Bogumiła Mucha-Leszko
Powstanie i ewolucja polityki
regionalnej w Stanach
Zjednoczonych Ameryki Północnej
Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H, Oeconomia 15-16, 49-63A N N A L E S
U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K Ł O D O W S K A L U B L I N — P O L O N I A
VOL. X V /X V I, 4 SECTIO H 1981/82
Zakład Ekonomii Politycznej Wydziału Ekonomicznego UMCS
B o g u m i ł a M U C H A - L E S Z K O
Pow stanie i ew olucja p olityki regionalnej w Stanach Z jednoczonych A m eryki Północnej
В озникновение и эволю ция региональной политики в СШ А
The R ise and E volution of R egional P o licy in th e U nited S tates
OGÓLNE PRZY CZYN Y PO W STA N IA PO LITYK I R EG ION A LN EJ W K R A JA C H K A PITA L IST Y C ZN Y C H
P olity ka regionalna, rozum iana jako proces kształtow ania określo nych proporcji tery to rialn y c h w gospodarce narodow ej, pow stała w Zw iązku Radzieckim. Zasadniczą cechą tej polityki jest to, że stanow i ona in teg raln ą część planowego system u kierow ania rozw ojem społecz no-gospodarczym k raju . Jako naczelną zasadę jej realizacji przy jęto d ą żenie do racjonalnego rozm ieszczenia sił w ytw órczych. Przew odniczący plan u GOELRO, G. M. Krzyżanow ski, sform ułow ał zasadę racjonalnego rozm ieszczenia sił w ytw órczych jako potrzebę osiągania najw yższych efektów przy jak najniższych nakładach p r a c y .1 Zasadniczym in stru m e n tem w realizacji polityki regionalnej w ZSRR sta ły się centralnie za rządzane inw estycje, a więc środki oddziaływ ania bezpośredniego.
W k raja ch kapitalistycznych polityka regionalna zaczęła rozw ijać się w latach trzy dziestych bieżącego stulecia, czyli około 10 lat później niż w ZSRR, i posiada zupełnie odm ienną genezę. Ogólną i zasadniczą p rzy czynę konieczności regulow ania problem ów rozw oju gospodarczego, w tym rów nież i s tru k tu ry tery to rialn e j, stanow iły n a rastające d y spropor cje, k tó re b yły konsekw encją wolnej gry sił rynkow ych, co w edług G.
1 I. I. B i e ł o u s o w : O s n o w y ucze nija ob e k o n o m i c z e s k o m rajon irow an ii, izd. M oskow skogo U n iw iersitieta , M oskw a 1976, s. 103.
M yrdala prow adzi do w zrostu dy spropo rcji m ię d zy reg io n aln y ch .2 Proces ku m u laty w n ego rozw oju pow oduje, że w raz z eksp an sją działalności p ro du k cy jn ej p o w stają w regionie usługi, jak: sieć handlow a, in sty tu cje bankow e i ubezpieczeniow e oraz te rodzaje usług, k tó re nie są z p ro d u k cją bezpośrednio zw iązane, tzn. in sty tu cje k u ltu ra ln e , naukow e, szkol nictw o i służba zdrow ia. W zrost aktyw ności ekonom icznej i socjalnej re gionu im p lik u je rów nież rozwój sieci tran sp o rto w ej. M echanizm w yw o łu jący rozwój in fra s tru k tu ry ekonom icznej i socjalnej w regionach do brze pro sp eru jący ch nie działa w takim sam ym stopniu w regionach sła bo rozw iniętych, w k tó ry ch z reg u ły p otrzeby, szczególnie w zakresie in fra s tru k tu ry socjalnej są w iększe niż w regionach rozw iniętych, co jest konsekw encją niższego s ta n d a rd u życia. C ałokształt tych zjaw isk sp ra wia, że p rzy b ra k u działań sty m u lacy jn y ch w regionach opóźnionych w rozw oju różnice s tr u k tu ry p rzestrzen n ej pogłębiają się.
Podobne stanow isko jak G. M yrdal zajm u je angielski ekonom ista G. H allett. T w ierdzi on jednakże, iż teza o pogłębieniu się różnic m iędzy regionam i pod w pływ em kum ulatyw n ego rozw oju jest bardziej c h a ra k tery sty czn a dla k rajó w słabo ro z w in ię ty c h .3 W ym ieniony a u to r nie w no si jed n ak nic nowego do badanego zagadnienia, poniew aż stw ierdza to bardzo jednoznacznie sam G. M yrdal: ,,1) regionalne dy sproporcje są znacznie w iększe w k ra ja c h słabiej rozw iniętych, 2) podczas gdy, w k ra jach rozw iniętych (bogatszych) m ają tendencję do zm niejszania się, to w k raja ch słabo ro zw iniętych przeciw nie — pow iększają się”. 4 Niem niej jedn ak sam oczynny proces zm niejszania się różnic m iędzyregionalnych w w yniku oddziaływ ania obszarów o najw yższym poziom ie rozw oju oka
zał się w p rak ty c e gospodarczej bez większego znaczenia. Na początku X X w. rów nież w wysoko rozw iniętych k ra ja c h kapitalistyczn y ch (szcze gólnie większych) p o jaw iły się regiony o nadm iernej koncen tracji p rze m ysłu i regiony słabo uprzem ysłow ione.
Rozwojowi p rzem y słu tow arzyszyło zjaw isko urbanizacji. N ajw cześ niej w ystąpiło ono w Anglii i F rancji, a Londyn i P ary ż w raz z p rzy ległym i obszaram i u tw o rzy ły najw iększe aglom eracje przem ysłow e w swoich k r a ja c h .6 W S tanach Zjednoczonych najszybsze tem po u rb a n i
2 G. M y r d a 1: Rich L a n d s an d Po o r — th e R o a d to W o r l d P r o s p e r i t y , H arper and B rothers P u b lish ers, b. m . 1957, s. 26.
3 G. H a l l e t t : The P o litic a l E co n o m y of R eg io n a l P o licy [w:] Regio nal P olicy
fo r Ever, T h e I n s tit u te of Econom ic A ffa irs, L odyn 1973, s. 6— 7.
