Tomasz Tadeusz Majer
Pełnomocnik Rządu RP na Okręg
Mazurski - budowa aparatu
państwowego
Studia Prawnoustrojowe nr 18, 103-119
2012
Tom asz T ad eu sz M ajer
d o k to ra n t
K a te d ra Teorii i Filozofii P ra w a i P a ń s tw a W ydział P ra w a i A d m in istracji UW M
Pełnomocnik Rządu R P na Okręg Mazurski
- budowa aparatu państwowego
B udow a a p a r a tu p a ń s tw a j e s t zazw yczaj pro cesem sk om p lik o w an y m i d łu g o trw ały m , w ym agającym n ie tylko d z ia ła ń legislacyjnych, ale rów nież za p e w n ie n ia tw orzonej a d m in is tra c ji m a te ria ln e g o i społecznego zaplecza. S y tu a cja, w ja k ie j z n a la z ła się P o lsk a i jej now e w ład ze po II w ojnie św ia to wej, c h a ra k te ry z o w a ła się zaś deficytem każdego z ty ch czynników . Tym w iększy re s p e k t budzić m ogą sp ra w n e d z ia ła n ia o d ra d zając y ch się s t r u k t u r p a ń stw a . W ładze, prócz o d tw o rz en ia a p a r a t u a d m in istracy jn eg o n a te re n a c h w yzw alan y ch spod okupacji, m u sia ły rozpocząć proces jego budow y „od z e ra ” - chociażby w podstaw ow ej form ie - n a m ający ch dopiero zo stać przyłączo n y m i do P o lsk i ziem iach zach odnich i północnych. P rzejęcie z a rz ą d u n a d z n isz czonym i pod w zględem gospodarczym o b sza ram i, k tó ry c h tk a n k a społeczna p ra k ty c z n ie p rz e s ta ła istn ie ć, za lu d n ia n y c h w sposób g w ałtow ny p rzez rzesze re p a tria n tó w stanow iło olbrzym ie w yzw anie. P ow odzenie tej operacji, której kluczow ym o rg a n em był P ełn o m o cn ik Okręgowy, będ ący n ajw yższy m p rz e d staw icie le m p a ń s tw a n a in k o rp o ro w an y ch te re n a c h , czyni a n a liz ę z a sto so w a n ych w niej m etod i ro z w ią z a ń ty m b ard ziej in te re su ją c ą . W niniejszy m a rty k u le n a p rz y k ła d zie O k rę g u M azu rsk ieg o p o s ta ra m się p rz e d sta w ić m o del fu n k cjo n o w an ia tego organu.
D z ia ła n ia w ojenne n a te re n ie P ru s W schodnich rozpoczęły się w połowie stycznia 1945 r. ofensyw ą II i III F ro n tu B iałoruskiego i trw a ły do m a ja 1945 r. N a zajm ow anych te re n a c h w ładzę sp raw o w ały rad zieck ie W ojskowe K om en d a n tu ry W ojenne. Ich d ziała ln o ść u sa n k c jo n o w a n a b y ła u m o w ą z 26 lipca 1944 r. z a w a rtą m iędzy P o lsk im K o m itetem W yzw olenia N arodow ego a r z ą dem Z w iązku R adzieckieg o1. B iorąc pod u w ag ę fa k t, iż część P ru s W schod n ich m ia ła zostać p rz y łączo n a do p a ń s tw a polskiego, nieodzow ne stało się u s ta le n ie m o d elu ich a d m in istra c ji oraz - co w w a ru n k a c h toczącej się je s z 1 E. Wojnowski, Warmia i Mazury w latach 1945-1947. Kształtowanie się stosunków poli tycznych, Olsztyn 1968, s. 40.
cze w ojny mogło o k azać się n a jtru d n ie js z e - w p ro w ad zen ie ty ch ro z w iązań w życie. N im w ładze c e n tra ln e podjęły s ta r a n ia w ty m k ie ru n k u , wojew oda b iało sto ck i J e rz y S ztach e lsk i rozpoczął ju ż zago sp od aro w y w anie w y zw ala n y c h ziem oraz przygotow y w anie ich a d m in istra c ji. Jego gorliw ość tłu m aczy ć m oże bliskość geograficzna ty c h te re n ó w o raz p la n p rz y łą cze n ia ośm iu po w iató w byłych P ru s W schodnich do z a rzą d zan e g o p rzez niego w ojew ództw a2. D ał te m u w yraz m .in. w m em o riale z 5 m a rc a 1945 r. sk iero w an y m do P re z e s a R ad y M in istró w Tym czasow ego R z ą d u R zeczypospolitej Polskiej. P od nosił w nim , iż stanow iłoby to swego ro d z a ju re k o m p e n s a tę te ry to ria ln ą za w sch o d n ią cześć woj. białostockiego, k tó ra z n a la z ła się poza g ra n ic am i p a ń s tw a polskiego. Isto tn e były rów nież p o w iąz an ia gospodarcze regionów o raz sieć dróg i lin ii kolejow ych je łącząca: „Nie m niej is to tn e s ą a rg u m e n ty n a tu r y gospodarczej. [...] L in ia kolejow a B iały sto k -K ró lew ie c je s t n a tu r a ln ą m a g is tra lą kolejow ą tego obszaru . B iały sto k stan o w i obecnie c e n tra ln y p u n k t p rz erz u to w y m a s re p atry ja c y jn y c h poza lin ię C urzon a. W y k orzy stu jąc olbrzy m ie m o żliw o ści k o lo n iz a c y jn e w now o p rz y łą c z o n y c h p o w ia ta c h P r u s W schodnich, B iały sto k będzie m ógł w ykonać z a d a n ie planow ego ro zm ieszcze n ia ludn o ści polskiej spoza lin ii C u rz o n a n a te re n a c h P ru s W schodnich”3. Z a in te re so w a n ie wojew ody białostockiego te re n a m i P ru s W schodnich, poza sfe rą p lan ó w i d ek laracji, zyskało ta k ż e dość szybko swój in sty tu c jo n a ln y w ym iar. O d 3 lutego 1945 r. w B ia ły m sto k u funkcjonow ało B iu ro P ełno m oc n ik a R ząd u n a P ru s y W schodnie, p rz e k sz ta łc o n e 5 k w ie tn ia tegoż ro k u w D e le g a tu rę P ełn o m o cn ik a R z ą d u n a P ru s y W sch od nie4, po w ołane nie p rzez w ładze c e n tra ln e , lecz wojewodę białostockiego w ra m a c h jego u rz ę d u 5. D okonało ono m .in. p o d z ia łu m ającego p rz y p a ść P olsce fr a g m e n tu P ru s W sch odnich n a trz y obwody:
1) zachodni, w s k ła d którego wchodziły: B raniew o, E lbląg, K w idzyń, M albork, M orąg, P a słę k , S usz, S ztum ;
2) c e n tra ln y : B artoszyce, D arkiejny, L id zb a rk , N idzica, O lsztyn , O stród a, P ru s k a Iław a, R eszel, Szczytno, Ś w ięta S iek ierk a;
3) w schodni: E łk, G ierdaw y, Giżycko, G ołdap, K ę trzy n , M rągow o, Olecko, P isz, W ęgorzew o6.
2 Wojewódzkie Archiwum Państwowe w Olsztynie (WAPO), Urząd Pełnomocnika Rządu (UPR), sygn. 28, Memoriał Wojewody Białostockiego do Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 1945 r., s. 64.
3 Ibidem.
4 E. Wojnowski, op. cit., s. 60; A. Wakar, Kształtowanie się Władzy Ludowej na Warmii i Mazurach 1945-1947, Towarzystwo Wiedzy Powszechnej, Olsztyn 1966, s. 2; WAPO, UPR sygn. 29, Sprawozdanie z działalności Delegatury Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski w Białymstoku z dnia 22 czerwca 1945 r., s. 11.
5 R. Degan, Kancelarie wojewódzkich urzędów administracji ogólnej na Ziemiach Odzyska nych w latach 1945-1950, Warszawa 2005, s. 19.
6 F. Sokołowski, Z badań nad administracją Okręgu Mazurskiego 1945-1946, „Komunika ty Mazursko-Warmińskie” 1974, nr 3.
Obwody cieszyły się dość zróżnicow anym z a in te re so w a n ie m ze s tro n y w ładz w B iały m sto k u . Ś w iadczyć m oże o ty m n ie ty le kolejność pow oływ ania od pow iedzialnych za n ie in spek torów , co d ług i o k res cz asu dzielący n o m in a cję n a to stan o w isk o w g raniczącej z w ojew ództw em biało sto ck im jed n o stce oraz dw óch pozostałych. J a k o p ierw szy - ju ż 5 lu teg o 1945 r. - swojego z w ie rz c h n ik a z y sk a ł obw ód II I (w schodn i). F u n k c ję t ą o b jął p o ru c z n ik A. Potolec. A nalogiczne s ta n o w is k a w p o zostałych dw óch je d n o s tk a c h o b sa dzone zostały znacznie później: 28 m a rc a w obwodzie I (zachodnim ) o raz n a p o cz ątk u k w ie tn ia w obwodzie II (c en traln y m ). O sta tn ie j no m in acji dokonał ju ż pełn om ocnik rz ą d u R P n a O k ręg M a z u rsk i p łk d r J a k u b P ra w in 7. U w ag a wojew ody białostockiego sk o n c e n tro w a n a b y ła p rz ed e w szy stk im n a w schod niej części P ru s W schodnich, bow iem - co zostało ju ż wyżej w sp o m n ian e - p lan o w a ł on w łączenie ty ch obszarów do swojego w ojew ództw a.
