AANBODMODELLEN GEÏNVENTARISEERD
Een landelijke verkenning van vormen van
markt-gerichte woonruimteverdeling en impressies van de
verdelers
Bibl iotheek TU Delft.
" 11 "111111
C 23041508510
410G
OTBOUWSTENEN
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 3005
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 http://www.otb.tudelft.n1
AANBODMODELLEN GEÏNVENTARISEERD
Een landelijke verkenning van vormen van
markt-gerichte woonruimteverdeling en impressies van de
verdelers
J. Kullberg
De serie OTBouwstenen wordt uitgegeven door de:
Delftse Universitaire Pers Mekelweg 4
2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54
Onderzoeksrapport ter gelegenheid van de OTB-studiedag 'Aanbodgerichte W oon-ruimteverdeling, ervaringen met het Delftse model en varianten', Delft, 22 februari 1996.
Dit onderzoek is mogelijk gemaakt door een financiële bijdrage van het Ministerie van VROM.
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLIOTHEEK, DEN HAAG Kullberg, J.
Aanbodmodellen geïnventariseerd. Een landelijke verkenning van vormen van marktgerichte woonruimteverdeling en impressies van de verdelers / J. Kullberg . -Delft : -Delftse Universitaire Pers. - Ill. - (OTBouwstenen / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1384-1173; 6)
ISBN 90-407-1412-6 NUGI 655
Trefw.: woningtoewijzing ; huurwoningen ; sociale woningbouw Copyright 1996 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher , Delft University
INHOUD
VOORWOORD 1 PROBLEEMSTELLING EN AANPAK 1.1 Probleemstelling... . .. . . .. . . .. . . . .... . .. . . .. . . .. 1 1.2 Onderzoeksaanpak . . . . .. . . ... . . .. . ... . .. . . 2 1.3 Opbouw rapportage ... . ... .. .. ... ... .. .. ... . . 42 OPMARS, REIKWUDTE EN PROCEDURE . . . .. . .. . . 5
2.1 Inleiding.... .. . . .. .. . . .. . . ... ... .. . 5
2.2 Introductie van de aanbodmodellen in de gemeenten en regio's . . . .. .. . 5
2.3 Reikwijdte van het aanbodmodel . ... ... .. . . .. ... . . ... 8
2.4 Verdelingsprocedure en kosten voor de woningzoekende . . . .. . 10
3 STURINGSELEMENTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3.1 Inleiding.. . .. . .. . . .. .. . . .. . . .. . . . 15
3.2 Segmentering en labeling van het woningaanbod .. . . .. 16
3.3 Rangordening van de woningzoekenden . . . . . . . . . . . . . 22
3.4 Urgentie . . . .. .. . . .. . .. . . 25
4 ERVARINGEN VAN DE VERDELERS . . . . . . . . . . . . 29
4.1 Inleiding . . . ... . .. . . .. . . .. . . 29
4.2 Taken van de verdelers . . . ... . ... . . .. . .. .. .. . . 30
4.3 Verwachtingen en knelpunten . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4.4 Foute boninzendingen ... . ... . .. . . .... . . . ... . . 37
5 REACTIES OP STELLINGEN OVER EFFECTEN VAN AANBODMODELLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 39
5.1 Inleiding .. .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . . .. 39
5.2 Effecten op de verhuur van woningen . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
5.3 Openheid van de modellen .. . . .. ... . .. . . 43
5.4 Effecten op wijk- en buurtopbouw . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
LITERATUUR . . . ... . . .. . . .. 55
BIJLAGE 1 RESPONS OP DE ENQUÊTE . . . . . . . . . . . . . . .. 57
BIJLAGE 2 ENQUÊTEVRAGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 59
VOORWOORD
Het aantal gemeenten en regio's dat de sociale-huurwoningen via aanbodmodellen verdeelt, neemt snel toe. Per december 1996 gaat het om 213 van de 625 gemeen-ten, waaronder de meeste grotere gemeenten. Een landelijk overzicht van de varianten in de aanbodmodellen ontbrak tot op heden. Het OTB heeft in die leemte willen voorzien. Ter gelegenheid van de OTB-studiedag 'Aanbodgerichte Woonruim-teverdeling, ervaringen met het Delftse model en varianten', op 22 februari 1996, te Delft, is in januari 1996 een enquête gehouden onder een groot aantal gemeenten en corporaties die met een aanbodmodel werken.
De inventarisatie beoogde de opmars en vormgeving van de aanbodmodellen in gemeenten en regio's in kaart te brengen. Daarnaast bevatte de enquête vragen over de ervaringen die de woonruimteverdelers tot op heden met het aanbodmodel hebben opgedaan. Van de voordrachten tijdens de studiedag is verslag gedaan in Priemus en Smid (red.) (1996). Van de uitkomsten van de enquête treft u hier het verslag aan, dat uitvoeriger is dan de presentatie van de resultaten tijdens de studiedag.
Deze inventarisatie is in de eerste plaats mogelijk gemaakt door de ruimhartige medewerking van de woordvoerders die zich een telefonische enquête van ongeveer drie kwartier lieten welgevallen. De bereidheid tot meewerken was groot. De vele deelnemers aan de studiedag hebben dankzij hun deelname de inventarisatie gespon-sord.
Het ministerie van VROM leverde ook een financiële bijdrage en was daarnaast van groot belang bij het lokaliseren van gemeenten die met een aanbodmodel werken. De Inspectie van de Volkshuisvesting inventariseerde eerst in april 1995 welke gemeen-ten een aanbodmodel hanteren. Eind oktober 1996 actualiseerde ze de inventarisatie, mede met het oog op deze publicatie.
Binnen het ministerie wil ik de heren Pennings (Inspectie Noord-Holland en Flevoland), Feijgen (Bestuursdienst), Vos (Bestuursdienst) en Jansen (Inspectie Zuid-Holland) bedanken voor hun commentaar op concept-versies van deze rapportage.
december 1996, Jeanet Kullberg
1
PROBLEEMSTELLING EN AANPAK
1.1 Probleemstelling
Het aantal gemeenten en regio's dat de sociale-huurwoningen via aanbodmodellen verdeelt, neemt snel toe. In juli 1995 ging het volgens een inventarisatie van de Inspectie van de Volkshuisvesting om 144 van de 633 gemeenten, een verdubbeling ten opzichte van een half jaar eerder. Nadien is dit aantal verder gegroeid tot ruim een derde van alle gemeenten per december 1996. Dankzij de participatie van de vier grote gemeenten en de meeste middelgrote gemeenten, en door toepassing in regionaal verband, is het aantal belanghebbende huishoudens sterk gegroeid. Het aanbodmodel mag onderhand toonaangevend genoemd worden.
De kern van het aanbodmodel is de presentatie van (bijna alle) vrijkomende sociale-huurwoningen aan het publiek, waarop de woningzoekende kan reageren. Hierdoor kan de woningzoekende zich een beeld vormen van het aanbod op de (sociale-huur-) woningmarkt. In de meeste gevallen worden ook de toewijzingen verantwoord, waarbij wordt aangegeven hoeveel mensen op een bepaalde woning gereageerd hebben en wat het relevante kenmerk is van degene die de woning toegewezen kreeg: geboortejaar, datum van laatste verhuizing of van inschrijving. De woning-zoekenden en de verhuurders krijgen zo een beeld van de vraag naar verschillende woningen.
Gebaseerd op beleidskeuzen bestaan binnen de aanbodmodellen varianten, zoals het wel of niet inschrijven van woningzoekenden, het maken van onderverdelingen in het woningaanbod, het hanteren van volgordecriteria. Enkele belangrijke varianten, zoals de Utrechtse variant met inschrijving van woningzoekenden, zijn algemeen bekend. Een landelijk overzicht van de varianten op het 'Delftse model' ontbrak tot op heden echter. In die leemte hebben wij willen voorzien.
De inventarisatie beoogt allereerst de opmars en vormgeving van de aanbodmodellen in gemeenten en regio's in kaart te brengen. Welke keuzes zijn gemaakt, en in welke verhouding komen ze voor?
