Unia Europejska w dwa lata od wejścia w życie Traktatu z Lizbony

Unia Europejska w dwa lata od

wejścia w życie Traktatu z Lizbony

MIKOŁAJ

J.

TOMASZYK

Warszawa

Unia Europejska

w

dwa

lata

od

wejścia

w

życie

Traktatu

z Lizbony

Uwarunkowanianegocjacji i wejścia wżycie Traktatu z Lizbony nie pozostawiały złudzeń, że nowy traktat kończąc trwającąodkilku latreformę ustrojową wUnii otwie­ ra de factowgronie państw członkowskich nanowodebatę na temat przyszłości inte­ gracji europejskiej. Ogólność zasadniczych przepisów nowego traktatu, trudności związane z jegowejściem wżycie, a także uwarunkowania zewnątrz-systemowe wpostaci kryzysu gospodarczego sprawiają, że UE nabierakształtuwtoku implementacji TL. Mimo powyższych uwarunkowań TLnie zmienia wypracowanego wramach wcze­ śniejprzyjętychtraktatów charakteruUE, która zachowuje swoją specyfikę,łącząccechy ponadnarodowej i międzyrządowej współpracywszystkich aktorów procesu integracji europejskiej. Dokument jest w całościwyrazem woli i wyobrażeń państw członkow­ skich o UE. Jednaknieokreśla on jejfinalité politique.Dynamika integracji europej­ skiej w oparciu o TL kształtuje się w momencie dookreślania katalogu uprawnień instytucji europejskich, które w dalszymciągu poszukując równowagi instytucjonal­ nej,walczą o swojąpozycjęwinstytucjonalnej architekturze UE. Jest to walka o wła­ dzę iwpływ. Jej polemjest m.in.kształt Europejskiej SłużbyDziałań Zewnętrznych, wieloletni budżet UE, rywalizacja instytucji o palmę pierwszeństwa wwalce z kryzy­ sem,praktyczny zakresuprawnień Przewodniczącego RE i Wysokiego Przedstawicie­ la, a także pozycja i rola państwa sprawującego przewodnictwo w RUE.

Dwa lata obowiązywania Traktatu z Lizbony przekonują, żeogólność jego przepi­ sów byłazamierzonym zabiegiem członków IGC 2007, który pozwolił na przyj ęcie do­ kumentu i odłożenie w czasie strategicznych, aczkolwiek kłopotliwych na etapie konferencji decyzji. Celem nadrzędnym byłozakończenietrwającej od kilkulat refor­ my traktatowej UE inadanieorganizacji nowychpodstawdo funkcjonowania. Wypra­ cowana w trakcie IGC oraz wtoku ratyfikacji dokumentu równowaga instytucjonalna nie uległa zasadniczemu zachwianiu, a wypracowany status quojest dobrze strze­ żonym kompromisem, którego naruszeniemogłoby zachwiać architekturąUE.

Praktyka obowiązywaniaTL pokazuje, że w dalszym ciągu mamy do czynienia z przesileniami władzywramachtrójkątainstytucjonalnego, który dziękiupodmioto­ wieniu RE staje sięrombem koncentrującymponadnarodowe i międzyrządowe intere­ sy aktorów integracji europejskiej. W wieluobszarach jak m.in. w zakresie rocznej procedury budżetowej; Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych widać wyraźnie w dalszym ciąguścierającesiędwie perspektywy integracji europejskiej. Działania PE i KE zmierzające w kierunku wzmocnienia metody wspólnotowej kosztem między­ rządowej sąskutecznie blokowaneprzez państwa członkowskie.Czynito podejmowa­ ne decyzje mało wyrazistymi, niepełnymi,nadając im tymczasowycharakter. Ponadto

w kontekście podejmowania działań zaradczych skutkomkryzysugospodarczego KE musiwalczyćo swojąpozycję instytucjonalną wynikającąztraktatu,jaki praktyki funkcjonowania. Walka zkryzysem wzmacnia, bowiem międzyrządowe zarządzanie i de factoinicjatywęwzakresie opracowywania scenariuszy wyjścia z kryzysuprzej­ mują państwaczłonkowskiewramachRUE i poza nią. Nie służy to solidarnościowe­ mu podejściu dointegracji europejskieji tym samym wzmacnia narodowemotywacje państw członkowskich powodując wzrostnastrojów nacjonalistycznych.

Naobecny kształt przepisów traktatuma bez wątpienia wpływ wieleczynników. Ich charakter wpisuje sięw pozatraktatowe zmiany w Unii Europejskiej,które pozwa­ lająjej reagowaćnazmiany zachodzącewewnątrz systemu, jak i w jego otoczeniu. Do j ednych z ważniejszychmultiplikatorów zmian zaliczyćnależy: problemy z ratyfikacj ą TLwIrlandii, w Niemczech, wRepublice Czeskiej i w Polsce; podjęcie przez Unię walki ze skutkami światowego kryzysugospodarczego1, koordynacjadziałań zwalcza­ jących skutki kryzysu oraz wprowadzaniewżycie przepisów precyzującychcharakter Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych czy teżcharakter współpracyParlamentu Europejskiego i Rady wzakresie rocznej procedury budżetowej. Nie mniejsze znacze­ nie na kształt unijnego systemu mapraktykafunkcjonowanianowychczy teżna nowo określonychinstytucji UE.

1 W tym kontekście z całą powagą należyprzyjąć zapowiadaną przez N. Sarkozy i A. Merkel zmianę TL, której zasadniczym celem ma byćzacieśnienie współpracypaństw należącychdo strefy euro. Ma być to realna odpowiedźwspierająca inne działania zaradcze skutkom kryzysufinansów pu­ blicznych w strefie euro, a konkretne treści proponowanych zmian mają zostać przedstawione wszystkimczłonkom UE jeszczeprzed szczytem RadyEuropejskiej w grudniu 2011 r.

1.TL a instytucjeUE

Większość przepisów TL odwołujesięwswejtreścidorozwiązań wypracowanych w ramach Konwentu ds. Przyszłości UE zawartych ostatecznie w Traktacieustana­ wiającym Konstytucję dla Europy. Fiasko ratyfikacyjnetego dokumentu rozpoczęło trwającydopoczątku 2007 roku okres refleksji pokonstytucyjnej. Państwa członkow­ skie, przystępując do opracowaniapod auspicjami prezydencji niemieckiejmandatu na konferencję międzyrządową podzielałyprzekonanie,żepodstawą do dyskusji o kie­ runkach reformy traktatowejbył właśnie TKE, a nowy traktat reformujący miałbyć pozbawiony konstrukcji quasi konstytucyjnych, państwowych, comiałouprawdopo­ dobnić jego wejście w życie jeszcze przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w czerwcu2009 roku.

W odniesieniu do szczegółowych regulacji określających kształt instytucji UE zwracają uwagętedotyczące składuKE.Wpierwotnej wersjizarówno TKE, jakiTL potwierdzały określoną wTWE zasadę, że w momencie,gdy Unia osiągnie liczbę27 państw członkowskich liczba członkówKE będzie mniejsza odliczby państw człon­ kowskich, a jejczłonkowie będąwybieraniprzez RadęUE na zasadzie jednomyślności woparciu o system rotacji. Pierwsza w ten sposób wybrana KomisjaEuropejska miała zacząć swoje prace po wyborach do PEz2009 roku.Art.1-26 ust. 5 TKE wnosił, że ten

sposób wyboru KEzacznieobowiązywać dopiero po drugichwyborach doPE od daty jego wejścia wżycie - czyli de facto w roku 2014. Tę samą logikę przyjęto w TL2. Ostatecznie jednak zasadata uległa zmianie na skutek problemówz ratyfikacją TL w Irlandii3. Rząd tegopaństwa wynegocjował m.in.zmianę tych przepisów w pakiecie umożliwiającympowtórzeniereferendum ratyfikacyjnego. Stądskład KE nadal będzie odzwierciedlał zasadę: jedno państwo-jedenkomisarz.Decyzję zmieniającą powyż­ sze może jednomyślniepodjąć RadaEuropejska.

2 Art. 17 ust. 4 TUE.

3 Por. M.J.Tomaszyk, Procesratyfikacji Traktatu lizbońskiego - casus Irlandii, RFN, Polski, Czech i Wielkiej Brytanii,„Rocznik Integracji Europejskiej” 2009,nr3,Poznań 2009. Przyjęte zmia­ ny mają status gentelmens agreement,które skapitalizuje się w konkretnych przepisachtraktatowych w momencie zawieraniaprzez UEtraktatu akcesyjnego Chorwacji.

