Publieke belangen in de markt en de samenleving: Bespreking rapport Publieke zaken in de marktsamenleving, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012

Publieke belangen in de markt en de

samenleving

Bespreking rapport Publieke zaken in de marktsamenleving,

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012

Zorg, energie en openhaar vervoer zijn voorheelden van sectoren die bedrijfsmatig producten en diensten voortbrengen waarmee zwaarwegende publieke belangen zijn gemoeid. Wordt het accent gelegd op het bedrijfsmatige aspect, dan zou de voorkeur gemakkelijk kunnen uitgaan naar het door de markt laten produceren van deze producten en diensten, maar zodra de publieke belangen centraal staan, dan kijkt men al snel richting overheid. Het resultaat is dat de ordening van deze secto-ren onvermijdelijk problematisch is. Afhankelijk van waar de discussie overgaat, is er te veel of te weinig markt, respectievelijk overheid. De WRR pleit ervoor boven het dilemma markt versus staat uit te stijgen, door meer ruimte te geven aan de samenleving. Markt, overheid en samenleving zouden in een voortdurend proces tot identificatie en borging van deze publieke belangen moeten komen. Deze conclu-sies zijn gebaseerd op voorstudies naar de volgende specifieke markten: markten in de zieken- en verpleegzorg, markten van diensten ter bevordering van de gezond-heid van werknemers, de markt voor re-integratiediensten, de securitisatie van hypotheken, de markt voor certificering van halal-producten, de Europese markt voor CO2-emissierechten en de marktwerking in de telecommunicatie.

Altijd onvrede, dus ook over marktwerking

I n de afgelopen decennia is de grens tussen het publieke en het private d o m e i n onmiskenbaar verschoven. De overheid h e e f t zich op belangrijke t e r r e i n e n (zorg, i n f r a s t r u c t u u r e x p l o i t a t i e en netwerkdiensten) teruggetrokken. Beschermde m o n o p o l o ï d e posities z i j n opengebroken en afnemers hebben meer keuzemoge-l i j k h e d e n gekregen. Organisaties m e t een p u b keuzemoge-l i e k karakter z i j n op afstand gezet van de overheid en soms zelfs geprivatiseerd.

Deze veranderingen w a r e n n i e t incidenteel. Integendeel, ze waren het gevolg v a n een breed gevoelde onvrede over het f u n c t i o n e r e n v a n deze sectoren. Deze zou-den te w e i n i g k l a n t g e r i c h t z i j n (hoe lang moest je i n de jaren zeventig n i e t wach-ten op een nieuwe telefoonaansluiting?), te w e i n i g i n n o v a t i e f en te d u u r (over-heden subsidieerden b i j v o o r b e e l d de exploitatie van het openbaar vervoer m e t

zeer grote bedragen). Deze problemen speelden i n t e r n a t i o n a a l en de i n t r o d u c t i e van m a r k t w e r k i n g i n deze sectoren was ook een i n t e r n a t i o n a a l verschijnsel. Decennia later is, ondanks de veranderingen die z i j n ingevoerd, de onvrede n i e t verdwenen. Privatisering en m a r k t w e r k i n g hebben een sterk negatieve connotatie gekregen, w a t recent nog eens zichtbaar is geworden i n het k r i t i s c h getoonzette r a p p o r t van de Eerste Kamer over p r i v a t i s e r i n g en v e r z e l f s t a n d i g i n g (Parlemen-taire Onderzoekscommissie, 2012).

De k r i t i e k r i c h t zich onder meer op het vermeend verwaarlozen v a n het publieke belang door de m a r k t . De redenering h i e r b i j is, schematisch weergegeven, als volgt: de m a r k t is gericht op de v e r w e r k e l i j k i n g v a n het 'enge', eigen belang. Deze sectoren (zorg, i n f r a s t r u c t u u r ) k e n n e n echter j u i s t grote publieke belangen. Deze publieke belangen k u n n e n i n een m a r k t s a m e n l e v i n g daarom maar al te gemakke-l i j k w o r d e n verwaargemakke-loosd. De WRR h e e f t precies over d i t vraagstuk een m o o i , breed u i t g e w e r k t advies opgesteld (WRR, 2012).

