Nationaal ruimtelijk beleid: De ontbrekende schakel

4 5 2014/04 S+RO

Platform \ Nationaal ruimtelijk beleid: de ontbrekende schakel

Hugo Priemus

OTB, Technische Universiteit Delft H.Priemus@tudelft.nl

/

nationaal luimteliilc beleid:

de ünbbiekende schakel

'Nationaal ruimtelijk beleid is o n

-misbaar', stelt Hugo Priemus. Het

Planbureau voor de Leefomgeving

constateert dat de Nederlandse

ruimtelijl<e ordening steeds

Euro-peser w o r d t . Maar op Europees

niveau is het ruimtelijlc beleid teveel

versnipperd over verschillende

sectoren. In de praktijk blijict het

daardoor moeilijk, zelfs onmogelijlc,

om t o t een ruimtelijke samenhang te

komen. De rijksoverheid vervult hier

een onmisbare rol: zij is dé schal<el

tussen deze schalen.

Recent v e r s c h e e n h e t r a p p o r t 'De E u r o p e a n i s e r i n g v a n de N e d e r l a n d s e r u i m t e l i j k e o r d e n i n g . B e v i n d i n g e n ' v a n h e t P l a n b u r e a u v o o r de L e e f o m g e v i n g ( P B L ) . ' H i e r i n w o r d t g e c o n s t a -t e e r d d a -t de N e d e r l a n d s e r u i m -t e l i j k e o r d e n i n g s t e e d s E u r o p e s e r v a n a a r d w o r d t . Veel r u i m t e l i j k r e l e v a n t e o n d e r w e r p e n w o r d e n b e p a a l d d o o r a f -s p r a k e n o p Europee-s n i v e a u . V r i j w e l h e t hele g r o n d g e b i e d v a n N e d e r l a n d w o r d t a f g e d e k t d o o r één o f m e e r Europese b e l e i d s k a d e r s . De r i j k s o v e r h e i d is de s c h a k e l t u s s e n de E U b e l e i d s v o r m i n g en de b e l e i d s u i t v o e r i n g ( p r o v i n c i e s en g e m e e n t e n ) en z i e t z i c h z e l f als s y s t e e m v e r -a n t w o o r d e l i j k e v o o r de r u i m t e l i j k e o r d e n i n g . H e t Rijk v e r t e g e n w o o r d i g t de u i t v o e r e n d e o v e r h e d e n o p E u r o pees n i v e a u . Deze v e r a n t w o o r d e l i j k -heid s t e l t v o l g e n s h e t p l a n b u r e a u g r e n z e n a a n de d e c e n t r a l i s a t i e v a n de r u i m t e l i j k e o r d e n i n g . H e t P B L r a p p o r t t r e e d t in de v o e t -s p o r e n v a n h e t r a p p o r t van h e t R u i m t e l i j k P l a n b u r e a u ' U n s e e n E u -r o p e . A s u -r v e y o f EU p o l i t i c s a n d i t s i m p a c t o n s p a t i a l d e v e l o p m e n t in t h e N e t h e r l a n d s ' . ^ Deze s t u d i e l i e t zien d a t a f s p r a k e n g e m a a k t op h e t n i v e a u van de Europese Unie, een b e l a n g r i j k e i n v l o e d h e b b e n op de N e d e r l a n d s e r u i m t e l i j k e o r d e n i n g (zie k a a r t e n op p a g i n a 47). V o o r t s b o u w t h e t PBL-r a p p o PBL-r t v o o PBL-r t op de O T B - s t u d i e ' I m p a c t van E U - r e g e l g e v i n g op de N e d e r l a n d s e o r d e n i n g s p r a k t i j k ' . '