B iuro P ełn o m o cn ik a R ząd u n a P ru s y W schodnie, n a k tórego czele s ta n ą ł H e n ry k O lejniczak8, m iało stw orzyć zręb y polskiej a d m in is tra c ji n a ty m ob szarze, p row adzić akcję osied leń czą o raz u ła tw ia ć odbudow ę jego gospodarki. W sk azu je n a to m .in. fra g m e n t sp ra w o z d a n ia D e le g a tu ry P ełn o m o cn ik a R zą d u R P n a O kręg M a z u rsk i w B iały m sto k u : „ D eleg atu ra za z a d a n ie m ia ła w ykonyw anie zleceń i z a rz ą d z e ń W ojewody B iałostockiego - P a tro n a O k rę g u M azu rsk ieg o - po lin ii o rg a n iz acji w ładz a d m in istra c ji państw o w ej, r e je s tr a cji n a w yjazd, w y sy łan ie tra n s p o rtó w z p ra co w n ik am i do ob sady starostw , m o n to w an ie ek ip n a zap o trzeb o w an ie staro stw , sk ład ają cy ch się z fachow ców, w y sy łan ie rolników i ro bo tn ików w ogóle zg łaszający ch się n a w yjazd z te r e n u woj. białostockiego i z poza lin ii C urzon a. [...] K oordynow anie p racy p rzy org an izacji akcji przesied leńczej z poszczególnym i in s ty tu c ja m i p a ń stw ow ym i n a te re n ie w ojew ództw a, ogólne k ierow nictw o akcji z a lu d n ia n ia b. P ru s , a w szczególności III in s p e k to ra tu 9”. W cytow anym wyżej dokum en cie w ojew oda biało sto ck i o k re śla n y je s t ja k o „ P a tro n n a O kręg M a z u rsk i”. S ta n o w isko to z c a łą pew nością w ykraczało poza ra m y sy s te m u organ ów a d m in i strac y jn y c h i n ależ y raczej przyjąć, iż b y ła to p ró b a o k re śle n ia funkcji, ja k ą J . S z ta c h e lsk i p e łn ił n a p o cz ątk u 1945 r. wobec b. P ru s W schodnich. Do roli ta k ie j p re d e sty n o w a ł go m .in. fa k t dużej dysproporcji w rozw oju woj. b iało
7 Ibidem.
8 Pod pismem Wojewody Białostockiego do Premiera Tymczasowego Rządu RP z dnia 19 marca 1945 r. swoje podpisy złożyli J. Sztachelski i H. Olejniczak. Pierwszy z nich używał tytułu po. wojewody, natomiast drugi pełnomocnika rządu na Prusy Wschodnie, chociaż uchwa ła uchwały Rady Ministrów z 14 marca 1945 r. powoływała na stanowisko pełnomocnika rządu na Okręg IV (Prusy Wschodnie) J. Sztachelskiego. Cztery dni później w piśmie do Premiera Tymczasowego Rządu RP z dnia 23 marca 1945 r. J. Sztachelski używa już tytułu pełnomocnika tymczasowego rządu RP na Prusy Wschodnie. Należy zatem przyjąć, iż przypisanie H. Olejni czakowi tej funkcji to pomyłka - WAPO, UPR, sygn. 28, s. 30 i 38.
9 WAPO, UPR, sygn. 29, Sprawozdanie z działalności Delegatury Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski w Białymstoku, s. 11.
stockiego i b. P ru s W schodnich. C hodzi t u n ie tylko o k w e stię rozw oju a p a r a t u p a ń stw a , lecz rów nież o t a k e le m e n ta rn e czyn nik i, j a k g ęstość z a lu d n ie n ia i s ta n gospod arki. Z niszczenia w ojenne m ia s t sięg ały 4 0-50 % , a zab u d o w ań w iejsk ich 2 5 -3 0 % 10. N a całkow icie w yludnio nym ob szarze W arm ii i M azu r m ia ła sk o n cen tro w ać się w opinii wojew ody b iałostockiego ak c ja osiedleńcza r e p a tria n tó w p rzebyw ających n a te re n ie a d m in istro w an e g o p rzez niego w oje w ó d z tw a11.
P ie rw sz ą o ficjalną decyzją w ładz c e n tra ln y c h do tyczącą k w e stii z a rz ą d u tzw. Ziem O d zy sk an y ch b y ła u c h w a ła R ad y M in istró w z 14 m a rc a 1945 r. do tycząca p o d ziału a d m in istracy jn eg o ty c h te re n ó w n a c z te ry okręgi: Ś ląsk O polski, Ś lą sk Dolny, P om orze Z achodnie i P ru s y W schodnie. A k t te n re g u lo w ał rów n ież k w e stie z a rz ą d u w ym ienionych obszarów , tw o rząc d la n ich in sty tu c je pełnom ocników r z ą d u 12. N a a d m in istro w a n y c h te re n a c h p rz y słu g i w ał im bard zo szeroki z a k re s w ładzy cyw ilnej, obejm ujący w początkow ym o k re sie d ziałaln o ści rów nież n a d z ó r n a d o rg a n iz a c ją w ładz n iezesp o lo n y ch 13, a ich z a rz ą d z e n ia były obow iązujące d la w szy stk ich u rzęd ó w cyw ilnych. U c h w ała u s ta la ła rów nież, że p ierw szy m i za stę p c a m i pełnom ocników okręg o w ych b ę d ą delegaci M in iste rstw a B ezp ieczeń stw a Publicznego.
S tan o w isk o pełn o m o cn ik a rz ą d u w O k rę g u W arm ii i M a z u r objął ówcze sn y w ojew oda biało sto ck i J . S z ta c h e ls k i14, w y stęp u jąc y w cześniej wobec ziem O k rę g u M azu rsk ieg o w roli „ p a tro n a ”. O s ta tn ia z w ym ienionych fun k cji nie m ia ła je d n a k c h a r a k te r u form alnego, lecz czysto faktyczny, co m oże w ydaw ać się zro zu m iałe, b io rąc pod u w ag ę ciężkie w a ru n k i d z ia ła n ia ów czesnej a d m i n is tra c ji - toczące się cały czas d z ia ła n ia w ojenne - oraz odbudow ę zrębów polskiej a d m in is tra c ji n a w yzw alany ch te re n a c h . W lite r a tu r z e podnosi się, iż p o d s ta w ą d z ia ła ń wojew ody b iałostockiego ja k o „ p a tro n a ” m ogły być u s tn e u p o w a ż n ie n ia i za le cen ia w ładz c e n tra ln y c h 15. R ów nolegle z końcem lutego 1945r. funkcjonow ać zaczęli pełnom ocnicy rz ą d u R P p rzy dow ództw ach fro n tów radzieck ich. F u n k cję tę p rz y dow ództw ie o perującego n a te re n ie P ru s
10 E. Wojnowski, op. cit., s. 53.
11 WAPO, UPR, sygn. 28, Pismo Wojewody Białostockiego do Premiera Tymczasowego Rządu RP z dnia 19 marca 1945 r., s. 29-30: „Jeżeli zaś chodzi o rozwiązanie kwestii repatryja- cji, to także b. Prusy Wschodnie powinny stać się terenem , na którym musi się skoncentrować cała akcja osiedleńcza, akcja kolonizacyjna”.
12 Archiwum Akt Nowych (AAN), Ministerstwo Ziem Odzyskanych (MZO), sygn. 105, Wyciąg z akt protokołów nr 19 posiedzenia RM w dniu 14 marca 1945 r., s. 1. Akt ten przewidy wał, iż na czele okręgu stał okręgowy pełnomocnik rządu, natomiast na czele obwodu (jednostki równorzędnej z powiatem) obwodowy pełnomocnik rządu.
13 E. Kierejczyk, Województwo olsztyńskie w latach 1945-1949, Olsztyn 1980, s. 53. 14 AAN, Ministerstwo Administracji Publicznej (MAP), sygn. 2441, Wyciąg z posiedzenia
Rady Ministrów z 14 III 1945 r., s. 10; AAN, MZO, sygn. 51, Wyciąg z posiedzenia Rady Ministrów z 14 III 1945 r., s. 6; WAPO, UPR, sygn. 33, Sprawozdanie z działalności władz administracji ogólnej w Okręgu Mazurskim, s. 183 i n.
