Polityczne, ideowe i prawne uwarunkowania działalności Trybunału Stanu

P

Z DZIEJOW MYSLI POLITYCZNEJ I PRAWNEJ AR fY KUL Y

prof. dr hab. Jacek M. MAJCHROWSKI

Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytet Jagielloński (Kraków)

POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA DZIAŁALNOŚCI TRYBUNAŁU STANU

M: iiiłileil The article presents the essential !egal premises on which the structure and entitle ments of the State Tribunal were based in the Polish constitutions - from the Par liamentary Cou rt introduced by the 3 May Constitution to the analogous institu tion introduced by the Constitution of 1997. It examines the process of moulding

!egal responsibility and the establishment of the institutions which control it in some European countries as well as in the Polish constitutions of the partition pe riod. The State Tribunals' !egal positions as provided for in the Constitutions of 1921, 1935, 1952 and 1997, as well as in accompanying bills, are examined in detail. The theoretical examination is completed with an analysis of the cases in which the State Tribunal has played a crucial political role.

rawdziwość twierdzenia wyartykułowanego bardzo wyraźnie przez angielskiego historyka i moralistę Johna Emericha Actona, iż każda władza demoralizuje, zaś władza absolutna demorali zuje absolutnie znana była od starożytności. Kwestia od powiedzialności władzy za czyny niezgodne z prawem dojrzewa ła we wszystkich społeczeństwach. Gdy państwo przestało być traktowane jako własność panującego, gdy przemijały teorie o jego powiązaniu z Bogiem , gdy zbliżały się czasy państw mających w swych założeniach ustrojowych choćby zalążki demokracji, problem owej odpowiedzialności zaznaczał się coraz wyraźniej. Pierwszą koncepcją zezwa lającą na ukaranie urzędników królewskich była angielska instytuc ja impeachment . Pozwalała ona Izbie Gmin postawić przed sądem, którym była Izba Lordów, urzęd ników naruszających prawo podczas wykonywania swych funkcji. Wzorując się na owej idei i mając za sobą doświadczenia angielskie, podobne rozwiązanie wprowa dziła w 1787 r. konstytucja Stanów Zjednoczonych. W Europie po tego typu kon-

POLITEJA 1/2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA••• 297

strukcję prawną sięgnięto najpierw w Szwecji (ograniczając ją jednak do odpowie dzialności Riksradu przed Rikstagiem), a następnie podczas rewolucji we Francji.

Za Francją, która stała się wzorcem dla kontynentalnego modelu odpowiedzialności konstytucyjnej, bazującego na wyodrębnieniu specjalnego organu państwowego, poszły pozostałe kra je1 • Chociaż w Polsce o odpowiedzialności za podobne czyny możemy mówić już od drugiej połowy XVI w., to jednak dopiero Konstytucja 3 Maja wprowadziła bardzo wyraźnie zasadę odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu. W rozdziale VIII poświęconym władzy sądowniczej znajdujemy zapis o po wołaniu sądu najwyższego, sejmowym zwanego, do którego przy otwarciu każdego Sejmu obrane będą osoby. Do tego sądu należeć będą występki przeciwko narodowi i królowi, czyli crimina status^{2 •} Członkowie liczącego 36 osób Sądu wybierani być mieli drogą losowania przez obydwie izby w relacji: Senat - 12, Izba Poselska - 24 członków. Zasada odpowiedzialności konstytucyjnej zakorzeniła się odtąd w pol skiej doktrynie ustrojowej, przewidywały ją bowiem także zarówno Konstytucja Księ stwa Warszawskiego z 1807 r., jak i Królestwa Polskiego z 1815 r³. ^• Model przyjęty w Konstytucji Majowej oznaczał w sposób jednoznaczny opowiedzenie się za mo delem kontynentalnym- odtąd Polska konsekwentnie przyjmować będzie, na kolej nych etapach swego istnienia, model polegający na powoływaniu Trybunału Stanu w celu pociągania do odpowiedzialności konstytucyjnej.

Te właśnie tradycje spowodowały, iż w momencie odzyskania niepodległości, przy konstruowaniu ustaw zasadniczych, nie można było pominąć problemu odpo wiedzialności konstytucy jne ⁴j • Odpowiedzialność konstytucyjna dotyczy bowiem wypadków polegających na naruszeniu konstytucji bądź ustaw przez osoby zajmu jące określone stanowiska w związku z wykonywaniem funkcji, w trakcie ich spra wowania. Sprawowanie władzy w państwie współczesnym pozostaje bowiem bar dzo wyraźnie w ścisłym związku z prawną odpowiedzialnością osób ją dzierżących.

Jak jednak różnie można ten problem rozumieć, jak różne konsekwencje wyciągnąć, świadczą zarówno obie konstytucje lat międzywojnia, wydane wszak w odstępie czter nastu lat, jak i ustawy precyzujące ich zapisy. W wykonaniu zapisów Konstytucji

1 Zob. Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu teryton'alnego, Warszawa 1997, s. 166- 168. O stosowaniu zasady odpowiedzialności wobec urzędników państwowych pisze K. Wójto wicz, Zasady i praktyka funkc:fonr;wania odpowiedzialności konstytucyjnej w innych państwach, [w:] Trybunał Stanu w PRL, Z. Swida-Łagiewska (red.), Warszawa 1983.

2 Tekst za: Konstytucja 3 Maja 1791, opr. J. Kawecki, przedm. B. Leśniodorski, Warszawa 1981,

s. 97.

3 Bliżej na temat historycznych zaszłości związanych z odpowiedzialnością rządzących zob.

M. Pietrzak, Odpowiedzialnośćkonstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992.

4 Nie oznacza to, iż wzorowano się na tychże konstytucjach. Wzorcem dla projektu ustawy o Try bunale Stanu z 1923 r. była jedna z najbardziej nowoczesnych w swoim czasie ustaw-austriac ka ustawa o odpowiedzialności ministrów dla królestw i krajów reprezentowanych w Radzie Państwa z 25 VII 1867 r. Wzór ów dotyczy m.in. określenia przedmiotu odpowiedzialności, try bu zgłaszania wniosku, wyłaniania i kwalifikacji członków Trybunału oraz zasadniczych cech procedury. Na nawiązanie do owej ustawy zwraca bardzo wyraźnie uwagę Sprawozdanie Ko misji Konstytucyjnej w sprawie wniesionego przez Rząd dnia 11 XII 1922 r. projektu ustawy o Trybunale Stanu (Druk Sejmowy nr 178).

298 Jacek Majchrowski POLITEJA V2004

Marcowej, 27 IV 1923 r., wydano ustawę o Trybunale Stanu, zaś Konstytucji Kwiet niowej ustawę o Trybunale Stanu z 14 VII 1936 r.5 • Przez owe czternaście lat zmie niło się wiele, tak w polskim życiu politycznym, jak i w doktrynie ujmującej intere sujące nas w tej kwestii zagadnienia. Zmieniło się, przede wszystkim, spojrzenie na miejsce i rolę Prezydenta, ale także na rolę i miejsce opozycji. Ta ostatnia z roli, jaką sprawuje w demokratycznym państwie, to znaczy recenzenta działań rządu z wszyst kimi konsekwencjami do możliwości ukarania włącznie, sprowadzona została do roli elementu, który nie miał wiele do powiedzenia w życiu państwowym. Ewolucja instytucji Trybunału Stanu w okresie międzywojennym ilustruje bardzo wyraźnie zmiany występujące w ustroju państwa i sposobie jego zarządzania. Jak się wydaje cezurą, która wpłynęła na sposób widzenia tego problemu przez piłsudczyków, była kwestia postawienia przed Trybunałem ministra Gabriela Czechowicza, niebezza sadnie oskarżonego o wydawanie publicznych pieniędzy na kampanię wyborczą. Do sprawy tej wrócimy nieco dalej.

Konstytucja Kwietniowa poświęca Trybunałowi Stanu niewiele uwagi. W od niesieniu do Prezydenta stwierdza, iż może on być postawiony przed Trybunałem za zdradę kraju, pogwałcenie Konstytucji lub przestępstwa karne, gdy Sejm uczyni to uchwałą powziętą większością 3/5 głosów, przy obecności co najmniejpołowy ustawo wej liczby posłów. Z chwilą postawienia w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu Prezydent miał być zawieszony w urzędowaniu. Konstytucja przewiduje podobne warunki stawiania w stan odpowiedzialności konstytucyjnej dla ministrów. W art. zaś 64., mieszczącym się w rozdziale ,,\Vładza wykonawcza", precyzuje skład Try bunału oraz sposób jego powoływania.

