Międzynarodowe wysiłki polityczne i militarne na rzecz stabilizacji państw dysfunkcyjnych

Międzynarodowe wysiłki polityczne i militarne na rzecz stabilizacji państw dysfunkcyjnych

Stabilizacja państw dysfunkcyjnych w Afryce, Azji i Ameryce Łacińskiej stanowi obecnie jedno z najważniejszych wyzwań stojących przed społecznością między- narodową. Szacuje się, że władze jednej czwartej krajów świata nie są zdolne do efektywnego wypełniania podstawowych funkcji państowowych, co rzutuje na bezpieczeństwo pozostałych uczestników stosunków międzynarodowych¹. Ni- niejszy rozdział zawiera syntetyczną analizę wysiłków państw i organizacji mię- dzynarodowych, których celem jest stabilizacja państw dysfunkcyjnych. Autor skupia się na dwóch aspektach omawianego zjawiska. Pierwszym są działania polityczne, ukierunkowane na zakończenie konfl iktu i tworzenie instytucji pań- stwowych. Drugi aspekt aktywności społeczności międzynarodowej stanowią wysiłki natury militarnej, skoncentrowane na zapewnieniu bezpieczeństwa (ope- racje pokojowe) i budowie zdolności państw dysfunkcyjnych do samodzielnego wypełniania tego zadania.

Główne pojęcia

Dokumentami, w których podjęto próbę uporządkowania wysiłków ONZ (i sze- rzej – społeczności międzynarodowej) na rzecz pokoju i bezpieczeństwa, były Program dla Pokoju oraz Załącznik do Programu dla Pokoju, ogłoszone przez Bu- trusa Butrusa-Ghalego odpowiednio w 1992 i 1995 roku². W pierwszym z nich Sekretarz Generalny wyróżnił cztery rodzaje działań: dyplomację prewencyjną

1 Liczba państw dysfunkcyjnych jest z natury rzeczy (ze względu na nieostrość pojęcia) jedynie orientacyjna. W głośnej pracy Fixing Failed States Ashraf Ghani i Clare Lockhart piszą o „40–60 państwach, zamieszkiwanych przez prawie miliard ludzi, które załamały się lub balansują na skraju upadku”. A. Ghani, C. Lockhart, Fixing Failed States, Oxford 2008, s. 3.

2 An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping, http://www.un- rol.org/fi les/A_47_277.pdf (dostęp: 13.05.2013); Th e Supplement to an Agenda for Peace: Position Paper of the Secretary-General on the Occasion of the Fift ieth Anniversary of the United Nations, http://www.un.org/documents/ga/docs/50/plenary/a50-60.htm (dostęp: 13.05.2013).

(preventive diplomacy), tworzenie pokoju (peacemaking), utrzymanie pokoju (peacekeeping) oraz budowanie pokoju po konfl ikcie (post-confl ict peace-building)³. W ogłoszonym trzy lata później Załączniku Butrus Ghali zmodyfi kował powyższą klasyfi kację, wydzielając: dyplomację prewencyjną i tworzenie pokoju (preventi- ve diplomacy and peacemaking), utrzymanie pokoju (peacekeeping), budowanie pokoju po konfl ikcie (post-confl ict peace-building), rozbrojenie (disarmament), sankcje (sanctions) oraz działania wymuszające (enforcement action)⁴. Zmienia- jący się charakter kryzysów i operacji powoływanych w celu ich opanowania wy- musił dokonywanie stałych modyfi kacji w doktrynie ONZ⁵.

Najnowsza próba ujęcia wysiłków na rzecz międzynarodowego pokoju i bezpie- czeństwa w spójne ramy konceptualne została podjęta w 2008 roku w dokumencie Operacje utrzymania pokoju Narodów Zjednoczonych: zasady i wytyczne. Autorzy opracowania wymieniają pięć typów „aktywności na rzecz pokoju i bezpieczeń- stwa”. Są to:

– zapobieganie konfl iktom (confl ict prevention) – „stosowanie środków strukturalnych lub dyplomatycznych w celu zapobieżenia przekształceniu się napięć i sporów wewnętrznych oraz międzynarodowych w konfl ikty”.

Przykładami tego typu działań są dobre usługi Sekretarza Generalnego i rozmieszczenie prewencyjne;

– tworzenie pokoju (peacemaking) to „środki, zazwyczaj działania dyploma- tyczne, stosowane w odniesieniu do toczących się konfl iktów, mające na celu doprowadzenie do zawarcia porozumienia pokojowego przez zwaś- nione strony”;

– utrzymanie pokoju (peacekeeping) „to technika przeznaczona do zacho- wania pokoju (nawet kruchego) po wstrzymaniu walk i do wspomagania implementacji porozumienia pokojowego wypracowanego przez operację tworzenia pokoju. Na przestrzeni lat peacekeeping przeszedł ewolucję od opartego głównie na siłach zbrojnych modelu misji powołanych w celu ob- serwowania zawieszenia broni i rozdzielania walczących stron po konfl ik- tach międzypaństwowych do kompleksowego modelu opartego na współ- pracy elementów wojskowych, policyjnych i cywilnych, współpracujących w celu stworzenia podstaw trwałego pokoju”;

– wymuszanie pokoju (peace enforcement) to „stosowanie na podstawie au- toryzacji Rady Bezpieczeństwa szeregu środków przymusu, w tym użycie siły militarnej. Działania te są podejmowane w celu przywrócenia między- narodowego pokoju i bezpieczeństwa w sytuacjach, w których Rada Bez- pieczeństwa stwierdzi występowanie zagrożenia dla pokoju, naruszenia po-

3 An Agenda for Peace…, op. cit., s. 20.

4 Th e Supplement to an Agenda…, op. cit., s. 23.

5 Jednym z najważniejszych dokumentów poświęconych operacjom pokojowym, był Raport Panelu do spraw Operacji Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych (tzw. Raport Brahimiego) z 2000 roku. Por. Report of the Panel on United Nations Peace Operations, A/55/305; S/2000/809, http://www.unrol.org/fi les/brahimi%20report%20peacekeeping.pdf (dostęp: 26.10.2013).

po obr.indd 204

po obr indd 204 2015-02-06 11:54:212015-02-06 11:54:21

koju lub aktu agresji”. W tym miejscu podkreślono, że do podjęcia działań wymuszających Rada Bezpieczeństwa może upoważnić organizacje regio- nalne;

– budowanie pokoju (peacebuilding) to „szereg środków mających na celu ograniczenie ryzyka wybuchu lub nawrotu konfl iktu poprzez wzmocnienie potencjału państwa w dziedzinie zarządzania kryzysowego na wszystkich poziomach oraz stworzenie podstaw trwałego pokoju i rozwoju”⁶.

Porównanie przedstawionych powyżej klasyfi kacji wskazuje na stopniową ewolucję koncepcji reagowania na zagrożenia dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Przede wszystkim późniejsze zestawienie nie zawiera dwóch elementów: sankcji i rozbrojenia. Ponadto oddzielono w nim dyplomację pre- wencyjną i tworzenie pokoju, wcześniej ujmowane łącznie. Pierwszy instrument zaliczono do szerszego pojęcia zapobiegania konfl iktom, drugi natomiast został wyróżniony jako autonomiczny rodzaj działań. Należy również zwrócić uwagę na doprecyzowanie pojęcia wymuszania pokoju, które w dokumentach z pierwszej połowy lat 90. było jeszcze stosunkowo luźną koncepcją.

Dokument Operacje utrzymania pokoju Narodów Zjednoczonych: zasady i wy- tyczne wprowadza bardzo ważne pojęcie „wzmocnionego utrzymania pokoju” (ro- bust peacekeeping). Oznacza ono podejmowanie przez operację typu peacekeeping działań związanych z „użyciem siły na poziomie taktycznym, autoryzowanych przez Radę Bezpieczeństwa, w obronie własnej i mandatu, szczególnie w sytua- cjach, gdy państwo jest niezdolne do zapewnienia bezpieczeństwa i zachowania porządku publicznego”⁷. Zapis ten stanowi reakcję na konieczność prowadzenia operacji w państwach dysfunkcyjnych i uzasadnia odejście od jednej z klasycz- nych zasad peacekeepingu – ograniczonego użycia siły. Operacje pokojowe zawie- rają więc coraz więcej elementów charakterystycznych dla operacji wymuszania pokoju, choć autorzy dokumentu wytyczają granicę między oboma typami ope- racji. Podczas gdy wzmocniony peacekeeping dopuszcza użycie siły na poziomie taktycznym za zgodą władz państwa przyjmującego i/lub głównych stron konfl ik- tu, wymuszanie pokoju może obejmować „użycie siły na poziomie strategicznym lub międzynarodowym”⁸. Rozróżnienie to wydaje się o tyle niejasne, że w warun- kach toczącej się operacji trudno określić, gdzie kończy się „poziom taktyczny”

i zaczyna „poziom strategiczny lub międzynarodowy”. Ponadto należy podkreślić, że operacje pokojowe często wypełniają funkcje, które według przedstawionych powyżej „typów idealnych” są właściwe dla tworzenia, a szczególnie budowania pokoju. Granice między poszczególnymi typami operacji pokojowych są więc bardzo niejasne.