* M y r d a l : Rich L a n d s and Poor..., s. 39.
s Już w r. 1871 np. w ie lk i L on d yn liczy ł 3890 tys. m ieszk ań ców , a druga co do w ielk o ści aglom eracja p rzem y sło w a S o u th -E a st-L a n ca sh ir e liczy ła 1386 tys. W 1901 r. a n a lo g iczn e d ane w y n o siły : 6586 ty s. dla L ondynu i 2117 tys. dla L an ca sh ire. W 1931 r. — 8216 ty s. dla L ondynu i 2427 d la L ancashire. D an e te św iad czą o d yn am iczn ym rozw oju L ondynu, k tóry w 1931 r. k on cen trow ał ponad 1/4 z
ogól-P o w sta n ie i ew olu cja p olityk i regionalnej... 51 zacji przypada na okres 1900— 1920. W 1920 r. z ogólnej liczby ludności USA 51,2% m ieszkało n a obszarach zu rb an izow an ych .6 N ajw iększym i cen tram i u rbanistycznym i stały się Nowy Jo rk i Chicago, w których w r. 1930 m ieszkał co 12 obyw atel Stanów Zjednoczonych. 7
Proces urbanizacji spowodował równocześnie pow stanie szeregu no w ych problem ów w rejonie w ielkich m iast, jak: wysokie ceny ziemi, zwiększone zapotrzebow anie na m ieszkania, długie dojazdy do pracy, n a silenie ru ch u (korki uliczne) itp. Ponadto wzrosło zapotrzebow anie na usługi publiczne. Rozwój przem ysłu i urbanizacji jeszcze w yraźniej za akcentow ał dysproporcje s tru k tu ry tery to rialn ej gospodarki wysoko roz w iniętych k rajów kapitalistycznych. Szybko rozw ijające się aglom eracje m iejskie potęgow ały różnice w poziomie rozw oju poszczególnych regio nów.
Jednakże bezpośrednią przyczyną podjęcia pierw szych akcji sty m u lu jących rozwój regionów zacofanych było przełom ow e zjaw isko w dzie jach system u kapitalistycznego — w ielki św iatow y kryzys lat 1929— 1933. Głęboka recesja spowodow ała konieczność aktyw nego udziału państw a w likw idacji wysokiego bezrobocia i ożywienia popytu inw estycyjnego i konsum pcyjnego. S k u tk i kryzysu w najw iększym stopniu odczuły re giony słabo rozw inięte, gdzie spadek produkcji i stopa bezrobocia były najw iększe. W Stanach Zjednoczonych przede w szsytkim były to regiony tzw. czarnego Południa, w W ielkiej B rytanii: W alia, Szkocja i Północna Irlandia, we Włoszech — Mezzogiorno (południe). Najw iększe potrzeby w zakresie ożyw ienia k o n iu n k tu ry i zm niejszenia w yjątkow o wysokiego bezrobocia w ystępow ały w regionach ekonomicznie najsłabiej rozw inię tych. W związku z tym rząd y poszczególnych p ań stw skoncentrow ały szczególną uw agę na aktyw izacji gospodarczej ty ch w łaśnie obszarów.
Podstaw ow e znaczenie w początkowej fazie rozw oju interw encjoniz m u państw ow ego i łagodzenia dysproporcji m iędzyregionalnych odegrały inw estycje publiczne. Paradoksem jest, że S tany Zjednoczone — k raj, w k tóry m pow stał interw encjonizm państw ow y, jak rów nież k raj, w k tó rym problem y regionalne w ystępow ały i w y stępują z najw iększą ostroś cią, nie w yróżniają się wśród wysoko rozw iniętych krajów k ap italisty cz nych pod względem realizacji polityki regionalnej. 8 Większe osiągnięcia
nej liczby ludności miejsikiej A n g lii i W alii. Por. Britis h E co n o m y and S o c ie ty
1870— 1970, O xford U n iv ersity P ress, O xford 1972, s. 378— 379.
6 M. J. E m e r s o n , F. Ch. L a m p h e a r : U rb an and Regio nal Economics, A lly n and Bacon, B oston 1975, s. 183. _
7 T. M u 11 e r: U rb a n G r o w t h and Decline, ’’C h allen ge”, M ay/June 1976, s. 13. 8 Por. M. C h i s h o l m : Resources fo r B ritain ’s Futu res, B arnes and N oble P u b lish ers, N ow y Jork 1972, s. 13; A. S h o n f i e l d : M o d e r n C a p ita lism , O xford U n iv ersity P ress, Londyn, N ow y Jork, T oronto 1967, s. 309; J. F r i e d m a n : T he
w tej dziedzinie m ają k ra je E uropy Z achodniej, a w szczególności W iel ka B ry tan ia i F ran cja. O siągnięcia te są rez u lta tem p olity ki regionalnej rządów poszczególnych k rajó w oraz efektem w spólnych działań w ra m ach EWG.
E TA PY PO L IT Y K I R EG IO N A LN E J W ST A N A C H ZJEDNOCZONYCH
P o lity k a regionalna w S tanach Zjednoczonych pow stała na począt k u lat trzy d ziesty ch bieżącego stulecia jako form a interw encjonizm u p a ń stw owego. 9 W p ro g ram ie New Deal problem om regionalnym nadano ra n gę zadań pierw szoplanow ych. Z adecydow ała o ty m ówczesna sy tu acja społeczno-ekonom iczna poszczególnych stanów . Głęboka recesja gospo darcza lat 1929— 1933 w najw iększym sto p n iu dotknęła stan y najsłabiej rozw inięte (przede w szystkim rolnicze stan y tzw . czarnego Południa). N aj w iększy spadek p ro d u k cji i najw yższy poziom bezrobocia obszarów sła biej ro zw iniętych sp raw iły, że większość środków państw ow ej akcji n a
J. F r i e d m a n , W. A l o n s o : R egio nal D e v e l o p m e n t and Pla nning: A. Reader, C am bridge MIT P ress, C am bridge 1964, s. 497— 498.