Trybunał Stanu lat międzywojnia powoływany był w dwojaki sposób. Ustawa z 1923 r. stanowiła, iż wszystkich 12 jego członków wybierają spoza swego grona:

Sejm ośmiu, a Senat czterech, natomiast ustawa z 1936 r. zaznaczała wyraźnie ist niejące trendy: wzmocnienie roli Prezydenta i Senatu. Senat, już identycznie jak Sejm, przedstawiał 6 kandydatów na członków Trybunału i 6 na zastępców członka - bo taka instytucja została wprowadzona, i z tego grona Prezydent, uwzględniając równomiernie kandydatów każdej z Izb Ustawodawczych, powoływał 6 członków i ty luż zastępców. Obie ustawy stanowiły, iż przewodniczącym Trybunału jest, jako trzy nasty, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Kwestia przewodnictwa została zaak ceptowana także przez wszystkie regulacje późnie jsze^{6 •}

Sędziowie Trybunału Stanu, w myśl wcześniejszej z ustaw, nie mogli piastować żadnego stanowiska państwowego, musieli mieć ukończone 40 lat i korzystać z peł ni praw obywatelskich. Ustawa późniejsza nie precyzowała takich wymogów. Sta wiała natomiast przed członkami Trybunału większe wymagania merytoryczne - wszyscy musieli być sędziami sądu powszechnego pozostającymi w służbie czynnej, podczas gdy we wcześniejszej ustawie jedynie połowa musiała mieć ukończone stu-

Dz. U. 59 z 15 VI 1923 r., poz. 415; Dz. U. 56 z 22 VII 1936 r., poz. 403.

6 W związku z tym na czele Trybunału stali z urzędu kolejno: Franciszek Nowodworski, Włady sław Seyda i Leon Supiński, zaś po reaktywacji Trybunału - Włodzimierz Berutowicz, Adam Łopatka, Adam Strzembosz i Lech Gardocki.

POLITEJA V2004 Pol/TYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA •.. 299

dia prawnicze7• Biorąc jednak pod uwagę ówczesne upolitycznienie służby sędziow skiej, dawało to ekipie sanacyjnej możliwości wywierania nacisku w kierunku pożą danych przez siebie ewentualnych decyzji8.

Wybór członków pierwszego składu Trybunału Stanu dokonany został 19 III 1923 r., a więc - co symptomatyczne - na ponad miesiąc przed uchwaleniem ustawy o tym że Trybunale9 • Dokonało się to w atmosferze zapowiedzianego przez Jędrzeja Mo raczewskiego wniosku o postawieniu w stan oskarżenia ministra przemysłu i han dlu, a potem ministra skarbu Władysława Kucharskiego^{1 0 •} Ustawa stanowiła, Że wybór ma się odbyć sposobem przewidzianym dla wyboru komisji Sejmowych.

Tymczasem przepis dotyczący wyboru owych komisji nie da się, jak pisze Maciej Rataj, ,,mądrze i bez wątpliwości pewnych zastosować do wyboru członków Trybunału Stanu"^{11 •} Na posiedzeniu Konwentu Seniorów doszło jednak do kompromisu i ustalenia listy, która została przyjęta przez aklamację. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na sło wa Rataja komentującego ówczesną sytuację. Wyraża on mianowicie obawę, Że wy stąpienie p. Moraczewskiego przeciw p.

Kucharskiemu rozpęta nie kończący się szereg rekryminacji i Trybunał Stanu będzie musiał obradować w permanencji. A w świat pó;dq depesze, że Polska

„zgangrenowana do szczętu"^{1 2 •} Na szczęście do sytuacji tej nie doszło. Ówczesna klasa polityczna, podobnie jak i jej następcy, wykazała duży instynkt samozachowawczy. Odpowiedzialność polityczna jest bowiem znacznie wygodniejsza w zastosowaniu niż procedury prawne wynikające z odpowiedzialności konstytucyjnej. Wiele rządów i wielu ministrów, wychodzących w swej działalności

7 W dyskusji nad ustawą o Trybunale Stanu poseł Władysław Konopczyński podkreśla!, Że dbać musimy o jego skład osobisty, aby tam najwięcej było ludzi z prawniczym wykształceniem, zrów noważonych i trzeźwych, aJak najmniej specjalistów od gadania na wiecach (sprawozdanie steno graficzne z 15. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej z 12 II 1923, I. 10). Wystąpienie powodo wane było sugestiami odstąpienia od wymogu wykształcenia prawniczego przez sędziów Try bunału Stanu zgłoszonymi przez posła Wacława Łypaczyńskiego - adwokata zresztą.

8 Zob. rozważania odnoszące się do roli sądownictwa: J. Brodacki, W obronie władzy sądowej,

,,Głos Sądownictwa" 1937, nr 2; a zwłaszcza Sędziowie i sądy w Polsce w latach 1918-1988, oprac. J. Szarycz, Warszawa 1988, s. 17 i n.

9 Ustawa przyjęta została przez Sejm na 15. posiedzeniu 12 II 1923 r., Senat zaś wprowadził do niej liczne poprawki, o czym zawiadomi! posłów Marszałek Sejmu na 32. posiedzeniu w dniu 12 IV 1923 r. Dyskutowano je z kolei na 36. posiedzeniu 27 N 1923 r. Herman Lieberman jako poseł sprawozdawca ustawy stwierdzi!: ustawa [...] nie znalazła w Senacie pobłażania. Senat rzec można na tej ustawie suchej nitki nie zostawił. To czego Senat dokonał nie jest poprawianiem ustawy, ale jej zmasakrowaniem. Na tymże posiedzeniu ustawę przegłosowano i odesłano do ogłoszenia. Jak z tego wynika, w momencie gdy wybierano skład Trybunału, ustawa była jesz cze w fazie bardzo ostrej dyskusji między izbami.

10 W sierpniu 1923 r. minister Kucharski podpisał bardzo niekorzystną dla Polski umowę przeka zującą dawnym właścicielom odbudowaną przez państwo Zyrardowską Fabrykę Wyrobów Lnia nych. W wyniku glosowania w Sejmie wniosek o postawienie Kucharskiego przed Trybunałem Stanu stosunkiem głosów 175 za postawieniem przed Trybunałem, 139 przeciw, przy 33 wstrzy mujących się nie został przyjęty. Była to pierwsza, i jedna z dwóch w ogóle, próba pociągnięcia do odpowiedzialności ministra w latach międzywojnia.

11 M. Rataj, Pamiętniki 1918-1927, Warszawa 1965, s. 199.

12 Tamże.

300 Jacek Majchrowski POLITEJA V2004

poza granice konstytucji i ustawodawstwa, utraciło przeto legitymacje bez sięgania po Trybunał Stanu. Refleksja ta dotyczy całego interesującego nas okresu.

Ustawa z 1923 r. ograniczała odpowiedzialność konstytucyjną do ministrów i kie rowników ministerstw za działania i zaniechania, wynikłe z winy umys1nej lub nie umys1ne;; któremi w zakresie swojego urzędowania, lub też w zakresie ogólnego kie runku działalności i polityki Rządu, naruszył Konstytucję Rzeczypospolitej lub inną ustawę, naraził Państwo na niebezpieczeństwo lub interesom Państwa oczywistą i zna czącą wyrządził szkodę. Dodawano, iż na tych samych zasadach minister odpowiada za działania i zaniechania Prezydenta Rzeczypospolite;; albo zastępującego go Mar szałka Sejmu, a nadto we właściwym sobie zakresie urzędowania za działania izanie chania podległych organów, a w zakresie ogólnego kierunku działalności i polityki Rządu, także za działania i zaniechania Rady Ministrów oraz innych ministrów, jes1i owych działań lub zaniechań stał się bezpośrednio winny, lub dopuścił do nich z winy umys1nej lub nieumys1nej. Ustawa, co należy podkreślić - wychodząc poza rozwią zania konstytucyjne - włączyła w sferę odpowiedzialności, na takich zasadach jak ministrów, również prezesa Najwyższej Izby Kontroli.

Zaznaczano, Że odpowiedzialność konstytucyjna nie wyłącza odpowiedzialno ści za przestępstwa z ustaw karnych. Jeżeli jednak przestępstwo z ustawy karnej ma związek ze sprawowaniem urzędu, sprawę powinien prowadzić Trybunał Stanu.

