Michał Kwiatkowski
Ochrona przed przywozem towarów
po cenach dumpingowych na
terytorium Polski
Studenckie Zeszyty Naukowe 9/12, 35-41
2006
M ichał K wiatkow ski
O chrona przed przyw ozem tow arów po cen ach
dum pingow ych na terytorium P olsk i
Wstęp
Chcąc przybliżyć się do kwestii ochrony gospodarki przed przywozem towarów po cenach dumpingowych należałoby zdefiniować samo pojęcie dum pingu: „Je st to sprzedaż towarów na rynkach zagranicznych po cenach niższych od cen krajowych, nawet poniżej kosztów produkcji, w celu zachwiania pozycji obcej konkurencji”1. W przypadku wyrządzenia szko dy rodzimym producentom towarów dumping jest istotnym elementem naruszającym zasady wolnego handlu opartego n a konkurencyjności. P aństw a chcąc chronić swoją gospodarkę przed tym procederem mogą stosować pewne środki i procedury antydum pingowe, w szczególności cła. Skutkiem takiego postępowania2 jest ograniczanie produkcji w kraju będącym im porterem na skutek napływu tańszych produktów z zewnątrz, natom iast wyjątkowo niska cena eksportera jest utrzym yw ana przez kon sum entów krajowych, którzy dopłacają do tow aru poprzez uiszczanie wyższych cen. W przypadku agresywnej polityki dumpingowej i w konse kwencji - marginalizacji konkurencji w obcym państwie, eksporter może podwyższyć ceny do wyższego poziomu niż poprzednio. Sam dum ping jest pojęciem dość szerokim, występuje również w pewnej odmianie walutowej polegającej na zaniżaniu kursu walutowego w stosunku do obcych walut, czego konsekwencją jest zwiększenie atrakcyjności własnych produktów n a międzynarodowym rynku. Towary eksportowane, których cena jest wyrażona w obcej walucie obniża się, natom iast im portowane drożeją co finalnie poprawia bilans handlowy.
1 W. Kopaliński, Słow nik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1994, s. 132.
2 W celu uniknięcia zbyt wielu językowych powtórzeń i zbitek słownych pojęcie „postępow anie antydum pingow e” będzie określane m ianem „postępow ania”, a „cło antydum pingow e” - mianem „cla”. W przypadkach, gdy zaim plikowane konstrukcje będą m ogły nasuw ać w ątpliwości interpretacyjne zastosuję peł ne formy.
N a gruncie polskiego ustaw odaw stw a m aterii dum pingu i procedur z nim związanych dotyczyła ustaw a z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochro nie przed przywozem n a polski obszar celny towarów po cenach dum pingowych zastąpiona przez ustaw ę z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ochro n ie p rz e d p rzyw ozem n a polski o b sza r celny tow arów po cen ach dumpingowych. Akty wykonawcze do niej to: rozporządzenie m inistra gospodarki z dnia 21 listopada 2002 r. w sprawie wniosku o wszczęcie postępow ania antydum pingowego (Dz.U. N r 204, poz. 1724), rozporzą dzenie Rady M inistrów w spraw ie krajów o gospodarce nierynkowej oraz przypadków, w których poszczególni zagraniczni eksporterzy lub producenci z krajów o gospodarce nierynkowej mogą wystąpić o u zn a nie ich za podm ioty działające na zasadach gospodarki rynkowej. K raja mi o gospodarce nierynkowej w świetle rozporządzenia są: Republiki Albanii, Arm enii, Azerbejdżanu, Białorusi, C hińska Republika Ludowa, G ruzja, K azachstan , K oreańska R epubliki L udow o-D em okratyczna, Kirgizja, Mołdowa, M ongolia, T adżykistan, T u rk m en istan , U kraina, U zbekistan i Socjalistyczna Republika W ietnamu.