9 P ierw sze próby o ch arak terze ak cji reg io n a ln y ch p o d ejm ow an e b y ły znacznie w cześn iej, bo już na początku w . X IX . P ie r w sz y etap tych prób sta n o w ią lata 1800— 1830, k ied y d y sk u to w a n y b y ł ogóln ok rajow y program rozw oju in frastru k tu ry ek o nom iczn ej. P ro jek t rozw oju dróg i k a n a łó w (R eport on Roads and C anals) na p o le c e n ie p rezyd en ta J efferso n a p rzed sta w io n y został w r. 1807 przez A lb erta G alla- tin a . A utor p rop on ow ał stw o rzen ie o góln ok rajow ego sy stem u tran sp ortow ego, który z in teg ro w a łb y poszczególn e ob szary k raju w ek on om iczn ą całość. Jednakże an i pro jek t A. G allan tin a, ani też n astęp n y, p rzed sta w io n y K on gresow i w r. 1819 przez Joh n a C. C alhouna, nie zo sta ły zrea lizo w a n e do r. 1830. P rzyczyn ą była różnica zdań w dw u zasad n iczych k w estia ch . P ierw szą i głó w n ą był problem , czy realizacja ta k ieg o program u p ow in n a zn aleźć się w g e stii rządu fed eraln ego? O ponenci b yli zdania, że jego rea liza cją w in n y zająć się sta n y i p ry w a tn i przed sięb iorcy. D rugim p roblem em , k tórego n ie rozw iązano, b yła zasada rozdziału środków na ten ce l p o m ięd zy region y. P o ja w iły się dw a stan ow isk a: A. G a lla n tin i J. C alhoun u w ażali, że p rzydział środ k ów p oszczególn ym region om p o w in ien odbyw ać się na zasadzie n a jw ięk szy ch k orzyści ek o n om iczn ych z punktu w id zen ia gospodarki jako całości. P rzeciw n icy tej zasad y p rop on ow ali rów n y podział pom iędzy p oszczególn e stan y. D rugi etap ak cji reg io n a ln y ch rozpoczął się w p o ło w ie X IX w ., a głó w n y m ich c ele m b yło tw o r z e n ie k orzystn ych w a ru n k ó w dla osad n ictw a na terytoriach tzw . D a lek ieg o Z achodu. N a początku w . X X zatw ierd zon y został program ogóln ok ra jo w ej sieci dróg (F ederal H ig h w a y A ct of 1916). P róby działań p o d ejm ow an e w w . X I X i na początku w . X X , m im o iż za w iera ły p ew n e e lem en ty p olityk i r e g io n a ln ej, nie k w a lifik u ją się jeszcze do m iana etap u w p olityce region aln ej S tan ów Z jednoczonych, g łó w n ie ze w zg lęd u na n ie w ie lk ie zn aczen ie w p rak tyce gosp od ar czej (por. C. H. M a r t i n , R. A. L e o n e : Loca l Econom ic D e v e lo p m e n t, L e x in g to n B ooks D.C. H eath C om pany, M assach u setts 1977, s. 3— 12.
P o w sta n ie i ew olu cja p olityk i regionalnej.., 53 kręcania k o n iu n k tu ry skierow anych zostało do ty ch reg io n ó w .10 W czerw cu 1938 r. z inicjaty w y prezyd en ta F. D. Roosevelta zorganizow ana została konferencja poświęcona problem om rozw oju P ołudnia (Conference on Economic Conditions in the South). W liście do uczestników k onferencji prezy den t F. D. Roosevelt określił problem rozw oju P ołudnia jako n a j w ażniejsze zadanie w realizacji polityki gospodarczej k r a j u . 11
D ziałania zm ierzające do łagodzenia dysproporcji w s tru k tu rz e p rzes trzen n ej gospodarki USA, podjęte w ram ach realizacji pro g ram u New Deal, stanow ią I etap polityki regionalnej tego k raju . Z akres przedm io tow y p olityki regionalnej lat trzydziestych był niew ielki. Zasadnicze zna czenie m iały inw estycje publiczne w dziedzinie in fra stru k tu ry , wśród których za najw ażniejszą uznano budowę urządzeń w odno-energetycz- nych. W 1933 r. utw orzona została specjalna in sty tu cja rząd u federalnego PW A (Public W orks A dm inistration), której powierzono opracow anie p ro gram u inw estycji p u b lic z n y c h .12 N iem niej jednak najw iększą rolę w po lityce regionalnej USA lat trzydziestych, jak rów nież w całej jej h isto rii odegrała utw orzona w r. 1933 państw ow a korporacja TVA (Tennessee Valley A uthority). Była to pierw sza in sty tu cja publiczna, której zada niem była aktyw izacja regionu wyznaczonego przez dorzecze rzeki Ten nessee. K ry teriu m delim itacji stał się więc czynnik fizjograficzny — za soby wodne, a celem działalności TVA było uregulow anie stosunków w odnych i stw orzenie system u energetycznego w Dolinie Tennessee. T en nessee V alley A u th o rity odegrała pionierską rolę w tw orzeniu in fra s tru k tu ry w regionie. 13
Po drugiej w ojnie św iatow ej, kiedy w Europie nastąpił dalszy w zrost gospodarczej aktyw ności rządów p aństw kapitalistycznych, w S tanach Zjednoczonych udział państw a w życiu społeczno-gospodarczym m aleje. Oznaczało to równocześnie zaham ow anie rozw oju polityki regionalnej. N astępcy p rezy den ta F. D. Roosevelta — H. T ru m an i D. D. E isenhow er nie rozw ijali polityki interw encjonizm u państw owego, a Eisenhow er był naw et jej przeciw nikiem . Okres adm inistracji H. T rum ana i D. D. Eisen how era, p rzy pad ający na dru g ą połowę lat czterdziestych i lata pięć
10 Por. J. G. M a d d o x : T he A d v a n c in g South. M a n p o w e r P ro s p e c t s an d
P ro b le m s, The T w en tieth C entury Found, N ow y Jork 1967, s. 19. H. W. O d u m : The W a y of the South, T o w a r d th e Regional Balance of A m erica, The M acm illan
C om pany, N ow y Jork 1947, s. 230—231, 256. Essays in S o u th er n Economic D e v e l o p
m e n t, edited by M elvin L. G reenhut and W. T ate W hitm an, T he U n iv ersity of
N orth C arolina P ress 1964, s. 10.