Daarnaast is gekeken welke ervaringen gemeenten en corporaties tot op heden met het aanbodmodel hebben opgedaan. Dit is onderzocht aan de hand van opinievragen over verschillende aspecten van de woonruimteverdeling, zoals inzicht van verdelers en woningzoekenden in vraag en aanbod, verhuur van woningen, doorstroming en
stabiliteit van woonmilieus. De indrukken van corporatiemedewerkers worden naast die van gemeentefunctionarissen geplaatst.
Op de studiedag 'Aanbodgerichte woonruimteverdeling, ervaringen met het Delftse model en varianten' (TU Delft, 22 februari 1996) zijn de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek gepresenteerd. In deze publicatie worden de resultaten meer uitputtend behandeld en worden ook wat voorzichtige pogingen ondernomen om verschillende impressies van de woonruimteverdelers te duiden. Vanwege de tijdsspanne tussen de studiedag en het verschijnen van deze publicatie, is het overzicht van de gemeenten die een aanbodmodel hanteren, geactualiseerd ten opzichte van de inventarisatie van de Inspectie van de Volkshuisvesting van april 1995. Het nieuwe overzicht dateert van december 1996.
Met nadruk stellen we vast dat de inventarisatie vooral beschrijvend is en dat de evaluatie van aspecten van het model er een is vanuit het perspectief van de woon-ruimteverdelers. Wel proberen we de ervaringen van de verdelers te duiden, onder meer door ze in verband te brengen met de inrichting van het aanbodmodel. De stem van de woningzoekenden wordt in dit onderzoek nauwelijks gehoord, alleen in gefilterde vorm bij de vraag welke klachten de klachtencommissies het meest horen. Wel is er veel aandacht voor aspecten die de consumenten aangaan, zoals drempels om het woningaanbod te zien, beperkingen in het maximale aantal reacties, kosten, urgentiecriteria, assistentie bij het zoeken en dergelijke.
Een tweede kanttekening en beperking van het onderzoek, is dat de indrukken van de woordvoerders niet gestaafd worden met andere bronnen, zoals de woonbonnen-registratie. Het gaat dus louter om indicaties van voor- en nadelen en knelpunten, om signalen van de woonruimteverdelers, aandachtspunten voor dieper gravend onderzoek. De volgende onderzoeksvragen vormen de leidraad van deze inventarisa-tie.
Hoe snel verloopt de introductie van aanbodmodellen in gemeenten en regio's in het land?
2 Welke varianten op het Delftse verdelingsmodel doen zich in de huidige praktijk voor en in welke verhouding? Welke beleidskeuzen zijn binnen het model gemaakt?
3 Voldoet het model in een aantal opzichten aan de verwachtingen? Welke knelpunten doen zich voor?
4 Wat zijn de ervaringen en impressies van de woonruimteverdelers?
1.2 Onderzoeksaanpak
Geselecteerd zijn alle 144 gemeenten die per juli 1995 met een aanbodmodel werkten of die daartoe een gemeenteraadsbesluit hadden genomen. Rotterdam is daaraan toegevoegd, hoewel per juli 1995 nog niet formeel tot het invoeren van een aanbodmodel besloten was. Gezien de ver uitgewerkte plannen van de gemeente en haar belang vanwege de grootte, is ook Rotterdam in de enquête opgenomen.
Bovendien bleken enkele kleinere gemeenten inmiddels samengevoegd te zijn met andere gemeenten. Uiteindelijk zijn 138 gemeenten benaderd.
Daarnaast zijn per gemeente één. of enkele verhuurders benaderd. Het aantal aangeschreven corporaties en woningbedrijven is groter dan het aantal dat we uiteindelijk benaderd hebben. Dit komt doordat het benaderen van de juiste contact-persoon, zowel bij gemeenten als bij corporaties, veel tijd kostte en de voortgang van het veldwerk niet teveel uitstel kon velen. Het veldwerk heeft drie weken geduurd. De enquêtes zijn telefonisch afgenomen door enquêteurs van het enquête-servicebureau van het OTB.
Binnen de gemeenten en woningcorporaties hebben de enquêteurs de hoofden van de afdelingen die belast zijn met de woonruimteverdeling benaderd. Er is gewerkt met aparte vragenlijsten voor woordvoerders bij gemeente respectievelijk corporaties, al overlapten de meeste vragen. Ook zijn binnen de enquêtes twee routes onderschei-den: één voor partijen die al ervaring met het model hebben opgedaan en een voor partijen die wel het model tot in details hebben opgetuigd maar die nog geen praktijkervaring hebben kunnen opdoen. Dat laatste kwam weinig voor, door de selectie van gemeenten.
De enquête bestaat uit informatieve vragen en evaluerende vragen. De informatieve vragen betreffen de datum van invoering, de termijn van de voorafgaande besluitvor-ming, de beleidsmatige vormgeving van het model (wel of geen inschrijving, segmentering van het aanbod, voorwaardelijke en rangordecriteria), de regionale samenwerking, de presentatie van het woningaanbod, de omgang met specifieke doelgroepen en urgenten, de kosten voor de woningzoekende en de presentatie van toewijzingen. Deze vragen geven een momentopname van de vormgeving van de diverse aanbodmodellen. Binnen gemeenten worden van tijd tot tijd veranderingen in het model aangebracht.
De evaluerende vragen hebben betrekking op de taakverdeling tussen gemeente en corporaties, het gebruik van de woningmarktinformatie, de klachten bij de klachten-commissie (indien aanwezig) en de knelpunten volgens de woordvoerders. Daarnaast zijn vragen en stellingen geformuleerd over uitgekomen verwachtingen met betrek-king tot organisatorische aspecten, verhuurbaarheid van woningen, rechtvaardige verdeling, doorstroming, inzicht in de woningmarkt en woningmarktgedrag van woningzoekenden. Het gaat hier om impressies van de verdelers met betrekking tot het functioneren van de aanbodmodellen.
Van tevoren werd vermoed dat de antwoorden op de feitelijke vragen van woord-voerders bij gemeenten en corporaties in diezelfde gemeenten, in zeer grote mate overeen zouden stemmen. Dit bleek niet altijd het geval te zijn. In het vervolg van de rapportage zullen we melding maken van verschillen in de beantwoording tussen de woordvoerders binnen één gemeente. Van de antwoorden op de feitelijke vragen is één gegevensbestand gemaakt. De antwoorden van woordvoerders bij gemeenten en corporaties zijn met elkaar vergeleken en soms gecombineerd. Waar de beant-woording systematisch uiteen liep, zijn de antwoorden voor beide groepen apart geanalyseerd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de vraag welke categorieën huurders
veel kans maken op een urgentieverklaring. Ook de evaluerende vragen zijn voor corporaties en gemeenten apart geanalyseerd.
In totaal zijn 89 woordvoerders van gemeenten en 75 medewerkers van corporaties geënquêteerd. Dit is driekwart respectievelijk ruim 80% van de bereikte contactper-sonen. Vooral bij de kleinere gemeenten kwam het (18 keer) voor dat niemand binnen de organisatie ons kon informeren over de woonruimteverdeling. Dit werd geheel aan de corporaties overgelaten.
In vier gevallen (waaronder de gemeente Groningen) bleek er geen sprake te zijn van een aanbodmodel volgens onze definitie: 'een model waar (bijna alle) vrijkomen-de sociale-huurwoningen aan het publiek gepresenteerd worvrijkomen-den, waarna vrijkomen-de woning-zoekende kan reageren'. Het bereik van het model is beperkt tot de duurdere huurwoningen. Wanneer we de informatie van woordvoerders bij gemeenten en corporaties combineren, dan is in 120 gemeenten informatie verkregen over de inrichting van het aanbodmodel. Nadere informatie over de respons op de enquête en het verloop van het veldwerk is opgenomen in bijlage 1.