W schodnich III F r o n tu B iało ru sk ieg o objął w m a rc u 1945 r. p łk d r J a k u b P ra w in 16. W d n ia c h 1 4 -2 2 m a rc a p rz ep ro w a d ził on in sp ek cję tego o b szaru , a poczynione u s ta le n ia i o bserw acje p rz e d s ta w ił w ra p o rcie p re m ie ro w i R z ą d u T ym czasow ego17. W krótce objął on ta k ż e stan o w isk o p ełn o m o cn ik a rz ą d u n a O k ręg M az u rsk i, k tó re pow ierzono m u u c h w a łą P re z y d iu m K R N z d n ia 30 m a rc a 1945 r.18 G ru p a o p eracy jn a m a ją c a za z a d a n ie zorganizow ać a p a r a t a d m in istra c y jn y n a w z m ian k o w an y m o bszarze sk o m p leto w an a zo stała w W arszaw ie, a do O lszty n a d o sta ła się w dw óch rz u ta c h - 28 m a rc a pod k iero w n ictw em Je rz e g o B urskiego, drugiego za stę p cy pełno m o cnika rz ą d u , 30 m a rc a pod kiero w n ictw em sam ego dr. J . P ra w in a 19. W zw iązk u z objęciem w ładzy w O k rę g u M a z u rsk im i z a in sta lo w a n ie m się w O lszty n ie p rz e d s ta w i cieli w ładz c e n tra ln y c h dotychczas d ziała ją ce w B iały m sto k u B iuro P ełn o m ocnika R ząd u R P n a P ru s y W schodnie zostało p rz e k sz ta łc o n e 5 k w ie tn ia 1945 r. w D e le g a tu rę P ełn o m o cn ik a R ząd u R P n a O k ręg M a z u rs k i podpo rz ą d k o w a n ą J . P raw in o w i (głów nym z a d a n ie m d e le g a tu ry b y ła re k ru ta c ja k a d r do p ra cy n a obszarze b. P ru s W schodnich)20. C zynności d e le g a tu ry zakończono 20 czerw ca 1945 r. n a sk u te k z a rz ą d z e n ia P ełn o m o cn ik a R ząd u n a O k ręg M a z u rsk i z d n ia 14 czerw ca 1945 r.21 J e d n ą z p rzyczy n tej decyzji b y ła śm ie rć k ie ru ją c e g o d e le g a tu r ą H e n ry k a O le jn ic z a k a , k tó ry z g in ą ł 7 czerw ca w w y n ik u z a m a c h u 22.
T w orzenie s t r u k tu r a d m in is tra c y jn y c h n a Z iem iach O d z y sk an y ch odpo w iadało ich h ie ra rc h ic z n e m u pionow em u po dp o rząd k o w an iu . J a k o p ierw szy zo rganizow any zo stał u rz ą d O kręgow ego P ełn o m o cn ik a R ządu . N a stę p n ie pełn om ocnik okręgow y pow oływ ał pełnom ocników obwodowych, k tó rzy w raz z przydzielonym i sobie g ru p a m i a d m in istra c y jn y m i s ta r a li się zainicjow ać d ziałaln o ść u rzęd ó w obwodowych, co n ie rz a d k o stan ow iło pow ażne w yzw anie logistyczn e23. U rzęd y te p rzejęły rów nież czasow o funkcje org an ów s a m o rz ą d u te ry to ria ln e g o , k tó re nie funkcjonow ały w ów czas n a ad m in istro w a n y m
16 WAPO, UPR, sygn. 65, Raport płk. Prawina z 23 marca 1945 r. dla Prezesa Rady Ministrów E. Osóbki-Morawskiego, s. 16-17 ; E. Kierejczyk, op. cit., s. 16.
17 WAPO, UPR, sygn. 65, Raport płk. Prawina z 23 marca 1945..., s. 16-17.
18 E. Wojnowski, op. cit., s. 61. Zmiana ta podyktowana była m.in. objęciem przez J. Sztachelskiego stanowiska ministra aprowizacji i handlu; AAN, MAP, sygn. 2441, Wyciąg z protokółu nr 23 Posiedzenia Rady Ministrów z dnia 30 marca 1945 r., s. 20.
19 A. Wakar, op. cit., s. 3. W Warszawie istniała Delegatura Pełnomocnika Rządu (zlikwi dowana w połowie maja 1945 r.).
20 E. Kierejczyk, op. cit., s. 40.
21 WAPO, UPR, sygn. 29, Sprawozdanie z działalności Delegatury Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski w Białymstoku z dnia 22 czerwca 1945 r., s. 11.
22 A. Wakar, op. cit., s. 4.
23 W sprawozdaniu dla Ministerstwa Administracji Publicznej za okres od 23 maja do 10 czerwca Pełnomocnik Rządu na Okręg Mazurski stwierdził: „zostały już zorganizowane i obsadzone prawie wszystkie powiaty z wyjątkiem Świętej Siekierki, Pruskiej Iławy oraz Darkiejn...”. Zob. Okręg Mazurski w raportach Jakuba Prawina. Wybór dokumentów, oprac. T. Baryła, poz. 24, s. 76.
p rzez n ich o b sza rze24. Było to spow odow ane specyficzną s y tu a c ją społeczno- g o sp o d arczą n a Z iem iach O dzyskanych. Ich s t r u k t u r a u le g ła bow iem całk o w itej d ez in te g rac ji n a s k u te k d z ia ła ń w ojennych, a liczba osób narodow ości polskiej b y ła bard zo m ała. N ierzad k o członkow ie p rz e rz u c a n y c h ek ip a d m in i stra c y jn y c h byli jed y n y m i P o la k a m i w obejm ow anych p rzez n ich m ia s ta c h 25. N ap ły w osad n ik ó w o raz tw o rz en ie polsk ich o rg a n iz acji politycznych to proces ro z ciąg n ięty w czasie i zw iązan y z licznym i w y zw an iam i logistycznym i. Ja k o że i n f r a s tr u k tu r a w ielu m ia s t u le g ła b ard zo pow ażny m zniszczeniom , w a ru n k i życia były ta m tru d n e , co podnosili często pełnom ocnicy obwodowi. K o n se k w e n cją tego s ta n u rzeczy były pro b lem y z z a sie d la n ie m obejm ow anych t e r e nów. W pływ n a tę sy tu ację m ia ł rów nież zły s ta n b ez p ie cze ń stw a26.
U tw o rz en ie u c h w a łą z 14 m a rc a 1945 r. O k rę g u M azu rsk ieg o i p ow ierze n ie jego a d m in is tra c ji pełnom ocnikow i rz ą d u n ie spow odow ało a u to m a ty c z nego p rzejęcia w ładzy n a ty m te re n ie p rzez o rg a n y p a ń s tw a polskiego. S p ra w o w a ła j ą b o w iem c a ły c z as w o jsk o w a a d m in is tr a c ja ra d z ie c k a . C zas w sp ó łistn ie n ia obu s tr u k t u r w y k o rz y stan y zo stał p rzez stro n ę p o lsk ą n a n ie zbędne d z ia ła n ia o rg an izacy jn e, w sp o m ag an ie o sa d n ic tw a oraz stw o rzen ie a p a r a t u a d m in istra c ji w te re n ie 27. T rzeba bow iem p a m ię ta ć , że du że p ro b le m y logistyczne sp ra w iało ju ż sam o stw o rz en ie u rz ę d u P ełn o m o cn ik a R ząd u R P n a O kręg M a z u rsk i m ieszczącego się w O lsztyn ie, a sy tu a c ja n a prow incji pod w zględem aprow izacyjny m oraz b ez p ie cze ń stw a b y ła znaczn ie g o rsz a28. O k res przejściow y w d ziałaln o ści polskiej a d m in istra c ji n a W arm ii i M az u ra c h zakończyło sym boliczne p rz e k a z a n ie p rzez o rg a n y w ojskow e w d n iu
24 WAPO, UPR, sygn. 33, Sprawozdanie Miesięczne Pełnomocnika Rządu dla MAP za miesiąc czerwiec z dnia 16 VII 1945 r., s. 8: „Rady Narodowe na terenie Okręgu Mazurskiego nie funkcjonują, jako ich namiastka działa Wojewódzki Komitet Osiedleńczy w Olsztynie [... ] odpowiednio w niektórych powiatach Powiatowe Komitety Osiedleńcze”; zob. także Pismo okól ne ministra Ziem Odzyskanych z 15 IV 1946 r. w sprawie wykonywania uprawnień rad narodo wych przez pełnomocników rządu (Dz. Urz. MZO 1946, nr 7, poz. 119) za: E. Kierejczyk, op. cit., s. 54; podobnie H. Rybicki, Powstanie i działalność władzy ludowej na zachodnich i północnych obszarach Polski 1945-1949, Poznań 1976, s. 124 (autor odnosi się przede wszystkim do działal ności takiej, jak zarząd majątkiem samorządowym).
25 A. Magierska, Ziemie zachodnie i północne w 1945 r., Warszawa 1978, s. 97.
26 AAN, MAP, sygn. 2457, Sprawozdanie Pełnomocnika Rządu na Okręg Mazurski dla Ministerstwa Administracji Publicznej na dzień 13 maja 1945 r., s. 1; Sprawozdanie inspekto rów Biura Kontroli Państwa przy prezydium KRN z delegacji do Okręgu Mazurskiego celem zebrania danych dla Ministerstwa Ziem Odzyskanych z 24 grudnia 1945r., [w:] Okręg Mazurski w raportach..., poz. 43, s. 197.
27 WAPO, UPR, sygn. 33, Sprawozdanie Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski za okres od 13 do 23 maja 1945 r. dla Ministerstwa Administracji Publicznej, s. 1.