4 W grze była również kandydaturaJ. Solany.

5 TL potwierdza zawarte wTKE, a wcześniej w TWE iorzecznictwie ETS-u zasady dotyczące działania instytucji. Są to m.in.: zasada jednolitych raminstytucjonalnych(art. 1-19 TKE) art. 13 TUE, których celem jest propagowanie wartości, realizacjacelów isłużenieinteresom Unii i jej oby­ wateli i Państw Członkowskich orazzapewnienie spójności, skuteczności i ciągłościjejpolityk;zasa­ da równowagi instytucjonalnej (art. 1-19ust. 2) art. 13 ust. 2 TUE, w myśl której każdainstytucja działa w granicach uprawnieńprzyznanych jejwtraktatach, przy założeniu lojalnej współpracyze sobą. Ta ostatnia zasada została inkorporowanadotraktatukonstytucyjnego zorzecznictwa ETS-u i powtórzona w treści TUE wwersjiTL.

6 Na czele Rady Europejskiej stoi wybierany na 2,5-letniąkadencjęstały Przewodniczący. Stąd zmianieulega zasada,żejejpracomprzewodniczy premier bądź szef państwaaktualnie sprawującego

Na przykładziezasad wyboru Komisji Europejskieji jej przewodniczącego zauwa­ żasię,iżumocnienie wspólnotowego wymiaru Komisji Europejskiej poprzezprzypisa­ nie jej większej ilości prerogatyw, a także zwiększenie roli kontrolnej Parlamentu Europejskiegonad Komisją, jest działaniem pozornym, gdyżdla przykładu każdora­ zowo wybór przewodniczącego Komisji Europejskiej mimo deklaracji traktatowej o uznaniu wyników wyborów do PE, jest uzależniony odwoliszefów państw lub rządów. W praktyce PE, zmieniając porozumienie międzyinstytucjonalnez KE, wzmocniłswój formalny udział w tej procedurze, oczym bardziej szczegółowo w dalszej części tekstu.

Podobnie kwestia instytucjonalizacji Rady Europejskiej z wybieranym spozajej gronaprzewodniczącymorazzezmianą jejskładuczłonkowskiego, jest działaniem po­ zornie oddającym przywództwo europejskie wręcejednej osoby. Każdorazowo bo­ wiem wybórprzewodniczącego RE jest uzależniony od woli państw członkowskich, a wynikpierwszej rekrutacji udowodnił, że wśród państwczłonkowskich nie majedno- znacznej woliwzmocnienia wrękach jednej osoby przywództwa europejskiego. Wyboru dokonywanomiędzy wyrazistym, charyzmatycznym Tonym Blairem4 a zasłużonymdo­ brze administrującymi potrafiącym budować kompromis Hermanem van Rompuy. Wybór tejdrugiej kandydatury pozwala nabrać przekonania, że wśród czołowych stolic nie ma jednoznacznej woli napozainstytucjonalnewzmocnienie tej instytucji, które mogłoby zagrażać ich wpływom wRE.

Traktatlizboński utrzymuje podział władzy legislacyjnej wUEwramachtrójkąta instytucjonalnego złożonegoz KomisjiEuropejskiej, Parlamentu Europejskiego i Ra­ dy Unii Europejskiej5. Instytucjonalizacja Rady Europejskiej, na której czele stanął StałyPrzewodniczący6, wprowadza jeszcze jedenośrodek władzy, którego zadaniem

ma być zapewnienie ciągłościdziałań Unii orazkonsolidowanie interesów wszystkich aktorów procesuintegracji europejskiej. Jestto również konsekwencja nadaniaUnii osobowościprawnej oraz potwierdzeniamodelu rozwojuUnii jako organizacji mię­ dzynarodowej o charakterze ponadnarodowym. Rada Europejska zmienia również w stosunku do zapisów TN swój skład osobowy. TL potwierdzaustalenia art. 1-21 ust. 2 TKE określając, iż w skład Rady Europejskiej wchodząszefowie państw lub rządów państwczłonkowskich, jak również jej przewodniczący, przewodniczącyKE oraz Wysoki Przedstawiciel UE ds. Zagranicznychi PolitykiBezpieczeństwa.Tym sa­ mymze stałego składu Rady Europejskiej odchodzą ministrowie sprawzagranicznych państw członkowskich, a istotnym elementem wypełniającymrolęreprezentanta wy­ miaruspraw zagranicznych wypełniaWysoki Przedstawiciel7.

prezydencję. Do innych kompetencji przewodniczącegoRE zaliczyć należywspółpracęz Przewod­ niczącym Komisji Europejskiej, pomoc w osiąganiukonsensu w Radzie Europejskiej, przedstawianie Parlamentowi Europej skiemu sprawozdania z każdego posiedzenia RE. Por. art. 15 ust. 5 i 6 TUE.

7 Jednakzgodniezart. 15 ust. 3TUE członkowie Rady Europejskiejmogąpodjąć decyzję, jeśli wymaga tegojejporządek obrad, aby każdemu znich towarzyszył minister, aw przypadku przewod­ niczącego KE - członek Komisji.

8 Nie dotyczy to prezydencji hiszpańskiej, która sweprzygotowaniaprowadziła w oparciu o Traktatz Nicei idefactorealizowała przy innychjuż podstawach traktatowych model prezydencji nicejskiej.

9 W tym kontekście ważna jest uwaga dotycząca polskiej prezydencji ijej wykorzystania przez rząd RP napotrzebypolitykikrajowejw kontekście ostatnich wyborów parlamentarnych wPolsce. Dużym nadużyciembyłoby stwierdzenie, że rządwykorzystywał w kampanii prezydencję i wyni­ kające z niej zaangażowanie wsprawy europejskie. Z jednejstrony pewne ograniczeniana zadania prezydencji nakładasam traktat lizbońskiwpostaci zmiany formułyjejudziału wreprezentacji UE na zewnątrz. Tym samymtoco pozwoliło w starejformule A. Merkel czyN.Sarkozy na zwiększenie po­ parcia krajowego, czyli pokazanie się wroli przywódcy europejskiego, nieznajduje potwierdzenia w obecnych realiach traktatowych i praktycepaństw prezydencjalnychod 2010 r.

10 Por. art. 1-23 TKE.

2. TL a przewodnictwowRadzie Unii Europejskiej

Warto zwrócić uwagę, że w momencie wprowadzenia funkcji Stałego Przewod­ niczącego REorazkonsolidacji spraw zagranicznych w nowym katalogu uprawnień Wysokiego Przedstawiciela, zmianie ulega funkcja i ranga prezydencji państwa wRa­ dzie UE. Ma tokolosalne znaczeniedla państw członkowskich, które w nowych realiach przejmowały przewodnictwo w Radzie.Na podstawie obserwacji np.prezydencji wę­ gierskiej, polskiej a wcześniej belgijskiej8 widać jednoznacznie przesunięcie punktu ciężkościna prezydencję rotacyjną, administrującą, której ambicjąpowinno byćjak najlepsze zadbanie o interesy Radywśrodowisku ciągle poszukującym równowagiin­ stytucjonalnej9. SamaRada UE zgodnie z literąTLzachowuje swoją dotychczasową nazwę. Tym samym zaproponowana w traktacie konstytucyjnym zmiana nazwy na Rada Ministrów10 w efekcie dekonstytucjonalizacji została wycofana.Natomiast prze-formułowaniu ulegają funkcjeprezydencji.

Obowiązujące w TWE podstawy prawne określały, że prezydencję sprawuje w ustalonej kolejności każde państwoczłonkowskie przezokres pół roku11. Regulamin wewnętrzny Rady, celem usprawnienia harmonogramu jej działań, zmienił ówczesny system Trójki Prezydenckiej, który charakteryzował siędobrowolnością współpracy trzech państw kolejno sprawujących prezydencję, na system Trio-prezydencji dzia­ łającegona podstawie18-miesięcznego programu działań. Programten,przygotowany we współpracy z Sekretariatem Generalnym Rady,jest jej przedkładany przez trzypań­ stwa sprawujące w danym okresie prezydencję. Nad jegocelamiodbywa się debata w ramach Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych12.

11 Por. art. 203 TWE zdanie 2.

12 W nowym kształcie odpowiedzialność państwa członkowskiego za sukces prezydencjistaje się mniejsza. Przestanie być odpowiedzialne zaopracowanie ostatecznych konkluzji Rady ico sięz tym wiąże „spada” z niegociężar ich formalnych negocjacji. Nie oznacza to bynajmniej braku możliwości realnego wpływunaagendęRady.Duże znaczenie odegrazpewnością osobowość pierwszego Prze­ wodniczącego RE,odktórej zależeć będzie realny kształt i prestiż jego funkcji w systemie instytucjo­ nalnym UE.