11 R e p o r t to th e P r e s i d e n t on the Economic Conditio ns of th e S o u th N ation al
E m e r g e n c y C o m m it te e , W aszyngton 1938, s. 1.
12 P u b lic W ork A d m in istration pow stała na m iejsce u tw orzon ego w r. 1931 F ederal E m ploym ent S tab ilization Board.
13 TVA jest p ierw szą autonom iczną in sty tu cją regionalną utw orzon ą w U SA , ale jak dotąd jedyną o tym charakterze.
dziesiąte, m ożna w yodrębnić jako kolejny, II etap w rozw oju polityk i regionalnej w USA. E tap ten c h a ra k te ry z u je się stagnacją polityki r e gionalnej. Nie znaczy to, że nie zauw ażano w ogóle problem ów regio naln y ch w gospodarce k ra ju . Z w olennikiem pom ocy dla regionów słabo rozw iniętych b ył sen ato r sta n u Illinois, P. H. Douglas. W 1955 r. p rze d sta w ił on p ro je k t tak ie j pom ocy, k tó ry sta ł się ty lko przedm iotem ko n tro w ersji w K ongresie.
Isto tn e zm iany w rozw oju polityk i regionalnej rozpoczynają się w S tan ach Zjednoczonych w raz z rządam i p rezy d en ta J. F. K en n ed y ’ego. D latego uzasadnione w y d aje się w yodrębnienie z początkiem lat sześć dziesiątych III etapu . W 1961 r. utw orzona została specjalna in sty tu cja rząd u federalnego ARA (Area R edevelopm ent A dm inistration), k tórej za daniem była organizacja pom ocy dla regionów o niskim poziom ie roz w o ju i w ysokiej stopie bezrobocia. W 1965 r. na m iejsce A rea R edevelop m en t A d m in istratio n, k tó ra była agencją D ep artam en tu H andlu (U.S. D e p a rtm en t of Com m erce), pow ołana została sam odzielna in sty tu cja rzą d u federalnego EDA (Economic D evelopm ent A dm inistration). Pow ołanie sam odzielnej jed n ostk i organizacyjnej zw iązane było ze zw iększeniem za k resu pom ocy d la regionów opóźnionych w rozw oju.
Po r. 1965 p o w stają kolejne in sty tu cje regionalne, w spółpracujące z w ładzam i fed eraln y m i, ale tw orzone dla określonych obszarów. P ie rw szą federalno -stan ow ą organizacją, pow ołaną dla aktyw izow ania rozw oju regionu była A ppalachian Regional Com m ission (1965 r.). Pow ołanie tej K om isji m a zw iązek z k am p an ią w yborczą J. F. K en n ed y ’ego, k tó ry w re w anżu za p oparcie uzyskane od stanów regionu A ppalachian zaakcepto w ał utw orzenie organizacji regionalnej. Po u tw o rzeniu tej K om isji se n atorow ie z innych regionów p rzed staw ili w K ongresie propozycje zor ganizow ania analogicznych in sty tu cji. W rezu ltacie tego pow stały k o lej ne m u ltistan ow e kom isje. W 1966 r. K ongres zatw ierdził utw orzenie ko m isji dla n astęp u jący ch regionów : N ew England, F o u r Corners, Coastal P lains, O zarks i U pper G re a t Lakes.
Na początku lat siedem dziesiątych utw orzone zostały kom isje regio n alne dla obszarów północno- i południow o-zachodnich USA: Old W est Regional Commission, S o u th w est B order Regional Com m ission oraz P a cific N orth w est Regional Com m ission. W ten sposób in sty tu cje regionalne objęły swoim zasięgiem w yb ran e obszary całego k ra ju . Podstaw ę p ra w n ą działalności fu n k cjo nu jących kom isji regionalnych stanow i ustaw a
T itle V oj the Public W orks and, Economic D evelopm ent A c t of 1965. Na m ocy tej u staw y u k ształto w ały się w USA regiony planow ania. U staw a ta zaw iera rów nież szczegółowe k ry te ria d e lim itac ji regionów . Ogólna zasada tw orzenia tych regionów mówi, że pow inny to być obszary jednorodne pod względem geograficznym , k u ltu ro w y m , h istorycznym i ekonom icz
P o w sta n ie i ew olu cja p o lity k i regionalnej... 55
nym , za w yjątk iem Alaski, H aw ai, P u e rto Rico, W ysp V irgin oraz K ali fornii i Texasu. Ponadto m ają to być regiony uznane jako słabo rozw i nięte, bądź o regresyw nym ch arak terze rozw oju i z tych powodów w y m agające pomocy. Zaliczenie poszczególnych obszarów do regionów po trzeb ujący ch pom ocy odbywa się na podstaw ie określonych w ustaw ie k ry terió w szczegółowych:
1) stały wyższy poziom bezrobocia od średniego krajow ego,
2) niższy średni poziom dochodów na rodzinę od średnich krajow ych, 3) niższy od średniego krajow ego poziom w arunków m ieszkaniow ych, ochrony zdrow ia i rozw oju szkolnictw a,
4) dom inujące znaczenie jednej lub dw u gałęzi przem ysłu, k tó rych rozwój w ykazuje stałą tendencję spadkow ą,
5) wysoki poziom em igracji siły roboczej i odpływ u k ap itału ,
6) obszary, na które niekorzystnie w płynęły przeobrażenia techniczne, 7) obszary, na k tp re niekorzystnie w płynęły zm iany w p ro du kcji zbro jeniow ej,
8) obszary o niższym tem pie w zrostu od średniego k ra jo w e g o .14 Podstaw ow e zadanie kom isji regionalnych — to planow anie rozw oju regionów i oddziaływ anie za pomocą środków bezpośrednich (inw estycje publiczne) i pośrednich, jak p olityka fiskalna i finansow a — celem po p raw y sytu acji ekonom icznej i społecznej w regionach i złagodzenia róż nic w poziom ie życia ludności.
Cechy polityki regionalnej m a rów nież nadzorow ana przez rząd fe d eraln y działalność w dziedzinie racjonalnego w ykorzy stania zasobów w odnych. W praw dzie, jak już w spom niano, odpowiednie inw estycje w tej dziedzinie zostały podjęte już w latach trzydziestych, ale w zrost ich zakresu, jak też rozwój kom pleksowego planow ania na ty m odcinku m a m iejsce przede w szystkim od lat sześćdziesiątych.