28 Odnosiło się do tego sprawozdanie pełnomocnika rządu J. Prawina, w którym stwier dzona on: „Brak transportu nie pozwala na utrzymanie łączności w terenie i administrowanie okręgiem, oraz na zaprowiantowanie nie tylko, polskiej ludności miejscowej i napływowej, ale nawet pracowników administracji państwowej ”, AAN, MAP, sygn. 2457, Sprawozdanie Pełno mocnika Rządu na Okręg Mazurski dla Ministerstwa Administracji Publicznej na dzień 13 maja 1945 r., [w:] Okręg Mazurski w raportach..., poz. 18, s. 59.
23 m a ja 1945 r. p ełn i w ładzy cyw ilnej pełnom ocnikow i rz ą d u 29. W u ro czy sto ściach, k tó re odbyły się w sa li te a t r u w O lsztyn ie, u d z ia ł w zięli p rz e d s ta w i ciele III F r o n tu B iało ru sk ieg o i m iejscow ych w ładz w ojskow ych oraz p ełn o m ocnik rz ą d u n a O k ręg M a z u rsk i J . P ra w in 30. S ta r a ł się on p rzy sp ieszać proces faktycznego p rz ejm o w an ia odpow iedzialności za region, zalecając pod ległym sobie sta ro s to m objęcie w ładzy w dziesięciodniow ym te rm in ie 31.
U ch w ała R ad y M in istró w z d n ia 14 m a rc a 1945 r. (dotycząca po działu ziem zachod nich i północnych) b y ła a k te m fu n d a m e n ta ln y m d la k w e stii o rg a nizacji z a rz ą d u Ziem O dzyskanych. W pro w ad ziła o n a ta k ż e do s y s te m u ich a d m in istra c ji u rz ęd y pełnom ocników rz ą d u , k tó re tw orzono n a szczeblu o k rę gu i obw odu - m o żn a je z a te m p orów nać do urzęd ó w w ojew ódzkich i s t a ro stw pow iatow ych d ziałający ch rów nolegle n a ziem iach zn a jd u ją cy ch się w cześniej w g ra n ic a c h II RP. Z ak res ich k o m p eten cji był je d n a k n iep o ró w n a nie szerszy 32. F a k t te n n ie m oże je d n a k dziwić, bow iem m iały one za za d an ie stw o rzen ie p o d staw w ładzy państw ow ej n a te re n a c h n ie ty lko obcych, lecz rów nież w yludnionych, pozbaw ionych podstaw ow ej tk a n k i społecznej. Były one rów nież o b sza rem dopiero co zakończonych in te n sy w n y c h d z ia ła ń w ojen nych. W yposażenie w ładzy ad m in istra c y jn e j w n ad zw y czajne kom petencje w ydaje się być z a te m k ro k iem w p ełn i zro zu m iały m i zasad ny m .
K oncepcja pełnom ocników rz ą d u ja k o o rg an ów a d m in is tra c ji p a ń s tw a m ia ła swój p o cz ątek w m an ifeście PK W N , k tó ry stan o w ił, że „Polski K o m itet W yzw olenia N arodow ego sp ra w u je w ładzę poprzez w ojew ódzkie, pow iatow e, m iejsk ie i g m in n e ra d y n arodow e i p rzez upełn om o cnio ny ch p rz e d sta w ic ie li”. N ie b y ła to z a te m in s ty tu c ja p rzezn a czo n a sp ecjaln ie d la z a rz ą d u Ziem O dzy sk an y ch . Je j p o w sta n ie w y m u siła konieczność d z ia ła n ia organó w p a ń s tw a w b ard zo specyficznych w a ru n k a c h - odbudow y jego s t r u k t u r szczupłym i siła m i o raz b r a k u w ykw alifikow any ch kad r. W chw ili u c h w a la n ia m a n ife stu s k a la po lsk ich n ab y tk ó w te ry to ria ln y c h n a zachodzie n ie b y ła zaś jeszcze z n a n a . Pełnom ocnicy d z ia ła li m .in. ja k o p rz ed staw iciele w ładz po lsk ich przy s z ta b a c h frontów , organ izo w ali a p a r a t a d m in istra c y jn y w poszczególnych wo jew ó dztw ach. Z tej form y d z ia ła n ia k o rz y sta ły rów nież poszczególne resorty. In s ty tu c ja p ełnom ocnika z o sta ła z a te m z a a d a p to w a n a n a p o trze b y o rg a n iz a cji a p a r a tu p a ń stw a , ja k rów nież (w początkow ym o k re sie jej fu n k cjo no w a nia) in f r a s tr u k tu r y społecznej i gospodarczej. R ozw iązan ie to o kazało się
29 WAPO, UPR, sygn. 64, Instrukcja Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski dla Starostów i Prezydentów miast wydzielonych, s. 95-97.
30 A. Wakar, op. cit., s. 4.
31 WAPO, UPR, sygn. 33, Sprawozdanie Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski za okres od 13 do 23 maja 1945..., s. 1.
32 M. Jaworski, Na piastowskim szlaku - działalność Ministerstwa Ziem Odzyskanych w latach 1945-1948, Warszawa 1973, s. 93: „Byli oni organizatorami szefami władz zespolonych na obszarze swoich okręgów. W początkowym okresie tytuł pełnomocników rządu dawał zwierzchnictwo nad wszystkimi instytucjami okręgu, łącznie z koleją pocztą i milicją”.
o d p ow iednią fo rm ą w ładzy n a ty m obszarze ze w zg lędu n a sy g n alizo w a n ą ju ż wcześniej konieczność d ziałan ia w ciężkich w a ru n k ach oraz bardzo szeroki za k re s obowiązków i kom petencji. U chw ała R ady M inistrów z 14 m arc a 1945 r.33 pow ołująca u rz ę d y pełnom ocników n ie p recy zow ała szczegółowo ich u p ra w n ie ń i z a k re s u d ziała n ia . J e s t to w pew ny m s to p n iu zro zu m iałe, bow iem m ieli oni dostosow yw ać się do dyn am iczn ie zm ien iającej się sytu acji, a ich d z ia ła n ia m iały w zależności od p o trze b dotyczyć w ielu sfe r życia społeczne go, w ty m k o n ta k tó w z rad zieck im i k o m e n d a n ta m i obejm ow anych m ia s t34. D ow odzi tego m .in . in s tru k c ja R z ą d u Tym czasow ego d la pełnom ocników okręgow ych z m a rc a 1945 r., k tó ra w dość lak o n iczn y sposób w y m ien ia po d staw ow e k ie ru n k i ich działań.
Zgodnie z w sk a z a n y m wyżej d o k u m en tem , „pełnom ocnik okręgow y je s t o rg a n iz a to re m i szefem w ład z zespolonych n a ob szarze swojego okręgu. Z a d a n ie m jego j e s t p rzygotow anie te r e n u n a przyjęcie o sa d n ic tw a polskiego. D la w y p e łn ien ia tego z a d a n ia zaleca się pełnom ocnikom okręgow ym zo rg an i zow anie ścisłej w spółpracy z pełn o m o cn ik am i R ząd u Tym czasow ego p rzy sz ta b a c h frontów d ro g ą a) osobistego k o n ta k to w a n ia się w te re n ie , b) w z a jem n eg o d esy g n o w an ia oficerów łącznikow ych, w zględnie łączników . P e łn o m ocnicy okręgow i s ą zobow iązani: 1. Do s k ła d a n ia m iesięczn ych sp ra w o zd ań (najpóźniej do d n ia 15 n a stę p n e g o m iesiąca) z c a ło k s z ta łtu swej działalno ści o raz d ziałaln o ści podległych im urzędów . 2. Do p rz e d k ła d a n ia m iesięczny ch p re lim in a rz y budżetow ych. 3. Do p rz e d s ta w ia n ia k a n d y d a tó w n a sta n o w isk a pełnom ocników obwodowych pełnom ocnikow i g e n e ra ln e m u do za tw ie rd ze n ia. 4. Do niezw łocznego p rz e s y ła n ia d u p lik ató w w szelk ich z a rz ą d z e ń i obw iesz czeń pełnom ocnikow i g e n e ra ln e m u . N iez ależn ie od obow iązków w yznaczo n y ch w p k t 1 niniejszej in stru k c ji, poleca się pełnom ocnikow i o kręgow em u n a d e sła ć pełnom ocnikow i g e n e ra ln e m u w te rm in ie m ożliw ie n a jk ró tsz y m od d n ia objęcia u rz ę d o w a n ia sum ary czn eg o sp ra w o zd an ia , k tó re w inno obejm o wać: [...] e) S p raw o z d an ie szefa B ezp ieczeń stw a P ublicznego. Z aleca się przy ty m pełnom ocnikom okręgow ym zorgan izo w an ie p u n k tó w k w a teru n k o w o - ap row izacyjnych d la p o trze b przyszłego o sad n ictw a. [...] R ów nież obow iąz k iem pełnom ocników je s t zabezpieczenie w szelk ich a k t, re g is tra tu r, a rc h i w ów i m uzeów poniem ieck ich [...]”35.
P ełnom ocnikom rz ą d u p rz y słu g iw a ła n a a d m in istro w a n y c h p rzez n ich o b sz a ra c h p e łn ia w ładzy cyw ilnej. C hociaż ich ko m p eten cje n ie zo stały do 33 AAN, MZO, sygn. 105, Wyciąg z akt protokołów nr 19 posiedzenia RM w dniu 14 marca 1945 r., s. 1.