Prawo pociągnięcia ministra do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybuna łem Stanu miał wyłącznie Sejm, który musiał dokładnie sformułować zarzut, opie rając się na wniosku podpisanym przez co najmniej 100 posłów. Tenże wniosek, w ciągu 8 dni od zgłoszenia, musi być postawiony na forum Sejmu, by ten zadecydo wał, czy przekazuje go komisji do rozpatrzenia. Ta z kolei przedkładała Sejmowi wniosek stawiający ministra w stan oskarżenia bądź wnioskowała o jego odrzucenie, powinna była jednak, choć nie była do tego zobowiązana, wysłuchać przedtem wy jaśnień oskarżonego. Musiała natomiast, jeżeli chciał tego oskarżony, wysłuchać owych wyjaśnień podczas rozprawy w Sejmie. Jeżeli Sejm decydował się na posta wienie ministra w stan oskarżenia, musiał to uczynić uchwałą powziętą w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, większością 3/5 oddanych głosów. Sejm wybierał równocześnie, już zwykłą większością, trzech posłów celem popierania aktu oskarżenia. Mieli oni uprawnienia urzędu prokuratorskiego, jednak bez możliwości odstąpienia od oskarżenia ^13• Oskarżyć można było także ministra, który nie piasto wał już urzędu, ale wniosek musiał być zgłoszony nie później niż w przeciągu sze ściu lat licząc od dnia popełnienia czynu, chyba Że dotyczył czynu wiadomego do piero z zamknięcia rachunków państwowych, jako że taki wniosek można było zgło sićaż do końca kadencji Sejmowe;; na której badano zamknięcie rachunkowe, choćby termin sześcioletni od dnia popełnienia czynu upłynął.

13 W przypadku rozprawy Czechowicza byli to: Herman Lieberman (PPS), Jan Pieracki (ZLN)

i Henryk Wyrzykowski (Wyzwolenie). Rozwiązanie przyjęte w ustawie z 1936 r. stanowiło, iż oskarżycielem może być tylko ten, kto odpowiada warunkom stawianym do objęcia stanowiska sędziowskiego.

POLITEJA V2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA ••• 301

Od dnia postawienia ministra w stan oskarżenia do dnia wydania wyroku, człon kowie Trybunału nie mogli być pociągani do odpowiedzialności karnej ani pozba wieni wolności bez zgody Trybunału Stanu. Trybunał w sprawowaniu swego urzę du był niezawisły i podlegał tylko ustawom, jego orzeczenia nie mogły być zmienia ne przez władzę wykonawczą ani ustawodawczą. Urząd sprawowano honorowo, wszelkie władze zobowiązane były do udzielania mu pomocy, a zeznający przed nim urzędnicy zwolnieni od obowiązku zachowania tajemnicy urzędowej. Dla wy dania wyroku potrzebna była nieprzerwana obecność przynajmniej 7 członków łącz nie z przewodniczącym. Rozprawy odbywały się jawnie, chyba Że jawność zagraża łaby bezpieczeństwu państwa. Dla uznania oskarżonego winnym potrzebna była większość 2/3 głosów członków Trybunału nieprzerwanie obecnych na rozprawie.

Ustawa z 1923 r. stwierdzała także, iż Trybunał sam decyduje o swojej właści wości. W przypadku uznania winnym mógł on poprzestać na stwierdzeniu tego fak tu bez wymierzenia kary. Katalog kar nie był specjalnie szeroki, obejmował bowiem pozbawienie czasowe lub stałe biernego albo czynnego i biernego prawa wyborczego z czym łączy się utrata piastowanych mandatów,pozbawienie czasowe prawa piasto wania urzędów publicznych czego konsekwencją staje się przeniesienie na emeryturę, przy czym uposażenie emerytalne Trybunał mógł zmniejszyć najwyżej do polowy oraz - bo kary można było wymierzać łącznie - wydalenie ze służby państwowej z utratą praw wynikających z tej służby.

Minister uznany przez Trybunał winnym tracił urząd z mocy samej ustawy, zaś wyrok stawał się prawomocny z chwilą ogłoszenia. Jeżeli Sejm skończył swą kaden cję, członkowie Trybunału po rozpoczęciu rozprawy głównej pełnili nadal swój urząd aż do wydania wyroku.

Prezydent (i zastępujący go Marszałek Sejmu) odpowiadał przed Trybunałem za zdradę kraju, naruszenie konstytucji z winy umyślnej, tudzież za przestępstwa z ustaw karnych, choćby nie pozostawały one w związku z pełnieniem powierzonego mu urzę du. Oznaczało to wyłączenie jego odpowiedzialności przed sądami powszechnymi. Gdy Prezydent przestał już piastować urząd, odpowiadał przed Trybunałem jedynie za czyny pozostające w związku ze sprawowaniem urzędu; w każdym przypadku mógł on być pociągnięty do odpowiedzialności tylko przez Sejm uchwałą powziętą więk szością 3/5 głosów przy obecności co najmniej połowy liczby posłów.

Konstytucja Kwietniowa w art. 71., w sposób dosyć lakoniczny, notowała istnie nie Trybunału Stanu, stwierdzając jedynie, Że powołuje się go w składzie Pierwsze go Prezesa Sądu Najwyższego jako przewodniczącego oraz sześciu sędziów do orze kania w sprawach ministrów, senatorów i posłów, pociągniętych do odpowiedzialności konstytucyjnej. W punkcie drugim tego artykułu dodawała, o czym już wspominali śmy, Że sędziowie powoływani są na okres trzech lat przez Prezydenta spośród sę dziów sądów powszechnych, przedstawionych w połowie przez Sejm, w połowie przez Senat, z równomiernym uwzględnieniem kandydatów każdej z Izb Ustawo dawczych. W tym punkcie, obok sformułowania sędziów Trybunału Stanu dodano i ich zastępców. Wprowadzona poprzez uregulowania konstytucyjne po raz pierw szy odpowiedzialność konstytucyjna

parlamentarzystów miała stanowić swoisty in-

302 Jacek Majchrowski POLITEJA 1/2004

strument ich poskramiania: mogli oni zostać oddani pod sąd Trybunału Stanu i po zbawieni jego orzeczeniem mandatu poselskiego za wystąpienia sprzeczne z obo wiązkiem wierności wobec państwa polskiego albo zawierające znamiona przestęp stwa ściganego z urzędu. Brak precyzji tych terminów powodował możliwość szero kiej ich interpretacji. Było to tym bardziej niebezpieczne, Że mogło się odbywać nie tylko uchwałą Sejmu, lecz także na żądanie Marszałka Sejmu lub Ministra Sprawie dliwości14. Pod sąd Trybunału mógł być także oddany poseł lub senator na żądanie Marszałka Sejmu lub Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, gdy na swoje albo obce imię lub w imieniu przedsiębiorstw, spółek lub towarzystw na zysk obliczonych, nabywał będzie dobra państwowe lub uzyskiwał ich dzierżawy, podejmował się dostaw i robót rządowych lub otrzymywał od rządu koncesje lub inne korzyści osobiste.

Ustawa z 1936 r. zmieniła krąg odpowiedzialności stwierdzając w art. 6., iż Try bunał Stanu powołany jest do orzekania w sprawach Prezesa Rady Ministrów, Mini strów, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, senatorów i posłów pociągniętych do odpo wiedzialności konstytucyjnej. Trzy pierwsze podmioty ponosiły odpowiedzialność konstytucyjną za umyślne naruszenie konstytucji lub innego aktu ustawodawczego dokonane w związku z urzędowaniem, przy czym utrata urzędu nie powodowała wygaśnięcia odpowiedzialności konstytucyjnej. Zgodnie z Konstytucją Kwietniową, będąc czynnikiem nadrzędnym, skupiającym jednolitą i niepodzielną władzę Państwo wą, Prezydent odpowiedzialny jest jedynie wobec Boga i historii.

Konstytucja przy jęła bowiem zasadę, iż nie jest on odpowiedzialny za swe akty urzędowe co - ujmu jąc kwestię nieco szerzej - wiązało się z odejściem od zasady demokracji parlamen tarnej i przyjęciem znamion ustroju autorytarn ego¹ 5.

Ustawa - jak stwierdza Michał Pietrzak - nadawała instytucji odpowiedzialności konstytucyjnej specyficz ny kształt nie spotykany w innych państwach współczesnej Europy^{1 6 •}

Wniosek o oddanie pod sąd Trybunału Stanu mogli składać Prezydent i parla mentarzyści. Prezydent składał wniosek do Przewodniczącego Trybunału przez Pierwszego Prokuratora Sądu Najwyższego, który przeprowadzał wszystkie niezbęd ne czynności w zakresie dochodzenia. Wniosek zawierać musiał dokładne okresle nie zarzucanego czynu, wskazanie przepisu, który został naruszony oraz uzasad nienie. Wniosek do Izb Połączonych, którym przewodził Marszałek Senatu, o odda nie pod sąd Trybunału Stanu miał być podpisany przez co najmniej 1/4 ustawowej liczby członków obu izb. Komisja, składająca się z przewodniczącego i 1O członków, miała badać zasadność wniosku i wysłuchiwać wyjaśnień. Potem izby podejmowały uchwałę o odrzuceniu wniosku lub oddaniu pod sąd kwalifikowaną większością 3/5 głosów ustawowej liczby członków Izb Połączonych. W tym drugim przypadku Izby dokonywały wyboru oskarżyciela publicznego. Do obrad Izb stosowano odpowied nio regulamin Sejmu. Trybunał wymierzał kary za naruszenia zawierające znamio-

14 Zwraca na to uwagę A. Ajnenkiel, Historia Sejmu Polskiego, cz. II, t. II, Warszawa 1989, s. 189

15 L. Mażewski, OdpowiedzialnośćPrezydenta w konstytucji kwietniowej, ,,Państwo i Prawo" 1982, nr 10, s. 79

16 M. Pietrzak, Odpowiedzialnośćkonstytucyjna..., s. 63

POLITEJA V2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA••• 303

na przestępstwa określonego w przepisach karnych lub inne naruszenia, orzekając utratę praw publicznych obywatelskich, praw honorowych (w obu przypadkach na okres od 2 do 1O lat lub na zawsze), zmniejszenie lub pozbawienie uposażenia eme rytalnego, mogąc równocześnie poprzestać na stwierdzeniu winy. Uznany za win nego członek rządu i prezes NIK tracił urząd z mocy prawa. Postępowanie odbywa ło się wedle zasad postępowania przed sądami pierwszej instancji. Wyrok zapadał większością 5 głosów, a orzeczenia były prawomocne z chwilą ogłoszenia.