A nalizując rozwój polityki regionalnej w Stanach Zjednoczonych n ie tru dno zauważyć, że zakres i tem po tego rozw oju są zróżnicow ane. Na tej zasadzie w yodrębnione zostały trz y jego etapy:
1) lata trzydzieste — I etap,
2) lata czterdzieste i pięćdziesiąte — II etap, 3) lata sześćdziesiąte i siedem dziesiąte — III etap.
K ształtow anie się tych etapów m a ścisły związek z okresem rządów poszczególnych prezydentów . Rozwój p o lity k i regionalnej w latach trz y dziestych m iał m ecenasa w osobie samego p rezyd enta F. D. Roosevelta. W ybuch II w ojny św iatow ej spraw ił, że spraw y m iędzynarodow e sta ły się w ażniejsze od problem ów polityki w ew nętrznej. N atom iast p rezy d en t D. D. Eisenhow er nie tylko nie popierał rozw oju po lityk i regionalnej,
a n aw et był jej przeciw nikiem , nazyw ając Tennessee V alley A u th o rity czołgającym się socjalizm em (creeping so cialism ).15 P ow ró t do realizacji idei F. D. Roosevelta n a stą p ił po objęciu rządów przez J. F. K en n ed y ’ego. Od tego czasu n a stę p u je sy stem aty czn y w zrost znaczenia polityki regio n aln ej, chociaż p rez y d e n t R. N ixon w y stąp ił z propozycją zaprzestania p rzy działu środków na te n cel z b u d ż e tu federalnego, uw ażając, że dzia łalność ta pow inna być finansow ana z budżetów stanow ych. 16 O statecz nie jednak środki zostały przyznane, a następcy R. N ixona p rzejaw iają pozyty w ny stosunek do sp raw rozw oju po lityk i regionalnej. Przytoczone fa k ty św iadczą o tym , że rola i zakres po lityk i regionalnej w Stanach Zjednoczonych uzależnione są przede w szystkim od zm ian w a d m in istra cji rząd u federalnego.
IN ST Y T U C JE R EA L IZ U JĄ C E PO L IT Y K Ę R EG IO N A LN Ą
W S tan ach Z jednoczonych, jak w żadnym innym k ra ju istnieje nie zliczona ilość różnorodnych organizacji regionalnych: od federalnych, fe- deraln o -stano w y ch, m iędzystanow ych, stanow ych do lokalnych. Są t'o zarów no in sty tu cje publiczne, jak i to w arzy stw a p ry w a tn e . R alph R. W id- n er w referacie przedstaw io n ym na k o n ferencji regionalnej w C harleston w październ ik u 1977 r. określił, że w USA działa około 200 fed eraln o -sta- now ych i m iędzystanow ych organizacji regionalnych i p raw ie 18 000 organizacji lo k a ln y c h .17 W tej sy tu a c ji n iek tóre obszary z n ajd u ją się w zasięgu d ziałania k ilk u organizacji. P o lity k a regionalna w skali k r a jow ej realizow ana jest przez in sty tu cje rząd u federalnego, bądź fed eral- no-stanow e. Je d n a k i tego ty p u organizacji jest w iele, o czym m ówi p rz y toczona ich liczba. C ytow ana już M arth a D erth ick z Brookings In stitu tio n tw ierdzi, że obecna s tr u k tu ra organizacji regionalnych w USA jest im prow izacją, anom alią i e k s p e ry m e n te m .18 Stw ierdzenie to w łaściw ie od daje, co się dzieje w p rak ty c e i nie jest to pogląd o do sobn io ny.19 W sam ej
15 N. W e n g e r t : The P olitics of W a t e r R e so u rce D e v e l o p m e n t as E x e m p l i f i
ed b y T V A [w:] T h e E conom ic I m p a c t of T V A by J. R. M oore, T he U n iv e r sity of T en n essee P ress, K n o x v ille 1967, s. 72.
16 M. D e r t h i c k : B e t w e e n S t a t e and Nation, R eg io n a l O rgan iz ation s of the
U n i t e d S ta te s, T he B rook in gs In stitu tio n W ash in gton D.C., 1974, s. 4.
17 R. R. W i d n e r : R eg io n a lism , the S ta te s, a n d N a tio n a l D e v e lo p m e n t.
A D iscu ssio n P ap er for th e A p p a la ch ia n R eg io n a l C o n feren ce on B alan ced N a tio n a l G row th and D ev elo p m en t, ’’C h arleston W est V irg in ia ”, O ctober 27— 30 1977, s. 21.