34 E. Kierejczyk (op. cit., s. 54) stwierdza, iż pełnomocnicy rządu zapełniali luki w sieci organów funkcjonujących w normalnych warunkach, które nie zdążyły się jeszcze ukonstytu ować, przekazując im sukcesywnie uprawnienia niezbędne do realizacji zadań statutowych.
35 H. Szczegóła, Źródła do początków władzy ludowej na ziemi lubuskiej 1945-1947, Po znań - Zielona Góra 1971, s. 6; T. Baryła, Warmiacy i Mazurzy w PRL. Wybór dokumentów rok 1945, Olsztyn 1994, s. 25.
k ła d n ie o k reślo n e, m o żn a przy jąć, że do z a k re s u ich d z ia ła n ia n a le ż a ły w szy stk ie sp ra w y nie z a strzeż o n e w y ra źn ie d la in n y ch organów. Do tej k a te gorii od sam ego p o c z ą tk u n ależ ało sądow nictw o i wojskow ość36. W m ia rę stab iliz o w an ia się sy tu a c ji w k ra ju liczba o g ra n ic zeń we w ładzy pełn om o cni ków ro sła. Z jed n ej stro n y rozw ijały się s tr u k tu r y a d m in istra c ji ce n tra ln e j p a ń s tw a , m ogące przejm ow ać część odpow iedzialności od pełnom ocników , z dru g iej zaś sy tu a c ja n a Z iem iach O d zy sk an y ch n ie w y m ag a ła ju ż ta k silnej k o n ce n tracji władzy.
W io sną 1945 r. z a k re s odpow iedzialności pełnom ocników rz ą d u był je d n a k b ard zo sze ro k i37. P o za k iero w an iem a d m in is tra c ją zesp olo ną obejm ow ał rów nież n a d z ó r n a d o rg a n iz a c ją w ład z niezespolonych, ta k ic h ja k b ezpieczeń stw o publiczne, m ilicja, sądow nictw o, poczta, teleg raf, skarbow ość i szkolnic- tw o38. Św iadczy o ty m pism o K iero w n ik a G ru p O p eracy jn ych M in iste rs tw a P rz e m y słu z 30 m a rc a 1945 r.: „Teren P ru s W schodnich je s t podległy a d m in i stra c y jn ie P ełnom ocnikow i R z ą d u n a P ru s y W schodnie, w chw ili obecnej wojew odzie b iało sto ck iem u k p t. S ztach e lsk ie m u , k tó ry je s t je d y n y m k iero w n ik ie m w szy stk ich sp ra w zw iązan y ch z a d m in is tra c ją przem y sło w ą itp. n a te re n ie P ru s W schodnich”39.
J e d n ą z p rzyczyn k o n ce n tracji w ładzy w rę k a c h pełnom ocników - prócz ich ogólnie za k reślo n y ch kom p eten cji - były często w a ru n k i z a s ta n e przez n ich w m iejscu u rz ęd o w an ia , a ta k ż e osobiste predyspozycje i am bicje. N ie je d n o k ro tn ie byli oni - w ra z z k iero w an y m i p rzez siebie e k ip a m i a d m in is tr a cyjnym i - pierw szy m i i p rzez d ługi czas jed y n y m i u rz ę d n ik a m i r e p re z e n tu ją cym i w ładze polskie n a obejm ow anych te re n a c h . S y tu a c ja ta k a s k ła n ia ła do k o n ce n tracji w ładzy w okręgu. S p rzy jał te m u fa k t, że ich k o m petencje obej
36 E. Kierejczyk, op. cit., s. 53; F. Sokołowski, op. cit.
37 Pełnomocnik Rządu na Okręg Mazurski starał się podporządkować organa MO podle głemu sobie aparatowi administracyjnemu. Wynika to m.in. z jego sprawozdania miesięcznego za czerwiec 1945 r. z 16 VII 1945 r. Zob. AAN, MAP, sygn. 2172, s. 2-8: „Błędny pogląd na zakres obowiązków wynikający z mylnej interpretacji art. 4 Dekretu, który podaje, że MO podlega kierownictwu MBP, powoduje ciągłe nieporozumienia między starostą a MO, które przez to nie ma zamiaru wykonywać poleceń starosty wynikających z charakteru rzeczowego (w zakresie działania i wykonania obowiązków podległych resortowi Min. Admin. Publ.). Rozkaz głównego komendanta MO do kom woj. MO w tej sprawie zmieniłby całkowicie mocno niezdro wy z punktu widzenia administracyjnego stan”. Cytowany fragment odnosi się do postanowień Dekretu PKWN z 7 października 1944 r. o Milicji Obywatelskiej. Pełnomocnik Rządu na Okręg Mazurski wydał także okólnik nr 136 „Zakres uprawnień starosty w stosunku do organów MO”, Mazurski Dziennik Pełnomocnika Rządu nr 3, poz. 46.
38 AAN, MAP, sygn. 45, Referat o pracach Ministerstwa Administracji Publicznej z 9 VIII 1945 r., s. 15: „Do ustanowienia admin. na ziemiach wyzwolonych wysłano w teren liczne grupy operacyjne obejmujące 2000 ludzi z szerokimi pełnomocnictwami, obejmującymi także nadzór nad organizacją władz niezespolonych jak bezpieczeństwo publiczne, milicja, sądownictwo, pocz ta, telegraf, skarbowość i szkolnictwo”. Zob. także M. Jaworski, op. cit., s. 93.
39 WAPO, UPR, sygn. 28, Pismo Kierownika grup operacyjnych Ministerstwa Przemysłu do Kierownika grupy morskiej oraz Pełnomocnika Ministerstwa Przemysłu z dnia 30 marca 1945 r., s. 61.
m ow ały m .in. n a d z ó r n a d o rg a n iz a c ją w ład z n iezespolonych, w ty m M ilicją O b y w a te lsk ą 40. W ystępow ali oni z a te m od p o c z ą tk u z uprzyw ilejow anej po zycji w s to s u n k u do p rz e d sta w ic ie li poszczególnych re so rtó w w ok ręgu . Nie bez w pływ u n a p o czy n an ia pełnom ocników rz ą d u był - p o zostający n ie w ą t pliw ie w zw iązk u tr u d n ą sy tu a c ją , w jak iej d z ia ła li - sw obodny sto s u n e k do wym ogów form alnych. Tocząca się cały czas w ojna o raz d z ia ła n ia w strefie przyfrontow ej w y m u szały szybkie i sk u tecz n e d z ia ła n ie k o sztem jego stro n y fo rm a ln e j41. P rz y k ła d e m tak ieg o p o stęp o w a n ia je s t objęcie p rzez wojewodę białostockiego nie m ieszczącej się w żadnej obow iązującej w ów czas p ra g m a tyce służbow ej funkcji „ P a tro n a P ru s W schodnich” p rz ed jego n o m in acją n a pełn o m o cn ik a rz ą d u n a te tereny. W z a rz ą d z e n iu z 6 m a rc a 1945 r. w s p r a w ie o rg a n iz acji życia publicznego w wyzwolonej części b. P ru s W schodnich - w yprzedzającego u ch w ałę rz ą d u z 14 m a rc a - pow ierzył on pełnom ocnikow i rz ą d u n ie m a l n ie o g ra n iczo n ą w ładzę, w dosłow ny sposób a r ty k u łu ją c p o trz e bę „sk o n c en tro w a n ia całej w ładzy w rę k u p ełn om o cnika rz ą d u ” oraz „zacho w a n ia k a rn o śc i o p arte j n a sy stem ie w ojskow ym ”42. A k t te n przew idy w ał m .in. że w szyscy p ra c u ją c y n a te re n ie b. P ru s W schodnich o d p o w iad ają s łu ż bowo i osobowo p rz e d pełnom ocnikiem rz ą d u , a w y d an e p rzez niego z a rz ą d z e n ia s ą d la w szy stk ich w iążące. W z m ian k o w an y wyżej d o k u m e n t mógł m ieć duży w pływ n a p o strz e g a n ie s ta tu s u p ełn o m o cn ik a w o k re sie pó źniej szym - ju ż podczas obow iązyw ania u ch w ały R ad y M in istró w z 14 m arca.
W obec la p id a rn o śc i tej reg u lacji k o m p eten cje pełn o m o cn ik a i z a k re s jego w ładzy ta k m erytoryczny, ja k geograficzny (o k reślen ie g ra n ic ok ręg u) d o p re cyzow yw ał s t a t u t o rg an izacy jn y jego u rz ęd u . Jeg o p ierw szy p ro je k t s k ła d a ł się z cz te rec h części (I. P rz e p isy ogólne, II. K o m petencje P ełn o m o cn ik a R zą d u RP, III. W ładze a d m in istra c y jn e O k rę g u M azu rsk ieg o , IV. U rz ą d P ełn o m o cn ik a R ząd u O k rę g u M azurskiego), a poszczególne jego p o stan o w ien ia u ję te zo stały w p a ra g ra fa c h . Zgodnie z z a w a rty m i w n im reg u la cjam i, u rz ą d sk ła d a ł się z 11 wydziałów , a O k ręg M a z u rsk i obejm ow ał „ziem ie tzw. P ru s W schodnich, począw szy od daw nej g ra n ic y W olnego M ia sta G d a ń sk a w zdłuż B a łty k u - do lin ii u stalo n ej m iędzy R ząd em R P a rz ą d e m ZSRR - w zdłuż tej lin ii do jej p u n k tu sty k u z g ra n ic ą P a ń s tw a P olskiego z ro k u 1939. Od p o łu d n ia i zachodu w zdłuż g ra n ic y P a ń s tw a P olskiego do g ra n ic y daw nego W olnego M ia sta G d a ń sk a ”43. Zgodnie z tre ś c ią § 2, O k ręg M a z u rsk i m iał być a d m in istro w a n y p rzez P ełn o m o cn ik a R ząd u R P pow ołanego p rzez R adę M i
40 M. Jaworski, op. cit., s. 93.
41 E. Kierejczyk (op. cit., s. 55) określa to zjawisko mianem „improwizacji władzy”. 42 E. Wojnowski, op. cit., dodatek źródłowy poz. nr 3.