6 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, http://pbpu.unlb.org/

pbps/library/capstone_doctrine_eNg.pdf (dostęp: 12.05.2013).

7 Ibidem, s. 19.

8 Ibidem.

ONZ nie jest jedyną organizacją podejmującą wysiłki na rzecz stabilizacji państw dysfunkcyjnych. Aktywne na tym polu pozostają Sojusz Północnoatlantyc- ki, Unia Europejska oraz Stany Zjednoczone. Każdy z tych podmiotów posługuje się przy tym własną terminologią. NATO prowadzi „operacje wsparcia pokoju”

(peace support operations – PSO), defi niowane jako „operacje polegające na bez- stronnym użyciu środków dyplomatycznych, cywilnych i wojskowych, w zgodzie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, w celu przywrócenia lub utrzymania pokoju”⁹. Ze względu na specyfi kę NATO jako sojuszu obronnego operacje wsparcia pokoju są również określane jako „operacje poza obszarem (traktatowym)” (out of area operations)¹⁰. Sojusz wyróżnia następujące rodzaje tego typu działań: zapobieganie konfl iktom (confl ict prevention), tworzenie po- koju (peacemaking), wymuszanie pokoju (peace enforcement), utrzymanie pokoju (peacekeeping), budowanie pokoju (peace building), operacje humanitarne (huma- nitarian operations)¹¹.

Działania na rzecz stabilizacji państw dysfunkcyjnych podejmuje także Unia Europejska. W ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa są pro- wadzone misje (cywilne) i operacje (militarne). W Traktacie z Lizbony (art. 28b, pkt 1) stwierdzono, że obejmują one: „wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapo- biegania konfl iktom i utrzymania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu kry- zysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfl iktów zbrojnych”¹². Podczas wymienionych misji są podejmo- wane następujące działania: zapobieganie konfl iktom (confl ict prevention), rea- gowanie kryzysowe (crisis response), zarządzanie kryzysowe (crisis management), stabilizacja i odbudowa (stabilisation and long-term recovery), rekoncyliacja (re- conciliation), rekonstrukcja (reconstruction) oraz rozwój (development), mające na celu „zachowanie pokoju i wzmocnienie bezpieczeństwa międzynarodowego”¹³. Trzecią organizacją międzynarodową wykazującą szczególną aktywność w dzie- dzinie operacji pokojowych jest Unia Afrykańska. Nie stworzyła ona jednak włas- nej terminologii i stosuje pojęcia wypracowane przez ONZ, UE i NATO, choć

9 NATO Glossary of Terms and Defi nitions (English and French), AAP-06, Edition 2013, http://

nsa.nato.int/nsa/zPublic/ap/aap6/AAP-6.pdf (dostęp: 11.05.2013).

10 M. Bielecka, Nowe role międzynarodowych organizacji do spraw bezpieczeństwa, [w:] R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s. 562–563.

11 Peace Support Operations, AJP-3.4.1., http://www.osrh.hr/smvo/Library/ajp-3.4.1.pdf (dostęp:

11.05.2013).

12 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Eu- ropejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., art. 28b, pkt 1, http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.

do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:PL:HTML (dostęp: 12.05.2013). Należy zaznaczyć, że w angielskiej wersji językowej traktatu mówi się nie o „misjach”, lecz „zadaniach” (tasks) lub – w przypadku rozbrojenia –

„operacjach” (joint disarmament operations).

13 Crisis Response, http://eeas.europa.eu/crisis-response/index_en.htm (dostęp: 11.05.2013).

po obr.indd 206

po obr indd 206 2015-02-06 11:54:212015-02-06 11:54:21

interpretuje je w nieco odmienny sposób¹⁴. Problem ten zostanie omówiony w dalszej części niniejszego rozdziału.

Od kilkunastu lat z działaniami społeczności międzynarodowej na rzecz stabi- lizacji państw dysfunkcyjnych wiąże się pojęcie „odpowiedzialności za ochronę”

(Responsibility to Protect – R2P). Zostało ono wypracowane w latach 90., a jego upowszechnienie jest związane z opublikowaniem raportu Międzynarodowej Ko- misji do spraw Interwencji i Suwerenności Państw (International Commission on Intervention and State Sovereignty – ICISS) pt. Odpowiedzialność za ochronę¹⁵. Choć raport został wypracowany poza systemem Narodów Zjednoczonych, poję- cie R2P zostało zaadaptowane przez ONZ m.in. w rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 1674 z 2006 roku. Zgodnie z koncepcją R2P „tam, gdzie ludność ponosi po- ważną krzywdę, będącą rezultatem konfl iktu wewnętrznego, powstania, represji lub upadku państwa, natomiast państwo nie chce lub nie może temu zapobiec, za- sada nieingerencji w sprawy wewnętrzne ustępuje przed zasadą międzynarodowej odpowiedzialności za ochronę [ludności cywilnej – przyp. K.T.]”¹⁶. Oznacza to nałożenie na ONZ i jej państwa członkowskie obowiązku interweniowania w sy- tuacjach kryzysowych (responsibility to react), zapobiegania ich występowaniu (responsibility to prevent) oraz udzielania trwałej pomocy rządowi kraju boryka- jącego się z problemami, aż do uzyskania przez niego zdolności do efektywnego wypełniania swoich funkcji (responsibility to rebuild)¹⁷. Formalny wymóg autory- zacji tego typu działań przez Radę Bezpieczeństwa poważnie ogranicza rzeczy- wiste możliwości stosowania zasady odpowiedzialności za ochronę, czyniąc ją zakładniczką interesów najważniejszych mocarstw¹⁸.

14 W 2006 roku UA przyjęła dokument African Standby Force Peace Support Operation Doc- trine. Zawiera on klasyfi kację operacji wsparcia pokoju analogiczną do przyjętej w 2001 roku przez NATO. Por. http://consilium.europa.eu/media/1308809/00_asf_pso_doctrine.pdf, s. 148 (dostęp:

12.05.2013).

15 F. Deng, Th e Evolution of the Idea of ‘Sovereignty as Responsibility, [w:] A. Adebayo (red.), From Global Apartheid to Global Village: Africa and the United Nations, Scottsville 2009, s. 191–213.

16 Th e Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, December 2001, http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf, s. XI (dostęp:

13.05.2013).

17 J. Zajadło, Dylematy humanitarnej interwencji. Historia – etyka – polityka – prawo, Gdańsk 2005, s. 20.

18 Warto zaznaczyć, że już w 2001 roku zasadę odpowiedzialności za ochronę swego porząd- ku prawnego jako pierwsza organizacja międzynarodowa wprowadziła Unia Afrykańska. Art. 4(h) Aktu Założycielskiego Unii Afrykańskiej (a więc aktu prawnego najwyższego rzędu) mówi o „pra- wie Unii do podjęcia interwencji w państwie członkowskim na podstawie decyzji Zgromadzenia w przypadku poważnych okoliczności, to znaczy zbrodni wojennych, ludobójstwa i zbrodni przeciw ludzkości, jak również poważnego zagrożenia dla porządku prawnego w celu przywrócenia pokoju i bezpieczeństwa w państwie członkowskim Unii na podstawie zalecenia Rady Pokoju i Bezpieczeń- stwa”. Protocol on Amendments to the Constitutive Act of the African Union z 11 czerwca 2003 r., http://www.afrimap.org/english/images/treaty/fi le4242dcb4b5a1d.pdf (dostęp: 11.05.2013). Zgro- madzenie Unii podejmuje decyzję o interwencji większością kwalifi kowaną dwóch trzecich głosów.

Zgoda państwa, na którego terytorium operacja ma być prowadzona, nie jest wymagana. Na pod- stawie art. 4(j) „państwo członkowskie może poprosić o interwencję Unii w celu przywrócenia po-

Z zasadą odpowiedzialności za ochronę i zapisami art. 4(h) Aktu Założyciel- skiego Unii Afrykańskiej jest związane pojęcie „interwencji humanitarnej” (hu- manitarian intervention). Zdaniem J.L. Holzgrefe’a jest to „użycie siły lub groźba jej użycia ponad granicami państwa przez państwo (lub grupę państw) mające na celu zapobieganie lub zakończenie masowego i poważnego łamania podstawowych praw człowieka obywateli innych państw, bez zgody państwa, na którego teryto- rium stosowana jest siła”¹⁹. Interwencja humanitarna różni się od operacji pokojo- wej ONZ przede wszystkim tym, że jest podejmowana bez zgody państwa (rządu) kraju przyjmującego. Tymczasem operacja pokojowa (nawet jej najbardziej „inwa- zyjny” typ – wymuszanie pokoju), zakłada użycie siły zbrojnej tylko w przypadku wyrażenia zgody przez państwo przyjmujące. Przykładem interwencji humanitar- nej może być operacja NATO w Kosowie w marcu–czerwcu 1999 roku.