1.3 Opbouw rapportage
In hoofdstuk 2 en 3 zullen we de aanbodmodellen beschrijven aan de hand van het geïntegreerde gegevensbestand. Dit houdt in dat de gemeente als centrale eenheid wordt gezien, hoewel er ook aandacht is voor de overeenkomsten en verschillen op regionaal niveau. De beleidskeuzen binnen de aanbodmodellen staan in deze hoofdstukken centraal. Hoofdstuk 2 geeft een overzicht van de introductie van aanbodmodellen in gemeenten en regio's, van de reikwijdte van de modellen en aspecten van de procedure van toewijzen. In hoofdstuk 3 worden de toedelingscrite-ria besproken, waarbij met labels, rangordecriteria en urgentie wordt bepaald wie voor welke woningen in aanmerking kan komen. Deze zaken worden in een apart hoofdstuk behandeld omdat ze één onlosmakelijk geheel vormen en omdat ze in feite los gezien kunnen worden van de verdelingssystematiek.
In de hoofdstukken 4 en 5 staan de ervaringen en impressies van de verdelers centraal. Hier wordt gebruik gemaakt van het totale bestand van geïnterviewden, zodat gemeenten en corporaties de centrale eenheden zijn. De taakopvattingen en opinies van woordvoerders uit beide 'kampen' worden regelmatig naast elkaar geplaatst. Toch wordt ook hier wel naar ervaringen binnen de gemeente of regio gekeken. In hoofdstuk 4, 'Ervaringen van de verdelers', gaat het om een inventarisa-tie van de taakopvatting van de verschillende partijen, de toepassing van informatie uit het woonbonnenbestand, de verwachtingen en knelpunten en meer in het bijzon -der, ervaringen met fout ingevulde bonnen. Hoofdstuk 5, 'Impressies van de verdelers', geeft de reacties weer van woordvoerders bij gemeenten en corporaties op een aantal stellingen. Voor zover het materiaal het toestaat, proberen we de impressies te duiden met behulp van enkele kenmerken van het aanbodmodel en het jaar van implementatie ervan. In het slothoofdstuk, hoofdstuk 6, zetten we de belangrijkste bevindingen op een rij.
2
OPMARS, REIKWIJDTE EN PROCEDURE
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we in op de snelheid waarmee aanbodmodellen de afgelopen jaren geïmplementeerd zijn in gemeenten en regio's. Daarna komt de reikwijdte van de modellen aan de orde, niet alleen in geografische zin, maar ook voor wat het segment van de woningvoorraad betreft dat via het model wordt verdeeld en de groepen woningzoekenden die buiten het model gehouden worden. Daarna belichten we aspecten van de zoekprocedure vanuit het perspectief van de woningzoekende, en tenslotte worden de kosten voor de woningzoekenden op een rij gezet.
2.2 Introductie van de aanbodmodellen in de gemeenten en regio's
Van de onderzochte 120 gemeenten hadden er 115 het aanbodmodel reeds ingevoerd en 5 verwachtten dat in de loop van 1996 te doen.
Figuur 2.1 geeft aan hoe snel het Delftse aanbodmodel navolging heeft gekregen in het land. In 1990 begon Delft, in 1992 waren tenminste zes gemeenten gevolgd, waaronder de grotere gemeente Leiden. In 1993 ging het alom minstens achttien gemeenten, waaronder Utrecht, Nieuwegein, Deventer en Venlo. In 1994 was het aantal gemeenten ruimschoots verdrievoudigd ten opzichte van het jaar daarvoor. De grotere gemeenten (meer dan 50.000 inwoners) die in dat jaar overgingen op het aanbodmodel waren Arnhem, Haarlem, Ede, Hilversum, Gouda en Schiedam. In de eerste helft van 1995 groeide het aantal gemeenten dat het aanbodmodel invoerde opnieuw hard, tot 144 gemeenten op het moment dat de inventarisatie door de Inspectie van de Volkshuisvesting gehouden werd. Hieronder waren Amersfoort, Dordrecht, Eindhoven, Den Haag, Zoetermeer, Apeldoorn en Haarlemmermeer. In 1996 volgden onder meer Enschede, Hengelo, Zwolle, Zaanstad, Amsterdam en Rotterdam. De vier grootste steden zijn daarmee over op het model, net als de meeste andere gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. Tilburg en de regio Nijmegen zullen volgens de laatste inventarisatie in de loop van 1997 het aanbodmo-del introduceren.
Figuur 2.1 Opmars van de aanbodmodellen
• < 100.000 inw . • 100.000 - 200.000 inw . • >200.000 inw.
Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, januari 1996 en IVH-inventarisatie, december 1996.
In termen van het aantal deelnemende gemeenten waren eind 1996 213 van de 625 gemeenten overgegaan op het aanbodmodel. Relateren we dat aantal aan het aantal inwoners van de gemeenten die tot het model overgingen, dan betreft het ruim de helft van de Nederlandse bevolking.
In de meeste gevallen volgde de eerste presentatie van woningen in de krant kort na de formele besluitvorming rond de invoering van het model. Slechts in luim zeven procent van de gemeenten was het gat tussen besluit en invoering groter dan een jaar.
Figuur 2.2 Regionale samenwerking bij aanbodgerichte woonruimteverdeling
Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, januari 1996 en IVH-inventarisatie, december 1996.
• • I.Jl'~ . • ~ 1U!I
In ongeveer tweederde van de gemeenten functioneert het aanbodmodel in een regionale context, waarbij vaak sprake is van overgangsregelingen. Woningzoeken-den uit één gemeente komen in beginsel ook in aanmerking voor een woning in een van de andere regiogemeenten. Nog eens 20% verwachtte in de loop van 1996 regionaal te gaan werken. Figuur 2.2. laat zien welke regio's er volgens de laatste inventarisatie van december 1996 functioneren of in 1997 verwachten te gaan functioneren.
In zes van de 120 gevallen zegt de gemeentewoordvoerder dat het model regionaal wordt toegepast, terwijl de corporatie dit ontkent en zegt ook geen plannen in deze richting te hebben. Ook komt het voor dat verschillende gemeenten binnen een regio anders antwoorden op de vraag of het model regionaal dan wel lokaal wordt of zal worden toegepast. Dat de regionale samenwerking in de woonruimteverdeling nog niet overal vlot verloopt, blijkt ook uit het feit dat 14% van alle geïnterviewden bij gemeenten en corporaties de regionale toepassing als een knelpunt ervaart. Hoe innig de regionale samenwerking is, verschilt eveneens. Niet overal gelden dezelfde regels. Soms geldt de urgentiestatus bijvoorbeeld alleen voor de eigen gemeente of hebben ingezetenen van de eigen gemeente voorrang boven mensen van buiten. Op die voorrangregels komen we terug.
2.3 Reikwijdte van het aanbodmodel
De aanbodmodellen verschillen voor wat de reikwijdte betreft. Aan het bereik van
het model zitten diverse kanten. Allereerst is er een verschil tussen regionale en lokale modellen, zoals in § 2.2 ter sprake kwam. In tweederde van de gemeenten functioneert het model op regionale schaal. Dit houdt in dat het lokale woningaanbod in beginsel toegankelijk is voor woningzoekenden uit de hele regio. Hoe bereikbaar de woningen werkelijk zijn voor woningzoekenden uit andere regiogemeenten, hangt onder meer samen met de labeling van de woningen, de definities die gehanteerd worden voor starters en doorstromers, de zoekprofielen voor urgenten en de gehanteerde voorrangcriteria. We komen hierop terug in de volgende paragrafen. Het woningaanbod mag toegankelijk zijn voor kandidaten uit de hele regio of het hele land; inzage in dit aanbod wordt vergemakkelijkt als de advertenties via de krant huis aan huis bezorgd worden. In ruim 60% van de gemeenten wordt de krant ook buiten de eigen gemeente gratis verspreid. Dit geldt vooral voor de kleinere gemeenten. Het verspreidingsgebied van de krant is daarbij overigens niet noodzake-lijk even groot als de regio. De woonkranten uit andere regiogemeenten kan men doorgaans op gemeentekantoren en bibliotheken inzien.