43 WAPO, UPR, sygn. 64, Statut Organizacyjny Urzędu Pełnomocnika Rządu na Okręg Mazurski, s. 14. Statut nie ma daty, dlatego też trudno określić datę początkową jego obowiązy wania. W literaturze przeważa pogląd, że statut pochodzi z kwietnia 1945 r. - zob. np. E. Kierejczyk, op. cit., s. 58.
nistrów . Jego kom p eten cje o k reślo n e zo stały zaś w § 5, k tó ry stan o w ił: „Do ko m p eten cji pełn o m o cn ik a R ząd u R P n ależ y w y d aw an ie w szelk ich ro z p o rzą dzeń u rz ecz y w istn iają cy ch p ełn ie w ładzy R zeczpospolitej P olskiej w a d m in i stro w a n y m O k rę g u M az u rsk im , n ie w yłączając u s ta la n ia dorocznego b u d ż e tu ok ręgu, z a tw ie rd z a n ia za m k n ięć rach u n k o w y ch , z a c ią g a n ia pożyczek, zbyw a n ia, z a m ia n y i o b ciąż an ia nierucho m ego publicznego m a ją tk u o k ręgu , n a k ła d a n ia pod atk ó w i o p ła t publicznych, za b ezp iec zan ia m ie n ia opuszczonego i po niem ieckiego”44. S ta tu t o k re śla ł rów nież o rg an izację w ładz okręgu. Do n aczeln y ch organów a d m in is tra c ji prócz sam ego p ełn om o cnika zaliczał on rów nież R adę O kręgu, k tó ra sta n o w iła ciało opiniodaw cze i doradcze (§ 8). S k ła d a ła się o n a z pełn o m o cn ik a rz ą d u , jego dw óch zastępców oraz członów pow ołanych przez niego spośró d delegow anych do jego dyspozycji przez M in i stró w R z ą d u R P k ierow ników poszczególnych działów a d m in is tra c ji rz ą d o wej. Mógł on rów nież zaprosić do R ad y p rz e d sta w ic ie li m iejscow ej społeczno ści, by w y słu chać ich opinii (§ 9).
P rz e d sta w io n y p ro je k t s t a t u t u funkcjonow ał je d n a k b ard zo k ró tk o , po niew aż ju ż 1 lip ca 1945 r. w p ierw szy m n u m e rz e „M azurskiego D z ie n n ik a P ełn o m o cn ik a R ząd u R P ” ogłoszony zo stał now y s t a t u t o rg an izacy jn y u rz ę d u - był on je d n a k od p o c z ą tk u o k re śla n y ja k o tym czasow y. O p ub liko w an y do k u m e n t ró żn ił się od poprzedniego zarów no pod w zględem tre śc i, ja k i k o n stru k cji. Jeg o p o sta n o w ie n ia w y a rty k u ło w a n e zo stały w 36 p a ra g ra fa c h po d z ielo n y c h n a d w a d ziały : P o s ta n o w ie n ia O gólne o ra z P o d z ia ł U rz ę d u P ełn o m o cn ik a R z ą d u R P n a O kręg M az u rsk i. T ak sform u ło w an y s t a t u t u z u p ełn iały : Szczegółowy P o d ział C zynności poszczególnych je d n o s te k w chodzą cych w sk ła d u rz ę d u , P rz e p isy K a n c e la ry jn e 45 (z a w a rte w 15 p a ra g ra fa c h ), s t a t u t o rg an izacy jn y s ta ro s tw pow iatow ych oraz re g u la m in p ra cy o rg anó w I i II in s ta n c ji w O k rę g u M azurskim ).
Z d n iem ogłoszenia s ta tu t u zm ian ie u le g ła zarów no s t r u k t u r a sam ego u rz ę d u , w sk ła d któ reg o w chodziły o d tą d 22 w ydziały (O rganizacyjny, B udże- tow o-G ospodarczy, P erso n aln y , In sp e k cji i S taro stw , A dm inistracyjny , Spo łeczno-P olityczny, O siedleńczy, S am o rządo w y, W ojskowy, Z dro w ia, P ra c y i O pieki Społecznej, K u ltu ry i S ztu k i, A prow izacji i H a n d lu , K om unikacyjny, Odbudowy, P rzem ysłow y, R ybacki, Pom iarów , Info rm acy jno Propagandow y, W etery nary jny, L eśn y oraz W ojew ódzki In s p e k to ra t P ożarniczy), j a k i sy stem organ ów w ładzy okręgu. W d okum encie b r a k było bow iem w z m ian k i o R a dzie O kręgu. W ydaje się, że n a jej likw idację w pływ m iało u k o n sty tu o w a n ie się 1 czerw ca 1945 r. W ojewódzkiego K o m ite tu O siedleńczego w O lsztynie, któ reg o przew odniczącym był pełnom ocnik rz ą d u 46. C iało to - będ ące n a
44 WAPO, UPR, sygn. 64, Statut Organizacyjny...
45 Miały one charakter załączników do statutu, choć nie były w ten sposób zatytułowane. 46 E. Kierejczyk, op. cit., s. 91.
m ia s tk ą r a d n arodow ych - mogło p rz ejąć funk cje d oradcze R ad y O k rę g u 47. S ta t u t nie p o ru sz a ł rów nież k w e stii g ra n ic o b sz a ru ad m in istro w an e g o przez p ełn o m o cn ik a - n ajp raw d o p o d o b n iej z ra cji p rz ew id y w an y c h zm ian . J u ż 7 lipca, tj. ty d z ie ń po ogłoszeniu s ta tu tu , u c h w a łą R ad y M in istró w do w oje w ództw a gdań sk ieg o w łączono pow iaty: elb ląsk i, m alb o rsk i, sz tu m s k i i k w i dzyński, do w ojew ództw a białostockiego zaś ełcki, olecki i g o łd ap sk i48. J a k p odnosi M. Ja w o rs k i, „P ełnom ocnik R ząd u R P n a O kręg M a z u rsk i, o rg a n iz u ją c a d m in istra c ję p o lsk ą i osadnictw o n a ty m te re n ie od m a rc a do sie rp n ia 1945 r. [...], n ie z n a ł dokładnej lin ii g ra n ic zn ej swego o k rę g u ”49. Jeszcze w p a ź d z ie rn ik u 1945 r. w p iśm ie do D e p a rta m e n tu O rgan izacyjn eg o M in i s te rs tw a A d m in istra c ji P ublicznej P ełnom o cnik R ząd u n a O k ręg M a z u rsk i w sk azyw ał, że „obecne ro z g ran icz en ie te re n ó w a d m in istro w a n y c h p rzez w ła dze p olskie z je d n e j, a w ładze rad zieck ie z d ru giej strony, n ie p o siad a d o k ład nej lin ii d em ark acy jn e j. D o k o n an e ono zostało n a p o d sta w ie protokołów zdaw czo-o dbiorczych p o m ięd zy p o szczegó ln ym i k o m e n d a n ta m i w ojsk r a dzieckich i odn ośnym i s ta ro s ta m i pow iatow ym i O k rę g u M azu rsk ieg o bez do k ład n eg o w yszczególnienia p u n k tó w g ra n ic zn y ch [...]. Jed n o c ześn ie p ro siłem 0 u s ta le n ie g ra n ic y p o lsk o -ra d zieck ie j n a o d c in k u O k rę g u M a z u rsk ie g o 1 p rz y sła n ie kom isji delim itacy jn ej d la u s ta le n ia tejże granicy. [...] W k o n k lu zji pow yższych arg u m e n tó w p rz e d k ła d a m w n io sek spow odow ania p op raw ek w d o ty ch czaso w y m b ie g u lin ii g ra n ic z n e j w ty m k ie ru n k u , b y m ia s ta , a ró w n o c ześn ie w ęzły kolejow e: D a rk iejn y , G ierdaw y, F ry d la n d , Z in te n i Ś w ięta S ie k ie rk a zn a la zły się po stro n ie po lsk iej”50.