Geëlimineerd

Sinds h e t m i n i s t e r i e v a n VROIVI ( m i n o f m e e r ) is v e r v a n g e n d o o r h e t m i n i s t e r i e v a n I n f r a s t r u c t u u r en M i l i e u en h e t b e l e i d s d o m e i n ' v o l k s h u i s v e s t i n g ' is g e d e p o r t e e r d n a a r de z e l f s t a n d i g e m i n i s -t e r s p o r -t e f e u i l l e ' W o n e n en R i j k s d i e n s -t ' b i n n e n h e t m i n i s t e r i e v a n B i n n e n l a n d s e Z a k e n , is d e r u i m t e l i j k e o r d e n i n g als t h e m a v a n r i j k s b e l e i d f e i t e l i j k g e ë l i -m i n e e r d . Dit b l i j k t een g e f o r c e e r d e i n g r e e p t e zijn g e w e e s t , m e d e g e z i e n de o m s t a n d i g h e i d d a t h e t hele N e d e r -landse g r o n d g e b i e d ( u i t z o n d e r i n g : de o v e r z e e s e g e b i e d s d e l e n ) v r i j w e l geheel w o r d t g e d e k t d o o r E u r o p e s e b e l e i d s -k a d e r s . E r -k e n d w o r d t d a t h e t D e l t a p r o ¬ g r a m m a " g r o t e r u i m t e l i j k e d i m e n s i e s h e e f t , m a a r n o g s t e e d s w o r d t h i e r v o o r o f f i c i e e l geen r e c h t s t r e e k s e v e r a n t -w o o r d e l i j k h e i d v o o r de r i j k s o v e r h e i d g e z i e n . Evers en T e n n e k e s s p e c i f i c e r e n zes i n v l o e d t y p e s v a n EU-beleid d a t o p de k a a r t s t a a t : g e b i e d s a a n w i j z i n g , i n t e r v e n t i e g e b i e d e n , r u i m t e l i j k e i n v e s t e r i n -g e n , s e c t o r a l e i n v e s t e r i n -g e n , -g e n e r i e k e regels en t e r r i t o r i a l e s a m e n w e r k i n g . D a a r n a a s t is er r u i m t e l i j k r e l e v a n t EU-beleid d a t n i e t op de k a a r t kan w o r d e n w e e r g e g e v e n .

niulbileuel governance

O m d a t er o p E U - n i v e a u g e e n r u i m t e l i j k beleid b e s t a a t , w o r d t h e t EU-beleid d a t r e l e v a n t is v o o r de r u i m t e l i j k e o r d e n i n g b e d a c h t en v o r m g e g e v e n v a n u i t de v e r s c h i l l e n d e s e c t o r e n . O m d a t sinds de S t r u c t u u r v i s i e I n f r a s t r u c t u u r en R u i m t e ( S V I R ) v a n h e t m i n i s t e r i e v a n I n f r a s t r u c t u u r en M i l i e u ^ h e t r u i m t e -lijk beleid b i n n e n N e d e r l a n d v e r g a a n d g e d e c e n t r a l i s e e r d is, d o m i n e r e n de b e l e i d s s e c t o r e n in multilevel gover-nar)ce en is h e t in de p r a k t i j k m o e i l i j k , zo n i e t o n m o g e l i j k , o m t o t een r u i m t e -lijke s a m e n h a n g t e k o m e n . Feitelijk is h e t r u i m t e l i j k beleid nu g o e d d e e l s een b o t t o m - u p beleid, d a t op h e t h o g e r e s c h a a l n i v e a u t o t m i s l u k k e n g e d o e m d is. B e l e i d s u i t v o e r i n g en b e l e i d s v o r m i n g zijn n i e t g o e d v e r b o n d e n d o o r d a t de d e c e n t r a l e o v e r h e d e n als b e l e i d s u i t -v o e r d e r s s l e c h t s b e p e r k t en -v o o r a l i n d i r e c t b e t r o k k e n zijn bij h e t E u r o -pese b e s l u i t v o r m i n g s p r o c e s d a t ze l a t e r m o e t e n u i t v o e r e n o f w a a r m e e ze w o r d e n g e c o n f r o n t e e r d . F o r m e e l w o r d t h e t Rijk d o o r de E u r o p e s e i n s t a n t i e s a a n g e s p r o k e n op de n i e t - n a l e v i n g v a n h e t EU-beleid. Alleen al h i e r d o o r kan h e t Rijk de h o r i z o n t a l e c o ö r d i n a t i e v a n h e t r u i m t e l i j k beleid n i e t h e l e m a a l o v e r l a -t e n a a n de d e c e n -t r a l e o v e r h e d e n . In h u n b e k n o p t e , s c h e r p e a n a l y s e c o n s t a t e r e n Evers en T e n n e k e s d a t h e t r u i m t e l i j k e o r d e n i n g s s y s t e e m in N e d e r -land s t e e d s E u r o p e s e r is g e w o r d e n : de r u i m t e l i j k e h o o f d s t r u c t u u r , als w e e r -g a v e v a n de n a t i o n a l e b e l a n -g e n b e s t a a t s t e e d s m e e r u i t E u r o p e s e b e l e i d s k a d e r s . Zij s i g n a l e r e n e e n j u r i d i s c h e s p a n -n i -n g t u s s e -n de klassieke N e d e r l a -n d s e r u i m t e l i j k e o r d e n i n g , g e k e n m e r k t d o o r een z o e k t o c h t n a a r e e n o p t i m a l e o p l o s s i n g d o o r u i t r u i l , c o m p r o m i s s e n en c o m p e n s a t i e , en de E U - n o r m e n en - d o e l e n die h a r d z i j n , n i e t - o n h a n d e l b a a r en n i e t - a f w e e g b a a r , en die N e d e r l a n d s beleid p l e g e n t e o v e r r u l e n .