U staw a z dnia 24 sierpnia 2001 r. określa środki antydum pingowe oraz zasady i try b ich stosow ania (art. 1 ust. 1), do postępow ania an ty dumpingowego, z wyjątkiem postępowania dotyczącego złożenia i zwro tu zabezpieczenia oraz zw rotu cła antydumpingowego, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania adm inistracyjnego (art. 1 ust. 3). Pod stawowe znaczenie przy inicjacji postępowania m a stw ierdzenie czy fak tycznie dopuszczono się praktyki dumpingowej. Isto tn e je st właściwe określenie w artości norm alnej oraz ceny eksportowej danego tow aru, gdyż są to kluczowe kryteria, na podstawie których oblicza się czy fak tycznie doszło do złam ania zasad wolnego handlu. Ważne są również inne w artości, ja k choćby m argines dum pingu oraz pow stała szkoda. Niezbędne wydaje się również objaśnienie tych pojęć związanych ze po ru sz an ą kwestią:
1) w a r to ś ć n o r m a ln a - ustalana je s t z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustaw ie, n a podstawie cen sprzedaży tow aru podob nego, faktycznie zapłaconych lub należnych w zwykłym obrocie handlo wym, gdy je s t on przeznaczony do konsumpcji w kraju eksportu (art. 6 ust. 1). Jeżeli jed n ak zagraniczny eksporter nie produkuje lub nie sprze daje podobnych towarów w zwykłym obrocie handlowym w swoim k ra ju, w artość n orm aln ą m ożna ustalić na podstawie cen tow aru podobne go stosowanych w tym kraju przez innych sprzedawców. W przypadku, gdy tow ar w ogóle nie je s t sprzedawany w zwykłym obrocie handlowym na rynku k raju eksportu lub je st sprzedaw any w ilościach niew ystar czających lub gdy z powodu szczególnej sytuacji rynkowej sprzedaż nie pozwala n a dokonanie właściwego porównania, wartość norm alną u s ta la się na podstawie:
Studenckie Zeszyty N aukow e N r 12
a) porównywalnej ceny w eksporcie, w zwykłym obrocie handlowym, do kraju trzeciego, pod w arunkiem , że cena ta je st reprezentatyw na, b) kosztów w ytw arzania w kraju pochodzenia tow aru, powiększonych
w rozsądnym zakresie o koszty sprzedaży, koszty ogólnego zarządu i wszelkie inne koszty oraz o kwotę zysku (wartość norm alna kon stru o w a n a );
2) c e n a e k sp o r to w a - to cena faktycznie zapłacona lub należna za tow ar przywożony z kraju eksportu n a polski obszar celny. W przypad kach, gdy nie m a możliwości ustalenia ceny eksportowej w taki sposób lub gdy stw ierdzona zostanie jej niewiarygodność z powodu istnienia szczególnych pow iązań pomiędzy zagranicznym eksporterem i krajo wym im porterem lub stro n ą trzecią, cenę eksportow ą u stala się: a) n a podstawie ceny, po której tow ar przywożony n a polski obszar cel
ny sprzedaje się pierw szem u nabywcy z nim niepowiązanem u, b) n a innej uzasadnionej podstawie (cena eksportow a konstruow ana)
- w przypadku, gdy tow ar nie je st sprzedawany nabywcy z nim n ie pow iązanem u albo nie je st sprzedaw any w stanie, w jak im został przywieziony;
3) to w a r p o d o b n y - za taki uważa się towar, który je st jednakowy pod każdym względem lub jeżeli nie je st jednakow y pod każdym wzglę dem to mający cechy ściśle odpowiadające towarowi objętem u postępo waniem antydum pingowym. N atom iast jeżeli w k raju będącym ekspor terem nie produkuje się tow aru podobnego lub nie m ożna ustalić dla niego porównyw alnej ceny, to w artość norm alną tego tow aru m ożna ustalić n a podstawie porównywalnej ceny zapłaconej lub należnej w zwy kłym obrocie handlow ym za ten tow ar przeznaczony do konsum pcji w kraju pochodzenia (art. 6 ust. 2);
4) m a r g in e s d u m p in gu - tym m ianem określa się różnicę pom ię dzy w artością n orm alną tow aru, a ceną eksportową. J e s t to kwota o j a ką cena eksportow a je st niższa od wartości norm alnej.