13 Wszczególności art. 1-24ust.7TKE.

14 Zwłaszcza art. 16 ust. 9TUEoraz Deklaracja nr 9 odnoszącasię doart. 16 ust. 9TUE dotycząca decyzjiRady Europejskiej ws.sprawowania prezydencji Rady.

15 Pewneproblemy wynikające zpodwójnego umocowania Wysokiego Przedstawiciela poja­ wiłysię w momencie formowania obecnego składu Komisji Europejskiej. Nie należy zapominać o niepewnościformalno-prawnej towarzyszącejruchom państwczłonkowskich po wyborachdo PE w 2009r.Dopiero wejście w życie TLw grudniu 2009nadało klarowność sytuacji. Państwa członkowskie skorzystałyz prawa obsadzenia Przewodniczącego REi Wysokiego Przedstawi­ ciela.Tenostatni jednak zgodnie zTL musiał uzyskać aprobatę PE w momencie prowadzonych przesłuchań pozostałych kandydatówdo kolegium KE. Na skutekniekorzystnego dla C. Ashton przesłuchań w Komisji Spraw Zagranicznych PE istniało realne zagrożenie,że PEnie zaakceptu­ je jej kandydaturyna szefowąunijnej dyplomacji. Byłbyto pierwszy precedens od czasu wejścia w życie TL, którego przepisy nie przewidywały sytuacji, w której państwa powołałyWysokiego Przedstawiciela, atennie uzyskuje mandatuodPE. Powstało wówczas pytanie co należy zrobić z takpowołanymWysokim Przedstawicielem? Odwołaćgo? Brak ewentualnej zgody mógł opóź­ niaćpowołanie całej KE. W tej sprawie osiągniętojednakkonsens i PE ostatecznienieblokował kandydatury C. Ashton. Jednak PE chciał podkreślić swoją pozycjęwzględem KE,powtarzając jużznany z 2004 roku sprzeciw wobec kandydata na komisarza.Tymrazem „ofiarą” była Ruma-nia Jeleva,której zarzucano problemy z prawemwpaństwiepochodzenia. Ostatecznie kandyda­ tura Jelevy zostaławycofana.

GeneralnieTL potwierdził powyższą praktykę trio-prezydencji,nazywając jąpre- zydencją grupową. Uwzględnił również propozycje zawartewTKE13. Na podstawie zapisów TL14 istnieje możliwość czy nawet konieczność, wynikająca z chęci uspraw­ nienia prac RUE, podziału zadań wramach prezydencjigrupowej. Mowa tuw szcze­ gólności o przewodniczeniu grupom roboczym, niektórym formacjom Rady celem lepszej koordynacji merytorycznej współpracy państw członkowskich. Zasadniczej zmianie uległ zakresuprawnień Wysokiego Przedstawiciela, któryjednocześnie pełni funkcję wiceprzewodniczącego KomisjiEuropejskiej orazprzewodniczącego Rady do Spraw Zagranicznych. Funkcja ta jest określana mianem„podwójnego kapelusza”15. Poszerzony zakres uprawnień wykonywanych z upoważnienia Rady, uszczupla do­ tychczasowe uprawnienia prezydencji o takie kwestie jak stosunkizewnętrzne iinne działania zewnętrzne. Podobnie rzecz masię z Komitetem Politycznym i Bezpieczeń­

stwa, którego pracami kierował będzie reprezentant Wysokiego Przedstawiciela16. Otwartym pozostaje pytanie na jakich zasadach funkcjonować będzieRada do Spraw Ogólnych. Praktyka wskazuje, żena jej czele stoi szefpaństwa/lub rządu sprawującego przewodnictwo w RUE,niekiedyjej pracamikieruje ministerds. europejskich. Rada zaś zachowuje swoje dotychczasowe funkcjekoordynacyjne względem radsektoro­ wych oraz w kontaktach zinnymi instytucjami.

16 Por.ProgramPrzygotowań Rzeczpospolitej PolskiejdoObjęciai Sprawowania Przewodnic­

twa wRadzieUnii Europejskiej, Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 stycznia 2009,

s. 11, tekst dostępny na strome internetowej www.prezydencjaue.gov.pl.

17 A.Maurer, D. Kietz, Bilanzund Zukunft der Präsidentschaft imSystem des Rates derEu­

ropäischen Union, „Integration”, nr1/08, s. 31;A. Maurer, The German CouncilPresidency:Mana­

ging ConflictingExpectations, JCMS 2008, vol. 46, Annual Review, p. 51-59; A. Maurer, The

German Presidencyoft he Council: Continuity or Change in German ’s European Policy?, „Journal of Common MarketStudies”, vol38, September 2000; B. Schloh,Prezydencja Rady Unii Europejskiej,

„StudiaEuropejskie”1998, nr 4(8),Warszawa 1998. Nowy system nasuwa kilkapytań. Pierwsze znich tyczy się PrzewodniczącegoRE; czy znajdzie onwystarczająco dużo cech własnych,możli­ wości administracyjnych, finansowych i politycznych, abyzapewnić, tak jak dotychczas starały się czynić państwa prezydencji, taki stopień przywództwa, przygotowania, kontynuacji i zdolności kom­ promisowychw pracach RE,który zapewniwypełnianie jej zadań nadotychczasowym poziomie. Jak pokazujądotychczasowedoświadczeniaprzewodniczeniapracom RE, jej rola inicjatora, mediatora, koncyliacyjna jestw dużej mierze zależna odcechcharakterui zdolności politycznychjej przewod­ niczącego. Drugiepytanie zahaczao zasady relacji z państwem prezydencji; czyi jak szybko ułoży się nowapraktyka kooperacjimiędzypremierempaństwa prezydencji, i/lub państw prezydencji grupo­ wej z Przewodniczącym RE? Czynowysystem nie doprowadzido sytuacji, w której będziemy mówili o sterowaniuz tylnego, dotychczasowegosiedzenia, pracamiRE? Trzecia wątpliwość wy- daje się być rozstrzygnięta, a mianowicie wzapomnianeodchodzi profitowanie w swoimpań­ stwie, sukcesów udanego przywództwa Unii. Przykładówna takiedotychczasowezależności można bymnożyć, dość wspomnieć o ostatniejprezydencji niemieckiej iprześledzić wyniki po­ pularności i poparcia wkraju dla KanclerzRFN AngeliMerkelczy też Prezydenta Francji Nicola-s’a Sarkozy.

Głównym celem modyfikacji Rady miało być podniesienie wydajności systemu Rad do wewnątrz tj.w kontekście zarówno zadań, które pozostają jej przypisane, jak również relacji zParlamentem Europejskim i Komisją. Nie bez znaczenia pozostaje chęć poprawy jej zewnętrznego wizerunku w kontekście koherencji, identyfikacji wobszarze polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa17. Takie rozwiązaniaskła­ niajądo stwierdzenia, że nowa REewoluuje do funkcji „ponad Rady” i mimo braku istotnych uprawnień legislacyjnych stajesię ostatnią instancjądla politycznych decyzji, a także ich źródłem.Obserwacjaprac RE od czasu powołania Hermana van Rompuya na stanowisko jej przewodniczącego potwierdza, że np. w kontekście opracowywania nowych mechanizmówantykryzysowych forum Radystaje sięmiejscem prezentacji strategicznych rozwiązań, a przy brakukompromisu na szczeblu RUE,miejscem osta­ tecznych decyzji. Jest to również pochodna traktatowych przepisów określającychtryb procedowania nadaktem prawnym wramach zwykłej procedury prawodawczej. Pań­ stwo przewodniczące obradom RUE, tracącwcześniejsze prawado przewodniczenia obradom RE, chcąc odnieśćsukces legislacyjny w danym obszarze, musi uwzględnić tę ważną zmianę i wypracować dobrerelacje zprzewodniczącym RE,który odpowiada za agendęspotkań.