Naast de geografische reikwijdte is er een begrenzing binnen het woningaanbod. Met onze definitie van aanbodmodellen hebben we enkele gemeenten waar het model zich niet richt op sociale-huurwoningen, waaronder Groningen, buiten het onderzoek gelaten. In vrijwel alle onderzochte gemeenten wordt in elk geval (een belangrijk deel van) de huurwoningvoorraad van corporaties en gemeente via het aanbodmodel gepresenteerd. Ruim één op de vijf gemeenten brengt ook (een deel van de)
particu-Figuur 2.3 Groepen woningzoekenden die buiten de krant om woningen toege-wezen krijgen (% gemeenten waar de groep buiten de krant om wordt toegewezen) statushouders/ ~=~=rl==b.= asielzoekers/migranten P='"'P=91"""="'P"'l urgenten """'==t"==+""= gehandicapten! aangepaste woningen veroorzakers ernstige overlast problematische huurschulden ouderen jongeren diversen geen
o
20 40 60 80%Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, 1996.
liere huurwoningen via het aanbodmodel onder de aandacht en in 7,5 % van de gemeenten geldt dit ook voor (een deel van de) koopwoningen. Het gaat dan bijvoorbeeld om gesubsidieerde koopwoningen, koopwoningen beneden de vrije vestigingsprijs of koopwoningen die via makelaars verkocht worden.
Tenslotte wordt de reikwijdte van het model beïnvloed door het in meer of mindere mate buiten het model om bedienen van specifieke groepen woningzoekenden. In enkele gevallen is hiervan sprake binnen het kader van een overgangsregeling. Zoals figuur 2.3. laat zien, zijn er categorieën woningzoekenden die systematisch buiten de krant om geholpen worden. Het gaat om getalsmatig kleine groepen die op vrij grote schaal buiten het model gehouden worden. Dit geldt vooral voor statushouders en (andere) urgenten, die in bijna 70% respectievelijk ruim 50% van de gemeenten buiten de krant om worden toegewezen. Zij krijgen dikwijls met voorrang een woning toegewezen, die dan niet wordt gepresenteerd aan andere woningzoekenden. Ook worden mensen die in het verleden ernstige overlast veroorzaakten, in een respectabel aantal gemeenten buiten de krant om aan een woning geholpen, vermoe-delijk door gerichte plaatsing.
2.4 Verdelingsprocedure en kosten voor de woningzoekende
In aansluiting bij onderzoeken van CEBEON (1993, 1996) onderscheiden we voor wat de procedure van het verdelen van woningen betreft, aanbodmodellen van distributiemodellen. Kenmerkend voor distributiemodellen is dat vraag en aanbod bij elkaar worden gebracht door een verdelende autoriteit (verhuurder, gemeente of samenwerkingsverband, kortweg: de verdelers). De rol van de woningzoekenden bestaat uit het "zich laten registreren en een voor hen geselecteerde aanbieding afwachten" (CEBEON, 1996, p. 19). In het aanbodmodel presenteren de verdelers het aanbod (meestal via advertenties), terwijl de woningzoekende zelf geschikte aanbiedingen selecteert.
De procedure binnen het aanbodmodel bestaat voor de woningzoekende uit: regelma
-tig kennis nemen van het woningaanbod via de krant en soms via andere media, één of meer geschikte woningen selecteren, via een woonbon op deze woningen reageren en wachten of deze reactie in een woningaanbieding resulteert. Tenslotte kan door de publieke verantwoording van de toewijzingen, worden gecontroleerd of de woning terecht aan een ander is toegewezen. In een aantal gevallen moet het insturen van woonbonnen worden voorafgegaan door het inschrijven als woningzoekende.
In deze paragraaf gaan we kort in op verschillende aspecten van de procedure, los van de toedelingsmechanismen en -criteria. Achtereenvolgens passeren het medium, wel of niet inschrijven van woningzoekenden, het maximum aantal reacties, sancties op het weigeren van een woning en de kosten van verschillende fasen in de verde-ling de revue. Rangordening van de kandidaten en labeling van de woningen komen in hoofdstuk 3 aan de orde.
Medium
De krant is verreweg het meest gebruikte medium. In de inventarisatie werd slechts een enkele keer gebruik gemaakt van de lokale teletekst (in Etten-Leur), de televisie (Lisse, Bergen op Zoom) of van voice response als medium (Annen, Maarssen, Utrecht en Nieuwegein). Bij het voice response systeem telefoneert de woningzoe-kende met een computergestuurd antwoordapparaat en kan hij een aantal keuzes maken. Twee noordelijke woningcorporaties gaven aan dat het woningaanbod in de vorm van een nieuwsbrief wordt gepresenteerd aan de zittende huurders en de inge-schreven woningzoekenden.
Meestal (ruim de helft van de gevallen) verschijnt het woningaanbod in de krant tweewekelijks, in 39% van de gevallen wekelijks en in 9% minder dan tweeweke
-lijks. In ruim 90% van de gevallen staan de woonbonnen waarmee op de vrijkomen-de woningen gereageerd kan worvrijkomen-den ook in vrijkomen-de krant afgedrukt. In vrijkomen-de anvrijkomen-dere gevallen moet de woningzoekende zich aan een loket vervoegen om die bonnen te halen of anderszins te kunnen reageren op een woning.
Inschrijven
Voordat een woonbon kan worden ingestuurd, moet in ruim een derde van de gemeenten de woningzoekende zich eerst laten inschrijven. Dat geldt in de meeste
gevallen voor alle woningzoekenden en in enkele gevallen uitsluitend voor starters op de woningmarkt.
Vooral in de grotere gemeenten moet vooraf worden ingeschreven (tabel 2.1). Onder de grotere gemeenten die voor een model met inschrijving hebben gekozen zijn Utrecht, Amsterdam, Rotterdam, Apeldoorn, Amersfoort, Eindhoven en Enschede. Er is geen relatie tussen het jaar waarin het aanbodmodel werd ingevoerd en het wel of niet inschrijven van woningzoekenden.
Het wel of niet vooraf inschrijven van woningzoekenden is een belangrijk kenmerk van de aanbodmodellen. Er wordt wel als bezwaar aangetekend dat het inschrijven een drempel opwerpt om op woningen te reageren, zodat het de doorstroming zou afremmen. Hierna zullen we zien dat aan inschrijven dikwijls kosten verbonden zijn. Ook maken sommigen bezwaar tegen inschrijven vanwege de gelijkenis met de procedure in distributiemodellen. Daar begint de procedure voor woningzoekenden immers met inschrijven.
Inschrijven biedt anderzijds de mogelijkheid om de inschrijfduur als rangordecriteri -um te gebruiken. We komen hierop terug. Inschrijven biedt idealiter ook meer inzicht in de vragers op de woningmarkt voor wie geen of nauwelijks woningen vrijkomen, de zogenaamde 'latente vraag'. Tenslotte hoeven woningzoekenden na de inschrijving niet telkens opnieuw informatie (inkomen, huishoudensgrootte, woon-duur) te verstrekken waardoor fouten in de gegevens, die de woningaanvraag ongeldig maken, kunnen worden voorkomen.
Maximum aantal reacties
Volgens een evaluatie van de Delftse verdeling in 1993 (Adrianow en Pepers, 1993) bleken vrij veel woningweigeringen toe te schrijven aan het feit dat een kandidaat voor verschillende woningen als eerste in aanmerking kwam. Dit gold vooral voor starters, die dan ook minstens één woning moesten weigeren. Naar aanleiding hiervan is het maximale aantal toegestane reacties per persoon per advertentieronde gereduceerd van drie tot twee.
In 58 % van de gemeenten werpen de verdelers een drempel op wat betreft het maximale aantal reacties per woningzoekende per krant. Meestal worden maximaal twee reacties toegestaan, in minder gevallen maximaal drie en in enkele gevallen is slechts één reactie per krant mogelijk. Beperkingen worden vooral opgelegd in gemeenten die pas de laatste jaren (1994 en 1995) op het aanbodmodel zijn overge-gaan en in grotere gemeenten (tabel 2.2).