Uerdere juridificering

Evers en Tennekes s i g n a l e r e n een p r o -ces van E u r o p a - p r o o f i n g : een m a x i m a l e i n s p a n n i n g w o r d t g e l e v e r d o m h e t p r o -j e c t n i e t op g r o n d v a n EU-beleid v o o r

Boven: Ruimtelijke impact van EU-restricties in Nederland Onder: Ruimtelijke impact van EU-investeringen in Nederland Bron: Ravesteyn, N. van en Evers, D.,

'Unseen Europe. A survey of EU politics and its impact on spatial development in tbe Netherlands', NAi Publishers/ Ruimtelijk Planbureau, Rotterdam/Den Haag, 2004.

S+RO 2014/04 4 7

Het Veld ; Nationaal ruimtelijk beleid:

de ontbrekende schakel

de r e c h t e r t e l a t e n s t r a n d e n . Langs die w e g h e e f t EU-beleid geleid t o t een v e r d e r e j u r i d i f i c e r i n g v a n h e t r u i m t e l i j k beleid. H e t h u i d i g e v a c u ü m t e n gevolge van de a f w e z i g h e i d v a n n a t i o n a a l r u i m t e l i j k beleid, w o r d t kennelijk m e t g r e t i g h e i d o p g e v u l d d o o r j u r i d i s c h e p r o c e d u r e s . Planners en o n t w e r p e r s v e r l i e z e n t e r r e i n a a n j u r i s t e n . Evers en Tennekes v a t t e n s a m e n : 'Om k n e l p u n -t e n -t e v o o r k o m e n en a f w e g i n g s v r i j h e i d in de N e d e r l a n d s e t r a d i t i e t e b e h o u d e n is een v o o r t d u r e n d m a n a g e m e n t nodig van de k o p p e l i n g t u s s e n EU-beleid en de r u i m t e l i j k e o r d e n i n g . ' H e t b e t o o g w o r d t a f g e r o n d m e t drie c o n c l u s i e s t e n a a n z i e n v a n de rol v a n de r i j k s o v e r h e i d i n z a k e de r u i m t e l i j k e o r d e n i n g : •=» Er l i g t een t a a k v o o r h e t Rijk o m t e z o r g e n v o o r e e n g o e d f u n c t i o n e r e n d s y s t e e m v o o r een i n t e g r a l e r u i m t e lijke a f w e g i n g : de al e e r d e r g e n o e m -de ' s y s t e e m v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d ' . - » Er l i g t een t a a k v o o r h e t Rijk als