De WRR start haar redenering v a n u i t twee observaties. De eerste observatie is dat publieke belangen geen vaste betekenis hebben, maar i n een brede discussie con-t i n u veranderen en nieuwe becon-tekenis k r i j g e n . Haar con-tweede observacon-tie is dacon-t de onvrede over het presteren v a n deze economische sectoren, m e t name t e n aanzien v a n de publieke waarden, bestond en bestaat, ongeacht o f de overheid d o m i -neert (voorheen) o f j u i s t de m a r k t (thans).

Calculus van publieke belangen te grof om dynamiek in publieke belangen te vangen

Hoe alledaags het concept p u b l i e k belang ook m a g k l i n k e n , b i j nader i n z i e n is het b e t r e k k e l i j k ongrijpbaar. V a n u i t economisch perspectief is pubhek belang n o g w e l te d e f i n i ë r e n : i n d i e n complexe externe e f f e c t e n i n het geding z i j n , is er sprake van publieke belangen (Teulings, Bovenberg, & V a n Dalen, 2003). 'Wanneer door een actie van een p a r t i j o f door een transactie tussen twee (of meer) p a r t i j e n een andere p a r t i j die n i e t b i j de b e s l u i t v o r m i n g over de (trans-)actie b e t r o k k e n is daarvan gevolgen o n d e r v i n d t , dan is er sprake v a n een extern effect. De gevolgen k u n n e n positief o f negatief z i j n , er z i j n bijgevolg positieve dan w e l negatieve externe effecten.' En: 'Wanneer b i j een extern e f f e c t veel belanghebbenden z i j n , dan spreken we van een complex e x t e r n effect.' V a n u i t d i t economisch perspectief is er dus geen sprake van een publiek belang i n d i e n externe e f f e c t e n v a n een (trans)actie door de belanghebbende p a r t i j e n g e ï n t e r n a H s e e r d k u n n e n w o r d e n . Eenvoudig gesteld: wanneer bewoners i n de omgeving v a n Schiphol zelf afspraken k u n n e n maken m e t Schiphol over de compensatie v a n geluidsoverlast, dan is het reduceren v a n geluidsoverlast geen p u b l i e k belang, zo stellen economen. Of: i n d i e n dankzij de aanleg v a n een nieuwe weg de congestie a f n e e m t en a u t o m o b i -l i s t e n bereid z i j n de nieuwe weg te f i n a n c i e r e n , dan zou de aan-leg v a n die weg geen publiek belang b e t r e f f e n als zo de eventuele externe e f f e c t e n z i j n te verhel-p e n o f te comverhel-penseren.

D i t . economisch perspectief zou betekenen dat pubUeke belangen b e t r e k k e l i j k onveranderlijk z i j n . Immers, complexe externe effecten zullen n i e t snel verande-ren: ze z i j n er o f ze z i j n er niet. Maar d i t staat haaks op het dynamische karakter van publieke belangen. Publieke belangen, zo s c h r i j f t de WRR terecht, veranderen m hoog tempo. Er is k e n n e l i j k meer dan de zuiver economische redenering O m grip te k r i j g e n op deze dynamiek is het belangrijk o m ook aandacht te hebben voor de oorzaken v a n deze dynamiek. Een eerste b r o n van dynamiek is dat publieke belangen i n abstracto misschien wel b e t r e k k e l i j k onveranderlijk z i j n , maar dat de operationele v o r m g e v i n g ervan iedere keer weer een andere i n v u l l i n g k r i j g t (De B r u i j n & Dicke, 2006). Iedereen is voor een punctuele u i t v o e r i n g v a n de dienstregeling door de NS, dus is de afspraak die m e t de NS w o r d t gemaakt dat x% van de t r e i n e n op t i j d m o e t v e r t r e k k e n , een b o r g i n g van een publiek belang. Maar dan k o m e n de echte vragen. M o e t e n t r e i n e n die u i t v a l l e n ook w o r d e n mee-genomen m de berekening v a n d i t percentage? M o e t een t r e i n die te laat v e r t r e k t opdat passagiers i n een vertraagde b i n n e n k o m e n d e t r e i n k u n n e n overstappen w o r d e n meegenomen? M a g een t r e i n vertraging oplopen omdat een groep inva-ü d e reizigers w a t meer t i j d n o d i g h e e f t o m i n te stappen (Steenhuisen, 2009)? Een tweede b r o n van dynamiek is dat pubHeke belangen elkaar t o t op zekere hoogte beconcurreren. Publieke belangen k u n n e n o n d e r l i n g s t r i j d i g z i j n I n de watersector is een klassieker i n d i t verband de spanning tussen volksgezondheid en leveringszekerheid. Daarom z i j n trade o f f s n o d i g en deze trade o f f s z i j n dyna-misch. Een derde b r o n k a n de ultieme d o o r v o e r i n g van private logica z i j n . Privaat handelen m een ogenschijnlijk p r i v a a t d o m e i n k a n zo maar t o t een zo g r o o t p r o -bleem w o r d e n dat het een publiek belang w o r d t . Zo is naar aanleiding van de bankencnsis het f r a m e systeembank b e n a d r u k t en is het een publiek belang geworden o m de n u t s f u n c t i e ' van deze banken i n t a c t te laten.