3. TL asystem decyzyjnyw RUE

Jedną zpodstawowych przesłanek otwierających dyskusjęo zmianiepodstaw trak­ tatowychUE kapitalizujących rozszerzenie UE z 2004 i 2007 roku była konieczność zmiany systemudecyzyjnego w RUE. Duże państwaczłonkowskie tracąc prawo do ob­ sadzenia dwóchkomisarzy wKE,obawiając się przewartościowaniana rzecznowych państw członkowskich arytmetykikoalicyjnejw Radzie, postulowały zmianę definicji większości kwalifikowanej przy jednoczesnym poszerzeniu zakresu spraw objętych tymsposobem podejmowania decyzji. System nicejski, którybyłpodstawą do rozsze­ rzenia UE, wprzekonaniu niektórychstolicUE-15był systemem znaczącodowarto­ ściowującym siłę głosu państw małych i średnich. Stądkonieczność jego zmiany. Propozycje wypracowane w TKE i wprowadzone doTL zmieniały powyższąarytme­ tykę, wywołując przy tym silnegłosysprzeciwu18. Ostatecznie treść wypracowanego w TL kompromisu ma istotny wpływ naimplementację Traktatu zLizbony oraz na pozycjonowaniepolityczne poszczególnych państwczłonkowskich w najbliższych latach. Powiązanie zmiany systemu decyzyjnego wraz z poszerzeniem obszarów, w których Rada podejmujedecyzj ewiększością kwalifikowanąoraz ze wzrostem zna­ czeniaw procedurze decyzyjnej roli Parlamentu Europejskiego w charakterze współle-gislatora, wskazuje na czynniki wzmacniające tzw. metodę wspólnotową, a tym samym ponadnarodowy wymiar Unii Europejskiej. Elementem osłabiającym czasowo tęten­ dencję jest wprowadzenie okresów przejściowych wpisujących sięwtzw. ramykom­ promisu lizbońskiego19.

18 W panującej wówczas atmosferze politycznej, w której większość państw członkowskich uznała,że otwarciepakietu instytucjonalnegoprowadzić może doniekończących się negocjacji, lub też uznała, żerozwiązania instytucjonalne nie są najważniejsze trudno było wrócićPolsce wpojedyn­ kędo kwestii ważenia głosów. Zwyciężyła koncepcja, że nierozwiązany probleminstytucjonalny uniemożliwiapodjęcie innychnaprawdęważnych reform. Por. R. Trzaskowski, Traktat ustana­ wiający konstytucję dla Europy.Analiza poszczególnych reforminstytucjonalnych, „Nowa Europa, Przegląd Natoliński”, numer specjalny,Warszawa 2007,s. 59.

19 Szczegóły Protokół nr36do TL wsprawiepostanowień przejściowych, Dz. U. UE, Cl 15, s. 222 i n.

20 Zob. Protokół nr 36 w sprawie postanowień przejściowych, Dz. U. UEz dnia 9.05.2008, C/l 15, s.323.

Zapisy TLpotwierdzająustalenia zawarte w traktacie konstytucyjnym wnoszącjed­ nocześniekilka kosmetycznych zmian i okresówprzejściowych20, któresą efektem ne­ gocjacji państw członkowskich podczas szczytu UE z czerwca 2007 i IGC 2007. System podwójnejwiększości zaczniebez zakłóceń obowiązywać z dniem 1 kwietnia 2017roku.W okresie od dnia wejścia TLwżycie tj. 1 grudnia 2009roku do 1 kwietnia 2017 roku wpisanych zostało kilka okresów przejściowych.

Po pierwsze obowiązywanie systemu nicejskiego zostało wydłużone do 31 paź­ dziernika 2014 roku,jednakże od1listopada do 1kwietnia 2017 roku mimo formalnie obowiązującego nowego systemu podwójnej większości każde państwoczłonkowskie będzie mogło żądać, aby wprzedmiotowej sprawie zastosować„stary” system przeli­ czania głosów. Ponadtoistnieje możliwość odwołania się dotzw.mechanizmu zJoani-

ny, któregocelem jestwydłużenie debatydecyzyjnej w przedmiotowej sprawie wcelu poszukiwania zadowalającegorozwiązaniaw rozsądnym terminie21.

21 Szczegółowadecyzja wtej sprawie nabierze mocy prawnej w dniu wejścia w życie TL. Jejpro­ jektzawiera Deklaracja nr7 doTL odnosząca się do art. 16 ust.4TUE iartykułu 238 ust.2 TFUE, w myśl którejw okresie od 1 XI 2014-31 III 2017r. członkowie Rady reprezentującyco najmniej 3/4 ludności lubconajmniej 3/4 liczby Państw Członkowskich niezbędnedoutworzeniamniej szóści blokującej zgłaszająswój sprzeciw wobecprzyjęciaaktu prawnego przez Radę większością kwalifi­ kowaną,kwestiata trafia pod obrady Rady. Natomiastwokresie po 31 III 2017 r. podniesieniuulegaj ą progiminimalne na55% ludnościlub co najmniej55% liczby państw, Dz. U. UE zdnia 9.05.2008, C115,s.339.

22 TL podobnie jak TKEw niektórych dziedzinach decyzyjnychwnosi przeprowadzenie głoso­ wania w Radzie za pomocą tzw.super większościkwalifikowanej, która zgodnie z art. 238 ust 3litb) zostanie osiągnięta, gdygłosy„za”będą stanowiły 72% członków Rady reprezentujące 65% ludności UE.

23 Art. 18ust. 1 TUE. Rada Europejska w myśl tego samego artykułumoże zakończyć jego kaden­ cję zgodnie ztą samąprocedurą.Jednakże zwraca uwagę fakt, że Wysoki Przedstawiciel zyskuje mia­ no tzw. stałego komisarza, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 8wprzypadku uchwalenia przez Parlament Europejski wotum nieufności w stosunkudo Komisji, Wysoki Przedstawiciel rezygnuje z funkcji pełnionych wramach Komisji.Pozostaje jednak nadal Wysokim Przedstawicielem i członkiem Rady Europejskiejorazprzewodniczącym Rady ds. Zagranicznych.

24 Art. 18 ust.3 TUE.

Traktat lizboński precyzujezapisart. 1-25 TKE ust. 1akapit 2 odnośnie mniejszości blokującej,wnosząc w art. 238 ust. 3 lit. a TFUEzdanie drugie, iżprócz minimalnej liczby czterech członków Rady obowiązuje również kryteriumludnościowewpostaci reprezentacji 35% potencjału ludnościowego UE. Ponadto warto zwrócić uwagę na dziedziny, wktórych podczas głosowania w Radzie stosować sięmatzw. większość su­ per kwalifikowaną22. Przykłademdziedziny, w którejstosowany będzieów system j est art. 354 TFUE wykonujący zapisy art. 7 TUE o możliwości zawieszenia państwa wprawach członka.Trzeci akapitart.354 TFUE do definicji większości kwalifikowa­ nej odsyła nas do art. 238 ust3 lit b).

4. TL a Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

Ważną modyfikacją wstosunkudo zapisów TKE wzakresie polityki zagranicznej ibezpieczeństwaUE jest wspomniana już zmiananazwy stanowiska koordynującego tę dziedzinę współpracy państw członkowskich. Zamiast funkcji określonej wart. 1-28 TKE MinistraSpraw ZagranicznychTL wprowadzanazwę Wysoki Przedstawiciel UE ds. Zagranicznychi PolitykiBezpieczeństwa, którypodobnie jak w traktacie konstytu­ cyjnym miałłączyć stanowisko Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB i komisarza ds. zagranicznych. Nowy Wysoki Przedstawiciel jest wybierany za zgodąPrzewod­ niczącegoKomisjiEuropejskiej przez Radę Europejską większością kwalifikowaną23. Jako wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej wchodzi w jej skład stąd musi uzyskać aprobatęParlamentu Europejskiegow momencie głosowania wotum zaufania dla całej Komisji. Efekt połączenia dwóch funkcji i jednocześnie próba konsolidacji działań w ramach polityki zagranicznej Unii Europejskiej, widać chociażby na przykładzie przewodniczeniaprzez WysokiegoPrzedstawiciela Radzie ds. Zagranicznych24. Do

swej dyspozycji jako element koordynujący działania, Wysoki Przedstawiciel ma Eu­ ropejskąSłużbę Działań Zewnętrznych, której organizacjęi zasady funkcjonowania określa decyzja Rady na wniosekWysokiego Przedstawiciela po konsultacji z Parla­ mentem Europejskim25.

25 Art. 27 ust. 3 TUE.

26 Art. 24ust. 1.Instrumentami umożliwiającymi prowadzenie Unii politykizagraniczneji bez­ pieczeństwasą w myśl art.25TUE; określanie ogólnych wytycznych; przyjmowanie decyzjiokre­ ślających działania, które powinny być prowadzone przez Unię; stanowiska, które powinny być podjęte przez Unię;zasadywykonaniadecyzji, októrych mowa w podpunktach(i) oraz (ii); orazpo­ przez umacnianie systematycznej współpracy międzyPaństwami Członkowskimi wprowadzeniu ich polityki.