Po zamachach terrorystycznych z 11 września 2001 roku, a szczególnie po interwencjach w Afganistanie i Iraku, w USA powszechnie używa się terminu

„operacja stabilizacyjna” (stability operation). Zgodnie z defi nicją przyjętą w 2010 roku przez Departament Obrony jest to „termin obejmujący różne misje, zada- nia i działania wojskowe prowadzone poza terytorium Stanów Zjednoczonych w koordynacji z innymi agencjami rządowymi, mające na celu utrzymanie lub przywrócenie bezpiecznego środowiska, zapewnienie podstawowych usług pub- licznych, odbudowę infrastruktury i pomoc humanitarną”²⁰. W amerykańskiej doktrynie operacje stabilizacyjne są pojęciem bardzo szerokim, obejmującym tak diametralnie różne działania, jak demonstracja siły i operacje ewakuacyjne. Ope- racje pokojowe stanowią zaledwie jeden z dziesięciu podtypów operacji stabili- zacyjnych. Obejmują trzy rodzaje działań: operacje utrzymania pokoju, operacje wymuszania pokoju oraz operacje wspierające wysiłki dyplomatyczne²¹. Na pod- stawie doświadczeń afgańskich i irackich można stwierdzić, że operacje stabiliza- cyjne (w węższym rozumieniu) różnią się od operacji pokojowych brakiem bez- stronności. Ponadto cechują się one użyciem siły na większą skalę. W operacjach pokojowych użycie siły ma charakter pomocniczy i jest obwarowane restryk- cyjnymi zapisami mandatu. W operacjach stabilizacyjnych stosowanie środków przymusu wysuwa się natomiast na plan pierwszy, a zadania cywilne (kluczowe dla osiągnięcia celów) mogą być realizowane tylko dzięki wzmożonej obecności sił wojskowych.

Przedstawiona przez ONZ klasyfi kacja „aktywności na rzecz pokoju i bez- pieczeństwa” nie zawiera bardzo ważnego terminu związanego z omawianymi

koju i bezpieczeństwa”: Th e Constitutive Act of Th e African Union, http://www1.umn.edu/humanrts/

africa/auconst-act2001.html (dostęp: 11.05.2013).

19 J.L. Holzgrefe, Th e Humanitarian Intervention Debate, [w:] J.L. Holzgrefe, R.O. Keohane (red.), Humanitarian Intervention: Ethical, Legal, and Political Dilemmas, Cambridge 2003, s. 18.

20 Department of Defence Dictionary of Military and Associated Terms, http://www.dtic.mil/

doctrine/new_pubs/jp1_02.pdf, s. 264 (dostęp: 11.05.2013).

21 Stability operations, http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/army/fm/3-0/ch9.

htm#par3 (dostęp: 11.05.2013).

po obr.indd 208

po obr indd 208 2015-02-06 11:54:212015-02-06 11:54:21

zagadnieniami – budowania państwa (statebuilding). Charles T. Call i Elizabeth M. Cousens defi niują to pojęcie jako „działania podjęte przez podmioty między- narodowe lub wewnętrzne w celu ustanowienia, reformy bądź wzmocnienia in- stytucji państwa i ich stosunków ze społeczeństwem”²². Relacje między budowa- niem pokoju i budowaniem państwa są złożone. Proces budowania państwa może być postrzegany jako jeden z elementów budowania pokoju, jednak tylko wów- czas, jeśli tworzone lub odtwarzane instytucje państwowe cieszą się rzeczywistym poparciem i legitymacją społeczną. W przeciwnym wypadku, tzn. gdy budowane instytucje są postrzegane przez pewne grupy obywateli jako zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i interesów, statebuilding może doprowadzić do zaostrzenia kon- fl iktów społecznych i utrudnić proces peacebuildingu. Obecnie uważa się, że oba procesy są komplementarne i powinny być realizowane równocześnie. Podczas gdy budowanie państwa zakłada transformację instytucji państwowych, budowa- nie pokoju ma na celu zmianę relacji w społeczeństwie²³.

Pojęciami związanymi zarówno z budowaniem pokoju, jak i budowaniem państwa, spotykanymi niemal we wszystkich dokumentach defi niujących cele wysiłków społeczności międzynarodowej, w tym mandaty misji politycznych, są:

– dobre rządzenie (good governance) – jest to termin wprowadzony przez Bank Światowy na początku lat 90. XX wieku. Obecnie defi niuje się je jako „spra- wowanie władzy publicznej w ramach wzajemnych relacji rządu, administra-

22 Ch.T. Call, E.M. Cousens, Ending Wars and Building Peace, New York 2007, s. 4. Autorzy ci wskazują ponadto, że statebuilding i peacebuilding nie powinny być utożsamiane z kilkoma innymi pojęciami, takimi jak:

– budowanie narodu (nation building), które oznacza „działania, podejmowane zazwyczaj przez podmioty wewnętrzne, nakierowane na wzmocnienie tożsamości narodowej w celu:

(1) przezwyciężenia różnic etnicznych, religijnych lub społecznych, (2) zwalczania alter- natywnych źródeł tożsamości i lojalności oraz (3) mobilizowania populacji wraz z równo- czesnym projektem budowania państwa (…). Termin ten jest często utożsamiany ze stabi- lizacją pokonfl iktową lub budowaniem pokoju, szczególnie wśród polityków i dziennikarzy w USA”;

– stabilizacja (stabilization) – „działania podjęte przez podmioty międzynarodowe w celu za- kończenia konfl iktu i konsolidowania pokoju, rozumianego jako brak konfl iktu zbrojnego.

Termin dominujący w polityce USA, związany z instrumentami militarnymi, najczęściej odzwierciedlający krótszy horyzont czasowy w stosunku do budowania pokoju”;

– rekonstrukcja (reconstruction) – „działania podjęte przez podmioty międzynarodowe lub wewnętrzne, mające na celu wspieranie ekonomicznego oraz – do pewnego stopnia – spo- łecznego wymiaru odbudowy po konfl ikcie zbrojnym”.

23 Bringing Statebuilding and Peacebuilding Together, http://www.gsdrc.org/go/topic-guides/state- building-and-peacebuilding/bringing-statebuilding-and-peacebuilding-together (dostęp: 17.05.2013);

Peacebuilding and Statebuilding: Priorities and Challenges. A Synthesis of Findings from Seven Multi- -Stakeholder Consultation, International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, s. 21–23, http://

www.pbsbdialogue.org//documentupload/45454619.pdf (dostęp: 22.05.2013); Ch.T. Call, Ending Wars, Building States, [w:] Ch.T. Call, V. Wyeth (red.), Building States to Build Peace, Boulder–London 2008, s. 1–19.

cji i społeczeństwa”²⁴ w sposób odpowiadający ośmiu kryteriom: uczestnictwa wszystkich obywateli, nadrzędności rządów prawa, transparentności, reagowania na potrzeby społeczne w stosownym czasie, orientacji na konsensus, równości i inkluzywności, efektywności i wydajności działania instytucji państwowych oraz odpowiedzialności²⁵;

– rządy prawa (rule of law), zdefi niowane przez sekretarza generalnego ONZ Kofi ego Annana jako „zasada rządzenia, zgodnie z którą wszystkie osoby, instytucje i jednostki, publiczne i prywatne, łącznie z samym państwem, odpowiadają przed prawem, które jest publicznie ogłaszane, wykonywane z uwzględnieniem zasady równości, niezależnie rozstrzygane, jak również zgodne z międzynarodowymi normami i standardami w dziedzinie praw człowieka. Rządy prawa wymagają środków, które zapewnią stosowanie się do zasad nadrzędności prawa, równości wobec prawa, odpowiedzialności przed prawem, jasności w stosowaniu prawa, podziału władz, udziału w podejmowaniu decyzji, pewności prawnej, unikania arbitralności oraz transparentności proceduralnej i prawnej”²⁶;

– reforma sektora bezpieczeństwa (security sector reform – SSR) – ma na celu rozwój efektywnych, wydajnych i odpowiedzialnych instytucji bezpieczeń- stwa. Nadrzędną zasadą promowaną przez społeczność międzynarodową w ramach SSR jest cywilna kontrola nad aparatem bezpieczeństwa²⁷. Dobre rządzenie, rządy prawa i reforma sektora bezpieczeństwa są z sobą ściś- le powiązane. Pierwsze z pojęć jest najszersze i zawiera w sobie (między innymi) dwa pozostałe. Dobre rządzenie jest swego rodzaju stanem idealnym, w praktyce niemożliwym do osiągnięcia nawet przez państwa wysoko rozwinięte. W przy- padku państw dysfunkcyjnych dochodzenie do niego jest procesem bardziej dłu- gotrwałym i nieporównywalnie trudniejszym niż zakończenie konfl iktu zbrojne- go czy kryzysu. Wspieranie dobrego rządzenia, rządów prawa i reformy sektora bezpieczeństwa wymaga więc różnych form zaangażowania społeczności mię- dzynarodowej, liczonego nie w latach, lecz w dekadach. W porównaniu z tymi działaniami wysiłki militarne (np. operacje pokojowe) trwają najczęściej o wiele krócej, są jednak zdecydowanie bardziej kosztowne. Na przykład budżet operacji pokojowych prowadzonych przez ONZ w roku budżetowym 2012/2013 wyniósł

24 Koncepcja good governance – refl eksje do dyskusji, dokument Departamentu Koordynacji Po- lityki Strukturalnej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego RP, wrzesień 2008, http://www.mrr.gov.

pl/aktualnosci/fundusze_europejskie_2007_2013/Documents/koncepcja_good_governance.pdf (dostęp: 17.05.2013).