Samenleving kan spanningen tussen overheid en markt verzachten

De WRR betoogt dat noch de overheid noch de m a r k t v o o r de oplossing kan zor-gen. Beide zouden voor- en nadelen hebben, en het beeld dat de WRR schetst is dat een transitie v a n u i t de overheid r i c h t i n g de m a r k t n i e t veel z i n h e e f t g e h l d Hierop valt veel af te dingen. Weliswaar leert veel onderzoek dat de verschuiving r i c h t m g m a r k t n i e t a l t i j d t o t verbeteringen h e e f t geleid. Maar i n deze gevallen bleek er vaak sprake van een duidelijke ' o n t w e r p f o u t ' , bijvoorbeeld het aantal con-currenten bleef zeer beperkt, de drempels voor toetreders waren onneembaar hoog, het toezicht was zwak, et cetera. The devil bleek i n de details te z i t t e n (Joskow, 2003). Anders gezegd: een goed vormgegeven transitie r i c h t i n g m a r k t k a n wel degelijk t o t s u b s t a n t i ë l e verbeteringen leiden. Maar dat n e e m t n i e t weg dat het a l t i j d beter k a n . De WRR p l e i t daarom v o o r een veel grotere r o l voor de samenleving b i j de articulatie en v e r w e r k e l i j k i n g v a n publieke belangen (vgl Raad voor het openbaar bestuur, 2012).

Een sterke r o l voor de samenleving is n i e t onverstandig. Overheid, bedrijven en gebruikers z i j n wederzijds a f h a n k e l i j k . Een overheid m o e t publieke belangen

beschermen, maar is hiervoor, zeker i n de i m p l e m e n t a t i e ervan, sterk a f h a n k e l i j k v a n de medewerking van het bedrijfsleven en gebruikers. D i t l e i d t t o t een ambiva-lente positie van de overheid. Enerzijds m o e t ze toezicht houden op bescherming van publieke belangen, anderzijds is ze gebaat b i j een c o ö p e r a t i e v e h o u d i n g t e n opzichte van het bedrijfsleven. Wanneer een overheid kiest voor een al te antago-nistische h o u d i n g , zal ze veelal een p r i k k e l v o o r strategisch gedrag uitdelen: de mogelijkheden v o o r b e d r i j v e n o m overheidstoezicht door m i d d e l van strategisch gedrag te bemoeilijken, z i j n b i j n a oneindig. Maar wanneer de overheid al te close zou w o r d e n m e t het bedrijfsleven, zou de k w a l i t e i t onder d r u k k u n n e n k o m e n te staan. Een derde p a r t i j , de samenleving, k a n d i t helpen v o o r k o m e n .