27 Por. Deklaracja nr 13 sprawie wspólnejpolityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz Deklaracja nr 14 w sprawiewspólnejpolityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Dz. U. UE, C 115, z dnia 9.05.2008, s.343.

28 Por. Deklaracjanr 13, ibidem.

29 Por. Deklaracjanr 14, ibidem. Ponadto postanowienia dotyczące WPZiB nie przyznają zgodnie z akapitem 2przedmiotowej deklaracjinowychuprawnień do inicjowania decyzji ani niezwiększają roliPE.Pozostawiająrównież możliwość prowadzenia politykibezpieczeństwai obrony Państwom Członkowskim.

Wprowadzenie takiego systemu koordynacji spraw zagranicznych nie spotkało większych sprzeciwów ze strony państw członkowskich. Elementem zabezpiecza­ jącym ich wpływ na politykęzagraniczną pozostaje utrzymaniezasady jednomyślno­ ści, z wykluczeniem przyjmowania aktów prawodawczych26. Szczególny charakter polityce zagranicznej zostałnadanytreścią art.24 ust. 1 i ust. 2 i 3 TUE. Mimowiększej niżwpoprzedniejwersji TUE (wwersji TN) konsolidacji spraw zagranicznych w ra­ mach uprawnieńWysokiego Przedstawiciela i pozostającejw jego dyspozycji Europej­ skiej Służby Działań Zewnętrznych, zauważyć należy, iż państwa członkowskie pozostawiływswoich rękach kilka istotnych instrumentówpozwalającychnastanie na straży dynamiki zmian zasad współpracy wtym obszarze. Opróczutrzymaniazasady jednomyślności i zakazu przyjmowania aktów prawodawczych, a także codozasady braku właściwości Trybunału Sprawiedliwości UE, dodatkowewyjaśnienia szczegól­ nego charakteru WPZiB zawierają dołączone do TL dwie deklaracje; nr 13 i 1427. Zgodniez nimi traktatowepodstawy WPZiBnie zwalniają zodpowiedzialności państw członkowskich za kształtowaniei prowadzenie własnej politykizagranicznej aninie zmieniaj ąsposobu,w j akisą onereprezentowane wpaństwach trzecich i organizacjach międzynarodowych.

Podobnie rzecz się maw przypadku wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, której podstawy traktatowe nie naruszają szczególnego charakterupolityki bezpieczeń­ stwa i obronyPaństw Członkowskich28. Ponadtow deklaracji dotyczącej tego obszaru współpracy stwierdza się, iż przepisydotyczące WPZiB wtym uprawnienia Wysokie­ go Przedstawiciela i Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych „nie będą miały wpływuna obowiązującą podstawę prawną,odpowiedzialnośćani uprawnienia każde­ go Państwa Członkowskiegowzakresiekształtowania i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimioraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych [...]”29. Ponadto wychodząc na­ przeciw postulatom Wielkiej Brytanii,która już tradycyjnie strzegła swejodrębności

w niektórych obszarach współpracy europejskiej, mimo jednoznacznie brzmiącego art. 352ust. 4 TFUE o wyłączeniu zastosowania mechanizmu elastycznościzzakresu WPZiB, do TL dołączona zostaładeklaracja nr 41 potwierdzająca zapistraktatowy w brzmieniu art. 31 ust. 1 o braku możliwości przyjmowania aktów prawodawczych oraz niemożności wykorzystania mechanizmu art. 352 TFUE do działań w ramach WPZiB. Kierunek zmian w ramach WPZiB jak również PBiO został określonyjuż w poszczególnych zapisach TKE30. Opisane modyfikacje w stosunku do zapisów konstytucyjnych oprócz zmiany nazwy funkcji koordynatoraWPZiB, mają charakter kosmetyczny nie wnoszącyzasadniczo nowej treści w działaniaUniii jejpaństwczłon­ kowskichw tym zakresie.

30 Por. Rozdział II art. I-40-I-44 TKE.

31 Rezolucja legislacyjnaParlamentuEuropejskiego z dnia 8 lipca 2010 r.w sprawie wniosku do­ tyczącego decyzji Rady określającej organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (08029/2010- C7-0090/2010-2010/0816(NLE), pobrano z http://www.eu- roparl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0280+0+DOC+XML+V0// PL&language=PL#BKMD-2, z dnia 2.09.2010.

Pomimo obowiązującychznowelizowanychprzepisów o WPZiB praktyka pokazu­ je,że państwa nadal nie sąwstanie,bądźnie wyrażają zainteresowania koordynacją swojego podejściado konfliktów regionalnychw innych częściach świata. Dlaprzy­ kładu trudności towarzyszące przejęciu odpowiedzialności i inicjatywy wEgipcie,Li­ bii nie wróżą dobrego klimatu do konsolidacji działań całej UEw innych sytuacjach. Brakjednolitego podejściaw dalszym ciągu będzie kształtował relacje UE z innymi państwamina zasadzie bilateralnychrelacji, a grupowanie interesów częścipaństw członkowskich w ramachpartnerstw pokazuje, że nie wszystkie państwasą nimi zain­ teresowane,alewszystkie muszą głosować o środkach finansowych przekazywanych na tencel. Na mniejszą zdolnośćdo konsolidacji działań wramach WPZiB ma również wpływniski stopień koordynacji lub brakporozumienia co do celów polityk, które z punktu widzenia niektórych państwczłonkowskichpowinnybyć zaliczane do polity­ ki zagranicznej w postaci jednolitegopodejścia np. polityka energetyczna.

5. TL a Europejska Służba DziałańZewnętrznych

Dobrym przykładem egzemplifikującym walkęo wpływ i władzę w UE między in­ stytucjami jest sposób dopracowywania ostatecznego kształtu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych,któranabrała kształtu wrocznicę wejścia TLwżycie. Oprócz rozstrzygnięć generalnych kwestii organizacyjnych,spórwśród państw członkowskich oraz w gronie deputowanych do PE wywoływały sprawy związanez kształtem korpusu dyplomatycznego ESDZ oraz sposobem jej finansowania.Pierwsza kwestia dzięki ak­ tywności PE została rozstrzygniętaw treści rezolucji legislacyjnej Parlamentu Europej­ skiego z dnia 8lipca2010 r. w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady określającej organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych31. Parlament jednoznacznie zwrócił uwagęRadzie na swe uprawnieniaw zakresie nadzo­ ru finansowego nad korpusem dyplomatycznym oraz przypomniał, że będzie on kształtowany na zasadzie:1/3 urzędnikówz nadaniapaństwczłonkowskich, 2/3ma po­

chodzić zpersonelu kategoriiAD zatrudnionego przez instytucje unijne32. Jednocze­ śnie deputowani apelowali do wysokiego przedstawiciela, aby przy doborze kadr kierował się znanązasadą: doboru kadr w poszanowaniu równowagi geograficznej i zróżnicowania płci. Istotniejsze są jednak zapisy rezolucji i zaaprobowanego natym samym posiedzeniu stanowisku Parlamentu Europejskiego przyjęte w dniu 8 lipca 2010 r. w celu przyjęciadecyzji Rady określającej organizację i zasady funkcjonowa­ niaEuropejskiej Służby Działań Zewnętrznych33. Treść stanowiska oprócz kwestii lo­ gistycznych podejmujesprawyzwiązane z finansowaniem ESDZ. Uznanie wydatków na ESDZ zakategorię budżetu unijnego i tym samym rezygnacja zfinansowania odręb­ nego od niego na zasadzie składki państw członkowskich oraz np. zapewnienie sobie przez PE możliwości zapraszania ambasadorówUE na posiedzenia plenarnelub posz­ czególnych komisji, pokazuje jednoznacznie, że wobszarzeESDZ umocniła sięmeto­ dawspólnotowa, balansowana uprawnieniami wysokiegoprzedstawiciela34. Powyższe znajduje umocowanie w decyzji Rady ws. kształtuESDZ. Tak zwane porozumienie madryckie jest podstawą doplanowania budżetu Unii oraz dorozpoczęcia procesu re­ krutacji Staff;u unijnej dyplomacji35.

32 R.Trzaskowski,J. Popielawska, RolaParlamentu Europejskiego we Wspólnej Polityce Zagra­ niczneji Bezpieczeństwa, w:Parlament Europejski po Traktacie zLizbony, red. J. M. Fiszer, Wydaw­ nictwo InstytutuStudiów Politycznych PAN, Warszawa 2011, s. 38i 39.