25 What Is Good Governance?, http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/

governance.asp (dostęp: 17.05.2013).

26 Report of the Secretary-General on the Rule of Law and Transitional Justice in Confl ict and Post-Confl ict Societies, S/2004/616, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/395/29/

PDF/N0439529.pdf?OpenElement (dostęp: 17.05.2013).

27 Security Sector Reform, http://www.un.org/en/peacekeeping/issues/security.shtml (dostęp:

17.05.2013).

po obr.indd 210

po obr indd 210 2015-02-06 11:54:212015-02-06 11:54:21

7,33 miliarda USD, podczas gdy misje polityczne Organizacji w 2012 roku kosz- towały 623 miliony USD, czyli prawie dwunastokrotnie mniej²⁸.

Międzynarodowe wysiłki polityczne na rzecz stabilizacji i budowania pokoju w państwach dysfunkcyjnych

Międzynarodowe wysiłki polityczne mające na celu stabilizację państw dys- funkcyjnych należy zaliczyć do trzech spośród pięciu grup działań, wymienio- nych przez ONZ w 2008 roku: zapobiegania konfl iktom, tworzenia pokoju oraz budowania pokoju. Co charakterystyczne, wysiłki te znajdują się zarówno na końcu, jak i na początku katalogu „aktywności na rzecz pokoju i bezpieczeń- stwa” i są rozdzielone utrzymaniem oraz wymuszaniem pokoju, czyli działania- mi zakładającymi użycie siły militarnej i prowadzonymi przede wszystkim przez wojskowych (aczkolwiek z istotnym udziałem komponentów policyjnego i cy- wilnego). W przeciwieństwie do operacji typu peacekeeping i peace enforcement, zapobieganie konfl iktom oraz tworzenie i budowanie pokoju nie zakładają użycia siły militarnej, a nadrzędną rolę odgrywa w nich komponent cywilny, w niektó- rych przypadkach (głównie peacebuildingu) jedynie wspierany przez wojskowych i policjantów. Należy jednak poczynić zastrzeżenie: pewne formy peacemakingu, a szczególnie peacebuildingu, nierzadko są prowadzone równocześnie z peace- keepingiem.

Do najważniejszych działań wspólnoty międzynarodowej o charakterze po- litycznym należy zaliczyć: mediacje służące zakończeniu konfl iktu lub kryzysu wewnętrznego; wspieranie procesu pokojowego, szczególnie organizowanie kon- ferencji pokojowych; organizację wyborów spełniających standardy demokra- tyczne lub pomoc w ich przeprowadzeniu; prowadzenie misji politycznych; w wy- jątkowych wypadkach czasowe sprawowanie nadzoru politycznego nad władzami państwa²⁹. Wyliczenie to obejmuje jedynie niektóre działania i nie wyczerpuje ka-

28 How DPA Is Funded?, http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/about/funding (dostęp: 17.05.2013); Financing Peacekeeping, http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/fi - nancing.shtml (dostęp: 17.05.2013).

29 Cztery pierwsze formy wysiłków na rzecz pokoju i bezpieczeństwa wymienia m.in. Depar- tament Spraw Politycznych ONZ. Por. Department of Political Aff airs. Promoting Peaceful, Political Solutions to Confl ict, http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/ (dostęp: 9.11.2013). Można je wywodzić z zapisów rozdziału VI Karty Narodów Zjednoczonych dotyczącego pokojowego załatwia- nia sporów. Pojawiają się także w późniejszych dokumentach ONZ. Por. np. United Nations Peace- keeping Operations: Principles and Guidelines, http://pbpu.unlb.org/pbps/library/capstone_doctri- ne_eNg.pdf (dostęp: 12.05.2013). Ostatnia forma – czasowe sprawowanie nadzoru politycznego nad władzami państwa – jest działaniem rzadko stosowanym. Prawdopodobnie z uwagi na towarzyszące jej kontrowersje, wynikające z podważania przezeń zasady suwerenności państwa, nie jest obecna w najważniejszych dokumentach ONZ. Zawarta jest natomiast w porozumieniach międzynaro- dowych, np. w kończącym konfl ikt w Bośni i Hercegowinie Porozumieniu z Dayton z 1995 roku.

talogu wysiłków politycznych na rzecz stabilizacji państw dysfunkcyjnych. Dobór określonych narzędzi jest uzależniany od specyfi ki danego kryzysu, jak również od potencjału, interesów i celów prowadzących je podmiotów. W przypadku nie- których konfl iktów stosowane były wszystkie wymienione instrumenty, nierzad- ko jednak wykorzystywane są tylko niektóre z nich. Głównym celem wysiłków politycznych jest zakończenie konfl iktu na drodze dyplomatycznej (bez użycia siły zbrojnej lub groźby jej użycia), a następnie – po zawarciu porozumienia po- kojowego – wsparcie budowy efektywnych i posiadających legitymację społeczną instytucji państwowych, które są postrzegane jako jeden z fundamentów trwałego pokoju. Działania te są podejmowane przez różne podmioty: organizacje między- narodowe, państwa i grupy państw, organizacje pozarządowe, a nawet jednostki.

Mediacja

Mediacja jest „procesem, w ramach którego strona trzecia wspiera dwie lub wię- cej stron, za ich zgodą, w zapobieganiu, zarządzaniu lub rozwiązywaniu konfl iktu poprzez pomoc w wypracowaniu akceptowanego przez wszystkich porozumienia pokojowego”³⁰. Zdaniem ONZ jej podstawowymi zasadami, obok wspomnianej w defi nicji zgody stron konfl iktu, są: odpowiednie przygotowanie mediatora i jego bezstronność, inkluzywność (rozumiana jako włączenie w proces wszystkich naj- ważniejszych zwaśnionych stron) oraz zaangażowanie stron i liderów społecznych.

Mediacja, jako działanie niosące z sobą niewielkie ryzyko i pochłaniające stosun- kowo ograniczone zasoby, jest najczęściej pierwszym wysiłkiem na rzecz stabiliza- cji sytuacji w państwie dysfunkcyjnym. Prowadzona jest przez aktorów zewnętrz- nych, przede wszystkim państwa, grupy państw i organizacje międzynarodowe reprezentowane przez byłych lub aktualnie sprawujących funkcje polityków.

Szczególną aktywnością w dziedzinie mediacji wykazują się Organizacja Na- rodów Zjednoczonych, Unia Europejska i Unia Afrykańska. ONZ angażuje w wy- siłki mediacyjne najbardziej znane osobistości, np. w 2012 roku konfl ikt w Syrii, jako wysłannik ONZ i Ligi Państw Arabskich, usiłował rozwiązać były sekretarz generalny Kofi Annan³¹. O wadze, jaką Organizacja przywiązuje do mediacji jako narzędzia rozwiązywania i zapobiegania konfl iktom, świadczy utworzenie w 2006 roku w ramach Departamentu Spraw Politycznych Jednostki Wsparcia Mediacji (Mediation Support Unit – MSU), odpowiedzialnej m.in. za pomoc w rozwijaniu zdolności mediacyjnych organizacji regionalnych, opracowywanie porad dla osób i instytucji zaangażowanych oraz udzielanie im wsparcia logistycznego i fi nanso-

Por.: Th e Mandate of the OHR, http://www.ohr.int/ohr-info/gen-info/default.asp?content_id=38612 (dostęp: 23.05.2013).

30 United Nations Guidance for Eff ective Mediation, https://www.un.org/wcm/webdav/site/undpa/

shared/undpa/pdf/UN%20Guidance%20for%20Eff ective%20Mediation.pdf (dostęp: 14.05.2013).

31 Annan rezygnuje. „Nie otrzymałem w Syrii wsparcia”, http://www.polskieradio.pl/5/3/

Artykul/657643,Annan-rezygnuje-Nie-otrzymalem-w-Syrii-wsparcia (dostęp: 15.05.2013).

po obr.indd 212

po obr indd 212 2015-02-06 11:54:212015-02-06 11:54:21

wego³². W 2008 roku w ramach MSU powołano Zespół Zawodowych Mediatorów (Standby Team of Mediation Experts – STME), zdolnych do podjęcia natychmia- stowych działań na rzecz wspomagania wysiłków mediacyjnych ONZ oraz innych organizacji. Pracownicy STME w samym tylko 2012 roku byli wysyłani do ponad 30 krajów, np. do Somalii, Kirgistanu i Jemenu³³.