Tabel 2.1
Wel inschrijven Niet inschrijven Onbekend
Gemeenten waar woningzoekenden wel respectievelijk niet vooraf worden ingeschreven, naar inwonertal
Aantal gemeenten 43 75
2
Gemiddeld aantal inwoners
81.000
38.000
Tabel 2.2 Gemeenten die wel respectievelijk geen grens stellen aan het maximale aantal reacties per advertentieronde, naar inwonertal
Beperking aantal reacties Geen beperking Onbekend Aantal gemeenten 67 48 5 Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, 1996.
Gemiddeld aantal inwoners 76.000
25.000
Beperking van het aantal reacties per advertentieronde neemt niet weg dat de keuzevrijheid van de woningzoekende door de aanbodmodellen vergroot is. Alle vrijkomende woningen worden getoond en wekelijks of tweewekelijks kan op enkele woningen gereageerd worden. In de distributiemodellen kreeg men slechts enkele woningaanbiedingen te zien.
Sancties op het weigeren van een woning
Waar in de distributiemodellen woningzoekenden na enkele (veelal drie) weigeringen hun aanspraken op een spoedige woningtoewijzing verloren, zijn er binnen de aanbodmodellen weinig sancties op het weigeren van een woning. In slechts 9% van de gemeenten wordt een (niet-urgente) woningzoekende na één, twee of drie weigeringen enige tijd van toewijzing uitgesloten. Dit is onder meer in enkele Walcherse gemeenten zo en in twee middelgrote gemeenten die buiten regioverband de woonruimte verdelen. Meestal is de uitsluiting voor meer dan een half jaar. In geen van de geënquêteerde gemeenten zijn kosten aan een weigering verbonden voor de woningzoekenden. In de meeste gemeenten staat er dan ook geen enkele sanctie op het weigeren van een woning.
Kosten voor de woningzoekende
Verschillende fasen in de toewijzingsprocedure kunnen de woningzoekende geld kosten: het abonnement op de woonkrant, de inschrijving als woningzoekende, een urgentie-aanvraag, en de woningtoewijzing. Tabel 2.3. geeft de afzonderlijke kostenposten weer en de optelsom van alle posten per gemeente.
In verreweg de meeste gemeenten wordt de krant binnen het verspreidingsgebied gratis verstrekt (94%). Daarbuiten kan men zich, meestal tegen betaling, abonneren. In de andere 6% van de gemeenten moet hoe dan ook betaald worden voor het ontvangen van de woonkrant, waarbij de kosten voor een jaarabonnement variëren van
f
25,- totf
50,-, terwijl ze in één gevalf
200,- bedragen. De abonnementskos-ten is voor de consument de enige nieuwe kosabonnementskos-tenpost abonnementskos-ten opzichte van adverabonnementskos-tentie- advertentie-modellen, maar ze wordt slechts in een klein aantal gemeenten bij de woningzoeken-de in rekening gebracht.De andere kostenposten bestonden onder de distributiemodellen al. In 43 van de onderzochte gemeenten moet men zich inschrijven voordat een woonbon kan worden ingestuurd. In vier van de vijf gemeenten die vooraf inschrijven kost dit geld (j
15,-Tabel 2.3 Kosten voor de woningzoekende voor een jaarabonnement op de krant, inschrijving, urgentie-aanvraag, een geslaagde woningtoe-wijzing en het totaal van deze kosten (in %)
Kosten Abonnement Inschrijving Urgentie Toewijzing Totaal
Geen 94 20 40 41 9 11,-tot I 50,- 3 56 7 14 11 I 50,- tot I 100,- 2 24 25 30 24 I 100,- tot I 150,- 24 12 34 I 150,- tot I 200,- 4 3 13 I 200,- of meer 9 Totaal 100 100 100 100 100 N= 117 41 109 97 101
Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling , 1996.
tot
f
60,-), waarbij de inschrijving in de helft van de gevallen jaarlijks tegen betaling verlengd moet worden (kostenf
5, - totf
50, -) .Naast de periodieke kostenposten om inzage in het woningaanbod te krijgen en woonbonnen te mogen opsturen, zijn er twee incidentele kostenposten: de kosten van een urgentie-aanvraag en de administratiekosten bij een geslaagde toewijzing. Een urgentie-aanvraag kost in 60% van de gemeenten geld, meestal tussen de
f
50,- enf
150,-. In enkele gevallen worden de kosten alleen in rekening gebracht als de urgentie ook verleend wordt, terwijl zich in een enkel geval het omgekeerde voordeed: wie urgent verklaard wordt, krijgt het geld van de aanvraag terug. In 59% van de gemeenten worden administratiekosten in rekening gebracht bij een geslaagde toewijzing.Tenslotte zijn in tabel 2.3 alle kostenposten voor de woonconsument in het gehele verdelingsproces opgeteld: kosten van een jaarabonnement op de krant, inschrijving, urgentie-aanvraag, en administratiekosten bij een geslaagde woningtoewijzing. De verschillen tussen de gemeenten blijken aanzienlijk te zijn. Vooral de incidentele kosten van urgentie-aanvraag en toewijzing lopen uiteen. De financiële drempel om kennis te nemen van het woningaanbod en erop te mogen reageren, is in de meeste gemeenten laag gehouden.
De totale kosten voor de consument zijn in de gemeenten die woningzoekenden vooraf inschrijven niet hoger dan in de andere gemeenten, ook al kan inschrijving een extra kostenpost met zich brengen. Kijken we per regio, dan zien we binnen de regio's kostenverschillen tussen de gemeenten. Verhoudingsgewijs kunnen de regio's Hoekse Waard, Haaglanden en Gooi en Vechtstreek als duur getypeerd worden en IJmond, Utrecht en Walcheren als goedkoop.
De kosten die voor gemeenten en corporaties aan de woonruimteverdeling zijn verbonden, zijn niet in dit onderzoek betrokken. Er is alleen gevraagd naar de rekening die de woonconsument voor de verschillende handelingen krijgt gepresen-teerd.
3
STURINGSELEMENTEN
3.1 Inleiding
Zoals de auteurs van het rapport "Minderheden aan bod" (CEBEON, 1996) ook aangeven, vormt een aanbodmodel een samenhangend stelsel van bouwstenen waar niet straffeloos een element uit weggenomen kan worden. In dit hoofdstuk gaan we in op die elementen van het aanbodmodel waarmee het onderscheid met een vrije
-markt wordt gemaakt. Binnen het aanbodmodel is nog altijd sturing gewenst om de woonruimte naar behoeften te verdelen. Daartoe wordt een stelsel van sturingsele-menten gebruikt die onderling zijn afgestemd. In beginsel zijn er twee sturingsinstru-menten: woningen worden exclusief gereserveerd voor bepaalde (groepen) woning-zoekenden of woningen kunnen bij voorrang worden toegewezen aan bepaalde (groepen) woningzoekenden.
In het geval van exclusief reserveren worden schotten in het woningaanbod aange-bracht, waarmee segmenten gecreëerd worden: (kleine) eenheden of hokjes binnen het woningaanbod dat daarmee bestemd wordt voor bijpassende groepen. Het creëren van segmenten uit zich in de 'woonkranten' op twee manieren. In de eerste plaats worden binnen de krant rubrieken onderscheiden waarin de woningen staan die bestemd zijn voor bepaalde doelgroepen. Meestal gaat het om starters en doorstromers, soms ook om vestigers of ouderen. Woningzoekenden worden geacht uitsluitend op woningen uit de juiste rubriek te reageren. Vervolgens worden bij de afzonderlijke woningadvertenties nadere eisen gesteld in de vorm van labels (etiket-ten). Het gaat hier meestal om passendheidscriteria zoals de inkomens- en bezettings-norm, maar aanvullende sturingslabels bestaan ook. Op de segmenten en labels gaan we in § 3.2 nader in.