Senatorowie i posłowie ponosili odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za wystąpienia sprzeczne z obowiązkiem wierności wobec Państwa Polskiego albo zawie rające znamiona przestępstwa ściganego z urzędu, za naruszenie zakazów przewidzia nych w art. 44 ustawy konstytucyjnej. Powoływany artykuł- precyzując zapis konsty tucyjny- stwierdzał (o czym już wspominaliśmy), że Posłowi nie wolno na swoje ani na obce imię, ani też w imieniu przedsiębiorstw, spółek lub towarzystw na zysk obli czonych, nabywać dóbr państwowych, ani uzyskiwać ich dzierżaw, podejmować się dostaw i robót rządowych, ani otrzymywać od rządu koncesji lub innych korzyści oso bistych (zapis ten odnosił się również do senatorów). W postępowaniu uczestniczyła tylko właściwa Izba. Ponieważ karą była utrata mandatu, postępowania nie można było wszcząć po upływie kadencji.

Mimo wielu gróźb, zgłaszanych zwłaszcza przed wyborami, Trybunał Stanu nigdy nie narzekał na nadmiar pracy. Właściwie jedynym wyrokiem w dwudziesto leciu międzywojennym była wspomniana już sprawa Gabriela Czechowicza. Ten piłsudczykowski minister skarbu w rządach Józefa Piłsudskiego i Kazimierza Bartla postawiony został przed Trybunałem Stanu za przekroczenia budżetowe dokonane bez zgody Sejmu. Sprawa miała wyraźny aspekt polityczny, chodziło głównie o prze kazanie 8 milionów złotych na kampanię wyborczą obozu sanacyjnego. Wniosek o postawienie Czechowicza przed Trybunałem Stanu wpłynął 12 II 192917 , 20 III tegoż roku przegłosowany został przez Sejm, a 26 VI rozpoczęła się, trwająca cztery dni, rozprawa - 29 VI ogłoszono wyrok, w którym postanowiono zawiesić postępo wanie do czasu wydania przez Sejm uchwały zawierającej ocenę merytoryczną zakwe stionowanych przez Sejm pod względem formalnym kredytów. Decyzja ta nie roz strzygała problemu - dla wznowienia rozprawy niezbędne było dokonanie przez Sejm analizy merytorycznej wydatków dokonanych w roku budżetowym 1927/28.

Piłsudski uczynił wszystko, by do tego nie dopuścić. Problemem zajął się dopiero nowo wybrany Sejm, który w końcu stycznia 1931 r. zalegalizował owe przekrocze nia budżetowe. W ten sposób zakończyła się sprawa Czechowicza^{1 •8}

17 Mimo wyraźnych gróźb Piłsudskiego i jego stwierdzeń, iż Trybuna! Stanu nie ośmieli się zebrać ani razu (wywiad Dno oka czyli wrażenia człowieka chorego z sesji budżetowej w Sejmie, [za:]

J. Piłsudski, Pisma zbiorowe, t. IX, Warszawa 1937, s. 153).

18 Patrz bliżej: Sprawa Gabriela Czechowicza przed Trybunałem Stanu. lłybór dokumentów, oprac.

Z. Landau i B. Skrzeszewska, Warszawa 1961;Jak się odbył proces B. Ministra Skarbu P. Gabrie la Czechowicza przed Trybunałem Stanu, zebrał S. Bartel, Warszawa 1930; a także A. Próchnik, Pierwsze piętnastolecie Polski niepodległej. Zarys dziejów politycznych, Warszawa 1957, A. Lein wand, Poseł Lieberman, Kraków 1983, s. 174 i n., oraz R. Jurys i T. Szafar, Pitaval polityczny 1918-1939, Warszawa 1971, s. 183-225.

304 Jacek Majchrowski POLITEJA V2004

Rozwiązanie dekretem Prezydenta Raczkiewicza z 2 XI 1939 r. obu izb parla mentu i powołanie w ich miejsce Rady Narodowej, stwarzało sytuację niemożności powołania Trybunału Stanu. Brak organu konstytuującego ów Trybunał nie zmie niał jednak owej kwestii w sposób zasadniczy1 9 • Środowisko polityczne skupione wokół generała Sikorskiego wybrało zresztą inną drogę. Przyjęto konieczność „oczysz czania z niepożądanych elementów" władz emigracyjnych poprzez polityczne naci ski skutecznie zmierzające do odsunięcia od jakichkolwiek funkcji politycznych wszystkich związanych z obozem piłsudczykowskim. Przyjęto także jako główny motyw przewodni enigmatyczną zasadę oparcia kontroli władzy na „opinii publicz nej"20. To wszystko, wraz z podjęciem przez rząd Władysława Sikorskiego działań o charakterze odwetowym czyniło Trybunał zbędnym. Zastąpić go miały publiczna krytyka poprzedniej ekipy, a także działania bardziej konkretne, łącznie z tworze niem ośrodków odosobnienia. W stosunku do czasów poprzednich, władze emigra cyjne odeszły od rozwiązań prawnych, skupiając się na działaniach o charakterze odwetu politycznego, zaś w stosunku do czasów im współczesnych potrzeby takiej odpowiedzialności nie widziały.

Podobnie przedstawiała się sytuacja po odzyskaniu niepodległości. Okres po przedzający uchwalenie Konstytucji Lipcowej to lata pozostawienia w specyficznym zawieszeniu istnienia Trybunału Stanu. Choć Manifest PK\VN stanowił, Że zacho wują moc obowiązującą podstawowe założenia Konstytucji Marcowej, do których niewątpliwie należała zasada odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów i Prezy denta Rzeczypospolitej, to w bardziej precyzyjny sposób problem ten poruszony zo stał dopiero w 1947 r.21. Wówczas to Ustawa Konstytucyjna o ustroju i zakresie dzia łania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej z 19 II 1947²² podkreśliła raz jeszcze obowiązywanie przepisów Konstytucji z 1921 r. w przedmiocie odpowiedzial ności konstytucyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej i ministrów oraz Trybunału Sta nu zapowiadając, że osobna ustawa powoła organy właściwe do orzekania w spra wach wynikających z odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów oraz odpowiedzial ności Prezydenta Rzeczypospolitej. Na spełnienie tego zapisu przyszło czekać trzydzieści pięć lat.

Przez ten okres sytuacja była dosyć dziwaczna: Trybunał Stanu

19 Nie oznaczało to jednak, że kwestia odpowiedzialności za klęskę wrześniową nie była porusza na w ogóle. Minister Jan Stańczyk zgłosił nawet w tej sprawie wniosek formalny, jednak powo łana specjalna komisja doszła do wniosku, że realizacja odpowiedzialności konstytucyjnej w wa runkach emigracji jest niemożliwa. Zob. M. Kwiatkowski, Rząd i Rada Narodowa RP w świetle faktów i dokumentów od września 1939 do lutego 1942, Londyn 1942 s. 116 i n.

20 W. Pobóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski, t. III, Londyn 1981, s. 87 i n.

21 Należy zwrócić uwagę, iż Manifest Lipcowy używał terminu: ,,podstawowe założenia Konsty tucji z 1921 r.", nie zaś „podstawowe zasady", a więc terminu o mniejszym walorze normatyw nym. Zakres obowiązywania Konstytucji Marcowej w okresie do uchwalenia Konstytucji z 1947

r. był przedmiotem wielu kontrowersji naukowych i dyskusji politycznych. Najpełniej omawia ją te problemy K. Działocha i J. Trzciński w pracy Zagadnienia obowiązywania Konstytucji Mar cowej w Polsce Ludowej 1944-1952, Wroclaw 1977. Z pracy wynika jasno, Że do momentu uchwa lenia Konstytucji z 1947 r. nie było podstaw normatywnych dla oczekiwań co do restytucji Try bunału Stanu.