Voortgaande processen die mee-ademen met dynamiek in publieke belangen H e t gegeven dat publieke belangen zo hoog-dynamisch z i j n , h e e f t de W R R ertoe gebracht af te zien van het opstellen v a n een 'lijst' m e t publieke belangen die i n regelgeving verankerd zouden m o e t e n w o r d e n . Een dergelijk i n h o u d e l i j k en onwrikbaar geborgd arrangement k a n onvoldoende mee-ademen m e t de dyna-m i e k v a n deze belangen en zal reeds b i j i n v o e r i n g verouderd z i j n . I n plaats daarvan pleit de WRR v o o r meer aandacht v o o r het proces w a a r i n deze publieke belangen gesignaleerd, gearticuleerd, afgewogen en u i t e i n d e l i j k daadwerkelijk behartigd (dan w e l afgewezen) w o r d e n (De B r u i j n , Ten Heuvelhof, & V a n Twist, 2004).

H e t gegeven dat noch de overheid noch de m a r k t i n staat is geweest o m op een bevredigende manier v o r m te geven aan de articulatie en b o r g i n g v a n publieke belangen, lost de WRR als volgt op. De W R R stelt dat het d i l e m m a overheid of m a r k t een onvruchtbaar d i l e m m a is. Beter is o m , naast overheid en m a r k t , de samenleving een positie te geven i n het zojuist g e ï n t r o d u c e e r d e proces en g e d r i e ë n i n h o u d en u i t w e r k i n g te geven aan de zoektocht naar en b o r g i n g v a n publieke belangen. Hiermee zouden deze processen t e r u g z i j n i n het h a r t v a n de historische driehoek w a a r b i n n e n de ordeningsdiscussie i n Nederland zich al twee eeuwen afspeelt (Hoogenboom, 2011). De overheid k o m t , volgens de WRR, w e l een bijzondere v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d toe. Z i j is overkoepelend v e r a n t w o o r d e l i j k en zij zou zich daarom ook m o e t e n r i c h t e n op h e t scheppen v a n voorwaarden voor een goed verloop van het proces. H e t is o n d u i d e l i j k w a a r o m de overheid p r i -mus i n t e r pares zou m o e t e n z i j n . H e t zou k u n n e n , maar er is ook w a t v o o r te zeg-gen o m samenleving of m a r k t deze positie te gunnen. H e t is verstandiger o m deze vraag open te houden en af te wachten w a t er gebeurt.

Risico's van de processen

Gegeven de dynamiek v a n pubHeke belangen is het o n v e r m i j d e l i j k en zonder t w i j -f e l vruchtbaar o m publieke belangen te l a t e n i d e n t i -f i c e r e n i n t r i p a r t i e t e proces-sen. Maar dat neemt n i e t weg dat er toch ook risico's verbonden z i j n aan deze manier v a n werken, bijvoorbeeld (De B r u i j n , Ten Heuvelhof, 8f V a n Twist, 2004):

• Een o n e m d i g polderproces: uitstellen, bijstellen, afstellen. D i t soort proces-sen k a n gemakkelijk stroef en stroperig verlopen, de ultieme polderi Maar de spannmgen tussen publieke belangen k u n n e n acuut z i j n en snel o m een oplossmg vragen. H e t proces is dan al snel te laat.

• Een v r i j mandaat v o o r experts die v a n u i t h u n discipline iets zeggen over b i j -voorbeeld veiligheid, betrouwbaarheid en kosten en w e i m g oog hebben voor andere perspectieven. D i t k a n leiden t o t loopgravenoorlogen w a a r i n geen bewegmg meer te k r i j g e n is.

• High level processen die ver af staan van de dagelijkse p r a k t i j k . De afstand

tussen bestuurders die m o g e l i j k i n d i t soort processen m a n i f e s t aanwezig zul-len z i j n en operationele medewerkers die snel, soms zelfs i n een split second een k n o o p m o e t e n doorhakken, k a n g e m a k k e l i j k te g r o o t z i j n . Een losgezon-gen proces kan het resultaat z i j n , dat b e t r e k k e l i j k betekenisloos zou z i j n v o o r de dagelijkse operationele dilemma's.