t u s s e n b e s t u u r . H e t Rijk d i e n t n i e t alleen d o o r g e e f l u i k t e zijn v a n r u i m -t e l i j k r e l e v a n -t EU-beleid. H e -t Rijk n e e m t a c t i e f deel aan h e t Europees b e l e i d s v o r m i n g s p r o c e s en kan h i e r b i j de e r v a r i n g e n van p r o v i n c i e s en g e m e e n t e n i n b r e n g e n . H e t g a a t h i e r dus o m h e t Rijk als i n t e r m e d i a i r b e s t u u r t u s s e n E u r o p a en d e c e n t r a l e o v e r h e d e n . - » De s y s t e e m v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d b e t e k e n t d a t de j u i s t e m i d d e l e n b e s c h i k b a a r zijn v o o r de u i t v o e r i n g v a n de Europese t a k e n . Zo m o e t er op p r o v i n c i a a l n i v e a u v o l d o e n d e kennis, geld en b e v o e g d h e d e n b e -s c h i k b a a r zijn.

ünmisbaaj:

Eén a a n b e v e l i n g f o r m u l e r e n Evers en Tennekes n i e t : een n a t i o n a a l r u i m t e l i j k beleid is o n m i s b a a r . I m m e r s , de h o r i z o n t a l e a f s t e m m i n g t u s s e n v e r s c h i l -lende v o r m e n v a n s e c t o r b e l e i d d i e n t op n a t i o n a a l n i v e a u t e w o r d e n v e r s t e r k t . In de v e r t i c a l e c o ö r d i n a t i e t u s s e n » riaturazoooconservation

High phosphorus and/or nitrate levels

B_ J Homes possibly within fJO^ exceedance zones

0 Project in conflict w i t h EU

Areas receiving Structural Funds aid [1994-2006 period)

Interreg IIIB areas (North Sea)

: Interreg IIIB area5(North West Europe)

I I Interreg MIA areas {Border areas)

EUbeleid en d e c e n t r a l e o v e r h e d e n p r i v a t e i n i t i a t i e v e n , o p v a t t i n g e n , p u V o o r t s is e r een eigen n a t i o n a l e v e r -d i e n t -de rol van h e t Rijl< t e w o r -d e n v e r - blieke b e l a n g e n m e t r u i m t e l i j k e c o n s e - a n t w o o r -d e l i j k h e i -d v o o r v e r g r o t i n g s t e r k t ; t o p - d o w n en b o t t o m - u p beleid q u e n t i e s én v o o r de v e r g r o t i n g v a n h e t v a n de k e n n i s i n t e n s i t e i t v a n r u i m t e l i j k dienen o n d e r l i n g t e w o r d e n a f g e s t e m d , d e m o c r a t i s c h e g e h a l t e en d r a a g v l a k beleid en r u i m t e l i j k e d y n a m i e k , h e t Dit g e l d t o o k v o o r de a f s t e m m i n g v a n v o o r h e t r u i m t e l i j k beleid. s t i m u l e r e n van i n n o v a t i e s m e t r u i m