O kreślenie powstałej szkody jest niezbędnym elem entem dla zasto sowania kroków antydumpingowych. Jej wartość u stala się na podsta wie: wielkości przywozu na obszar celny towarów po cenach dum pingo wych oraz jego wpływu na poziom cen towarów podobnych n a rynku krajowym oraz wpływu tego przywozu na przem ysł krajowy (art. 17).
In ic ja cja i p r z e b ie g p o stę p o w a n ia a n ty d u m p in g o w eg o O rganem , k tó ry inicjuje postępow anie je s t m in ister właściwy do spraw gospodarki, dokonuje tego n a wniosek zainteresow anych pod miotów (osoby fizyczne, praw ne czy jednostki organizacyjne nie posia dające osobowości prawnej) po spełnieniu pewnych w arunków form al nych lub z u rzędu - gdy zachodzą szczególne okoliczności, a posiadane dane i informacje wskazują na znaczne prawdopodobieństwo występo
w ania dum pingu, szkody i związku przyczynowego między nimi. M ini ste r właściwy do spraw gospodarki wszczyna postępow anie w drodze postanow ienia publikowanego w „M onitorze Polskim ”. Po jego wszczę ciu przeprow adza on badania, a jego wstępne wyniki ogłasza w formie postanow ienia o u s t a l e n i a c h w s tę p n y c h , które mogą być związane z w prow adzeniem tymczasowego cła. Takich u staleń dokonuje się nie wcześniej niż n a 2 miesiące i nie później niż na 6 miesięcy od dnia wsz częcia postępow ania antydumpingowego (art. 32 ust. 1). W stępne u s ta lenia po publikacji w dzienniku promulgacyjnym doręcza stronom , któ re zgłosiły swój udział w postępowaniu. Przysługuje im prawo zgłoszenia na piśm ie zastrzeżeń w term inie 15 dni od dnia doręczenia postano wienia - zastrzeżenie powinno zawierać uzasadnienie wraz z danym i i inform acjam i n a jego poparcie. Strony w toku postępow ania mogą skła dać wyjaśnienia, zgłaszać wnioski oraz dostarczać dowody n a ich po parcie. P rzysługuje im, na pisem ny wniosek, prawo przeglądania akt sprawy, z wyłączeniem dokum entów zawierających inform acje niejaw ne oraz m ateriałów objętych tajem nicą służbową. W toku postępowania może być też zorganizowane (na wniosek strony) posiedzenie wyjaśnia jące, n a którym strony mogą przedstaw iać informacje, wyjaśnienia oraz opinie, w szczególności dotyczące wstępnych ustaleń. W przypadku, gdy w w yniku wstępnych ustaleń postępowania je st możliwe stwierdzenie, że m iał miejsce przywóz po cenach dumpingowych wyrządzający szkodę - m inister gospodarki, po zasięgnięciu opinii P rezesa U rzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, może wydać decyzję, publikow aną w „Mo nitorze Polskim ” ustanaw iającą na okres do 6 miesięcy (a w wyjątko wych sytuacjach na okres 9 miesięcy) tymczasowe cła antydum pingo we.3
Nie później niż w term inie 6 miesięcy od dnia przyjęcia wstępnych ustaleń, m in ister właściwy do spraw gospodarki, w drodze postanowie nia, dokonuje o s ta te c z n y c h u s ta le ń co do występowania dum pingu, szkody oraz zw iązku przyczynowego pomiędzy nimi. O stateczne u s ta lenia publikuje się w „Monitorze Polskim ” i doręcza się stronom , które zgłosiły swój udział w postępowaniu. Na postanow ienie o ustaleniach ostatecznych przysługuje stronie skarga do Naczelnego Sądu Adm ini stracyjnego w przypadku jego niezgodności z ustaw ą. Całe postępowa nie antydum pingow e powinno być zakończone w term in ie 12 miesięcy od dnia jego wszczęcia, ale w szczególnych przypadkach term in ten może być przedłużony do 18 miesięcy (art. 47).