Wysiłki mediacyjne w imieniu Unii Europejskiej podejmują zwłaszcza Spe- cjalni Przedstawiciele UE (European Union Special Representatives – EUSR), jak również inne organy, np. Komisja Europejska. Przykłady mediacji UE to wypracowanie porozumienia ochrydzkiego w Macedonii w 2001 roku i układu pokojowego w sprawie Aceh w Indonezji w 2005 roku. Możliwymi formami za- angażowania organizacji w wysiłki mediacyjne są: promowanie, wywieranie naci- sku, wspieranie i zapewnianie funduszy³⁴. Korzystając z doświadczeń Organizacji Jedności Afrykańskiej, aktywna na polu mediacji pozostaje także Unia Afrykań- ska. Przede wszystkim w 2007 roku w ramach Architektury Pokoju i Bezpieczeń- stwa w Afryce (African Peace and Security Architecture – APSA) powołany został Panel Mędrców (Th e Panel of the Wise – PoW) – stała instytucja, której zadaniem jest wpieranie wysiłków na rzecz pokoju i bezpieczeństwa, głównie z dziedziny zapobiegania konfl iktom. W skład Panelu wchodzi pięciu członków, wybieranych na okres trzech lat przez Zgromadzenie Unii spośród osób szczególnie zasłużo- nych na rzecz pokoju na kontynencie³⁵. UA powołuje ponadto specjalne jednostki mające na celu prowadzenie mediacji, np. za wspieranie rozwiązywania spornych kwestii między Sudanem i Sudanem Południowym odpowiada Panel Wykonaw- czy Wysokiego Szczebla do spraw Sudanu (African Union High-Level Imple- mentation Panel on Sudan – AUHIP)³⁶. Mediacje są podejmowane także przez pojedyncze państwa (np. Stany Zjednoczone w konfl ikcie wewnętrznym w Suda- nie w pierwszych latach XXI wieku) oraz grupy złożone z mediatorów z państw i organizacji międzynarodowych (np. tzw. kwartet bliskowschodni – USA, Rosja, ONZ i UE)³⁷.

Współczesne stosunki międzynarodowe dostarczają licznych przykładów mediacji, zarówno udanych, jak i zakończonych niepowodzeniem. W 2008 roku w Kenii, w obliczu zamieszek wewnętrznych na tle polityczno-etnicznym po wy- borach prezydenckich, mediacji podjął się były sekretarz generalny ONZ Kofi An-

32 Mediation Support, https://www.un.org/wcm/content/site/undpa/mediation_support (dostęp:

14.05.2013).

33 Standby Team of Mediation Experts, https://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/is- sues/peacemaking/standby_team (dostęp: 14.05.2013).

34 Concept on Strengthening EU Mediation and Dialogue Capacities, http://eeas.europa.eu/cfsp/

confl ict_prevention/docs/concept_strengthening_eu_med_en.pdf (dostęp: 14.05.2013).

35 T. Miruthi, Ch. Mwaura, Th e Panel of the Wise, [w:] U. Engel, J. Gomes Porto (red.), Africa’s New Peace and Security Architecture: Promoting Norms and Institutionalising Solutions, Surrey 2010, s. 77–90.

36 W. Lizak, Afrykańskie instytucje bezpieczeństwa, Warszawa 2012, s. 304.

37 About OQR, Offi ce of the Quartet Representative Tony Blair, http://www.quartetrep.org/

quartet/pages/about-oqr/ (dostęp: 16.05.2013).

nan. Doprowadził on do zawarcia porozumienia między zwaśnionymi kandyda- tami, Mwaiem Kibakim i Railą Odingą³⁸. W 2009 roku laureat Pokojowej Nagrody Nobla, Kostarykanin Óscar Arias poszukiwał rozwiązania kryzysu politycznego w Hondurasie zapoczątkowanego w wyniku zamachu stanu³⁹. Wysiłki mediacyjne zakończyły się porażką m.in. w przypadku kryzysu na Wybrzeżu Kości Słoniowej w latach 2010–2011. Mediator z ramienia Unii Afrykańskiej premier Kenii Raila Odinga nie zdołał wypracować kompromisu między politykami roszczącymi so- bie prawo do prezydentury, Alassane Ouattarą i Laurentem Gbagbo, co doprowa- dziło do dalszej eskalacji konfl iktu⁴⁰.

Powodzenie mediacji zależy od wielu czynników. Najważniejszymi z nich wy- dają się rzeczywista wola zwaśnionych stron do osiągnięcia porozumienia oraz jednolite stanowiska społeczności międzynarodowej w sprawie rozwiązania da- nego kryzysu. Kluczowy jest także autorytet organizacji lub państwa podejmu- jącego mediację, który zależy od wcześniejszych sukcesów w tej dziedzinie oraz rygorystycznego przestrzegania zasady bezstronności. Bardzo istotne pozostają też osobiste zdolności samego mediatora.

Wspieranie procesu pokojowego – organizacja konferencji pokojowych Mediacja stanowi nierzadko zaledwie pierwszy krok na drodze do wypracowa- nia całościowego porozumienia pokojowego. Bardziej szczegółowe ustalenia (do- tyczące np. podziału stanowisk w instytucjach władzy, zmian w konstytucji lub wprowadzenia nowej ustawy zasadniczej) zapadają podczas konferencji pokojo- wych, odbywających się pod auspicjami organizacji międzynarodowych. W przy- padkach szczególnie skomplikowanych konfl iktów konieczna okazuje się cała seria konferencji pokojowych, np. na próbę rozwiązania kryzysu somalijskiego składa się kilka dużych konferencji organizowanych na przestrzeni kilkunastu lat.

W Somalii w 1991 roku reżim Mohameda Siada Barrego został obalony przez współdziałające ugrupowania opozycyjne. Wśród zwycięzców bardzo szybko roz- gorzały walki o władzę. Jeszcze w tym samym roku w Dżibuti odbyły się dwa spot- kania sześciu zwaśnionych stron, które zakończyły się wybraniem Alego Mahdie- go Mohameda na stanowisko prezydenta kraju. Jego polityczny rywal Mohamed Farrah Aidid nie podporządkował się tym ustaleniom. Pożądanych rezultatów nie przyniosła również Konferencja Pojednania Narodowego w Addis Abebie w 1993 roku. Kolejna konferencja odbyła się w latach 1996–1997 w Sodere w Etiopii pod

38 Ch.T. Call, UN Mediation and the Politics of Transition aft er Constitutional Crises, Inter- national Peace Institute 2012, http://www.humansecuritygateway.com/documents/IPI_UNMedi- ationandthePoliticsofTransitionanft erConstitutionalCrises.pdf (dostęp: 15.05.2013).

39 Przebieg kryzysu w Hondurasie szczegółowo przedstawia raport Międzyamerykańskiej Ko- misji Praw Człowieka pt. Honduras: Human Rights and Th e Coup d’État, http://www.cidh.org/coun- tryrep/honduras09eng/Chap.3.htm#_ft n102 (dostęp: 15.05.2013).

40 D. Noll, Th e Failure of Mediation Eff orts in Lebanon and Ivory Coast, „Th e Huffi ngton Post”, http://

www.huffi ngtonpost.com/doug-noll/the-failure-of-mediation-_b_813173.html (dostęp: 15.05.2013).

po obr.indd 214

po obr indd 214 2015-02-06 11:54:222015-02-06 11:54:22

auspicjami ugrupowania regionalnego IGAD. Powołana wówczas Rada Ocalenia Narodowego, mająca za zadanie utworzenie rządu tymczasowego, poniosła po- rażkę, co wynikało z bojkotu jej działań przez jednego z najważniejszych przy- wódców frakcyjnych, Husajna Mohameda Farraha. Reakcją na te wydarzenia było zorganizowanie przez Egipt Kairskiej Konferencji Pokojowej w 1997 roku. Prob- lemu łamania porozumień przez liderów poszczególnych ugrupowań nie udało się rozwiązać nawet pomimo utworzenia trzynastoosobowej Rady Prezydenckiej.

Ciało to nie posiadało bowiem poparcia Etiopii, faworyzującej uczestników konfe- rencji w Sodere. Pewne rezultaty osiągnięto dopiero w 2000 roku – w dżibutyjskim mieście Arta, podczas Somalijskiej Narodowej Konferencji Pokojowej, powoła- no Tymczasowy Rząd Narodowy (Transitional National Government – TNG), z trzyletnim mandatem do sprawowania władzy. Źródłem względnego sukcesu tej konferencji był udział cywilnych liderów społecznych, religijnych i bizneso- wych, co wyraźnie kontrastowało z poprzednimi próbami rozwiązania kryzysu, opartymi głównie na przywódcach ugrupowań zbrojnych. Ci ostatni sprzeciwili się TNG, tworząc własny „rząd” – Radę Pojednania i Odbudowy Somalii (Somalia Reconciliation and Restoration Council – SRRC), dysponującą cichym poparciem Etiopii. Wypracowaniu porozumienia między TNG i SRRC miała służyć Soma- lijska Konferencja Pojednawcza w Eldoret w Kenii, która odbyła się w 2002 roku pod patronatem IGAD. Ostatecznie strony zawarły zawieszenie broni, a rozmowy kontynuowano w latach 2003–2004 podczas Narodowej Konferencji Pojednaw- czej w Nairobi. Doszło wówczas do utworzenia Tymczasowego Rządu Federal- nego (Transitional Federal Government – TFG) oraz zatwierdzenia przejściowej konstytucji⁴¹. Władza TFG nad Somalią była jednak iluzoryczna, gdyż coraz więk- sze wpływy zyskiwali islamscy fundamentaliści. Wkrótce, opierając się na SRRC, utworzono Sojusz na rzecz Przywrócenia Pokoju i Antyterroryzmu (Alliance for the Restoration of Peace and Counter-Terrorism – ARPCT). Co interesujące, w skład Sojuszu, cieszącego się poparciem USA, weszło kilku ministrów TFG⁴². Słabość TFG i niezdecydowanie społeczności międzynarodowej ułatwiły Unii Trybunałów Islamskich (Islamic Court Union – ICU) przejęcie władzy w Mo- gadiszu. Rząd ICU został jednak obalony w wyniku interwencji etiopskiej pod koniec 2006 roku. Liderzy ugrupowania udali się na emigrację do Erytrei, gdzie powołali Sojusz na rzecz Wyzwolenia Somalii (Alliance for the Re-liberation of Somalia – ARS). Poszukiwaniu kompromisu między TFG i ARS służyła kolejna