-S+RO 2014/04 4 9 Het Veld Meegaan met het ritme van de stad

t e l i j k e c o n s e q u e n t i e s en l i e t u i t v o e r e n en e v a l u e r e n van e x p e r i m e n t e n in h e t r u i m t e l i j k d o m e i n . N a a s t - en v a a k in r e l a t i e t o t - h e t EU-beleid h e e f t de N e d e r l a n d s e r i j k s o v e r h e i d een eigen ( n a t i o n a l e ) v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d v o o r h e t v o e r e n v a n o v e r l e g m e t a n d e r e landen (zoals onze b u u r l a n d e n ) t e n a a n z i e n v a n l a n d s g r e n s o v e r s c h r i j d e n d e r u i m t e l i j k e o p g a v e n . Zoals de r u i m t e l i j k e i n r i c h t i n g v a n de N o o r d z e e , de o n d e r l i n g e a f s t e m -m i n g v a n h e t beleid d a t i n s p e e l t o p de a c t u e l e en v e r d e r v e r w a c h t e z e e s p i e -g e l s t i j -g i n -g , h e t beleid t e r r e -g u l e r i n -g v a n de d o o r s t r o o m c a p a c i t e i t en de b e v o r d e r i n g van de b i n n e n v a a r t o p de Rijn, de M a a s , de Schelde en de Eems, de c o n s e q u e n t e u i t w e r k i n g van de r u i m t e -lijke d i m e n s i e v a n h e t D e l t a p r o g r a m m a , de g r e n s o v e r s c h r i j d e n d e a f s t e m m i n g v a n H S L - n e t w e r k e n , h e t r a i l n e t w e r k , h e t h o o f d w e g e n n e t , de o n t w i k k e -ling v a n l u c h t h a v e n s (zoals de r e l a t i e S c h i p h o l - P a r i j s Charles de Gaulle) en de o n t w i k k e l i n g van z e e h a v e n s , a c h t e r -l a n d v e r b i n d i n g e n (zoa-ls R o t t e r d a m , A m s t e r d a m , A n t w e r p e n en H a m b u r g ) en b i n n e n h a v e n s (zoals D o r d r e c h t en D o r t m u n d ) ,

Hoge ujooxd

K o r t o m , h e t hoge w o o r d m o e t er m a a r eens u i t : n a a s t een i n t e r n a t i o n a a l g e o r i ë n t e e r d n a t i o n a a l i n f r a s t r u c -t u u r - en m i l i e u b e l e i d is een n a -t i o n a a l EFRO/Interreg/ürbAct subsidie (XI ooo euro)

> 5 000 1 0 0 0 - 5 000 500 -1 000 100-500 < 100 N e d e r l a n d s r u i m t e l i j k beleid o n m i s -baar. H i e r i n zal o o k - als v a n o u d s - h e t w o n i n g b o u w b e l e i d , h e t r u i m t e l i j k e c o -n o m i s c h beleid, de v i t a l i s e r i -n g v a -n h e t p l a t t e l a n d en de s t e d e l i j k e v e r n i e u w i n g g e ï n t e g r e e r d m o e t e n w o r d e n . Z o d r a w e t o e zijn aan de v o r m i n g v a n een n i e u w k a b i n e t , zal h e t m i n i s t e r i e v a n I n f r a -s t r u c t u u r en M i l i e u g e t r a n -s f o r m e e r d m o e t e n w o r d e n t o t h e t m i n i s t e r i e v a n V o l k s h u i s v e s t i n g , R u i m t e l i j k e D y n a m i e k , M i l i e u en M o b i l i t e i t (VRMM). H e t m i n i s -t e r s p o r -t e f e u i l l e W o n e n en R i j k s d i e n s -t kan g e l i j k t i j d i g w o r d e n o p g e h e v e n . R e s t e e r t de v r a a g o f o o k de Europese C o m m i s s i e v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d zou m o e t e n a a n v a a r d e n v o o r h e t r u i m t e l i j k beleid in de Europese Unie. Gezien de o v e r h e e r s e n d e o p v a t t i n g e n o v e r de Europese l a n d e n bij e u r o s c e p t i c i , l i g t d i t v o o r l o p i g zeer g e v o e l i g . V e r m o e -delijk is d i t n u een b r u g t e ver. W e l z o u b e p l e i t k u n n e n w o r d e n d a t de rol en de f i n a n c i ë n v a n de Europese Unie op h e t t e r r e i n van de l a n d b o u w w o r d e n t e r u g -g e d r o n -g e n en d a t er m e e r a a n d a c h t k o m t v o o r de r u i m t e l i j k - e c o n o m i s c h e c o n d i t i e s v a n s t e d e n en regio's. Daarbij zal de r u i m t e l i j k e s a m e n h a n g m e t i n f r a s t r u c t u u r en m i l i e u een b e l a n g r i j k a s p e c t zijn. H e t g a a t in g r o t e delen v a n Europa o m de v r a a g hoe p o l y c e n t r i s c h e s t e d e l i j k e regio's z i c h h e t b e s t k u n n e n o n t w i k k e l e n w a a r b i j s y n e r g i e w o r d t n a -g e s t r e e f d t u s s e n s t e d e l i j k e n e t w e r k e n , i n f r a s t r u c t u r e l e n e t w e r k e n en b l a u w -g r o e n e n e t w e r k e n , die elk v o o r een