18 D e r t h i c k : B e t w e e n State..., s. 4.
19 M u l ti s ta t e I n s tit u ti o n s an d R eg io n a l G r o w t h : D raft B ackground P ap er by
S ta ff o f th e A d v iso ry C om m ission on In terg o v ern m en ta l R elation s, for W hite H ouse C o n feren ce on B alan ced N a tio n a l G row th and E conom ic D ev elo p m en t, O ctober 1977, s. 1— 2; M. R. L e v i n : T h e Big Reg io ns, ’’Jou rn al o f th e A m erica n In stitu te of P la n n e r s” 24 M arch 1968, s. 66— 79. D. B. W a l k e r : I n t e r s t a t e Regio nal I n
P o w sta n ie i ew olu cja p olityk i regionalnej... 57
tylko Nowej Anglii (New England) działa 6 organizacji regionalnych — federalno-stanow ych, bądź m iędzystanow ych. Zgodnie z uchw ałą Title V z 1965 r. wr regionie New England prow adzi działalność The N ew England Regional Commission. W 1967 r. na mocy uchw ały Title II z 1965 r. w spraw ie racjonalnego w y korzystania zasobów w odnych pow ołana zo stała The New England R iver Basin Commission. W 1968 r. utw orzona została The F ed eral Regional Council (FRC). Je st to jed na z dziesięciu tego ty p u organizacji w USA, k tóre początkowo na zasadzie ek sp ery m en tu utw orzono w czterech regionach w 1968 r., a w latach następnych zwiększono ich liczbę do dziesięciu. Główna fun kcja FRC — to k oordy nacja program ów rozw oju regionalnego. W 1976 r. pow stała w Nowej Anglii kolejna in sty tu cja — The Coalition of N o rth ea stern G overnors, utw orzona przez przedstaw icieli stanów : C onnecticut, M assachusetts, New Jersey, N ew Y ork, P ennsylvania, Rhode Island i V eram ont. Nie jest to jednostka planistyczna, lecz spełniająca funkcje doradcze, szczególnie w zakresie problem ów energetycznych, tran spo rto w ych i stabilizacji go spodarczej. Oprócz w ym ienionych organizacji regionalnych istn ieją w No w ej Anglii in sty tu cje utw orzone jeszcze przed II w ojną św iatow ą. Są nim i: The New England G overnors Conference i The New England Council. Pierw sza pow stała w r. 1937 dla koordynow ania w spółpracy w dziedzinie rozw oju regionalnego m iędzy stanam i. Je j członkow ie w cho dzą rów nież w skład najw ażniejszej in sty tu cji regionalnej Nowej Anglii — The New England Regional Commission. Druga, p rzedw ojenna organi zacja — The New England Council — to in sty tu cja p ry w atn a, istniejąca od r. 1925, k tó rej zadaniem było popieranie rozw oju przem ysłu w re gionie i w alka z bezrobociem . Oprócz w ym ienionych in sty tu cji regional nych istnieje w Nowej Anglii wiele innych o znaczeniu lokalnym . T ym czasem region ten obejm uje tylko 6 stanów (Connecticut, M assachusetts, Maine, N ew H am pshire, Rhode Island i V eram ont). P rzy k ład Nowej A n glii ilu stru je plu ralizm s tru k tu ry organizacji regionalnych w S tanach Zjednoczonych.
Zgodnie z p rzy ję ty m założeniem , że polityka regionalna — to poli ty k a k ształtow ania przestrzen n ych pro p o rcji w gospodarce, realizow ana ze szczebla centralnego — przedm iotem analizy są in sty tu cje rząd u fe deralnego i federalno-stanow e. Ze w zględu na spełniane funkcje, istnie jące w USA organizacje regionalne m ożna podzielić na: 1) operacyjno- -zarządzające i 2) planistyczno-koordynacyjne. D om inujące znaczenie m a ją organizacje planistyczno-koordynacyjne. O rganizacje operacyjno-za- rządzające są w USA tylko dw ie: Tennessee V alley A u th o rity i D elaw are
s t r u m e n t a l i t i e s : A N e w P ie ce in an Old Puzzle, ’’Journal of th e A m erican In stitu te
N a jw a żn iejsze organizacje region aln e w U SA T he m ain regtional organ ization s in th e U nited S tates
O rganizacje u tw o rzen iaRok Zakres tery to ria ln y
1 2 3
E conom ic D ev elo p m en t A d m in istra tio n
P u b lic W orks and E conom ic D e v e lo p m en t A ct o f 1965
in sty tu cja rządu fed eraln ego
T en n essee V a lley A u th ority
1933 A ct of C ongress autonom iczna korporacja p ań stw ow a
D ela w a re R iver B asin C om m ission
1961 fed era ln o -sta n o w a
D ela w a re, N e w J ersey, N ew York, P en n sy lv a n ia
A p p alach ian R egion al C om m ission
1965 A ct o f C ongress fed era ln o -sta n o w a
A labam a, G eorgia, K en tu ck y, M aryland, M ississip p i, N ew York, N orth C arolina, Ohio, P e n n s y l van ia, S outh C arolina, T en n essee, V irginia, W est V irginia
T itle V — k o m isje reg io n a ln eg o rozw oju — 1965 A ct of C ongress
fed era ln o -sta n o w e
Ozarks 1966 A rk an sas, K ansas, L ouisiana,
M issouri, O klahom a
N e w England 1967 C onnecticut, M aine, M assach u setts, N e w H am pshire, R hode Island, Ver amonit
U p p er G reat L akes 1967 M ichigan, M innesota, W isconsin
Four C orners 1967 A rizona, Colorado, N ew M exico, U tah
C oastal P la in s 1967 G eorgia, N orth C arolina, South C arolina
Old W est 1972 M ontana, N ebraska, N orth D akota, Sou th D akota, W yom ing
P a cific N o rth w est 1972 Idaho, Oregon, W ashington
S o u th w est B order W ybrzeże P a cy fik u , C alifornia, A rizona, N ew M exico, T exas
T itle I — k o m isje d/s w y k o rzy sta n ia zasotoów w od n ych 1965 A ct of C ongress
fed era ln o -sta n o w e
P a cific N orth w est 1967 Idaho, M ontana, Oregon, W ashington, W yom ing
G reat Lakes 1967 Illin o is, Indiana, M ichigan, M innesota, N ew York, Ohio, P e n n sy lv a n ia , W iscon sin S ou ris-R ed R ain y 1967 M innesota, N orth D akota, S outh
P o w sta n ie i ew olu cja p olityk i regionalnej... 59
1 2 3
N ew E ngland 1967 C onnecticut, M aine, M assach u setts, N ew H am pshire, N ew York, R hode Island, V eram ont
Ohio 1971 Illin ois, Indiana, K entucky, M ary
land, N ew York, N orth C arolina, Ohio, P en n sy lv a n ia , T en n essee, V irginia, W est V irginia
U pper M ississippi 1972 Illin ois, Iow a, M innesota, M issouri, N orth D akota, W isconsin
M issouri 1972 Colorado, Iow a, K ansas, M innesota, M issouri, N ebraska, N orth D akota, South D akota, W yom ing
F ederal R egional C ounci Is
1969 fed era ln o -sta n o w e z sied zib ą w: B ostonie, N ow ym Yorku, F ild a lfii, A tlancie, C hicago, D allas, Fort W orth, K ansas, C ity D enver, San Francisco, S catlle
R iver Basin C om m ission.20 P ierw sza utw orzona została w r. 1933 przez rząd fed eraln y celem aktyw izacji gospodarczej stanów znajdujących się w dolinie rzeki Tennessee i będąca autonom iczną k o rpo racją państw ow ą. D elaw are R iver Basin Commission pow stała znacznie później, bo w r. 1961, ale p ró b y utw orzenia m iędzystanow ej k orporacji do spraw k ontroli i r a cjonalnego w ykorzystania zasobów w odnych D elaw are i jej dorzeczy po dejm ow ane b y ły w połowie lat pięćdziesiątych. O rganizacyjnie DRBC różni się od TVA tym , że jest in sty tu cją federalno-stanow ą, utw orzoną w spólnie przez rząd fed eraln y i stany New York, New Jersey, D elaw are i Pennsylvania. Rząd fed eraln y oraz rządy stanow e P en n sy lv an ia No wego Jo rk u i New Je rse y wnoszą po 23% operacyjnego b udżetu, a De law are 8% .21 W ęższy zakres od TVA m a rów nież działalność operacyjna DRBC, poniew aż stanow ią ją tylko in sty tu cje w zakresie urządzeń w od nych. Działalność TVA obejm uje zaś n astępujące form y: 1) produkcję energii, 2) prod uk cję nawozów sztucznych, 3) kontrolę poziom u wód i roz wój żeglugi, 4) kontrolę gospodarki leśnej i zalesianie, 5) rozwój usług socjalnych.