D i t z i j n n i e t zomaar w a t bezwaren b i j een overigens m o o i idee. Integendeel m d i e n deze bezwaren optreden, dan zouden ze zomaar de e f f e c t i v i t e i t en l e g i t i m i -t e i -t van deze processen k u n n e n o n d e r m i j n e n . Zonder arrangemen-ten o m deze bezwaren te v o o r k o m e n o f te m i t i g e r e n , zullen dergelijke processen zinloos z i j n en alleen maar weer een b r o n van weer nieuwe p r o b l e m e n w o r d e n die niets van doen hebben m e t de pubheke belangen waar het o m gaat. De WRR had hier w e l w a t concreter over mogen z i j n .

H e t is hier n i e t de plaats o m gedetailleerd oplossingen aan te dragen v o o r deze problemen, maar de volgende d e n k r i c h t i n g e n zouden perspectieven k u n n e n bie-• Snelle b e s l u i t v o r m i n g zou b e l o o n d moeten w o r d e n . Beloond i n de z i n dat

f a c i l i t e i t e n ter beschikking w o r d e n gesteld o m besluiten u i t te voeren o f dat de overheid toezegt een en ander h a r d te regelen

• Expertise is o n o n t b e e r l i j k i n deze processen, maar het is w e l goed o m te bedenken dat velerlei soorten expertise n o d i g z i j n . Processen zouden zo v o r m moeten k r i j g e n dat experts elkaar o n t m o e t e n i n het proces en ook gestimu-leerd w o r d e n o m t o t combinaties te k o m e n v a n h u n expertisen en belangen Zo zouden voorstellen v o o r trade o f f s tussen verschillende belangen k u n n e n ontstaan die breed gedragen w o r d e n .

• De processen zouden zo m o e t e n z i j n ingericht dat snel k a n w o r d e n gescha-keld tussen concrete, operationele dilemma's en w a t meer abstracte issues die m het algemeen de b e s t u u r l i j k e agenda's vullen.

Op de keper beschouwd is d i t w a t n u ook al gebeurt, zij het n i e t georganiseerd maar betrekkelijk spontaan en ongeordend. De k u n s t is o m de lopende processen te herordenen, te versnellen en arrangementen i n te brengen die k w a l i t e i t garan-deren. Daarmee zouden de processen hoewel o n t w o r p e n en verbeterd, h u n orga-nisch gegroeide s t r u c t u u r k u n n e n behouden en aan e f f e c t i v i t e i t en

Literatuur

Bruijn, J.A. de, & Dicke, W. (2006). Strategies for safeguarding public values i n liberalized utility sectors, Public Administration, 84, 717-735.

Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, & Twist, M . van (2004). Calculeren voorbij de calculus:

Identificatie van publieke belangen in het politiek-bestuurlijke debat. Den Haag:

Kennis-centrum Ordeningsvraagstukken.

Hoogenboom, M . (2011). Particulier initiatief en overheid i n historisch perspectief. Beleid

en Maatschappij 38(4), 388-401.

Joskow, P. (2003). The difficult transition to competitive electricity markets in the US. Paper prepared for the Conference Electricity Deregulation, Where f r o m here? Texas, USA. Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/verzelfstandiging Overheidsdiensten

(2012). Verbinding verbroken. Eerste Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2012-2013, C, A-B. Den Haag. Verkregen via http://www.eerstekamer.nl/kamerstuk dossier/verbinding_verbroken_onderzoek.

Raad voor het openbaar bestuur (2012). Loslaten in vertrouwen: Naar een nieuwe verhouding

tussen overheid, markt en samenleving. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur.

Steenhuisen, B. (2009). Competing public values: Coping strategies in heavily regulated utility

industries. Next Generation Infrastructures Foundation dissertation. Delft.

Teulings C.N., Bovenberg, A.L., & Dalen, H.P. van (2003). De calculus van het publieke

belang. Den Haag: Kenniscentrum Ordeningsvraagstukken.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Publieke zaken in de

marktsamen-leving. Amsterdam: Amsterdam University Press.