41 K. Menkhaus, Somalia: State Collapse and the Th reat of Terrorism, New York 2004; M. Omar, Intervention in the Somalia Confl ict, [w:] B. Makong et al., Managing Peace and Security in Africa:

Essays on Approaches to Interventions in African Confl icts, Addis Ababa 2012, s. 1–39; K. Menkhaus, Diplomacy in a Failed State: International Mediation in Somalia, http://www.c-r.org/accord-article/

diplomacy-failed-state-international-mediation-somalia (dostęp: 23.05.2013); AMISOM. Somali Peace Process, http://amisom-au.org/about-somalia/somali-peace-process/ (dostęp: 23.05.2013).

42 S. Shabazz, Annan: U.S. Wrong to Support Warlords in Somalia, Th e Final Call, 29.06.2006, http://www.fi nalcall.com/artman/publish/World_News_3/article_2716.shtml (dostęp: 15.05.2013);

Strategic Survey 2007, Th e International Institute for Strategic Studies, London 2008, s. 255.

konferencja w Dżibuti w 2008 roku. Na mocy jej postanowień członkowie ARS weszli w skład tymczasowych instytucji władzy. Ukoronowaniem tego procesu było powierzenie w 2009 roku urzędu prezydenta Szarifowi Szejkowi Ahmedo- wi, jednemu z liderów ARS⁴³. Dzięki wsparciu Misji Unii Afrykańskiej w Somalii (African Union Mission in Somalia – AMISOM) TFG zdołał podjąć walkę z ugru- powaniem Al-Shabaab, powstałym po rozpadzie ICU. W 2012 roku powołano pierwsze od 1991 roku stałe instytucje władzy, przyjęto konstytucję, a prezyden- tem kraju został Hassan Szejk Mohamud⁴⁴.

Powyższy przykład obrazuje nie tylko skalę wyzwań, ale też zawiera katalog błędów popełnianych przez społeczność międzynarodową podczas procesu po- kojowego. Przede wszystkim aktorzy zewnętrzni utożsamiali powołanie rządu centralnego z udanym pojednaniem walczących stron. Nacisk na porozumienie dotyczące podziału władzy, przy jednoczesnym braku wysiłków na rzecz rekoncy- liacji, uniemożliwiał rozwiązanie kryzysu. Somalijski proces pokojowy pokazuje również, że przy braku rzeczywistej woli stron do zakończenia konfl iktu wysił- ki międzynarodowe są skazane na niepowodzenie. Ponadto kolejne konferencje ukazywały brak koordynacji działań aktorów zewnętrznych, a nawet rywalizację między nimi (np. konferencje w Sodere i Kairze w latach 90., stanowiące rzeczy- wiste pole rywalizacji Egiptu i Etiopii), co skutkowało brakiem bezstronności.

Wyraźnie zabrakło również spójnej i długofalowej strategii⁴⁵. Co więcej, opiera- nie procesu pokojowego na przywódcach milicji, dysponujących siłą militarną, lecz pozbawionych szerszego poparcia społecznego oraz zainteresowanych kon- tynuowaniem konfl iktu, a nie jego zakończeniem, przynosi bardzo ograniczone rezultaty. Dopiero włączenie w proces pokojowy szerszego grona poważanych osobistości może zwiększyć szansę na sukces konferencji. Warunkiem powodze- nia konferencji jest ich skoordynowanie z prowadzonymi równocześnie innymi działaniami dyplomatycznymi, a nierzadko też militarnymi.

Pomoc w organizacji demokratycznych wyborów nowych władz państwowych

Krokiem, który często następuje po wysiłkach mediacyjnych i konferencji poko- jowej, są demokratyczne wybory nowych władz. Głosowanie jest uznawane za jeden z warunków wstępnych trwałego pokoju i stabilizacji. Wynika to z faktu, że podmiotami najbardziej zaangażowanymi w pomoc państwom dysfunkcyjnym są demokratyczne kraje zachodnie i zrzeszające je organizacje międzynarodowe.

43 Sheik Sharif Sheik Ahmed Newly Elected President of Somalia, serwis internetowy Xinhua- net, 31.01.2009, http://news.xinhuanet.com/english/2009-01/31/content_10740326.htm (dostęp:

15.05.2013).

44 Somalia Parliament Elects New President, CBC News, 10.09.2012, http://www.cbc.ca/news/

world/story/2012/09/10/somalia-new-president-named.html (dostęp: 15.05.2013).

45 K. Menkhaus, Diplomacy in a Failed…, op. cit.

po obr.indd 216

po obr indd 216 2015-02-06 11:54:222015-02-06 11:54:22

Dla tych aktorów wybory są „naturalnym” elementem życia społeczno-politycz- nego. Co charakterystyczne, nawet państwa niedemokratyczne podkreślają wier- ność zasadom demokratycznym. Tak więc – przynajmniej w sferze deklaratywnej – niemal wszyscy wyrażają poparcie dla wyłaniania nowych władz w drodze wy- borów powszechnych.

W zależności od sytuacji panującej w danym kraju, działania wspólnoty mię- dzynarodowej skupiają się na nadzorowaniu wyborów lub na ich organizacji, jeśli państwo nie jest w stanie dokonać tego samodzielnie. W pierwszym przypadku podmioty zewnętrzne ograniczają się głównie do wysyłania obserwatorów, którzy mają zapewnić właściwy (według zachodnich standardów) przebieg głosowania.

Działania te podejmują przede wszystkim organizacje międzynarodowe, zarówno rządowe (np. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie – OBWE), jak i pozarządowe (np. amerykańskie Centrum Cartera). W ramach pierwszej z orga- nizacji działa Biuro do spraw Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (Of- fi ce for Democratic Institutions and Human Rights – ODIHR), delegujące misje obserwacyjne, których zadaniem jest „ocena procesu wyborczego w zgodzie z za- sadami OBWE oraz – tam, gdzie okazuje się to konieczne – przedstawianie reko- mendacji mających na celu dostosowanie wyborów do tych zasad”⁴⁶. W ostatnich latach obserwatorzy OBWE zostali oddelegowani np. do Afganistanu, Kirgistanu i Tadżykistanu⁴⁷. Z kolei Centrum Cartera w latach 1989–2013 wysłało obserwa- torów do monitorowania 94 wyborów w 37 krajach, w tym w Demokratycznej Republice Konga (2006 i 2011 r.), na Haiti (1990 r.) i w Kenii (2002 i 2013 r.)⁴⁸.

Znacznie bardziej skomplikowana i złożona jest sytuacja, w której wspólno- ta międzynarodowa sama organizuje wybory w państwie dysfunkcyjnym. Dąży się wówczas do zapewnienia możliwości udziału w głosowaniu jak największej części ludności, co w krajach pozbawionych nawet zrębów administracji (w tym np. spisu obywateli) i służb zdolnych do zapewnienia bezpieczeństwa nastręcza wielu trudności. Z drugiej strony celem państw i organizacji międzynarodowych jest nakłonienie do startu w wyborach wszystkich liczących się sił politycznych, tak by uniknąć wykluczenia niektórych grup społecznych czy etnicznych z udzia- łu w sprawowaniu władzy. Co istotniejsze, i w praktyce znacznie trudniejsze, ko- nieczne jest przeprowadzenie głosowania w taki sposób, by poszczególne partie polityczne i stojące za nimi grupy nacisku (np. organizacje religijne) zaakcepto- wały jego wynik. W innym przypadku wybory mogą przyczynić się do eskalacji konfl iktu.

46 Offi ce for the Democratic Institutions and Human Rights, http://www.osce.org/odihr/elec- tions/72781 (dostęp: 15.05.2013).

47 Por.: Afghanistan: Presidential and Provincial Elections, 20 August 2009, http://www.osce.

org/odihr/elections/88589 (dostęp: 15.05.2013); Kyrgystan: Presidential Elections, 30 October 2011, http://www.osce.org/odihr/elections/81975 (dostęp: 15.05.2013); Tajikistan: Parliamentary Elec- tions, 28 February 2010, http://www.osce.org/odihr/elections/tajikistan/66974 (dostęp: 15.05.2013).