22 Dz. U. 18 z 20 II 1947, poz. 71.

POLITEJA V2004 POLITYCZNE, IDEOWE I- PRAWNE UWARUNKOWANIA ••• 305

jako instytucja przewidziana w polskim prawie konstytucyjnym nie został powołany do życia. Dopiero Konstytucja z 1952 r. położyła kres temu dosyć schizofreniczne mu stanowi. Było to rezultatem zerwania z tradycyjnym trójpodziałem władz i przy znaniem Sejmowi charakteru jedynego, najwyższego organu władzy. W dużej mie rze było to również wyrazem chęci zapewnienia administracji państwowej swobody działania tak w sferze stanowienia, jak i stosowania prawa, przyznania jej również szerokich możliwości podejmowania działań niekontrolowanych z zewnątrz² 3. Pro blem odpowiedzialności za działania wcześniejsze próbowano rozwiązać m.in. na płaszczyźnie politycznej, podobnie jak czyniły to władze emigracyjne, dodając do tego jeszcze płaszczyznę prawno-karną.

Najbardziej jaskrawym przykładem w in teresującej nas w tym momencie kwestii był dekret z 22 I 1946 r. ,,O odpowiedzial ności za klęskę wrześniową i faszyzację życia państwowego"² 4. W latach 50. i 60. doszły do tego jeszcze przesłanki ideologiczne. Tak w partii sprawującej władzę, jak i u jej koalicjantów, istniały komisje kontroli partyjnej, zajmujące się oczyszczaniem szeregów partyjnych, z których rekrutowały się kadry urzędnicze. Inaczej mówiąc, odpowiedzialność wewnątrzpartyjna zastępowała odpowiedzialność konstytucyjną. Mieściło się to w logice ówczesnego systemu politycznego.

Problem reaktywowania Trybunału Stanu, czy też szerzej rzecz ujmując, pod jęcia odpowiedzialności za sprzeczną z prawem działalność w okresie wykonywania funkcji rządowych pojawił się na fali odwilży październikowej 1956

r. i prowadzo nej wówczas dyskusji o odpowiedzialności za łamanie praworządności. Wyartyku łowane to zostało w sposób najbardziej wyraźny, podobnie jak wiele innych kwestii prawno-ustrojowych, przez Stronnictwo Demokratyczne. W Założeniach progra mowych VI Kongresu tejże partii z 18 I 1958 r. znajdujemy twierdzenie, iż za sprzecz ną z prawem działalność w zakresie wypełniania funkcji urzędowych (poza poli tyczną odpowiedzialnością przed Sejmem i partiami) powinna istnieć możliwość pociągania członków rządu do odpowiedzialności przed powoływanym przez Sejm Trybunałem Stanu^{25 •} Idea ta nie znalazła jednak szerszego poparcia. Brak w tym zakresie woli politycznej spowodował, iż przez wiele lat także i samo Stronnictwo nie przypominało tego postulatu. Powrócono doń dopiero w sierpniu 1980 r., gdy pojawiła się kwestia odpowiedzialności członków rządu za sytuację w kra ju 26• Partie polityczne nie mogły tych żądań pominąć. Także wówczas Stronnictwo Demokra-

23 W Lassota, Geneza Trybunału Stanu, Warszawa 1986, s. 7. Nauka prawa konstytucyjnego wi działa jako gwarancję nienadużywania władzy możliwość odwołania rządu i ministrów przez Sejm. Zob. S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 341.

24 Dz. U. 5 z 18 II 1946, poz. 46. Szerzej o represyjnym prawie karnym w stosunku do polityków II RP pisze A. Lityński, Tak zwany dekret o faszyzacji czyli lex retro agit, ,,Miscellanea Iuridica", t. 3, Tychy 2003, oraz tenże, O prawie i sądach początków Polski Ludowej, Białystok 1999.

25 W materiałach VI Kongresu Stronnictwa Demokratycznego Warszawa 1958 ten materia! nie jest już eksponowany.

26 Postulaty dotyczące osób sprawujących władzę pojawiały się - co jest charakterystyczne, ale

i zrozumiałe - w momentach przełomowych. Tak było w 1956 i 1980 r. ale już nie w 1968, 1970 czy 1976 r. Zwraca na to uwagę B. Dobkowski, Trybunał Stanu w przeszłości i dziś, ,,Rzeczywi stość", nr 11, 1 VIII 1982.

306 Jacek Majchrowski POLITEJA V2004

tyczne było ugrupowaniem, które w sposób najbardziej ostry podnosiło ową kwestię. Znalazło to wyraz na XII Kongresie Stronnictwa, obradującym w marcu 1981 r., w trakcie którego podniesiono problem odpowiedzialności konstytucyjnej, ograni czając go jedynie do administracji państwowe j^{27 •} Przewodniczący Klubu Poselskie go SD Jan Fajęcki wystąpił do klubów Poselskich PZPR i ZSL z propozycją podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie reaktywowania urzędu Prezydenta PRL, a także utworzenia Trybunałów: Konstytucyjnego i Stanu.

Obie partie ustosunko wały się do owej inicjatywy pozytywnie i 14 VIII 1981 r. na wspólnym posiedzeniu Prezydiów Klubów Poselskich PZPR, ZSL i SD postanowiono powołać zespół eks pertów do przygotowania opinii na ten temat.

Zespół powołany został 13 XI 1981 r., a 25 XI rozpoczął prace nad wskazanymi problemami, uznając kwestię powołania Trybunału Stanu za na jpilniejszą^{28 •} Zgodności jednak w tej sprawie nie było, w związ ku z czym postanowiono przygotować i poddać pod dyskusję dwa referaty prezentu jące rozbieżne stanowiska w celu wypracowania wspólnej opinii^{29 •} Ogłoszenie sta nu wojennego spowodowało opóźnienie prac - posiedzenie zespołu odbyło się do piero 11 I 1982 r. Przedtem jednak generał Wojciech Jaruzelski jako przewodniczący Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego 30 XII 1981 r. wystąpił do Sejmu w sprawie powołania Trybunału Stanu. Wystąpienie to miało jednak charakter bardzo ogólny i nie zawierało sugestii żadnych rozwiązań - te pozostawiając do przygotowania zespołowi ekspertów, który zakończył swe prace 18 I 1982 r., a opracowany przezeń projekt był przedmiotem obrad wspólnego posiedzenia Prezydiów Klubów Posel skich PZPR, ZSL i SD (4 II 1982 r.). Następnego dnia po naniesieniu wielu popra wek wniesiono projekt ustawy o zmianie konstytucji dotyczącym.in. powołania Try bunału Stanu oraz ustawy zwykłej o Trybunale Stanu. Po pierwszym czytaniu 27 II 1982 r.³⁰ odbyły się dwa posiedzenia Komisji Prac Ustawodawczych (27 II i 4 III), która także wniosła kilka poprawek do projektu tejże ustawy. Na niektóre z nich warto zwrócić uwagę w nieco szerszym kontekście dyskusji, jaka odbyła się także w zespole ekspertów.

Zasadniczym problemem była kwestia zakreślenia kręgu osób objętych odpowiedzialnością konstytucyjną. Pytanie brzmiało: czy objęte nią być powinny wyłącznie osoby piastujące najwyższe stanowiska państwowe, czy również osoby, które w związku z funkcjami pełnionymi w centralnych, wybieralnych orga-

27 XII Kongres Stronnictwa Demokratycznego, Warszawa 1981.

28 W skład owego zespołu wchodzili z ramienia PZPR prof. Andrzej Burda i doc. Leszek Kubicki,

z ramienia ZSL prof. Henryk Groszyk i prof. Jan Ziembiński, SD reprezentowali profesorowie Arnold Gubiński i Jerzy Jodłowski. Członkiem zespołu był wówczas bezpartyjny doc. Andrzej Gwiżdż. Warto w tym miejscu wspomnieć, iż pierwszy projekt ustawy o Trybunale Stanu opraco wany został w marcu 1981 r. na Wydziale Prawa Uniwersytetu Warszawskiego. Przewodniczącym zespołu był Michał Pietrzak (zob. M. Pietrzak, Odpowiedzialnośćkonstytucyjna..., s. 93).

2 9 Rozbieżności dotyczyły m.in. kwestii, czy odpowiedzialność ma być wyłącznie za czyn popeł

niony z winy umyślnej czy także nieumyślnej (zob. A. Gubiński, Trybunał Stanu, ,,Państwo Prawa" 5-6, 1982, s. 5-6; w tymże artykule także szerzej na temat rozbieżności stanowisk wśród ekspertów).

30 Sprawozdanie stenograficzne z 19. posiedzenia Sejmu z dnia 27 II 1982, I. 101-106. W imieniu klubów poselskich PZPR, ZSL i SD referował Zenon Wróblewski.