W USA jest n atom iast bardzo w iele organizacji regionalnych, spełnia jących fun k cje planistyczno-koordynacyjne, wśród k tó ry ch iiależy w y różnić in sty tu cje pow ołane przez rząd fed eraln y i federalno-stanow e. Na szczeblu cen traln y m p olityka regionalna, polegająca na pom ocy tzw . r e gionom opóźnionym w rozw oju realizow ana jest przez EDA (Economic
20 D e r t h i c k : B e t w e e n State..., s. 4. 21 Ibid., s. 58.
D evelopm ent A d m inistration). EDA pow stała w r. 1965 na m iejsce u tw o rzonej w r. 1961 ARA (A rea R edevelopm ent A dm inistration). ARA speł niała podobne fu n kcje ja k EDA, lecz nie była in sty tu cją sam odzielną, a tylko agencją D e p a rta m e n tu H andlu USA i dysponow ała m niejszą iloś cią środków , stąd i zak res jej działalności był węższy.
N ajbardziej rozpow szechnionym ty p em organizacji regionalnych w S tanach Z jednoczonych są jedn ostki p lanistyczno-koordynacyjne, tw o rzone przez rząd fed e ra ln y w porozum ieniu z rządam i stanow ym i, ale rów nież w śród tego ty p u in sty tu c ji m ożna w yróżnić trz y ich rodzaje. P ierw szy stanow ią kom isje regionalne utw orzone zgodnie z u staw ą T it le V z 1965 r., pow ołane dla prow adzenia kom pleksow ej działalności ce lem aktyw izacji gospodarczej regionów i podniesienia stopy życiowej ich m ieszkańców . Do chw ili obecnej istnieje w USA dziew ięć tego rodzaju kom isji regionalnych. 22
D rugi rodzaj organizacji — to sześć kom isji do sp raw gospodarki w od nej, pow ołanych na podstaw ie u sta w y Title II z 1965 r. W kom isjach tych rep re z en ta n ta m i rząd u federalnego są: przew odniczący, m ianow any przez p rezy d en ta oraz przedstaw iciele fed eraln y ch d epartam entó w , które zainteresow ane są planow aniem i racjon aln ym w ykorzystaniem zasobów w odnych, a także ich czystością. G łów ny cel pow ołania ty ch in sty tu cji — to racjo n alna gospodarka wodą w skali całego k ra ju . W kom isjach re gionalnych, utw o rzo n y ch na podstaw ie u staw y Title V, rząd fed eralny rep rezen to w an y jest ty lk o przez jednego przedstaw iciela (federal co- -chairm an), k tó ry posiada swoje biuro w W aszyngtonie.
Celem k oordynow ania działalności organizacji regionalnych pod ko niec la t sześćdziesiątych rozpoczęto tw orzenie kolejnych in sty tu cji FRC (Federal Regional Councils). Zasadnicza ich fu n k cja polega na organizo w aniu w spó łp racy m iędzy in sty tu cja m i rząd u federalnego i stan am i oraz jed no stk am i u rb an istyczn y m i. O bszar k ra ju podzielony został na dziesięć tzw . stand ard o w y ch regionów i dla każdego z nich utw orzono F ed eral Regional Councils. P odział ten nie pok ry w a się z podziałem na regiony planistyczne, d la k tó ry ch na m ocy uchw ały Title V utw orzone zostały kom isje regionalne.
A naliza działalności tylk o najw ażn iejszy ch podm iotów p o lity ki regio naln ej w S tan ach Z jednoczonych św iadczy o b ra k u kom pleksow ego dzia łania w tej dziedznie. Mimo istnienia dużej liczby organizacji regional nych nie m a cen traln ej in sty tu cji do sp raw rozw oju regionalnego, k tó ra zajm ow ałaby się ko ordynacją działalności w skali ogólnokrajow ej. Ze staw ienie najw ażn iejszy ch organizacji regionalnych w USA podaje tabela.
P o w sta n ie i ew olu cja p o lity k i regionalnej... 61
ZAKOŃCZENIE
P o lity k a regionalna w skali ogólnokrajow ej jest w Stanach Z jedno czonych prow adzona już ponad 40 lat. Je j początki m ają ścisły związek ze w zrostem aktyw ności p ań stw a kapitalistycznego po kryzysie 1929— 1933. W S tanach Zjednoczonych p olityka regionalna pojaw iła się jako część składow ą p rog ram u New Deal. N atom iast próby planow ania rozw oju w skali lokalnej, a przede w szystkim planow anie rozw oju m iast, m iały m iejsce znacznie wcześniej, bo już pod koniec X IX w. Pierw sze dyskusje na ten tem a t rozpoczęły się jeszcze w cześniej. W latach 1800— 1830 roz w ażano propozycję A lb erta G allantina dotyczącą stw orzenia ogólnokra jowego system u transportow ego, k tó ry w istotny sposób w pły n ąłb y na in teg rację ekonom iczną poszczególnych obszarów k ra ju .