In principe zou binnen de gecreëerde segmenten geloot kunnen worden tussen alle belangstellenden die een juiste woonbon hebben ingevuld en die inderdaad in het segment passen, die dus tot de juiste doelgroep behoren. De kansen van een woningzoekende zouden dan afgeleid kunnen worden uit het aantal geldige reacties op een woning. In de praktijk gebeurt dit nergens.
Binnen de onderscheiden segmenten of doelgroepen wordt een tweede sturingsinstru-ment gebruikt: rangordening van de kandidaten die een woonbon hebben ingestuurd.
Dat gebeurt op grond van objectieve criteria zoals leeftijd en woonduur. De woning-zoekende kan daar geen rechtstreekse invloed op uitoefenen (CEBEON, 1996, p. 21). In een deel van de gemeenten bepaalt (net als vroeger) de inschrijfduur de rangordening. Ook komt het voor dat naast de wachttijd urgentiecriteria in de algemene rangordening betrokken worden.
Sturing via labels en via rangordening is tot op zekere hoogte uitwisselbaar. Dat komt het duidelijkst tot uitdrukking in enkele aanvullende sturingslabels en rangorde-ningscriteria die zijn aangetroffen met betrekking tot binding aan de gemeente of de regio en met betrekking tot doorstroming. In § 3.3. gaan we in op de rangordening van de kandidaten volgens hoofdcriteria en aanvullende sturingscriteria.
Tenslotte wijden we een aparte paragraaf aan urgent woningzoekenden. Zoals eerder ter sprake kwam, worden zij in een aantal gemeenten buiten de krant om aan een woning geholpen, terwijl ze in andere gemeenten in het model zijn ingepast. Behalve de procedure voor urgenten worden in § 3.4 ook de urgentiecriteria besproken. Omwille van het openbaar verantwoorden van de toewijzingen is het aantal urgenten sterk teruggebracht. Ook de urgentiebepaling kan niet los worden gezien van de andere sturingsmechanismen. Immers: waar bepaalde 'knelgroepen' langs reguliere weg goede kansen maken op een woning, is het niet nodig urgentie te verlenen.
3.2 Segmentering en labeling van het woningaanbod Doelgroepen
In verreweg de meeste gemeenten (ruim 70%) wordt binnen het woningaanbod onderscheid gemaakt tussen starters en doorstromers, door middel van afzonderlijke rubrieken in de krant. In de grotere gemeenten gebeurt dit minder dan in kleinere gemeenten. Het begrip 'doorstromer' wordt in de meeste gemeenten ruim opgevat: het betreft verhuisden uit een huur- of koopwoning die meestal ook buiten de eigen gemeente mag liggen (tabel 3.1). Er bestaat een verband tussen de geografische begrenzing van wie als doorstromer wordt omschreven en het inwonertal van de gemeente: begrenzen tot degenen die een woning in de eigen gemeente vrijmaken, gebeurt vooral in kleinere gemeenten; vrijlaten van de herkomst van de doorstromer gebeurt vooral in grotere gemeenten.
Met de segmentering van het woningaanbod in een starters- en een doorstromersaan-bod wordt beoogd om beide groepen naar evenredigheid toegang te verschaffen tot de woningmarkt. Of starters tegen doorstromers 'beschermd' moeten worden of omgekeerd, hangt samen met de lokale woningmarkt. Het aandeel woningen dat in 1995 werd toegewezen aan doorstromers varieert tussen de gemeenten dan ook enorm, van 20 tot ruim 90% van alle toegewezen woningen. Argumenten om het onderscheid tussen starters en doorstromers achterwege te laten bestaan eruit dat de keuzevrijheid voor leden uit beide groepen gereduceerd wordt, terwijl in de praktijk de belangstelling van doorstromers voor een groot deel van de voor starters gelabel-de woningen toch gering zou zijn. Binnen de rangordening kan zonodig de positie van de ene groep ten opzichte van de andere versterkt worden.
Tabel 3.1 Definitie van doorstromers, in gemeenten die onderscheid maken tussen doorstromers en starters
Vrijgemaakte woning moet corporatiewoning zijn Vrijgemaakte woning moet zelfstandige huurwoning zijn Vrijgemaakte woning mag huur- of koopwoning zijn Totaal
Vrijgemaakte woning moet in de eigen gemeente liggen Vrijgemaakte woning moet in de eigen regio liggen Vrijgemaakte woning mag overal in Nederland liggen Totaal
Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, 1996.
Aantal gemeenten % 16 12 52 80 8 45 29 82 20 15 65 100 \0 55 35 100
Afgezien van het onderscheid starter-doorstromer wordt in een derde van de gemeenten een aparte rubriek gemaakt voor ouderen. Andere rubrieken in de krant zijn 'vestigers' (in 19 gemeenten) en 'starters plus doorstromers' en 'vrije-sectorwo-ningen'. Wanneer andere huishoudensrubrieken onderscheiden worden (vestigers, ouderen), is dat bedoeld om de toegang tot de woningmarkt voor die specifieke groep mogelijk te maken of te vergemakkelijken.
Binnen de meeste samenwerkende regio's wordt door alle geënquêteerde regioge-meenten consequent onderscheid gemaakt tussen aanbod voor starters en aanbod voor doorstromers. Dit is het geval in Haaglanden (9 geënquêteerde gemeenten), Zuid-Kennemerland (3 gemeenten), Gooi en Vechtstreek (9 gemeenten), Utrecht (11 gemeenten), Walcheren (6 gemeenten) en Eemland (4 gemeenten). In IJmond, Noord- en Midden-Drente, Noord-Limburg en Midden-Holland is het beeld minder eenduidig en doen zich binnen de regio verschillen voor.
Ook in de omschrijving van de plaats waar de doorstromer zijn woning moet vrijmaken bestaat binnen de regiogemeenten meestal consensus, behalve in de regio Walcheren, waar sommige gemeenten zeggen alleen doorstromers uit de eigen regio als doorstromer te accepteren, terwijl andere gemeenten doorstromers uit het hele land toelaten. Haaglanden is de enige regio in het onderzoek waar alle deelnemende gemeenten woningzoekenden uit heel Nederland als 'doorstromer' accepteren. Over de vraag of de doorstromer ook een koopwoning mag achterlaten bestaat binnen regiogemeenten wat minder consensus. De regio's Hoekse Waard en Haaglanden zijn hierin wel homogeen en accepteren zowel vrijkomende huur- als koopwoningen. In geen van de Utrechtse gemeenten in het onderzoek geldt iemand die een koopwoning achterlaat als doorstromer.
Wat de andere doelgroepen betreft, zijn de regio's minder homogeen. Alleen in de Gooi en Vechtstreek wordt in alle geënquêteerde gemeenten de rubriek 'vestigers' onderscheiden en in de Hoekse Waard worden door geen van de deelnemende
gemeenten andere rubrieken dan starters versus doorstromers onderscheiden. De andere regio's tonen een verschillend beeld waarbij de ene gemeente nog vrije-sectorwoningen onderscheidt, de andere ouderenwoningen en een derde geen nadere rubrieken.
Labels
Naast segmentering van het aanbod door aparte rubrieken in de krant te maken, vindt nadere onderverdeling van het woningaanbod plaats door bij de afzonderlijke advertenties voorwaarden te stellen. Het aantal schotten in het woningaanbod loopt daardoor op. Inkomenslabels worden in vrijwel alle gemeenten aangehouden: minimum- en maximumgrenzen. Daarna komt het tweede passendheidslabel, de minimum en vaak ook maximum huishoudensgrootte.
Behalve de bekende passendheidscriteria, worden op enige schaal ook andere labels als sturingsinstrument ingezet, zoals is weergegeven in tabel 3.2. Na de genoemde passendheidslabels is de minimum- of maximumleeftijd om voor een woning in aanmerking te komen het meest gebruikte label. De maximumleeftijd wordt vooral als schot gebruikt tussen verschillende startersgroepen, om ook jongere starters een kans te geven. De minimumleeftijd geldt vooral voor woningen die voor ouderen bestemd zijn. Dit kan het geval zijn vanwege de fysieke geschiktheid van de woning voor deze doelgroep. Het gaat dan in feite om een passendheidsnorm. Dezelfde labels kunnen echter ook worden gebruikt om te sturen in het kader van doelgroe-penbeleid in relatie tot sociaal woningbeheer.