POLITEJA V2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA ••• 307

nach organizacji politycznych mogą wywierać wpływ na decyzje polityczne.

Drugie rozwiązanie odrzucono, motywując to zatarciem odmienności działalności politycznej i pełnienia funkcji w naczelnych organach władzy i administracji państwowej3 1 • Często stosowana była natomiast inna forma odpowiedzialności, polegająca na od wołaniu z zajmowanego stanowiska, mającym z reguły podtekst polityczny, choć bardzo często kamuflowany oświadczeniami o odejściu „z powodu złego stanu zdro wia", o „przejściu do innej pracy" lub podobnymi banałami. W przypadku odpowie dzialności konstytucyjnej chodzi także o zastosowanie quasi- kary i napiętnowanie popełnionego czynu3 2• Warto w tym miejscu przypomnieć, iż nadużycie władzy dla celów prywatnych piętnowane było od początku lat powojennych odwołaniem ze stanowiska, czego doświadczył pierwszy szef resortu gospodarki narodowej i finan sowej PKWN, a potem resortu finansów Jan Stefan H eneman^{33 •} Zespól odrzucił rów nież koncepcję objęcia odpowiedzialnością konstytucyjną przed Trybunałem Stanu posłów na Sejm, uznając iż byłoby to równoznaczne z ograniczeniem swobody dzia łalności poselskiej34. Odrzucono także koncepcję powoływania członków Trybuna łu Stanu wyłącznie spośród posłów na Sejm oraz przyjęto zasadę, iż Trybunał wład ny będzie rozpatrywać sprawy o czyny popełnione przed jego powołaniem, które to rozwiązanie nie było aprobowane powszechnie. Komisja Prac Ustawodawczych, idąc dalej, wprowadziła - obowiązującą w II Rzeczypospolitej- zasadę niełączenia man datu poselskiego i członkostwa Trybunału Stanu oraz rozszerzyła zakres osób pod legających kontroli konstytucyjnej o Prezesa NBP i kierowników urzędów central nych. Z innych zmian przewidziano utworzenie stałej Sejmowej Komisji Odpowie dzialności Konstytucyjnej, dwuinstancyjności postępowania przed Trybunałem, zmieniono określenie podstaw odpowiedzialności, wyłączono Prezesa NIK i Proku ratora Generalnego spośród podmiotów uprawnionych do złożenia wstępnego wnio sku o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz zawężono zakres sankcji za czyny nie będące przestępstwami, eliminując w szczególności karę zmniejszenia

uposażenia emerytalnego³ 5. Dnia 26 III 1982 r. Sejm rozpatrzył i przyjął jednomyśl nie ustawę o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i ustawę o Try bunale Stanu36 • Ustawa o zmianie Konstytucji PRL nadała rozdziałowi czwartemu tejże konstytucji tytuł „Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli" oraz dodała m.in. art. 33b, w którym znajdujemy stwierdzenie, iż: Trybu-

31 Stanisław Podemski w artykule Kto i kiedy przed Trybunał (,,Polityka" 2/1982) zwracał uwagę,

iż najszersze kręgi opinii publicznej domagają się ukarania każdego kto współuczestniczył w do prowadzeniu kraju do jego opłakanej sytuacji.

32 A. Gubiński, Trybunał Stanu, s. 4.

33 M. Pietrzak, Odpowiedzialnośćkonstytucyjna ..., s. 90.

34 O rozważaniach odnoszących się do odpowiedzialności politycznej i prawnej patrz: J. Wró blewski, Odpowiedzialność konstytucyjna a odpowiedzialność polityczna, Warszawa 1983, oraz H. Groszyk, Właściwość Trybunału Stanu, Warszawa 1982, s. 6-7.

35 Zmiany te podaję za: W. Lassota, Geneza..., s. 11-12.

36 Sprawozdanie stenograficzne z 20. posiedzenia Sejmu z 25 i 26 III 1982 r., ł. 166-184. Posłem sprawozdawcą był Łukasz Balcer ze Stronnictwa Demokratycznego.

308 Jacek Majchrowski POLITEJA V2004

nał Stanu orzeka o odpowiedzialności osób pełniących okreslone w ustawie najwyższe stanowiska państwowe za naruszenie Konstytucji i ustaw. Trybunał może orzekaćo od powiedzialności karnej osób pociągniętych do odpowiedzialności okreslonej w ust. 1 za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem, [...} jest wybierany przez Sejm spoza jego grona

i

Prezes Sądu Najwyższego, a sędziowie byli niezawiśli i podlegali jedynie ustawom^3•7 Pozostałe regulacje odnoszące się do właściwości, ustroju i postępowania przed Try bunałem Stanu odsyłały do ustawy uchwalonej tego samego dnia^{38 •} W ten sposób rozpoczęła żywot nowa, nieznana w powojennym polskim prawie instytucja.

Ustawa o Trybunale Stanu wprowadza konstytucyjną odpowiedzialność osób pełniących najwyższe stanowiska państwowe za czyny nie stanowiące przestępstwa, którymi osoby te, w zakresie swego urzędowania albo w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sposób zawiniony naruszyły konstytucję lub inną ustawę. Osoba mi, które mogły być objęte jurysdykcją Trybunału Stanu, byli członkowie Rady Pań stwa, Rządu, Prezesi NIK i NBP, Prokurator Generalny PRL oraz kierownicy urzę dów centralnych39 • Odpowiedzialnością objęci byli także wówczas, gdy ich czyny wypełniały znamiona przestępstwa, a ich łączne rozpoznanie, w uchwale o pocią gnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej, uznano za celowe. Może się bowiem okazać, Że oddzielenie czystej odpowiedzialności konstytucyjnej od karno-prawnej było bądź niemożliwe, bądź szczególnie utrudnione ze względu na naruszenie norm prawno-karnych. Krąg osób ponoszących odpowiedzialność przed Trybunałem zo stał ściśle określony. Z tak sztywnego wyliczenia wynika, że nie mogą odpowiadać przed Trybunałem na przykład zastępcy szefów wymienionych urzędów. Wylicze nie to określa bardzo wyraźnie, iż to stanowisko jest najwyższe w państwie, które rodzajowo wymienia ustawa o Trybunale Stanu^{40 •} Pierwotnie zespół ekspertów nie proponował wliczenia do tego kręgu Prezesa NBP i kierowników urzędów central nych, ale tego pierwszego dodały kluby poselskie, zaś Sejmowa Komisja Prac Usta wodawczych uznała za celowe dodanie również kierowników urzędów centralnych.

Ostatnia decyzja była o tyle kontrowersyjna, iż kierownicy ci nie są powoływani przez Sejm, lecz przez premiera, nie wchodzą w skład rządu i nie mają prawa wydawania rozporządzeń. Podlegają nadto - co było bardzo istotne - bądź Prezesowi Rady Mi nistrów, bądź konkretnym ministrom i ci właśnie odpowiadali także konstytucyjnie za ich działalność. Włączenie owej grupy spowodowane zostało doświadczeniami rządu Jana Olszewskiego, który to rząd składał się w znacznej mierze nie z mini strów, lecz właśnie z kierowników ministerstw. Oznaczało to pozostawienie ich poza odpowiedzialnością konstytucyjną.

37 Jest to pewna niekonsekwencja: I Prezesa Sądu Najwyższego, a więc przewodniczącego Trybu nału Stanu, powołuje Rada Państwa, której członkowie podlegają jurysdykcji Trybunału.

38 Dz. U. 11 z 6 IV 1982, poz. 84.

39 Pojawia się w tym miejscu problem, jak pociągnąć do odpowiedzialności członków Rady Pań stwa, skoro ta w myśl zasady wyrażonej w art. 30 Konstytucji działa kolegialnie.

411 Zwraca na to uwagę H. Goszyk, Właściwość Trybunału Stanu, s. 5.

POLITEJA 1/2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA ••• 309

Przechodząc do odpowiedzialności przedmiotowej, zauważamy, Że czyn sprawcy podlegał właściwości Trybunału Stanu o ile był zawiniony, tzn. zawinione musiało być naruszenie konstytucji lub ustawy niezależnie od tego, czy czyn popełniony zo stał w winy umyślnej, czy nieumyślnej.

Jak pamiętamy, Nowela do Konstytucji z 26 III 1982 w art. 33b ust. 1 najogól niej formułuje zakres przedmiotowy odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, stwierdzając: Trybunał Stanu orzeka o odpowiedzialności[...] za naruszenie Konsty tucji i ustaw. Pytanie, jakie należy sobie zadać obecnie, brzmi: czy odnosi się to tylko do ustaw, czy dotyczy także naruszenia dekretów oraz rozporządzeń wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania? W związku z istniejącymi na ten temat rozbieżnościami w doktrynie, zwrócić należy uwagę na stanowisko wyrażane przez Jerzego Bartoszewskiego, który opowiada się przeciwko dopuszczaniu rozszerzenia pojęcia „ustawa" na inne akty prawne. Jego zdaniem, przemawia za tym nie tylko wykładnia werbalna, lecz także art. 33a Konstytucji.