H ipotetyczne scenariusze zakończenia postępow ania anty du m p in gowego:
3 M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Kom entarz do ustaw y z 19 listopa da 1999 r., Zakamycze 2000, s. 920.
Studenckie Zeszyty N aukow e N r 12
1. B rakiem ustanow ienia środka antydumpingowego:
— w stosunku do kraju, z którego przywóz na polski obszar celny u zn a no, n a podstaw ie zgrom adzonego m ateria łu dowodowego za n ie znaczny,
— gdy n a podstawie zgromadzonego m ateriału dowodowego nie stw ier dzono, że m a miejsce przywóz na polski obszar celny tow aru po ce nach dumpingowych, który wyrządza szkodę przemysłowi krajow e mu,
— jeżeli m argines dum pingu je st mniejszy niż 2% ceny eksportowej, — jeżeli wymaga tego interes publiczny,
— ustanow ieniem zobowiązania cenowego.
2. Przez um orzenie (w drodze decyzji), gdy postępowanie z jakiejkol wiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
3. Nałożeniem ostatecznego cła antydumpingowego.
Wszystkie cła są wprowadzane w drodze rozporządzeń wydawanych przez m inistra właściwego do spraw gospodarki, publikowanych w „Dzie nniku U staw ”. A rtykuł 67 stanowi iż: cła antydum pingowe stosuje się tak długo i w takim zakresie, jak to jest niezbędne dla przeciwdziałania wyrządzającemu szkodę przywozowi na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych, nie dłużej jednak niż przez 5 lat od dnia ich u sta nowienia, z zastrzeżeniem ust. 2. Okres stosowania może być przedłużo ny, jeżeli m inister właściwy do spraw gospodarki, po przeprowadzeniu postępowania przeglądowego, stwierdzi, że zaprzestanie stosowania u s ta nowionych środków doprowadzi do utrzym ania bądź ponownego powsta nia szkody. Decyzja o ustanow ieniu ceł podlega także, wraz z uzasadnie niem, notyfikacji w Komitecie Środków Antydumpingowych Światowej Organizacji Handlu. Zagraniczny eksporter po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem może wystąpić z tzw. zo b o w ią za n iem c e n o wym . Polega ono na zobowiązaniu się przez niego do zm iany cen lub ew entualnie zaprzestania przywozu towarów po cenach dumpingowych.
Należy wyróżnić p o stę p o w a n ie w sp ra w ie o b e jśc ia c e ł a n ty d u m p in gow ych , które w części wzorowane jest n a przepisach dotyczą cych postępowania stricte antydumpingowego. Jeżeli dojdzie do stw ier dzenia obejścia ustanow ionych barier to m inister gospodarki nakłada n a te tow ary ostateczne cła. Obejście ceł - w świetle ustaw y oznacza zm ianę stru k tu ry przywozu, niemającą uzasadnionych podstaw ekono micznych, poza unikaniem nałożonych ceł. W takim stanie rzeczy (w ści śle określonych sytuacjach) za mającą na celu obejście ceł może być u zn a na działalność m ontażowa prowadzona w Polsce lub w kraju trzecim .
P o stę p o w a n ie p rze g lą d o w e polega n a poddaniu oglądowi dotych czasowych rezu ltató w stosow ania ustanow ionych ceł antydum pingo wych w celu ustalenia, czy zaprzestanie ich stosowania będzie zasadne.