48 Th e Carter Center: Waging Peace through Elections, http://www.cartercenter.org/peace/de- mocracy/observed.html#table (dostęp: 23.05.2013).

W ostatnich latach jednym z największych tego typu przedsięwzięć była or- ganizacja wyborów w Demokratycznej Republice Konga w 2006 roku. „30 lipca 25,7 miliona wyborców miało szansę oddać swój głos w jednym z 50 tysięcy lokali wyborczych. (…). Szacuje się, że całkowity koszt organizacji wyborów przekroczył 430 milionów dolarów. (…) Nad bezpieczeństwem i prawidłowym przebiegiem wyborów czuwało 17,6 tysiąca żołnierzy sił pokojowych MONUC oraz liczący 2 tysiące żołnierzy kontyngent państw członkowskich Unii Europejskiej”⁴⁹. Wy- zwanie o podobnej skali stanowiło przeprowadzenie wyborów prezydenckich w Afganistanie w 2004, a szczególnie w 2009 roku. „Do głosowania w oko- ło 6 tysiącach lokali wyborczych, strzeżonych przez prawie 300 tysięcy żołnie- rzy sił afgańskich i międzynarodowych, było uprawnionych około 17 milionów Afgańczyków”⁵⁰. W warunkach toczącego się konfl iktu zbrojnego (w 12 z 34 pro- wincji obecność rządu była co najmniej ograniczona) i walk o władzę w łonie afgańskiej elity politycznej głosowanie w 2009 roku znacząco odbiegało od demo- kratycznych standardów⁵¹. Ostatecznie komisja wyborcza, wobec wycofania się Abdullaha Abdullaha, odwołała drugą turę wyborów i ogłosiła zwycięzcą Hamida Karzaja⁵². O niewielkiej wadze, jaką do demokratycznych mechanizmów wyłania- nia władzy przywiązuje cieszący się międzynarodowym uznaniem prezydent Af- ganistanu, świadczą jego słowa: „Jeśli chodzi o wybory, do fałszerstw dochodziło w 2004 roku, dochodzi dziś [tj. w wyborach w 2009 roku – przyp. K.T.] i będzie dochodziło w przyszłości. To nieuniknione w tworzącej się demokracji”⁵³.

Z organizowaniem demokratycznych wyborów przez społeczność międzyna- rodową wiążą się liczne kontrowersje i wątpliwości. Przede wszystkim prawdziwie demokratyczne głosowanie wymaga nie tylko rozwiązań prawnych (prawo wy- borcze) i „technicznych” (sporządzenia spisu wyborców, dostarczenia kart do gło- sowania), ale również występowania określonych postaw społecznych i wartości, podzielanych przede wszystkim przez członków elit politycznych. Przeprowadza- nie wyborów w krajach, w których one nie występują lub dopiero się kształtują, może skutkować wyłonieniem władz, które będą dysponować formalnym popar- ciem większości społeczeństwa, lecz nie zapewnią trwałości systemu demokra-

49 Wybory w Demokratycznej Republice Konga. 30 lipca 2006, http://www.unic.un.org.pl/kongo/

wybory.php (dostęp: 23.05.2013).

50 50 osób nie żyje. Wybory „były sukcesem”, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/50- -osob-nie-zyje-wybory-byly-sukcesem,106301.html (dostęp: 23.05.2013).

51 C. Levine, Free and Fair Elections in Afghanistan? Don’t Hold Your Breath, „Th e Globe and Mail”, http://www.theglobeandmail.com/commentary/free-and-fair-elections-in-afghanistan-dont- hold-your-breath/article4214045/; A. Nasr, Afghanistan’s Troubled Election, http://www.dominion- paper.ca/weblogs/ariel_nasr/2892 (dostęp: 23.05.2013).

52 Hamid Karzaj wygrał drugą turę wyborów. Chociaż jej nie było, http://wiadomosci.gazeta.pl/

wiadomosci/1,114881,7212058,Hamid_Karzaj_wygral_druga_ture_wyborow__Chociaz_jej.html (dostęp: 23.05.2013).

53 C. Balmer, L. Ireland, Karzai Says United States Wants to Manipulate Him, http://www.re- uters.com/article/2009/09/07/idUSL7677562 (dostęp: 23.05.2013).

po obr.indd 218

po obr indd 218 2015-02-06 11:54:222015-02-06 11:54:22

tycznego, np. zmieniając prawo wyborcze i przy okazji kolejnych wyborów ucie- kając się do fałszerstw.

Społeczność międzynarodowa, organizując głosowanie, przeprowadza je m.in.

dzięki obecności zewnętrznych ekspertów cywilnych oraz żołnierzy czuwających nad bezpieczeństwem. Te doraźne rozwiązania nie zapewniają jednak trwałości systemu demokratycznego. Konieczna jest budowa zdolności lokalnych władz do przeprowadzenia wyborów, co jest procesem długotrwałym i wymagającym prawdziwego zaangażowania liderów politycznych i społecznych oraz pomocy fi - nansowej i technicznej społeczności międzynarodowej. Problem z ustanowieniem stałych organów wyborczych obrazuje m.in. przykład Haiti. Wybory w 1990 roku zostały przeprowadzone przez Tymczasową Radę Wyborczą (Provisional Electo- ral Council – PEC), która uzyskała pomoc techniczną m.in. ONZ. PEC składała się z poważanych osobistości, reprezentujących najważniejsze ugrupowania hai- tańskiej sceny politycznej. Po udanych wyborach Rada nie została przekształcona w stały organ, co poważnie ograniczało demokratyczność procesu wyborczego w kraju w kolejnych latach⁵⁴.

Wspierające proces demokratyczny organizacje międzynarodowe i państwa powinny również pamiętać, że budowa systemu demokratycznego wymaga prze- prowadzenia całej serii wyborów na wszystkich poziomach struktury państwa, w tym wyborów władz regionalnych i lokalnych⁵⁵. Większość państw dysfunkcyj- nych ma bowiem charakter wieloetniczny, co sprawia, że najbardziej racjonalnym rozwiązaniem staje się ustanowienie struktury federalnej. Jej należyte funkcjono- wanie jest uzależnione nie tylko od posiadających legitymację społeczną władz centralnych, ale również od dysponujących poparciem ludności władz poszcze- gólnych jednostek administracyjnych.

Wydaje się, że kluczowe dla powodzenia wyborów jest ich przeprowadzenie dopiero po stosownym przygotowaniu. W warunkach zakończonego konfl ik- tu wewnętrznego przed ich zorganizowaniem konieczne jest np. dokonanie de- mobilizacji i rozbrojenia walczących stron oraz budowa posiadających autorytet instytucji wyborczych. W 1992 roku w Angoli odbyły się wybory prezydenckie, w których uczestniczyli liderzy UNITA (Jonas Savimbi) i MPLA (José Eduardo dos Santos). Pierwsze z ugrupowań nie zaakceptowało zwycięstwa kandydata MPLA, co doprowadziło do ponownego wybuchu wojny domowej. Było to spo- wodowane nie tylko słabością i brakiem autorytetu państwowej komisji wybor- czej, ale również dysponowaniem przez UNITA i MPLA środkami do prowadze- nia walki zbrojnej. Przeciwny przykład stanowią wybory w Mozambiku w 1994 roku. Głosowanie to stało się początkiem procesu stabilizacji kraju m.in. dlatego, że przeprowadzono je dopiero wtedy, gdy proces demobilizacji ugrupowań bio-

54 J. Voorhoeve, From War to the Rule of Law: Peace Building aft er Violent Confl icts, Amsterdam 2007, s. 82–84.

55 Ibidem, s. 79.

rących udział w wojnie domowej był już zaawansowany, a ponad 1600 lokalnych specjalistów zostało przeszkolonych przez ONZ⁵⁶.

Misje polityczne ONZ i EU w państwach dysfunkcyjnych jako narzędzie wzmacniania instytucji państwowych

Pożądany stopień siły i zakresu władzy państwowej, by przywołać terminy sto- sowane przez Francisa Fukuyamę, stanowi kwestię sporną⁵⁷. Jednak konieczność posiadania przez niepodległe państwo sprawnych instytucji, które będą zdolne do zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i podstawowych usług publicznych oraz będą wyrażały wolę polityczną ludności zamieszkującej dane terytorium, jest przedmiotem powszechnego konsensusu. Opisane powyżej wysiłki społeczno- ści międzynarodowej – mediacje, konferencje pokojowe oraz będące ich następ- stwem demokratyczne wybory – służą wyłonieniu reprezentatywnych instytucji władzy. Ich utrzymanie i zapewnienie sprawnego funkcjonowania bywa nierzad- ko sprawą trudniejszą, bardziej kosztowną i długotrwałą.

Wysiłki międzynarodowe w tej dziedzinie są znacznie starsze niż obecne za- interesowanie państwami dysfunkcyjnymi i sięgają co najmniej pierwszych lat po zakończeniu drugiej wojny światowej. Nowo utworzona ONZ rozpoczęła wów- czas wdrażanie programów pomocy w budowie sprawnej administracji publicz- nej dla krajów członkowskich w formie doradztwa, stypendiów i szkoleń, które są kontynuowane do dnia dzisiejszego⁵⁸. Podobne zadania są często realizowane także podczas operacji pokojowych, np. w skład jednej z największych operacji tego typu w historii – MONUC w DRK – wchodziło około 2000 cywilnych pra- cowników zaangażowanych w budowę stabilnych instytucji państwowych⁵⁹.