Przepis ten dotyczy wprawdzie Trybunału Konstytucyjnego, lecz zawiera on stwierdzenie: ale i innych aktów nor matywnych. Skoro więc w tej samej nowelizacji w przypadku Trybunału Stanu nie dodano tego stwierdzenia, to intencja ustawodawcy co do ograniczenia odpowie dzialności konstytucyjnej tylko do naruszenia ustaw jest wyraźna ^{4 1 •} Z drugiej jed nak strony wypada zauważyć, iż dekrety Rady Państwa miały także moc ustawy, a w szczególnych przypadkach także rozporządzenia ^{4 2 •} Ustawa - zacytujmy po raz wtóry- podkreśla odpowiedzialność za czyny nie stanowiące przestępstwa, który mi osoby zajmujące najwyższe stanowiska w państwie w zakresie swego urzędowa nia albo w związku z zajmowanym stanowiskiem, w sposób zawiniony naruszyły Konstytucję lub inną ustawę. Chodzi więc o naruszenia prawa nie będące przestęp stwami, popełnione w zakresie urzędowania lub w związku z zajmowanym stano wiskiem. Pod sformułowaniem „zakres urzędowania" rozumiemy, że jest to sfera, w której podmiot posiada kompetencje do podejmowania decyzji. To wszystko dotyczy tak zwanego deliktu konstytucyjnego. Ale mamy także do czynienia, o czym już wspominaliśmy, z karną odpowiedzialnością za przestępstwo. Jeżeli Trybuna łowi przekazana jednak zostanie sprawa jedynie w zakresie odpowiedzialności kon stytucyjnej, bez wniosku o ich połączenie, to o odpowiedzialności karnej zadecy duje sąd powszechny.

O przedawnieniu traktuje art. 17. Ustawy o Trybunale Stanu. Stwierdza on, że ściganie przed Trybunałem Stanu jest dopuszczalne w okresie 1O lat od popełnienia czynu, chyba Że stanowi on przestępstwo, dla którego przewidziany jest dłuższy okres przedawnienia. Fakt, Że sprawca nie sprawuje już urzędu, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania. Gdy idzie o właściwość Trybunału co do czynów popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy o Trybunale Stanu, to stanowi ona, Że Trybunał jest właściwy,jeżeliczyny owe w czasie ich popełnienia były

41 J. Bartoszewski, Trybunał Stanu. Prawne podstawy odpowiedzialności,Warszawa 1982, s. 7. Patrz również J. Wróblewski, Trybunał Stanu. Prawne podstawy odpowiedzialności, Warszawa 1982.

42 Z. Świda-Łagiewska (red.), Trybunał Stanu..., s. 146 i n.

310 Jacek Majchrowski POLITEJA 1/2004

zabronione pod groźbą kary; gdy natomiast idzie o czyn poprzednio popełniony, po legający na naruszeniu konstytucji lub innej ustawy, to Trybunał ogranicza się do stwierdzenia dokonanych naruszeń prawa - może więc stwierdzić winę bez orzeka nia sankcji. W praktyce oznacza to bądź wydanie wyroku „za historię", bądź też po prostu napiętnowanie.

Udzielenie absolutorium nie zwalnia członków rządu od odpowiedzialności konstytucyjnej, są to bowiem instytucje niezwiązane z sobą. W razie podjęcia decy zji kolegialnie każdy odpowiada osobno, bowiem współcześnie odpowiedzialność konstytucyjna, jako rodzaj odpowiedzialności prawnej, ma zawsze charakter odpo wiedzialności indywidualnej. Oznacza to, że w przypadku złamania konstytucji przez organ kolegialny (jakim jest na przykład Rada Ministrów), należy udowodnić od powiedzialność każdego z jego członków indywidualnie, wskazując jego osobisty udział w podjęciu takiego rozstrzygnięcia przez organ kolegialny. W przypadku od powiedzialności za przestępstwa Trybunał wymierza kary wynikające z ustaw kar nych. W przypadku odpowiedzialności konstytucyjnej może on wymierzyć karę, stwierdzić dokonanie naruszeń prawa lub - ze względu na szczególne okoliczności - poprzestać na stwierdzeniu winy. Kary są następujące: utrata czynnego i biernego prawa wyborczego do Sejmu i rad narodowych, zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w or ganach państwowych i organizacjach społecznych, utrata wszystkich lub niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utrata zdolności do ich uzyskania.

Kary dotyczące utraty praw i zakazów mogą być orzekane na okres od 2 do 1O lat, a kara odnosząca się do zakazu zajmowania stanowisk nawet na stałe.

Kwestia następna dotyczy uprawnień do zgłoszenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Wstępny wniosek do Prezydium Sej mu mogą złożyć: Komisja sejmowa większością 2/3 głosów jej członków, co naj mniej 50 posłów, Rada Państwa i Trybunał Konstytucyjny. Wniosek, w którym znaj dują się zarzuty wraz z uzasadnieniem, Prezydium Sejmu kieruje do Komisji Od powiedzialności Konstytucy jnej^{43 •} Ta przedstawia sprawozdanie z prac nad każdą przedstawioną jej sprawą wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody na wystąpienie do Trybunału Stanu o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej lub umorze nie postępowania w sprawie. Uchwała Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej powoduje zawieszenie w uprawnieniach osoby, której dotyczy, a gdy jest on posłem - uchylenie immunitetu poselskiego. W takim przypadku Sejm wy biera dwóch oskarżycieli spośród posłów, a Marszałek przesyła przewodniczącemu Trybunału uchwałę Komisji Sejmowej, która jest aktem oskarżenia 44.

Trybunał Stanu składa się z Przewodniczącego, którym jest z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, jego zastępcy oraz 22 członków i 5 zastępców członków,

41 Patrz bliżej: Uchwala Sejmu PRL z 6 lipca 1982 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Pol skiej Rzeczypospolitej Ludowej (Monitor Polski, nr 17 z 21 lipca 1982, poz. 134).

44 Szerzej: J. Bartoszewski, Trybuna! Stanu. Postępowanie wstępne, Warszawa 1983. Przynajmniej jeden z oskarżycieli powinien odpowiadać warunkom wymaganym do powołania na stanowi sko sędziego.

POLITEJA 1/2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA ••• 311

wszystkich wybieranych przez Sejm spoza swego grona. W skład Trybunału mogą być wybierani obywatele polscy korzystający z pełni praw obywatelskich, niekarani sądownie, niezatrudnieni w organach administracji państwowej, przy czym co naj mniej polowa członków Trybunału musi posiadać kwalifikacje do zajmowania sta nowiska sędziego. Członkom Trybunału przysługuje immunitet sędziowski, który nie dopuszcza do pociągnięcia ich do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia wolności bez uprzedniej zgody pełnego składu Trybunału. Wyboru członków Try bunału dokonano 6 VII 1982 r⁴.^{5 •}

Każdy z wniosków o pociągnięcie do odpowiedzialności dla swej ważności isku teczności musi mieć formę pisemną i zostać uchwalony w trybie i składzie przewi dzianym w ustawie wraz ze wskazaniem konkretnych zarzutów oraz uzasadnie niem każdego z nich. Uchwala Sejmowej Komisji Odpowiedzialności Konstytucyj nej stanowiąca akt oskarżenia, musi zawierać: dokładne określenie osoby objętej wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej ewentualnie łącznie z wnioskiem o odpowiedzialność karną, dokładny, zwięzły opis zarzutów odrębnie ujętych odnośnie do odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej, wskazanie naruszo nych przepisów konstytucji lub innej ustawy, a w zakresie ewentualnej odpowiedzial ności karnej także wskazanie przepisów ustawy karnej, pod które zarzucany czyn pod pada, uzasadnienie wszystkich zarzutów oskarżenia, a także wykaz dowodów, które należy przeprowadzić bezpośrednio na rozprawie przed Trybunałem Stanu^46•

Zarządzenie rozprawy głównej powinno zawierać wyznaczenie siedmioosobo wego składu orzekającego (Przewodniczący i 6 członków imiennie wymienionych) ze wskazaniem, który z nich ma być sprawozdawcą, a także jednego lub dwóch sę dziów zapasowych, którzy nie wchodzą do składu orzekającego, ale biorą udział w rozprawie. Sędziowie zapasowi nie powinni być wybierani spośród członków-za stępców, ci bowiem są włączani do składu orzekającego gdy z samych członków Try bunału nie można go skompletować ^4•7

Jako instancja odwoławcza Trybunał orzeka w pełnym składzie z wyłączeniem sędziów uczestniczących w rozprawie pierwszej instancji, tzn. w liczbie 21 osób.