33 Stanowisko Parlamentu Europejskiegoprzyjęte w dniu 8 lipca 2010 r. w celu przyjęciadecyzjiRady określającej organizację izasadyfunkcjonowania Europejskiej SłużbyDziałań Zewnętrznych, ibidem.

34 „Jakakolwiek forma finansowania ESDZ poza budżetem wspólnotowym oznaczałaby, iż rola instytucji ponadnarodowych w jej nadzorowaniu jest zminimalizowana, a los Służby pozostałby właściwie wyłączniew rękach państwczłonkowskich. Zwłaszczaoparcie funkcjonowania ESDZ o całkowicie autonomicznybudżetpochodzący zeskładek państw członkowskich doprowadziłby do marginalizacji organówponadnarodowych w procesie kontrolowania jej funkcjonowania. Natomiast gdyby ESDZ miała być finansowana z budżetu wspólnotowego, oznaczałoby to znacznie większy wpływ instytucji ponadnarodowychnajej kształtoraz funkcjonowanie. Takierozwiązanie wzmoc­ niłoby także legitymizację demokratyczną nowo powołanej służby”, O. Osica,R. Trzaskowski,Euro­ pejska Służba Działań Zewnętrznych. Implikacje dla instytucji i stosunków zewnętrznych Unii

Europejskiej, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2009,numer specjalny 2/3/, s. 39i n.

35 Por. art. 6ust. 6 ozachowaniu równowagi geograficznej w doborzekadr oraz art.8 ust. 1 w kwestiach budżetowych, Decyzja Radyz dnia 26lipca 2010,Council decision establishingthe or­

ganisation and functioningof the European External ActionService (2010/427/EU).

36 Porozumienieramowe wsprawie stosunków między Parlamentem Europejskim i Komisjąsta­ nowi załącznik XIV doRegulaminu Parlamentu Europejskiego, RegulaminParlamentu Europejskie­

go, siódmakadencjaParlamentu, grudzień 2009.

37 Porozumienie ramowe w sprawiestosunków Parlamentu Europejskiego zKomisjąEuropejską, wersja tymczasowa, P7_TA-PROV(2010)009,źródłowłasne.

6. TL a pozycja instytucjonalna Parlamentu Europejskiego

Bezpośredniopowejściuwżycie TL, Parlament Europejski dążąc do jak najszyb­ szegozatwierdzenia składu Komisji Europejskiej, wykorzystał szansę na korektęporo­ zumienia ramowego zKomisją Europejską z 2005 roku36. W nowym porozumieniu ramowym z 9 lutego201037 PE zwrócił szczególnąuwagę na ścisłą współpracę z Ko­ misją celempomyślnego i skutecznego stosowania metody wspólnotowejw myśl zasa­

dy, że Unia winna stanowić więcej niż sumę swoichelementówskładowych38. Istotny wzrostuprawnień PE chociażby w zwykłejprocedurze decyzyjnej, co skutkuje wpły­ wem narealny kształt poszczególnych polityk wtym przedewszystkimWspólnej Poli­ tyki Rolnej, jak równieżposzerzony wstosunku doTN zakres kompetencji w obszarze polityki zagranicznej, skłania PE do wynegocjowania poszerzonego katalogu relacji międzyinstytucjonalnych.Parlamentw nowym porozumieniuzagwarantowałsobiepra­ wodobycia konsultowanymna wstępnym etapie prac wKE nadprojektemaktu praw­ nego zarówno w ramach zwykłej procedury prawodawczej jak również inicjatyw wypływających z inicjatywyobywatelskiej39. Ponadto,co jest istotne zpunktuwidzenia występowania PE w roliwspółlegislatora, PE wnosi o lepszy monitoring transpozycji i stosowania prawa Unii. Proponujebieżące prowadzenietabel korelacjioraz wpisanie maksymalnej daty transpozycji krajowej, która niepowinna przekraczać terminu dwóch lat od datypublikacji aktu prawnego w Dzienniku Urzędowym UE. Z zadowoleniem przyjąć należy dążenie PE do maksymalnegoskracania vactio legisprawa unijnego.

38 Por. pkt.A, ibidem, s. 1. 39 Por.pkt 3 lit.c) i d), ibidem,s. 2.

40 Na tentemat piszę: M.J. Tomaszyk,Implementacja Traktatu zLizbonywzakresie rocznejpro­

cedury budżetowej UE,w: Parlament Europejski po Traktacie z Lizbony, red.J. Fiszer,Wydawnictwo Instytutu StudiówPolitycznych PAN, Warszawa 2011.

Wanalizowanym porozumieniu PE wzmacniaswojąrolę instytucji współkreującej imonitorującej działalność KomisjiEuropejskiej.Czyni to po pierwsze poprzez zobo­ wiązanie PrzewodniczącegoKomisjiEuropejskiejdo poważnego rozważenia wniosku PE o wotum nieufności wobec jednego z członków Komisji, co skutkować może jego odwołaniem lubuzasadnieniem odmowy odwołania w trakcie najbliższej sesji mie­ sięcznej. Ponadto PE rości sobie prawodo bycia konsultowanym w procedurzezmiany tek poszczególnych członkówKomisji oraz do niezwłocznego informowania o zamia­ rzewymiany komisarza. Zdaniem wielu badaczynadalniezadowalające upodmioto­ wienie Parlamentu Europejskiego, zarówno w rocznej procedurze budżetowej, jak i jego wpływuna unijną dyplomację,możeograniczyć rolę iwpływ państw członkow­ skich w tych obszarach. Jednakjak się okazuje teostatnie nie dopuściły do zdecydowa­ nego przewartościowaniawpływów unijnychinstytucji. W zasadniczysposóbpaństwa członkowskie pozostają głównymi decydentami zarówno w obszarze planowaniabu­ dżetowego,jak i strategicznych celów unijnej dyplomacji40. Mimo tego elementem umacniającym wspólnotowy wymiar polityki zagranicznej i jednocześnie aktywny udział PE w kreowaniu jej założeń,jest zapewnienieKE o jej poparciu w negocjacjach wsprawieEuropej skiej SłużbyDziałań Zewnętrznych.Jest to również widoczne wno­ wym elemenciewspółpracy tych dwóch instytucji, jakim jest możliwośćodbywania tury pytań nie tylko z przewodniczącymKE, ale również z poszczególnymi komisarza­ mi wtym z Wysokim Przedstawicielem.

7. TL adeficyt demokratycznywUE

Zarównow kontekście prac nad TKE, jaki późniejnadTL podkreślano, że oba do­ kumenty wychodzą naprzeciwdeficytowi demokratycznemu w Unii Europejskiej po­

dejmując instytucjonalne działaniacelem jego minimalizacji. Podkreślićnależyfakt, że „antydemokratyczny” obraz UE wydaje się wielu badaczomnazbytprzesadzony, co jednak nie zmienia faktu, że TKE, a TL te rozwiązaniapodtrzymuje irozszerza, podej­ mujerozwiązania instytucjonalne,których celem jest wzrost czynnika obywatelskiego w procesie decyzyjnym UE. W tytule IITUE - Postanowieniao zasadach demokra­ tycznychUnii znajdujesię katalog możliwychbezpośrednichi pośrednich wpływów, jakie pozostajądodyspozycji obywateliUE.Zaliczyć do nichmożnainicjatywę legi­ slacyjną41 oraz prawo do bycia informowanym i konsultowanym. Niesposób również niezauważyćzasad ustalonych już w traktacie konstytucyjnym, które wunijny proces prawodawczy wpisują parlamenty narodowe. W nowej architekturzezyskują onem.in. prawo do bycia poinformowanym w sprawie zmiany traktatów zgodnie ze zwykłą procedurą zmiany42 orazprzede wszystkim czuwają nad poszanowaniem zasady po­ mocniczościi uczestnicząwe współpracymiędzyparlamentarnejmiędzyparlamentami narodowymi i Parlamentem Europejskim43.

41 Art. 11 ust. 4TUE.

42 Art. 12 lit. d. TUE oraz art. 48 ust. 1. TUE.

43 Por. art. 12 lit. ai f TUE. Szczegółowe zasady określa Protokół ws. roli parlamentów narodo­ wych wUE.

44 RozporządzeniePE i Radynr 211/2011 z 16.02.2011 ws. inicjatywy obywatelskiej, Dz. U.UE, L 65/1 z dnia 11.03.2011.

45 Wlipcu br. posłowie odłożyli głosowanie w tej sprawie przesyłając ponownie projekt do Komi­ sji ds. Konstytucyjnychw PE.