Najbardziej zinstytucjonalizowaną formą wspierania państw dysfunkcyjnych w wysiłkach na rzecz budowy efektywnych instytucji są misje polityczne. Polegają one na rozmieszczeniu przez organizację międzynarodową cywilnych ekspertów, których zadania obejmują elementy zapobiegania konfl iktom, tworzenia i bu- dowania pokoju. W 2012 roku różne organizacje międzynarodowe prowadziły w sumie kilkadziesiąt misji politycznych. Najaktywniejszym podmiotami w tej

56 Ibidem, s. 82–86.

57 Zakres władzy państwowej to według Francisa Fukuyamy „zbiór rozmaitych funkcji i celów realizowanych przez rządy”, natomiast siła władzy państwowej to „zdolność państwa do planowa- nia i realizowania polityki oraz egzekwowania prawa w sposób jasny i dla wszystkich zrozumiały”.

F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań 2005, s. 22.

58 Obszerne omówienie wysiłków ONZ na rzecz budowy administracji publicznej w państwach członkowskich zawiera raport Th e Contribution of the United Nations to the Improvement of Public Administration: A 60-Year History, przygotowany przez grupę ekspertów, których prace koordy- nował Almaz Atnafu Woldekidane. Zob. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/

un/unpan030594.pdf (dostęp: 23.05.2013).

59 MONUC Mandate, http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/monuc/mandate.shtml (dostęp: 17.05.2013).

po obr.indd 220

po obr indd 220 2015-02-06 11:54:222015-02-06 11:54:22

dziedzinie są Organizacja Narodów Zjednoczonych oraz Unia Europejska⁶⁰. Poję- cie misji politycznej jest bardzo szerokie i obejmuje m.in. mediacje, podejmowa- ne przez specjalnych wysłanników organizacji międzynarodowych, jak również misje obserwacyjne podczas wyborów. Działania te zostały omówione powyżej.

W tej części skupię się natomiast na misjach bardziej rozbudowanych i dysponu- jących szerszym mandatem, obejmującym elementy wspierania budowania poko- ju i budowania państwa.

W listopadzie 2013 roku ONZ prowadziła 13 misji politycznych. Dwanaście z nich było nadzorowanych przez Departament Spraw Politycznych, a jedna – Mi- sja Wsparcia Narodów Zjednoczonych w Afganistanie (United Nations Assistance Mission in Afghanistan – UNAMA) – przez Departament Operacji Pokojowych.

Poza UNAMA w Azji działały jeszcze cztery misje – UNAMI w Iraku, UNRCCA w krajach Azji Centralnej, UNSCOL w Libanie oraz UNSCO w regionie Bliskie- go Wschodu. Pozostałych osiem misji operowało w Afryce: UNSMIL w Libii, UNOWA w Afryce Zachodniej, UNIPSIL w Sierra Leone, UNIOGBIS w Gwinei Bissau, UNOCA w Afryce Centralnej, BINUCA w Republice Środkowoafrykań- skiej, BNUB w Burundi oraz UNSOM w Somalii⁶¹. Wymienione misje różniły się pod względem liczby zaangażowanego personelu, która była uzależniona od po- wierzonych jej zadań. Na przykład w skład UNAMI wchodziło prawie 350 między- narodowych ekspertów cywilnych, podczas gdy mandat UNRCCA wypełniało zaledwie siedmiu pracowników cywilnych⁶². Wszystkie misje polityczne są jednak wyraźnie mniej liczne niż większość operacji pokojowych.

Misje polityczne ONZ można podzielić na cztery podstawowe grupy⁶³:

– misje wspierające dobre rządy: duże misje, współpracujące z instytucjami państw dysfunkcyjnych w celu poprawy zarządzania, bezpieczeństwa itp., np. Misja Wsparcia Narodów Zjednoczonych dla Iraku (United Nations Assistance Mission for Iraq – UNAMI). Powołana w 2003 roku, ma za za- danie m.in. wspieranie rządu irackiego w prowadzeniu dialogu politycz- nego i pojednania narodowego oraz implementacji rozwiązań właściwych dla modelu rządów prawa⁶⁴. Duża część aktywności UNAMI skupia się na pracach nad reformą irackiego systemu wyborczego, np. w 2012 roku przy udziale misji powołano nowy zarząd Niezależnej Wysokiej Komisji Wy- borczej. Ponadto misja usiłuje znaleźć rozwiązanie kontrowersyjnej kwestii

60 Political Missions 2012: A Project of the Center on International Cooperation, s. 2, http://cic.

nyu.edu/sites/default/fi les/political_mission2012.pdf (dostęp: 17.05.2013).

61 United Nations Political and Peacebuilding Missions, Factsheet, 31.08.2013, http://www.

un.org/wcm/webdav/site/undpa/shared/undpa/pdf/August%202013%20fi eld%20mission%20fact- sheet.pdf (dostęp: 8.11.2013).

62 Ibidem.

63 A. Kugel, No Helmets, Just Suits: Political Missions as an Instrument of the UN Security Coun- cil for Civilian Confl ict Management, International Policy Analysis of Th e Friedrich Ebert Stift ung, March 2011, s. 3–4, http://library.fes.de/pdf-fi les/iez/07899.pdf (dostęp: 17.05.2013).

64 About UNAMI, http://unami.unmissions.org/Default.aspx?tabid=2832&language=en-US (dostęp: 17.05.2013).

podziału zysków ze sprzedaży ropy naft owej między poszczególnymi regio- nami Iraku⁶⁵;

– misje wspierające proces pokojowy: misje średniej i małej wielkości, wspo- magające implementację porozumień pokojowych, np. Misja Wsparcia Or- ganizacji Narodów Zjednoczonych w Somalii (United Nations Assistance Mission in Somalia – UNSOM). Została ona powołana w 2013 roku i za- stąpiła funkcjonujące od 1995 roku Biuro Organizacji Narodów Zjedno- czonych do spraw Somalii (United Nations Political Offi ce for Somalia – UNPOS). Na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 2102 z 2013 roku UNSOM wspiera rząd somalijski w wysiłkach na rzecz budowania państwa i pokoju, szczególnie w obszarach: rządzenia, reformy sektora bezpieczeń- stwa i rządów prawa⁶⁶;

– biura do spraw budowania pokoju: wspierające państwa w fazie postkon- fl iktowej, np. Zintegrowane Biuro Narodów Zjednoczonych w Sierra Leo- ne do spraw Budowania Pokoju (United Nations Integrated Peacebuilding Offi ce in Sierra Leone – UNIPSIL). Biuro zostało powołane w 2008 roku z zadaniami monitorowania i promowania praw człowieka, demokratycz- nych instytucji i rządów prawa, asystowania przy przeprowadzaniu przez rząd reform w dziedzinie dobrego zarządzania, walki z korupcją, reformy decentralizacyjnej itp.⁶⁷;

– biura regionalne: zajmujące się poszukiwaniem odpowiedzi na zagrożenia o wymiarze ponadgranicznym (m.in. handlem narkotykami), np. Biuro Narodów Zjednoczonych do spraw Afryki Zachodniej (United Nations Of- fi ce for West Africa – UNOWA). Zadania powołanego w 2002 roku Biura obejmują m.in. promowanie rządów prawa, wspieranie rozwoju zdolności państw regionu do rozwiązywania konfl iktów, ale także np. pomoc w im- plementacji orzeczenia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie sporu terytorialnego z 2002 roku między Nigerią i Kamerunem⁶⁸. Unia Europejska również aktywnie włącza się w proces odbudowy lub two- rzenia instytucji państwowych poprzez misje polityczne prowadzone w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Co znamienne, UE podejmuje działania głównie w krajach, w których zaangażowana jest też ONZ. Najwięk- szą misją polityczną Unii jest Misja na rzecz Rządów Prawa w Kosowie (Euro- pean Union Rule of Law Mission – EULEX), której personel liczy aż 2140 osób⁶⁹. Wspomniana misja jest prowadzona od 2008 roku i ma za zadanie wspieranie

65 Political Missions 2012…, op. cit., s. 4–5.

66 UNSOM Mandate, http://unsom.unmissions.org/Default.aspx?tabid=6255&language=en-US (dostęp: 8.11.2013).

67 UNIPSIL Mandate and Approach, http://unipsil.unmissions.org/Default.aspx? tabid= 9613&

language=en-US (dostęp: 17.05.2013).

68 UNOWA Mandate, http://unowa.unmissions.org/Default.aspx?tabid=747 (dostęp: 17.05.2013).

69 Overview of the Missions and Operations of the European Union. April 2013, http://www.

consilium.europa.eu/eeas/security-defence/eu-operations (dostęp: 17.05.2013).

po obr.indd 222

po obr indd 222 2015-02-06 11:54:222015-02-06 11:54:22