P rak ty czn e działania rozpoczęły się 100 lat później, w drugiej poło wie lat trzy d ziesty ch XX w. Działania te p rzy b ra ły dwie podstaw ow e form y. P ierw sza polegała na w ydzieleniu środków z bu dżetu federalnego na finansow anie inw estycji in fra stru k tu raln y c h , z k tó rych większość zlo kalizow ana została w regionach południow ych. Rozwój inw estycji in fra stru k tu ra ln y c h m iał na celu:
1) stw orzenie m iejsc pracy dla ogrom nej rzeszy bezrobotnych, 2) pobudzenie inw estycji pry w atn y ch.
D ruga form a realizow anej w ram ach New Deal polityki regionalnej zm ierzała do tw orzenia państw ow ych organizacji regionalnych. O rgani zacje te m iały za zadanie podejm ow anie różnych rodzajów działalności, ale podporządkow anych jednem u celowi — aktyw izacji regionów słabo rozw iniętych. Pierw szą tego ty p u organizacją stała się utw orzona w r. 1933 Tennessee V alley A uthority. O bjęła ona sw oją działalnością ob szary 7 stanów południow ych, odczuw ających deficyt energii: Tennessee, A labam ę, Północną K arolinę, Virginię, Georgię, K en tuck y i Mississippi. P aństw ow a k orporacja TVA rozpoczęła:
1) produkcję nawozów sztucznych, 2) produ k cję energii,
3) kon trolę poziomu wód i rozwój żeglugi.
F o rm y działalności TVA zdeterm inow ane zostały przede w szystkim w aru n k am i n atu ra ln y m i, ekonom icznym i i społecznym i regionu. Sam re gion zaś w yznaczony został przez czynnik fizjograficzny — dorzecze rzeki Tennessee. Działalność TVA m iała spowodować isto tn ą popraw ę docho dów ludności w regionie, które w r. 1929 w ynosiły w przeliczeniu na 1 osobę ty lk o około 44% średniego dochodu krajow ego. W latach 1945— 1976 kształto w ały się następująco 23: 1945 — 64%, 1950 — 59%, 1960 —
64%, 1964 — 69%, 1975 — 77%. D ane w skazują, że w stosun k u do r. 1929 sy tu a c ja w dochodach ludności w yraźnie popraw iła się i aktyw izacyjnych fu n k cji TVA nie m ożna kw estionow ać. Ale p rzy kład TVA nie został w USA pow tórzo n y do tej pory (w w ielu innych k ra ja c h utw orzono po dobne organizacje, w zorując się na TVA). Stanow i ona jed yny p rzykład korp o racji p aństw ow ej pow ołanej dla ak ty w izacji regionu.
L ata czterdzieste i pięćdziesiąte, ja k już była o ty m m owa, nie p rz y niosły żadnych now ych form w rozw oju p o lity ki regionalnej w S tanach Zjednoczonych. N astąpiło zaham ow anie rozw oju interw encjo nizm u p a ń stw owego, a ty m sam y m i polityki regionalnej. P rezy d en t E isenhow er i jego a d m in istracja nie po p ierali rozw oju w łasności państw ow ej i w szel kiej działalności zm ierzającej do ograniczenia swobody k a p ita łu p ry w atnego.
L ata sześćdziesiąte przynoszą ożywienie akcji p o pierających rozwój regionów słabo rozw iniętych. Z n ajd u je to swój w yraz w tw orzeniu in sty tu c ji planistyczno -ko o rd y nacy jny ch. F u nk cje takie sp ełn iają liczne już dzisiaj fed eraln o -stan o w e kom isje regionalne. P ro g ram y tych kom isji w dużej m ierze m ają c h a ra k te r życzeń, gdyż b rak środków ogranicza bezpośrednią działalność.
T rudno uznać e fek ty p o lity ki regionalnej w USA za osiągnięcia. Są to ciągle pró b y reg ulo w an ia dyspro po rcji w te ry to ria ln e j stru k tu rz e gospo d ark i, które w w a ru n k a ch pogarszającej się k o n iu n k tu ry lat siedem dzie siątych przynoszą coraz m niej w y m iern e rez u lta ty .
R easum ując należy stw ierdzić, że skuteczność p o lity k i regionalnej w Stanach Zjednoczonych ograniczana jest przez n astęp u jące czynniki:
1) niedobór środków finansow ych — su m y asygnow ane z bud żetu federalnego i stanow ych są niskie,
2) stosunkow o w ąski zakres działań bezpośrednich, np. inw estycje publiczne,
3) mnogość in sty tu c ji regionalnych: federalny ch, federalno -stano - w ych, stanow ych, lokalnych,
4) b rak kom pleksow ych, p erspekty w iczn ych program ów rozw oju re gionalnego, k tó re w inny być opracow yw ane na szczeblu centralnym .
Р Е З Ю М Е Статья посвящ ена проблем е развития региональной политики в США. И с хо д н о й точкой дл я характеристики этого развития я вляется анализ условий и причин возникновения региональной политики. Затем рассм атривается сф ер а действия этой политики с середины 3 0 -х годов до середины 70-х, вы деляю тся при этом три этапа развития этой деятельности: I — 30-е годы , II — 40— 50-е го
В озникновение и эволю ция региональной политики.., 63
ды, III — 60—70-е годы. П осле этого анализирую тся важ н ей ш и е организации, заним аю щ иеся реализаци ей региональной политики. В заклю чение дается оц ен ка эф ф ек ти вн ости этой политики.
S U M M A R Y
The a rticle d iscu sses problem s of th e d evelop m en t o f region al policy in th e U nited S tates. The startin g point for th e ch aracterization of th is d ev elo p m en t is a d iscu ssio n o f th e conditions and causes of the origination of regional policy. This is fo llo w ed by a p resen tation of th e range of this policy from th e m iddle of the ’th irties to th e m iddle of the ’sev en ties, d istin gu ish in g th ree m ain stages in the d evelop m en t of th is a ctiv ity , nam ely, the first stage being shaped in the ’th irties, th e second — in th e ’fo rties and ’fifties, and th e third stage — in th e ’six tie s and ’sev en ties.
T he p resen tation of th e e v o lu tio n of region al policy is fo llo w ed by a d iscu ssion of th e m ajor in stitu tio n s concerned w ith its realization. T he e ffe c tiv e n e ss of this p olicy is ev a lu a ted in th e con clu sion of the paper.