W lutym 2011 PE i Rada wydałyRozporządzenie ws. europejskiejinicjatywy oby­ watelskiej (EIO)44. W PE nadaltrwają prace, których celem jestopracowanie nowej ordynacjiw wyborach do tej instytucji45. Proponuje się wprowadzenietzw. listy euro­ pejskiej, na której kandydatów można by byłogłosować opróczkandydatów z listkra­ jowych. Wprowadzenie takiego rozwiązania w wyborach do PE w 2014 r. byłoby zpewnością ważnym eksperymentem.

8. Wpływ ratyfikacji na kształt TL

Przyjęcie Traktatuz Lizbony zamknęłow UE dyskusjęna tematjej kształtuwpo­ szerzonym do 27 gronie państw członkowskich. Z założenia dokument maumacniać spójność i efektywność działaniaUniiEuropejskiej, ajego przyjęcie pozwala,zdaniem jego zwolenników,na dalszą realizację strategii rozszerzenia i nawzmocnienie spójno­ ści ustrojowej Unii. Czołowi politycy europejscy argumentowali przy tym, żepakiet instytucjonalnywypracowany w Traktacie z Niceibył zamało poj emny by móc udźwi­ gnąćciężar rozszerzenia z 2004 i 2007 roku oraz by móc myśleć o akcesji innych, na­ wet mniejszychpaństw. Fiasko ratyfikacji Traktatu ustanawiającegoKonstytucję dla Europy spowodowało trwanie niewygodnego kompromisu nicejskiego, zawieszenie wramach okresurefleksji reformy traktatowej orazkonieczność opracowanianowego dokumentu wzdekonstytucjonalizowanej formie.

Wśródbadaczy procesu zmiany traktatowejnie brakprzekonania, iż państwa, które podczas IGC 2007nie zdołały osiągnąćwszystkich zakładanych celówpolitycznych,

w trakcie ratyfikacjiczy też implementacji TL podejmowały działaniarekompensujące poniesione straty. Przykładem może posłużyćzmiana w stosunku do TL przepisów dookreśląjącychskład Komisji Europejskiej. Utrzymanie zasady „jeden kraj - jeden komisarz” stało się możliwe dzięki protokołowi irlandzkiemu, którego zawarcie po­ zwoliłona powtórzenie referendum ratyfikującego dokument wtym państwie człon­ kowskim. Ponadto dzięki opóźnianiu ratyfikacji Republika Czeska zyskała m.in. prawo przystąpienia do tzw.protokołu brytyjskiego, wktórym wraz zPolską zastrzega sobie prawo doniestosowania niektórych przepisów Karty Praw Podstawowych.

Odkładająca sięw czasie ratyfikacja TLpośrednio wpływała nasytuację polityczną w Wielkiej Brytanii oraz w Niemczech. Wtym drugimpaństwiena skutek złożenia przez część posłówCDUskargikonstytucyjnejws.rzekomejniezgodnościTL zustawą zasadnicząRFN, Trybunał Konstytucyjnyuznał zgodność dokumentu z konstytucją, ale możliwość złożeniapodpisu Prezydenta Republikipod dokumentami ratyfikacyj­ nymi uzależniłdoprzyjęcia przez Bundestag pakietu ustaw wzmacniających kontrolę tej izbyparlamentunad rządem wsprawach europejskich. Z koleiw WielkiejBrytanii, w której ratyfikacjazbiegła się z wyborami doIzbyGminelementem kampaniiwybor­ czej był sposóbratyfikacji przez to państwo dokumentu. Konserwatyści, którzywy­ graliwyboryprzekonywali, że TL powinienbyć ratyfikowanywdrodze referendum ogólnokrajowego.Niedoszło jednak do niego, gdyż jeszcze przed ustąpieniemgabinet Gordona Brownaprzyjął w parlamencie traktat oraz dopełniono innych formalności proceduralnych.

Ostateczniezłożeniepodpisu pod TL przez Prezydenta RepublikiCzeskiejVaclava Klausa późną j esienią 2009 rokuurealniało wejście wżycietraktatu z dniem 1 grudnia 2009 roku. Przypomnieć należy, iż pierwotna data wejścia w życie TL wyznaczona nadzień 1.01.2009 r. nie była przypadkowa46. Głównym zamierzeniem państw sy­

46 Opóźnienie wejścia w życie TL skutkowało koniecznością podjęcia szybkich działań celemza­ pewnienia efektywności jego zapisów. Analizatych scenariuszy pozwalana testowanie zapisów trak­ tatowych z nowo powstałą sytuacją. Popierwszew pierwszej kolejności należałoby sięzastanowić nie nadwyborem Przewodniczącego Rady i Wysokiego Przedstawiciela, lecz nad komplikującą się, w przypadku nieprzyjęciaTL przed 1 stycznia2010 r., sytuacjąinstytucjonalnąUnii. Jaki kształtma przybrać KE?Najakich zasadachma byćkompletowany jej skład?Niema bowiem przepisu traktato­ wego określającego jejstan przejściowy. Mandat KEkończył sięz dniem 31 października, izgodnie z przypuszczeniami odnośniewejścia w życie rozwiązań TL, nowy skład KE miałbyć formowany w oparciu o jego zasady. Istnieje możliwość powołaniaKE zgodniez TN,alejeśli V. Klaus złoży swój podpis np.w grudniu, TLwejdzie w życie w okolicach marcai należałobywtedy powtórzyć me­ chanizmkreacji KE,przy założeniu, że znalazłyby się podstawy doskróceniajej kadencji.Po drugie, celemprzekonania V. Klausa do złożenia podpisu, możnabyło pójść na ustępstwa względem Pragi. Zabezpieczenie roszczeń Czech mogłobysię odbyć wtaki sam sposób jakpostąpiono z Irlandią po pierwszymreferendum.Nie wiadomo jednak, czydokonanietakichwpisównie zachęciłoby Torysów dowykorzystania tegofaktu w wyborach do IzbyGmin i powrotu przeznich dohasłareferendumws. ratyfikacji TL w Zjednoczonym Królestwie.Pójścienaustępstwa wobecCzech mogłoteż grozić po­ jawieniem się innychniezadowolonych z kompromisulizbońskiego przywódcówpaństw członkow­ skich. Jeśli takie roszczeniaposzłyby za daleko, a inne państwa członkowskie za wszelką cenę chciałyby je zaspokoić,mogło to wostatecznymrozrachunku doprowadzić do „rozwodnienia” sub­ stancji TL ipróby jej nasyceniaprawem wtórnym. Jak widać trudności na drodze ratyfikacjiTL mogły sięprzyczynić doefektu „zmęczenia zmianą traktatową” w większościstoliceuropejskich, co nie wpływa optymistycznie na perspektywy modernizacjitej organizacji.

gnujących dokument, jak i instytucji unijnych, było dążenie do wejścia w życie TL jeszcze przed wyborami do PE, które planowano na czerwiec 2009 roku. Wyborydo PE są bowiem elementem porządkującym proces integracji europejskiejinadającym mu nowe impulsy. Parlament mabowiem prawo do współkreacji przewodniczącego Komisji Europejskiej i jejkolegium; zgodnie z literą TL aprobuje również kandydata na stanowisko Wysokiego Przedstawiciela oraz ma wpływ na kształt Europejskiej Służby DziałańZewnętrznych. Ponadto niektóre państwaczłonkowskie na mocyno­ wego traktatu podstawowego zyskują nowych deputowanych w PE. Wejście w życie TL po wyborachdo PEspowodowało konieczność ich przeprowadzenia wg starych regułi opracowania zasadregulujących okres przejściowy między TLa TN. Powstały zamęt instytucjonalny ilegislacyjny spowodował m.in. opóźnieniepowołanianowej KE; opóźnienie jej prac nadprojektembudżetuUE na 2011 r.; zamęt instytucjonalny wobszarze prezydencji powstały popowołaniu Przewodniczącego RE - defacto Hisz­ pania realizowała nicejskimodel prezydencji.

9. Determinanty modyfikacji i zmian TL

Na ostateczny wymiarTL mają bez wątpienia wpływ czynniki zewnętrzne jaknp. kryzys gospodarczy oraz podejmowane przez państwa członkowskie próby walki z jego skutkami. Ponadto takie wydarzenia jak zmiana systemów politycznych wAfry­ ce Północnej, podpisanie wPetersburgu porozumienia między państwami WNPipań­ stwami regionu o powołanie strefy wolnego handlu, które są testem dla unijnej dyplomacji. Zwraca na to uwagęw ostatniej publikacjiJ. Staniszkis słusznie konklu­ duj ąc, że w Unii Europejskiej rysuje się obecnie tendencja wpolu działania dwóchkon­ kurencyjnych logikTraktatu lizbońskiego ikryzysu47.