D la o k re śle n ia pozycji i roli p ełnom o cnika rz ą d u kluczow e były p o s ta n o w ie n ia dw óch p ierw szy ch p a ra g ra fó w now ego s ta tu tu . Zgodnie z tre ś c ią pierw szego, „P ełnom ocnik R ząd u R P n a O k ręg M a z u rsk i z a ła tw ia sp ra w y n a leż ące do jego z a k re s u d z ia ła n ia b ąd ź osobiście, b ąd ź p rz y pom ocy U rz ę d u P ełn o m o cn ik a R P n a O k ręg M a z u rsk i, w ład z a d m in is tra c ji ogólnej oraz in n y ch podległych m u n a obszarze m a z u rs k im w ład z u rzędó w i org an ó w ”. Im p e riu m , k tó ry m dysponow ał pełnom ocnik, w y kraczało z a te m poza ra m y a d m in istra c ji ogólnej. K olejna je d n o s tk a re d a k c y jn a o k re śla U rz ą d P e łn o m o cn ik a R z ą d u ja k o jego o rg a n w ykonaw czy zarów no w o d n ie sie n iu do
47 WAPO, UPR, sygn. 33, Sprawozdanie Miesięczne Pełnomocnika Rządu dla MAP za miesiąc czerwiec z dnia 16 VII 1945 r., s. 8: „Rady Narodowe na terenie Okręgu Mazurskiego nie funkcjonują, jako ich namiastka działa Wojewódzki Komitet Osiedleńczy w Olsztynie [...] odpowiednio w niektórych powiatach Powiatowe Komitety Osiedleńcze”. Komitet osiedleńczy jako substytut samorządu mógł pełnić rolę ciała doradczego, jakim była Rada Okręgu
48 Ibidem, s. 43, a także AAN, MAP, sygn. 2424, Pismo Pełnomocnika Generalnego RP dla Ziem Odzyskanych nr 698/Pg/45 do Wojewody Białostockiego z lipca 1945 r. z poleceniem objęcia administracją powiatów Ełk, Gołdap, Margrabowo, s. 89.
49 M. Jaworski, op. cit., s. 97.
50 AAN, MAP, sygn. 2391, Pismo Pełnomocnika Rządu na Okręg Mazurski L.dz. 6734/org/45r. do Ministerstwa Administracji Publicznej Departament Organizacyjny z października 1945 r., s. 35-37.
spraw wynikających z funkcji reprezentanta rządu, jak i szefa administracji ogólnej. Statut stwierdzał również, że aparat wykonawczy pełnomocnika i poszczególni jego funkcjonariusze zawsze występują w im ieniu pełnomoc nika (§ 3)51.
Prócz konieczności nadania tworzącym się strukturom administracji ram formalnych, kwestią wymagającą szybkiego rozstrzygnięcia - z racji rosnącej z upływem czasu liczby polskich osadników przybywających do Okręgu Ma zurskiego - było określenie obowiązującego na tym terenie porządku praw nego. Pełnomocnik rządu wyprzedził w tym wypadku działania władz cen tralnych i już 9 sierpnia 1945 r. wydał rozporządzenie uchylające na administrowanym przez siebie terenie niemieckie prawo karne i wprowadza jące przepisy polskie52. Rozporządzenie działało przy tym z mocą wsteczną
od 23 maja - dnia symbolicznego objęcia pełni władzy cywilnej w regionie przez polską administrację. Nie był to jedyny przykład działań o charakterze quasi-prawodawczym ze strony pełnomocnika rządu. 30 sierpnia 1945 r. w odpowiedzi na pismo Kierownika Sądu Grodzkiego w Olsztynie rozciągnię to moc obowiązującą ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych53 na Okręg Mazurski54, co zostało ogłoszone w nr 2 „Mazur skiego Dziennika Pełnomocnika Rządu”.
Wydając rozporządzenie derogujące na podległym sobie obszarze nie mieckie ustawodawstwo karne i zastępujące je polskim, pełnomocnik rządu powołał się na „pełnomocnictwa udzielone mu przez Radę Ministrów w dniu 14 marca 1945 r.” (tj. postanowienia uchwały Rady Ministrów z 14 marca). Mimo iż działanie to uznać należy za niezmiernie istotnie z punktu widzenia
51 Podkreślenie tego faktu było konieczne, bowiem z racji niskich kwalifikacji kadr często mylone były zadania organu i jego aparatu wykonawczego. WAPO, UPR, sygn. 64, Pismo Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski z dnia 6 IX 1945 r. do wszystkich ob. Naczelników Wydziałów Urzędu Pełnomocnika Rządu oraz Starostw Powiatowych i Prezydenta m. Olsztyna, s. 219: „Zdarzają się wypadki, iż podległe mi Urzędy, a nawet poszczególni urzędnicy odnoszą się w różnych sprawach służbowych i wzajemnych skarg wprost do Ministerstwa Administracji Państwowej lub też innych urzędów ministerialnych z pominięciem własności instancyjnej [...]”.
52 WAPO, UPR, sygn. 21, Rozporządzenie Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski z dnia 9 VIII 1945 r. uchylające niemieckie przepisy karne, s. 9: „Na podstawie pełnomocnictw udzielonych mi przez Radę Ministrów z dniu 14 III 1945 r. zarządzam co następuje: § 1 W imie niu Rzeczypospolitej uchylam wszelkie niemieckie ustawy karne obowiązujące na terenie Okrę gu Mazurskiego z wyjątkiem przepisów zastrzeżonych wyraźnie w poszczególnych ustawach dekretach i rozporządzeniach władz polskich. § 2 Na terenie Okręgu Mazurskiego wprowadzam następujące przepisy prawne z mocą obowiązującą od 23 V 1945 r. 1. Kodeks Karny, 2. Prawo o wykroczeniach, 3. Przepisy wprowadzające w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Prezy denta RP z dnia 14 VIII 1932 r. (Dz.U. RP z 1932 r., nr 60, poz. 571, 572, 573), 4. Kodeks postępowania karnego w brzmieniu ustalonym przez KZ URP nr 8/1939, poz. 44, 5. Prawo karne - skarbowe, 6. Wszystkie dekrety Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego i Tym czasowego Rządu Jedności Narodowej zawierające przepisy karne”.
53 Dz.U. R.P. z 1945 r., nr17, poz. 97.
54 WAPO, UPR, sygn. 21, Pismo Naczelnika Wydziału Organizacyjnego Urzędu Pełnomoc nika Rządu na Okręg Mazurski z dnia 30 VIII 1945 r. do Kierownika Sądu Grodzkiego w Olsztynie, s. 14.
potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa w okręgu55, duże wątpliwości budzi fakt, iż porządek prawny kształtował organ administracji56. Legalność wyda nego przez J. Prawina rozporządzenia nie została jednak nigdy zbadana ani podważona. Okres jego obowiązywania ograniczył się zresztą tylko do kilku miesięcy i wydaje się, że miał spełniać również cele propagandowe, by pod kreślić związek okręgu z państwem polskim. W równym stopniu mógł być on rekcją na faktyczne stosowanie ustawodawstwa polskiego - przede w szyst kim przez organa bezpieczeństwa. Kwalifikacje, w tym również świadomość prawna ich funkcjonariuszy pozostawiały wiele do życzenia, toteż wprowa dzenie polskiego ustawodawstwa karnego niosło ze sobą najmniej komplikacji.
Sprawę obowiązującego na Ziemiach Odzyskanych porządku prawnego wyjaśnił w sposób kompletny dopiero dekret z dnia 13 listopada 1945 r., rozciągający na te tereny ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w Poznaniu, a w zakresie prawa pracy - ustawodawstwo obo wiązujące na obszarze górnośląskiej części województwa śląskiego57.
Dowodem pewnej chaotyczności w kształtowaniu struktur polskiej admi nistracji cywilnej na Ziemiach Odzyskanych - prócz dość ogólnie zarysowa nych kompetencji jej podstawowych organów58 - była kwestia ustalenia za sad ich podległości organom centralnym państwa. Urząd Pełnomocnika Generalnego dla Ziem Odzyskanych został utworzony dopiero uchwałą Rady Ministrów z 11 kwietnia 1945 r., a więc prawie miesiąc po powołaniu podle głych mu okręgowych pełnomocników rządu. Do tego momentu kwestia ich hierarchicznego podporządkowania nie była w pełni wyjaśniona. W okresie tego swoistego interregnum na Ziemiach Odzyskanych kluczowe decyzje po dejmowane były przez Prezydium Krajowej Rady Narodowej. To właśnie uchwałą tego gremium J. Prawin z dniem 30 marca powołany został na stanowisko pełnomocnika rządu na Okręg Mazurski. Istotną rolę pełniło również Biuro Ziem Zachodnich, działające od 2 lutego 1945 r. przy Prezy dium Rady Ministrów. Brak ustalonego formalnie system u podległości służ bowej w okresie formowania się administracji prowokował jednak do odwoły wania się do najwyższych organów państwa. Pełnomocnicy okręgowi często
55 Stosowanie przez organa państwa polskiego ustawodawstwa hitlerowskiego uznać nale ży za niemożliwe zarówno z przyczyń praktycznych (nieznajomość prawa i brak jego źródeł), jak i ideologicznych. Było to wszak ustawodawstwo uznane za zbrodnicze.
56 Działanie Pełnomocnika Rządu wskazuje na jego dążenie do maksymalnego rozszerze nia granic swoich kompetencji na terenie okręgu.
