną kwestią była konieczność podjęcia działań na rzecz imigracji osiedleńczej
„z wybranych krajów”.
6. Odejście od modelu wielokulturowości na rzecz modelu kultury wiodącej.
7. Integracja staje się powinnością każdego cudzoziemca starającego się o pobyt na terytorium RP.
8. Obowiązkowe płatne kursy integracyjne i asymilacyjne.
9.Zaakceptowania i przyjęcia przez cudzoziemca jako swoich wartości obowiązujących w Polsce dotyczących kwestii światopoglądowych, politycznych, kulturowych, obyczajowych, religijnych.
10. Dokument „Polityka migracyjna Polski” będzie aktualizowany przez Zespół ds.
Migracji co trzy lata w celu weryfikacji planu działania.
Bibliografia
1. Berry J.W., Immigration, Acculturation, and Adaptation, Applied Psychology: An International Review, 46(1),
2. Chodubski A., Migracje i imigranci, w: Integracja kulturowa imigrantów. Wyzwania i dylematy, pod red. J. Balicki, Warszawa 2007,
3. Chodubski A., Imigranci a patologie współczesnego świata, pod red. J. Leska-Ślęzak, J. Ślęzak, Olsztyn 2016,
4. Polityka migracyjna Polski, Zespół ds. Migracji, redakcja Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA (pdf),
5. 50 mln mieszkańców Polski. Konkretne działania, a nie tylko marzenia, red. A.
Fandrejewska-Tomczyk, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Fundacja Warsaw Enterprise Institute, Warszawa 2018, Demografia- wersja-elektroniczna-pdf,
6. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013roku o cudzoziemcach Dz.U. 2013, poz. 1650, 7. www.gov.pl. Polityka azylowa i migracyjna.