Postępowanie przed Trybunałem jest zbliżone do postępowania karnego, ale nie identyczne z nim. Henryk Kempisty pisze, Że przebieg i porządek rozprawy głów nej nie powinien odbiegać od toku rozprawy przed sądem wojewódzkim orzekają cym jako sąd I instanc ji^{48 •} Wykonanie wyroku należy do Sądu Wojewódzkiego w War szawie. Odnośnie do wykonywania praw wyborczych sąd zawiadamia wydział spraw wewnętrznych terenowego organu administracji państwowej właściwy dla miejsca ostatniego zamieszkania skazanego, co do utraty orderów - zawiadamia Kancelarię

45 Sprawozdanie stenograficzne z 23. posiedzenia Sejmu z dnia 6 lipca 1982 r., I. 174.

46 H. Kempisty, Trybunał Stanu. Postępowanie w pierwszej instancji, Warszawa 1983.

47 Odmienny pogląd reprezentuje S. Kotowski, Trybunał Stanu. Postępowanie odwoławcze, War szawa 1983, s. 5.

48 H. Kempisty, Trybunał Stanu..., s. 13. Procedurę postępowania przed Trybunałem dokładnie opisuje J. Klimek, Trybunał Stanu czeka na sprawę, ,,Gazeta Prawnicza" 1982, nr 10.

312 Jacek Majchrowski POLITEJA V2004

Rady Państwa o wymierzeniu takiej kary, a co do zakazu zajmowania stanowisk - zawiadamia instytucje państwowe i organizacje społeczne, w których skazany pełnił ostatnio funkcje kierownicze49 •

Ustawa o Trybunale Stanu w formie uchwalonej w 1982 r. obowiązywała przez 15 lat. Uchwalenie konstytucji w 1997 r. wymogło zmiany, które znalazły także od dźwięk w kolejnych nowelizac jach50 •

W projektach konstytucji, która uchwalona została ostatecznie w 1997 r., odno śnie do Trybunału Stanu proponowano różne rozwiązania. Projekt Sejmowej Ko misji Konstytucyjnej lokował go w odrębnym rozdziale, pozostawiając na dotych czasowych zasadach, natomiast projekt Senackiej Komisji Konstytucyjnej propono wał przekazanie kompetencji Trybunału Stanu Trybunałowi Konstytucyjnemu5 1 •

Ostatecznie konstytucja poświęciła Trybunałowi Stanu cztery artykuły, dodając odnośnie do osób ponoszących odpowiedzialnośćza naruszenie Konstytucji lub usta wy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania człon ków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, po słów i senatorów (w zakresie określonym w art. 107). W praktyce oznaczało to po wrót do rozwiązań Konstytucji Kwietniowej i nowość na tle licznych zmian, jakie miały miejsce w tym zakresie od 1982 r. Zmieniony został również skład Trybunału: obok przewodniczącego i dwóch zastępców jest obecnie 16 członków wybieranych przez Sejm spoza grona posłów i senatorów, przy czym zastępcy przewodniczącego oraz co najmniej połowa członków powinna mieć kwalifikacje wymagane do zaj mowania stanowiska sędziego.

Odnośnie do organizacji Trybunału Stanu oraz trybu postępowania, jak również rodzajów kar orzekanych przez Trybunał, Konstytucja odsyła do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, która uległa nowelizacjom wynikającym głównie ze zmian uregulo wań konstytucyjnych podjętych wcześniej. Zasadniczą zmianą była likwidacja Rady Państwa i wprowadzenie urzędu Prezydenta. I tak ustawa stwierdzała, iż Prezydent może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za naruszenie konstytucji, ustawy lub za popełnienie przestępstwa, przy czym przepisy w tej materii stosuje się odpowiednio do Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu, którzy tymczasowo wykonują obowiązki Prezydenta. Prawo do postawienia Prezydenta w stan oskarżenia przysługuje wyłącznie Zgromadzeniu Narodowemu, przy czym wniosek taki musi być podpisany przez co najmniej 140 jego członków. Z dniem podjęcia uchwały o po stawieniu Prezydenta w stan oskarżenia, sprawowanie przez niego urzędu ulega za wieszeniu. Novum w rozwiązaniach dotyczących Trybunału Stanu stanowi punkt stwierdzający, iż w postępowaniu przed Trybunałem konieczny jest udział obrońcy.

49 S. Pawela, Trybunał Stanu. Postępowanie wykonawcze, Warszawa 1983.

50 Jednolite teksty ogłaszane były po kolejnych nowelizacjach w: Dz. U. nr 38 z 1993, poz. 172,

i Dz. U. nr 101 z 2002, poz. 925.

51 Por. M. Kalias, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Rys historyczny i omówienie, Warszawa 2001, oraz Projekty Konstytucji 1990-1997, Warszawa 1997, oprac. Ryszard Chruściak.

POLITEJA V2004 POLITYCZNE, IDEOWE I PRAWNE UWARUNKOWANIA ••• 313

Skład Trybunału wybierany był zawsze en bloc na zasadzie wzajemnych uzgod nień między klubami, czego konsekwencją była jego różnorodność polityczna. Tej cechy nie miał jedynie Trybunał Stanu wybrany w 1997 r., który w odróżnieniu od wybranych tak wcześniej, jak i później był bardzo jednolity politycznie. Koalicja Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności, w sferze mechanizmu parlamentarnego, nie licząc się z opinią i zwyczajami odeszła od zasady parytetu jako metody obsa dzania stanowisk. Dotyczyło to zarówno Prezydium Sejmu, przewodnictwa komisji sejmowych, jak i Trybunałów:

Konstytucyjnego i Stanu. Propozycja złożona przez AWS i UW partiom opozycyjnym odnośnie do obsady Trybunału Stanu nie odpowia dała ilościowo zasadzie parytetu, została więc odrzucona. Niektórzy prominentni po litycy usiłowali neutralizować zarzut jednostronności wyboru twierdzeniami, że nie ma co się awanturować, bo to i tak ciało o niewielkim praktycznie znaczeniu52 •

Faktycznie, podobnie jak w latach międzywojnia, Trybunał Stanu i po jego re aktywacji nie narzekał na nadmiar pracy. I tak w 1982 r. złożony został wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności premiera Piotra Jaroszewicza oraz wicepremie rów Tadeusza Wrzaszczyka, Tadeusza Pyki i Jana Szydłaka za, jak to określono, nadmierne rozciągnięcie frontu inwestycyjnego i niereagowanie na sygnały o niemoż ności spłacenia kredytów wskutek niewydolności gospodarki oraz za zwiększenie kre dytu ponad granice powszechnie przyjęte uwzględniając poziom gospodarki narodo

wej. Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej zaproponowała w stosunku do dwóch pierwszych wszczęcie postępowania, w stosunku do pozostałych - umorze nie. Ostatecznie postępowanie w stosunku do wszystkich zostało umorzone w dro dze amnestii53 • W 1990 r. skierowano wniosek do Komisji Odpowiedzialności Kon stytucyjnej o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej premiera Mieczy sława Rakowskiego, wicepremiera Kazimierza Olesiaka oraz ministrów Mieczysława Wilczka i Andrzeja Wróblewskiego za podjęcie decyzji o rozpoczęciu likwidacji Stocz ni im. W Lenina w Gdańsku, za podejmowanie błędnych decyzji i brak nadzoru, co doprowadziło do znacznego deficytu budżetowego. Sejm postawił Rakowskiego w stan oskarżenia, w stosunku zaś do pozostałych osób postępowanie umorzył. Uchwała Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej wraz z aktami o pociągnięcie do odpowiedzialności M. Rakowskiego przesłana została Trybunałowi przez Mar szałka Sejmu 30 XII 1992 r. Mimo jednak dwukrotnych monitów Przewodniczące go Trybunału o nadesłanie uchwały Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności kon stytucyjnej uchwała nie została nadesłana. W rezultacie 8 IX 1997 r. Trybunał Stanu w składzie 3 sędziów postanowił odmówić wszczęcia postępowania przed Trybuna łem, nie uwzględnić wniosku z 1 II 1993 r. o umorzeniu postępowania w sprawie oraz zwrócić akta sprawy Sejmowi celem podjęcia czynności przewidzianych w usta wie o Trybunale Stanu. W 1991 r. do Sejmowej Komisji Konstytucyjnej zgłoszono wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności Leszka Balcerowicza, wicepremiera w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, ministrów Spraw Wewnętrznych Czesława

52 Za: M. Filar, Samurajski miecz. Komu i czemu służy Trybunał Stanu, ,,Wprost" 26 IV 1998.

51 Postanowienie Trybunału Stanu z 10 VIII 1984 r., sygn. I TS 1/84.