57 Dekret o zarządzie Ziem Odzyskanych z 13 listopada 1945 r. (Dz.U. z 1945 r., nr 51, poz. 295).
58 AAN, MAP, sygn. 2424, Uzasadnienie do projektu uchwały Rady Ministrów z lipca 1945 r. o organizacji zarządu Ziem Odzyskanych, s. 109: „Uchwałą RM z dnia 14 marca 1945 r. po stanowiono podzielić Ziemie Odzyskane na cztery okręgi administracyjne i powołać na poszcze gólne okręgi Pełnomocników Okręgowych. Uchwałą RM z dnia 11 kwietnia 1945 r. wyznaczono Ministra Administracji Publicznej Pełnomocnikiem Generalnym dla Ziem Odzyskanych. Do tychczas jednak nie zostały określone kompetencje tych pełnomocników”.
kontaktowali się bezpośrednio z premierem lub poszczególnymi ministra- mi59. Z upływem czasu, w miarę stabilizowania się sytuacji i wypracowywa nia odpowiednich procedur, przestrzegana była już właściwa dla poszczegól nych spraw droga służbowa. Istotne stało się również powołanie na szczeblu centralnym komórek właściwych dla problematyki Ziem Odzyskanych (poza Pełnomocnikiem Generalnym). Ministerstwo Administracji Państwowej w celu usprawnienia prac w dziedzinie organizowania na tym terenie tymczasowej administracji i gospodarki lokalnej utworzyło w Departamencie Samorządo wym (III) Wydział Ziem Odzyskanych (5)60.
Do połowy grudnia 1945 r. stanowisko pełnomocnika rządu w Okręgu Mazurskim sprawował J. Prawin, a po jego odejściu objął je dr Zygmunt Robel. Był on zwolennikiem szybkiego nadania okręgowi statusu województwa, dlate go też mimo iż formalnie sprawował urząd pełnomocnika rządu, używał tytułu wojewody61. Można odnieść wrażenie, że próbował on wymusić w ten sposób na władzach centralnych szybkie utworzenie województwa w miejsce Okręgu Mazurskiego lub wyprzedzić ich działania w tym zakresie62. Dekret z 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych przewidywał wszak, że Rada Ministrów na wniosek Ministra Ziem Odzyskanych dokona w drodze rozpo rządzeń tymczasowego podziału Ziem Odzyskanych na województwa i powia ty (art. 5 dekretu) oraz mianuje ich wojewodów (art. 6). Mieli oni objąć zwierzchnie kierownictwo nad wszystkimi działami zarządu państwowego (art. 7). Okres swoistej uzurpacji stanowiska wojewody przez dr. Z. Robla trwał do aż wiosny 1946 r. Zakończyło go wydanie przez Radę Ministrów w dniu 29 maja rozporządzenia w sprawie tymczasowego podziału administra cyjnego Ziem Odzyskanych63, tworzącego województwo olsztyńskie (w miejsce Okręgu Mazurskiego) z siedzibą władz wojewódzkich w Olsztynie. Zgodnie z pismem okólnym z dnia 7 czerwca 1946 r. skierowanym przez Departament Administracji Publicznej MAP do wszystkich wojewodów na obszarze ziem zachodnich: „Z dniem ogłoszenia rozporządzenia dotychczasowa nazwa Okręg Administracyjny zmieni się na województwo, pełnomocnik okręgowy Rządu RP na Wojewoda zaś nazwa Urząd Pełnomocnika na Urząd Wojewódzki”64.
59 WAPO, UPR, sygn. 28, Pismo Pełnomocnika Rządu na Prusy Wschodnie do Premiera Tymczasowego Rządu RP z 23 marca 1945 r., s. 38; R. Degan, op. cit., s. 27.
60 AAN, MAP, sygn. 2424, Pismo MAP do Okręgowych Pełnomocników Rządu z czerwca 1945 r. ws. kwestionariuszy o stanie administracji i gospodarki lokalnej na Ziemiach Odzyska nych, s. 95.
61 WAPO, UPR, sygn. 30, Pismo Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski do Minister stwa Ziem Odzyskanych z 7 I 1946 r., s. 5 i 6. Z. Robel używa w nim w stosunku do siebie tytułu wojewody. Podobnie F. Sokołowski, op.cit.
62 Jak pokazała powojenna historia, metoda faktów dokonanych, nawet jeśli wychodziła poza ramy obowiązujących przepisów, przynosiła często rezultaty. Należy w tym miejscu przypo mnieć działania Wojewody Białostockiego, który objął stanowisko Patrona Okręgu Mazurskiego.
63 Dz.U. z 1946 r., nr 28, poz. 177. 64 AAN, MAP, sygn. 497, s. 123-125.
Rozporządzenie z dnia 28 maja 1946 r. stanowić może swoistą cezurę okresu formowania się administracji polskiej na terenie b. Prus Wschodnich. Województwo olsztyńskie, w które przekształcony został Okręg Mazurski - mimo iż zgodnie z art. 2 dekretu z 13 listopada 1945 r. nadal podlegało M inisterstwu Ziem Odzyskanych - zbliżyło się do ogólnopolskiego modelu administracji65. Wcześniejsza forma zarządu tego obszaru, choć bazowała na rozwiązaniach prowizorycznych i tworzonych niemal a d hoc, oceniona musi być jednak co najmniej jako efektywna i skuteczna, tak zresztą jak sam proces jej wprowadzenia. Należy również pamiętać, że opracowywany pod dużą presją czasu model administracji Ziem Odzyskanych w dużej mierze podtrzymany został w dekrecie o zarządzie Ziem Odzyskanych, co świadczyć może tylko o dojrzałości podjętych wiosną tegoż roku decyzji dotyczących sposobu organizacji działających tam polskich władz.
Choć pierwsze rozstrzygnięcia dotyczące warunków działania pełnomoc ników okręgowych na Ziemiach Odzyskanych były nadzwyczaj lakoniczne, to fakt ten okazał się ich zaletą, a nie wadą. Brak jednoznacznego i precyzyjne go określenia granic kompetencji pełnomocników sprawił, że cieszyli się oni dużą swobodą działania. Swoją aktywność mogli względnie łatwo dostosować do dynamicznie zmieniających się warunków na objętych terenach. Najistot niejsza była wszak możliwość koncentracji władzy w ręku pełnomocnika - czego dowodzi przykład Okręgu Mazurskiego. O ile pozycja wojewody na obszarach tzw. ziem dawnych, tj. znajdujących się wcześniej w granicach II RP, uległa osłabieniu w stosunku do stanu sprzed wojny, to pełnomocnicy okręgowi korzystać mogli niemal z dyktatorskich uprawnień (ich granice wyznaczały w praktyce stosunki z dowódcami wojsk radzieckich stacjonują cych na terenach Ziem Odzyskanych). Jako pierwsi reprezentanci władz pol skich i organizatorzy praktycznie całej administracji mieli oni silny wpływ na działanie wszystkich jej pionów, także tych realizujących zadania w za kresie utrzymania porządku publicznego. Fakt, iż władze centralne zrezy gnowały z narzucania pełnomocnikom różnego rodzaju ograniczeń, chociażby w postaci konieczności współpracy z jakąś formą rad narodowych lub wyraź nego zagwarantowania organom bezpieczeństwa autonomii wobec struktur cywilnych, dowodził ich dużej determinacji w sprawie szybkiego zagospoda rowania mających przypaść Polsce terenów. Skuteczność przeprowadzenia całej operacji miała wszak bardzo duże znaczenie propagandowe dla przej
65 Zmiana dotyczyła nie tylko sfery semantycznej, przekształceniu uległa także - stosow nie do zaleceń Ministerstwa Ziem Odzyskanych - organizacja urzędu wojewódzkiego. Został on podzielony na 16 wydziałów, a na znaczeniu zyskali wicewojewodowie, którzy przejęli część spraw zastrzeżonych do tej pory dla wojewody. WAPO, UPR, sygn. 30, Załącznik (Projekt Statutu Organizacyjnego Urzędu Wojewódzkiego) do Pisma Pełnomocnika Rządu RP na Okręg Mazurski skierowanego do Ministerstwa Ziem Odzyskanych z 7 I 1946 r., s. 7; także E. Kierej- czyk, op. cit., s. 74-76.
mujących ster władzy w państwie sił politycznych. Właściwe dla nich pryncy pia ideologiczne, faworyzujące kolegialny typ przywództwa, zejść musiały zatem na plan dalszy, ustępując miejsca rozwiązaniom wynikającym z czysto pragmatycznych kalkulacji, tj. preferującym silną władzę i skuteczne jej sprawowanie.
S u m m ary
P len ip o te n tia ry o f th e G overn m en t o f D is tr ic t o f M asu ria - o rg a n iza tio n o f th e a d m in istra tio n
Key words: East Prussia, District of Masuria, Plenipotentiary of the Government.
After the acquisition of Poland’s control over the western lands, there was no possibility of relying on the German system of government. It became necessary therefore to create from scratch there, the new Polish government structures. The construction of the state apparatus is usually a complicated and long process, requiring not only legislative, but also material and social base. The deficit of all these elements made the organization of the Polish administration in the Recovered Territories a serious challenge, both from the logistical and the formal point of view. Resolution of the Council of Ministers from 14 March 1945 about dividing the western lands was the first step at this area. In accordance with the resolution, the Western Territories were divided into four districts: I - Opole Silesia, II - Lower Silesia, III - Western Pomerania, IV - East Prussia, to which the district plenipotentia ries of the Polish government were nominally assigned to. The formation of administrative structures in the East Prussia is the main theme of this article.