g r o o t deel l a n d s g r e n s o v e r s d i V i j d e n d -z i j n . Dus: r u i m t e l i j k beleid n i e t als een z e l f s t a n d i g b e l e i d s v e l d , m a a r als een v i t a a l i n t e g r a t i e k a d e r t u s s e n enkele b e l e i d s s e c t o r e n w a a r o p zich r e e d s een Europese b e l e i d s v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d h e e f t g e v o r m d . Evers e n T e n n e k e s h e b b e n een i n t e r e s -s a n t e , i n t r i g e r e n d e -s t u d i e a f g e l e v e r d , m e t een a a n t a l r e l e v a n t e b e v i n d i n g e n . De a a n b e v e l i n g e n i n z a k e de rol v a n de r i j k s o v e r h e i d in h e t r u i m t e l i j k e d o m e i n g a a n e c h t e r n i e t v e r g e n o e g . • N o t e n 1 Evers, D. e n T e n n e k e s , J., De E u r o p e a n i s e r i n g v a n d e N e d e r l a n d s e r u i m t e l i j k e o r d e n i n g . B e v i n d i n g e n , P B L , Den H a a g , 2 0 1 4 . 2 R a v e s t e i j n , N. v a n e n Evers, D., U n s e e n E u r o p e . A s u r v e y o f EU p o l i t i c s a n d i t s i m p a c t o n s p a t i a l d e v e l o p m e n t in t h e N e t h e r l a n d s , NAi U i t g e v e r s / R u i m t e l i j k P l a n b u r e a u , R o t t e r d a m / D e n H a a g , 2 0 0 4 . 3 Z o n n e v e l d , W . ; T r i p , J.J. e n W a t e r h o u t , B., I m p a c t v a n E U - r e g e l g e v i n g o p de N e d e r l a n d s e r u i m t e l i j k e o r d e n i n g s p r a k t i j k , O n d e r z o e k s i n s t i t u u t O T B . D e l f t , 2 0 0 8 . 4 D e l t a c o m m i s s i e , S a m e n w e r k e n m e t w a t e r . Een l a n d d a t l e e f t , b o u w t a a n z i j n t o e k o m s t , D e l t a c o m m i s s i e , Den H a a g , s e p t e m b e r 2 0 0 8 . 5 M i n i s t e r i e v a n I n f r a s t r u c t u u r e n M i l i e u , S t r u c t u u r v i s i e I n f r a s t r u c t u u r e n R u i m t e , ( M i n i s t e r i e v a n l e n M ) , Den H a a g , 2 0 1 2 .

Hugo Priemus is emeritus hoogleraar Systeeminnovatie en Ruimtelijke Ont-wikkeling aan deTechnische Universiteit Delft, verbonden aan het OTB Onderzoek Gebouwde Omgeving. O Lead partner i§> Partner LIFE+ subsidie (x i 000 euro) > 5 000 1 000 - 5 000 500 - 1 000 1 0 0 - 5 0 0 < 100 Visserij subsidie (X1000 euro) > 5 000 1 000 - 5 000 500 - 1 000 100 - 500 < 100 € Openbare aanbesteding Staatssteun Geen bezwaar ? Onderzoek ingesteld Witraatconcentratie in het bovenste grondwater (mg/I)

O Hoger dan 50 Luchtkwaliteit Jgf PMio

r~\

Noz Externe veiligheid O Installaties (Brzo) Risicocontouren Waterkwaliteit ^ Onvoldoende Natuur > ^ Natura 2000 water I B Natura 2000 land Beïnvloedingsgebieden natuur

Trans Europees Netwerk • Spoor

• Water

Weg

GLB - Subsidie Pijler i en Pijler 2 (euros per ha per PC4)

1 - 250 250 - 500 500 - 1 000 > 1 000