Er worden verschillende labels gebruikt die refereren aan de binding met de gemeente of regio: de kandidaat moet ingezetene zijn, een sociale of economische binding hebben, het laatste eventueel in combinatie met een minimale reisafstand van woon- naar werkplaats. In ruim een derde van de gemeenten worden één, twee of soms nog meer bindingslabels aan de woningen gekoppeld.
Tabel 3.2 Labels die worden gebruikt voor starters, doorstromers of in gemeenten waar geen onderscheid gemaakt wordt: beide groepen
Starters Doorstromers Starters + doorstromers (N=84) (N=84) (N=33)
% % %
(Min. en max.) inkomensgrenzen 90 89 97
(Min. en/of max.) huishoudensgrootte 88 88 85
(Min. en/of max.) leeftijd 57 29 42
Binding aan gemeente of regio 37 35 24
Doorstroming (eengezins-, grote of n.v.!. 29 27 goedkope woning vrijmaken)
Een laatste type label betreft beoogde doorstromingseffecten. Woningen worden gelabeld voor mensen die een eengezinswoning (van een corporatie), een grote woning of een goedkope woning achterlaten. Ruim een kwart van de gemeenten gebruikt één of meer van dergelijke labels. Zoals we in § 3.3 zullen zien, worden de doelstellingen ten aanzien van binding aan gemeente of regio en doorstroming, ook via de rangordening nagestreefd.
Segmenten en labels: voor- en nadelen
Segmenten en labels hebben tot doel om verschillende groepen woningzoekenden naar evenredigheid aan bod te laten komen en om woningen en woningbehoeften zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen. Het reserveren van gelijkvloerse of aange-paste woningen voor ouderen of medische urgenten die zo'n woning nodig hebben, is daarvan een duidelijk voorbeeld. In het kader van het beleid van evenwichtige woonruimteverdeling is ook het reserveren van goedkope woningen voor de lagere-inkomensgroepen een belangrijk instrument om de woningen naar maatschappelijke behoeften te verdelen.
Deze criteria zijn overigens geen van alle nieuw, maar ze zijn door de aanbodmodel-len inzichtelijk gemaakt voor het publiek.
Het reserveren van bepaalde woningen voor bepaalde groepen woningzoekenden is van invloed op hun toewijzingskansen en is daar ook voor bedoeld. Zo blijkt uit het onderzoek 'Minderheden aan bod' (CEBEON, 1996) dat strenge passendheidsnormen in het voordeel werken van etnische minderheden, in het bijzonder van Turken en Marokkanen.
Als voordeel van een label kan worden aangemerkt dat het voor de woningzoekende ondubbelzinnig is: er staat onomwonden in de advertenties voor welke woningen men wel en voor welke woningen men niet in aanmerking komt.
Aan het creëren van (veel) segmenten zijn ook nadelen verbonden. Die nadelen geven aanleiding te overwegen in hoeverre dezelfde doelen van passende en evenre-dige toewijzing ook langs een andere weg gerealiseerd kunnen worden, bijvoorbeeld via rangordening.
Een eerste nadeel van segmentering is dat een bron van foute boninzendingen geïntroduceerd wordt. Na het onjuist invullen van het huishoudensinkomen, is het reageren op woningen uit de verkeerde categorie de meest gemaakte fout. Deze fouten maken de woonbon ongeldig en geven de woonruimteverdelers extra werk. Vooralsnog is het onduidelijk of deze fouten vooral te goeder of te kwader trouw gemaakt worden.
Een fundamenteler nadeel is de inperking van de keuzevrijheid van individuele woningzoekenden. Zo is het denkbaar dat starters bijvoorbeeld in een aantal gevallen geïnteresseerd zijn in doorstromerswoningen en omgekeerd. In zo'n geval is het twijfelachtig of labeling voor deze doelgroepen zinvol is geweest. In een ruime woningmarkt kan het uiterste gevolg zijn dat woningen onnodig opnieuw geadver-teerd moeten worden: binnen een andere doelgroep was er misschien wel een kandidaat geweest.
Een consequentie van de venninderde keuzemogelijkheden is dat de transparantie van het model minder wordt naannate het aantal segmenten groter is. Als het woningaanbod wordt verkaveld in veel kleine segmenten, kunnen woningzoekenden onverhoopt in slecht bedeelde vakjes terecht komen. Dit moet telkens achteraf, na evaluatie gecorrigeerd worden door de labels en daannee de grootte van de segmen-ten te veranderen. Hiertoe moet men bij de evaluatie van het model alert zijn op groepen die mogelijk tussen de wal en het schip vallen. De wachttijden worden bij vergaande labeling meer door de labeling bepaald dan door woonduur , leeftijd of inschrijvingsduur. De woningzoekende kan dan moeilijker taxeren wat zijn kansen op een woning zijn, vooral wanneer de omvang van de segmenten periodiek verandert.
Ook moeten bij vergaande labeling vragen worden gesteld bij de marktinfonnatie die verhuurders aan de boninzendingen ontlenen. Mogen reacties op woningen nog wel worden toegeschreven aan de kwaliteiten van de aanbieding of worden ze als het ware gekanaliseerd door de schotten die zijn aangebracht?
Aantallen doelgroepen en segmenten
Bekijken we het totale aantal segmenten in het woningaanbod, dan is er een trend zichtbaar in de verschillende jaren van implementatie van het model: het aantal doelgroepen in de krant en segmenten in het woningaanbod neemt over de jaren (gemiddeld genomen) af (tabel 3.3).
Dit is als volgt berekend. Doelgroepen en rubrieken die in de kranten voorkomen zijn starters, doorstromers, starters/doorstromers (waarbij beide groepen mogen reageren en starters voorrang hebben boven doorstromers), doorstromers/starters, vestigers (belangstellenden van buiten de gemeente of regio), ouderen en vrije-sectorkandidaten. Het aantal segmenten hebben we benaderd door te kijken naar de doelgroepen en het aantal labels voor de meest voorkomende doelgroepen, namelijk starters en doorstromers of, waar dit onderscheid niet gemaakt wordt, de gecombi-neerde groep. Een rekenvoorbeeld kan dit verduidelijken: in de krant wordt onder-scheid gemaakt tussen starters en doorstromers en voor beide groepen staan bij de
Tabel 3.3 Aantal onderscheiden doelgroepen in de krant en segmenten in het woningaanbod, naar jaar waarin het aanbodmodel is ingevoerd
Jaar invoering aanbodmodel
1990-1992 1993 1994 1995 1996 Totaal Gem. aantal doelgroepen 2,9 2,7 2,3 2,2 2,0 2,3 Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, 1996.
Gem. aantal Aantal
segementen cases 11,6 7 9,4 10 8,9 41 8,7 48 6,8 4 9,0 110
woningadvertenties aanvullende labels met betrekking tot mlmmum- en maxi-muminkomen. Voor doorstromers wordt bovendien de minimumleeftijd als label toegepast voor ouderenwoninge~. Het aantal doelgroepen bedraagt dan twee en het aantal segmenten vijf: (twee (doelgroepen) maal twee labels (minimum- en maxi-muminkomen» plus één label (minimumleeftijd) voor één doelgroep (doorstromers)
= vijf segmenten.
Het werkelijke aantal segmenten in het woningaanbod is aanzienlijk groter dan wat in de tabellen is aangegeven, omdat ook voor andere doelgroepen dan starters en doorstromers nadere labels toegevoegd kunnen worden. Hiernaar is echter niet gevraagd. Om de lengte van de vragenlijst in de hand te kunnen houden hebben we ons beperkt tot de labels en rangordecriteria voor de meest voorkomende doelgroe-pen. Bovendien kunnen nog verschillende leeftijdklassen, inkomensklassen en huishoudensgrootteklassen worden onderscheiden, met elk een eigen minimum- en maximumgrens.