Może być ono wszczęte z urzędu lub na wniosek złożony w im ieniu prze mysłu krajowego, nie później niż 3 miesiące przed końcem pięcioletnie go okresu.
P o s tę p o w a n ie w e ry fik a c y jn e , które m in ister gospodarki może wszcząć z u rzędu w każdym czasie, a po upływie roku od ustanow ienia ostatecznych ceł im portowych - także n a w niosek zainteresow anych podmiotów. Przeprow adza się je w celu ustalen ia, czy stosow ane do tychczas cła antydum pingow e przynoszą zam ierzone efekty w usuw a niu szkody poprzednio ustalonej4.
P o s tę p o w a n ie re w iz y jn e jest stosowane, przy uw zględnieniu p ra wem przew idzianych rygorów, do ustalenia indywidualnych m argine sów dum pingu dla nowych, zagranicznych eksporterów z kraju ekspor tu to w aru objętego pierw otnym postępow aniem antydum pingow ym , jeżeli eksp orterzy ci nie byli dostawcam i danego tow aru w badanym
okresie.
Z a k o ń c z e n ie
Chcąc podjąć się zadania określenia zasadności stosow ania środ ków antydum pingow ych należy w sposób pozytywny określić tą formę ochrony w ew n ętrznego po rząd k u gospodarczego. N iek ontro lo w an y napływ towarów z zagranicy w nadm iernych ilościach po zaniżonych cenach mógłby wywołać negatyw ne skutki dla rodzimych producentów. Pew ne rem inescencje takiej sytuacji stw arzałyby niebezpieczeństw o szczególnie dla sektorów gospodarki bardzo mocno ze sobą powiąza nych. W chwili osłabienia bądź ostatecznie, upad ku p ro du cen ta we w nętrznego mogłoby to wywoływać poważne zagrożenie również dla innych zakładów z nim współpracujących. Zależność ta m a ch arak ter łańcuchowy. Co więcej takie działania w momencie stagnacji czy recesji przemysłowej lub ew entualnie prób wychodzenia n a drogę w zrostu go spodarczego mogłoby być wyjątkowo niekorzystnym zjawiskiem. N ale ży stwierdzić, iż cła antydum pingow e jako zasadniczy środek ochrony rynku w ew nętrznego przed przywozem towarów po zaniżonych cenach są stosunkow o nową konstrukcją, k tó ra była w ykorzystyw ana raczej sporadycznie do tej pory. Jako przykład stosowania tej procedury moż n a oprzeć się n a stosunkach na linii Polski i Unii Europejskiej, w któ rych miało miejsce kilka postępowań wszczętych przez Unię, w związku ze sprzedażą polskich produktów n a rynkach U nii (np. palet drew nia nych i cynku). Polska dotychczas nie stosowała procedur antydum pin gowych wobec producentów z Unii Europejskiej. Jedynie raz zastoso
* Ibidem , s. 921.
Studenckie Zeszyty N aukow e N r 12
wano ostateczne cła antydum pingowe przed przywozem n a nasz obszar celny kauczuku syntetycznego pochodzącego z Federacji Rosyjskiej i Re publiki Czeskiej n a mocy rozporządzenia M inistra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (Dz.U. z 8 m aja 2003 r.) Postępowanie antydum pin gowe i wszelkie sankcje jakie mogą być zastosowane przeciwko nieuczci wym eksporterom pełnią rolę pewnego straszaka będącego jed n ak w cią głej gotowości.
L ite r a tu r a :
K aliszuk E., Postępowanie antydumpimgowe wobec polskich eksporte rów w latach 1980-1990, Szkoła Główna Handlowa, W arszawa 1991 K opaliński W., Słow nik wyrazów obcych i zw rotów obcojęzycznych,
W arszawa 1994
Zdyb M., Praw o działalności gospodarczej. K om entarz do ustaw y z 19 listopada 1999 r., Zakamycze 2000