47 Por. J. Staniszkis, Antropologiawładzy, Prószyński i S-ka, Warszawa2009, s. 9.

48 Komisja złożyłaprojektydyrektyw negocjacyjnych ws. przystąpienia doEKPCiOjednak „[...] Przystąpienie UE doEKPCkomplikująproblemy związanezefektywnym wykorzystaniem aktywno­ ści ETSi ETPCz oraz koniecznością wyczerpaniakrajowej drogisądowej. [...]”, por., http://www.eu-ropapraw.org/ue/eu-accession-to-european-convention-o-hr/przystapienie-eu-do-europejskiej-konwen- cji-praw-czlowieka,zdnia 19.10.2011 r.

49 PEpoddał nowelizacji swój regulamin przygotowującsię na przyjęcie 18 nowych posłów. 50 Z apelem o podjęcie działań wramach SWS do Wysokiej Przedstawicielzwrócilisię na począt­ ku września w liście ministrowie spraw zagranicznychPolski, Niemiec,Francji, Włoch i Hiszpanii.

Wśród innych, nieomówionych szczegółowo, obszarów wymagających działań wdrażających przepisy TLzaliczyćnależy:

a) wydanie decyzji ws. przystąpienia UE doEuropejskiejKonwencji Praw Człowieka i Obywatela48;

b) wydanie decyzji Rady Europejskiej ws. ostatecznegokształtu PE49; c) wydanie decyzji Rady ws. stosowania klauzulisolidarności;

d) wydanie rozporządzeniaPEi Rady ws.aktów delegowanych i aktówwykonawczych; e) wydanie decyzji Rady ws. współpracy administracyjnej w ramachJHA;

f) wydanie decyzji Rady ws.współpracy strukturalnej wdziedzinie polityki obronnej (tzw. SWS)50.

Oprócz powyższych„technicznych”czynnościsporo emocjiwywołująkwestie po­ lityczne, które defacto dookreśląją kształt UE przez pryzmat dwóch logik: mię­ dzyrządowej i wspólnotowej. Nadal aktualne są następujące pytania: Jaka będzie/jest faktyczna rola i pozycja Przewodniczącego Rady Europejskiej ?Czy będzie/jest on bar­ dziej chairman’em czy być może starof Europe?; Jak będą kształtowały się szcze­ gółowe kompetencje Wysokiego Przedstawiciela UE ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa?; Jaką treścią ipraktyką zostaną wypełnione relacje na linii Przewod­ niczący KE, WysokiPrzedstawiciel, Przewodniczący RE?; Jakiego kształtunabierze Europejska SłużbaDziałań Zewnętrznych? Narodowy,czy ponadnarodowy?

Wypełnieniepolitycznych left oversTLmabez wątpienia wpływna kształt UEij ej zdolnośćdo efektywnego działania. Tak jak powejściu wżyciepoprzednich traktatów taki od czasu obowiązywania TLmamydo czynienia z międzyinstytucjonalną walką o interpretacje przepisówtraktatowych. Tym samym otwarte pola interpretacyjne są wypełniane treścią, która stara sięzachowaćrównowagęinstytucjonalną.Niektórein­ stytucje jak np. PE traktujątę rywalizacjęw perspektywie długookresowej, starając się umocnić swe pozatraktatowe pozycje.Inne, przeciwnie,będącpewne swego statusu, miejsca i roli, traktują owąrywalizację bardziejdoraźnie na potrzeby przyjęcia określo­ nychprzepisów- np. doraźne sojuszeRUE z PE.

Wrywalizację tą wpisuje się logikakryzysu powodująca walkęo przywództwoeu­ ropej skie w kontekściewalkiz kryzysem. Wydaje się, żejak naraziewygrywającymsą państwaczłonkowskie, wszczególności Niemcy iFrancj a51,któreczynią KE zakładni­ kiem swoich pomysłów - zmiany traktatów, powołania europejskiego rządu gospo­ darczego i in.Potwierdza to, żepaństwa utrzymująswoją pozycję „panów traktatów” tym samym umacniają międzyrządowe zarządzanie integracją europejską. Przekłada się to na uprzedmiotowionąrolęKE isamego J. M. Barosso, który komentującprzed­ stawiane przez RUE nowe scenariusze wyjścia z kryzysu i walki z jego skutkami, nawołuje do większej i pogłębionejwspółpracymiędzyinstytucjonalnej. Rywalizacja międzyinstytucjonalną staje się polem ścierania się dwóchkoncepcji przywództwa eu­ ropejskiego.Pierwszeoparte o rozwiązania traktatowe skoncentrowane wokółREi PE staje się mniej efektywnym przy wzroście znaczeniaprzywództwa nieformalnego, po-zatraktatowego opartegona współpracy przywódców Niemiec iFrancji.Tymsamym można obserwować, że w kontekściewalki z kryzysem władztwo europejskie lokuje się pozatraktatem, zaśinstytucjeeuropejskie przejmują rolę wykonawcypostanowień tychdwóch państw. Tandemfrancusko-niemiecki52 zcałąpewnością służy ukryciu siły Niemiecw UE i zakryciu słabości Francji, której kondycja gospodarcza bywa określa­ najako wysoce niestabilna.

51 Por.S. Heffer, Rise of theFourth Reich, howGermany is using thefinancial crisis to conquer Europe?, Dailymail z dnia 17.08.2011, pobrano z: http://www.dailymail.co.uk/news/article-2026840/ European-debt-summit-Germany-using-financial-crisis-conquer-Europe.html#ixzzlbevFHbK9,z dnia 10.09.2011; F. Roth,Who can be trustedafter financial crisis, CEPS Working Document, No. 302, November 2009.

52 Por. W.Glomb, The Frnaco-GermanTandemConfronts the Euro Crisis, Fandapol, Paris, Fe-bruaty 2011, s.33 i n.

Wśród państw członkowskich, jaki instytucji daje się zaobserwować zmęczenie trwającą od czasu przyjęciaTraktatu z Nicei reformą traktatową. Trudności związane

z ratyfikacją tzw. II pakietu ratunkowegodla Grecji pokazują, że dalszeutrzymywanie jednomyślnościwtym obszarze może uczynić UE organizacją o niskim stopniu sku­ teczności. Niechęć do głębokiej reformy UE poprzez zmianę traktatową wpłynie zpewnościąna odłożenie w czasie akcesji dużejgrupy państw; lubjednego dużegopań­ stwa. Wiązałaby się z tym konieczność np. zmiany definicji większości kwalifikowa­ nej w Radzie i in. Na takieposunięcia nie ma zgody, a perspektywa akcesji Turcji i chociażby Ukrainy doUE staje siębardziej odległą.

Implementacja TL w dwa lataod wejścia wżycie dokumentu egzemplifikujedyna­ mikę i rozwój UEbędącywypadkową ścierania się dwóch koncepcji funkcjonowania UE: wspólnotowego i międzyrządowego zarządzania. Niechęć do zmian z pewnością wpływa natrwałość dokumentu, który jednak pozostajeotwartym na innowacjesyste­ mowe w oparciuo jegoprzepisy. Można zatem wnioskować, żewnajbliższychlatach będziemy mogli obserwować pozatraktatowe zmiany w UE,którepozwolą jej na za­ chowanie ciągłego dialogu zotoczeniem systemowym i reagowaćna zmiany wewnątrz systemu.Można przypuszczać, że nadszedł czas pogłębianiaintegracjiwramachpo­ szczególnych polityk, który j est możliwy przyzałożeniu, żeodkładamyna bok ambitne plany rozszerzania UE, proponując państwom zainteresowanym akcesją inne formy współpracym.in. zrynkiemwewnętrznym.

Summary

The European Union two years after the implementationofthe Lisbon Treaty

Aftertwo yearsof theTreatyof Lisbon being in force,weareconvinced that the generality of its regulations was a deliberate endeavorof the IGC 2007 members.It made itpossibleto accept the documentand postpone the strategic but ratherdifficult decisions which should have been made duringthe meeting/conference.Themain aim was to finish the EU treaty reform, which had lasted many years, and to givethe organization anewbasis to function well on. As developed during the IGC, and inthe process of ratification, this document of institutional balance didnot change too much and the status quo it worked outwasawell-guarded compromise.If violated, it could disturb the structure ofthe EU.