Een oorzaak voor de gesignaleerde trend dat het aantal doelgroepen en segmenten in het woningaanbod afneemt, is overigens niet aan te geven. Zo kan het zijn dat men meer en meer tracht het aantal segmenten te beperken om de keuzevrijheid zo groot mogelijk te houden. Het onderzoek biedt hier geen houvast. Omgekeerd kan het ook zijn dat de gemeenten pas na verloop van tijd ondervinden dat bepaalde groepen onvoldoende aan bod komen, en om die reden segmenten toevoegen. De langst functionerende aanbodmodellen hebben dan de meeste doelgroepen en segmenten.
Tabel 3.4 Gemiddeld aantal doelgroepen in de krant (segmenten) en segmen-ten in het woningaanbod, per regio (alleen regio's met minimaal 3 geïnterviewden)
Regio Gem. aantal Gem. aantal Aantal
doelgroepen segmenten cases
Zuid-Kennemerland 4,3 10,3 3 Gooi en Vechtstreek 4,0 12,9 9 Utrecht 3,9 9,8 ll Haaglanden 3,6 9,3 9 Walcheren 3,3 9,8 6 Eemland 3,3 12,5 4 IJmond 2,8 9,4 5 Noord-en Midden-Drenthe 2,7 2,7 3 Noord-Limburg 2,7 '5,0 3 Hoekse Waard 2,6 8,0 5 Midden-Holland 2,2 8,6 5 Totaal 3,4 9,5 63
De doelgroepen en segmenten verschillen ook per regio. Tabel 3.4. laat zien dat het aantal doelgroepen en segmenten in Zuid Kennemerland en in de Gooi en Vecht-streek relatief groot is. Het woningaanbod is hier dus het meest verkaveld. In de Hoekse Waard, Noord en Midden Drente, Noord Limburg en Midden Holland wordt verhoudingsgewijs juist weinig gesegmenteerd en gelabeld.
3.3 Rangordening van de woningzoekenden
Bij het rangordenen van de belangstellenden zijn inschrijvingsduur , leeftijd en woonduur de hoofdcriteria (figuur 3.1). Inschrijvingsduur wordt vooral gehanteerd als het aanbod niet gesegmenteerd is voor starters en doorstromers. In enkele gevallen hebben doorstromers daarbij wel voorrang op starters, maar in de meeste gevallen wordt de rangorde primair bepaald door de inschrijvingsduur van de kandidaat, ongeacht of deze starter of doorstromer is. Voorwaarde is uiteraard dat woningzoekenden vooraf ingeschreven worden, wat in ruim een derde van de gemeenten het geval is. Waar dat niet zo is, wordt de leeftijd het meest gebruikt om Figuur
3.1
Percentage gemeenten dat inschrijvingsduur, woonduur of leeftijdgebruikt als criterium om woningzoekenden te rangschikken, voor starters
+
doorstromers (in gemeenten waar deze groepen niet onderscheiden worden) (en voor starters respectievelijk doorstro-mers in gemeenten waar het onderscheid wel gemaakt wordt)*inschriJvings
duur
leeftijd
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Illlstarters+doorstromers ~starters IBdoorstromersl
*Soms worden criteria gecombineerd, waardoor de som der percentages meer dan 100% is. Bron: OTB-enquête aanbodgerichte woonruimteverdeling, 1996.
te rangordenen. Waar wordt gesegmenteerd voor starters versus doorstromers, wordt de leeftijd vooral gebruikt om starters te rangschikken en het woonduurcriterium om doorstromers te ordenen. Als aanvullende criteria worden binding aan de gemeente of regio en doorstromingseffecten ook wel in de rangordening betrokken. Dat gebeurt in ruim een derde van de gemeenten.
Indien op grond van meer dan één criterium de rangorde wordt bepaald, is het nodig om daarin een hiërarchie te onderkennen. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de regio Walcheren, waar twaalf doelgroepen worden onderscheiden op basis van huishou-denssamenstelling, leeftijd en inkomen (gebaseerd op huursubsidienormen). Bij elk van de woningen wordt aangegeven in welke volgorde de doelgroepen voor die woning in aanmerking komen. Binnen de doelgroep wordt vervolgens toegewezen op leeftijd voor starters en op woonduur voor doorstromers. De passendheidscriteria zijn op die manier als voorrangsregels vormgegeven en ze zijn van een hogere orde dan leeftijd en woonduur. Economische en sociale binding in combinatie met de lengte van de reistijd wordt ook in de rangordening meegenomen en is van een nog hogere orde dan de doelgroep waartoe men behoort. Het allerhoogst staan degenen met een urgentieverklaring. Zodoende ontstaan vier rangorde-lagen. Evaluatie zal moeten uitwijzen of of dit voor de woningzoekenden nog te volgen is en of de transparantie van het model hierdoor niet vertroebeld wordt. Als het principe voldoende duidelijk kan worden gemaakt aan woningzoekenden, biedt het een interessant alternatief voor exclusieve labeling van woningen.
Figuur 3.2 Percentage gemeenten dat via labeling of voorrangsregels onder-scheid maald tussen inwoners uit de gemeente respectievelijk regio en anderen Inwoners gemeente Inwoners regio 0% 5% 10% 15% 20% 25% SI labelling rnvoorrang
Passendheidseisen krijgen niet vaak de vorm van voorrangsregels. Dat is anders voor de bindings- en doorstromingsdoelen. Die worden zowel in de vorm van exclusieve labeling als in voorrangsregels gegoten.
In meer dan de helft van de gemeenten wordt rekening gehouden met de binding aan de gemeente of regio, hetzij via labels, hetzij via voorrangsregels (figuur 3.2). Bij de bindingseisen respectievelijk -voorkeuren geldt dat deze voor starters vaak gestalte krijgen in de vorm van labels, voor doorstromers even vaak in de vorm van labels als voorrangcriteria, en bij de modellen waar geen onderscheid tussen starters en doorstromers wordt gemaakt, vooral de vorm van voorrangcriteria krijgen.
In bijna de helft van de gemeenten worden langs één of meer wegen doorstro-mingsdoelen in de woonruimteverdeling betrokken. Doorstromingsdoelen worden even vaak via labels als via rangordening nagestreefd. Ze gelden uiteraard alleen voor doorstromers of de gecombineerde groep van starters en doorstromers. Het gaat om het vrijmaken van eengezinswoningen (van corporaties), grote of goedkope woningen en om duurder maar passend gaan wonen of goedkoper gaan wonen. De laatste twee worden alleen via rangordening geregeld (figuur 3.3).
Er is geen samenhang tussen de mate waarin men binding of doorstroming nastreeft en de gemeentegrootte of de regio. Verschillen binnen regio's zijn op deze punten meestal groter dan die tussen regio's.
Figuur 3.3 Percentage gemeenten dat via specifieke labels of voorrangsregels gericht de doorstroming bevordert
eengezinshuis achterlaten grote woning achterlaten goedkope woning
duurder maar
9EEill$]
Eill
8fTIrn.illillilllliQE.
passend p:goedkoper
.m.m.m.
0% 5% 10% 15% 20% 25%
13 labelling gvoorrang
3.4 Urgentie
Op grote schaal zijn binnen de urgentieregeling twee wIJzlgmgen doorgevoerd. Allereerst is voor velen de zoekprocedure veranderd: in bijna de helft van de onderzoeksgemeenten zoeken urgenten, net als niet-urgenten, zelf hun woning. Wel worden ze daarbij dikwijls beperkt in hun keuzemogelijkheden, in ruil voor de voor-rangsstatus. Ten tweede geschiedt de toekenning van urgentie op andere gronden. Niet langer worden urgentiepunten toegekend op grond van min of meer herkenbare, algemene situaties, maar op grond van individueel getoetste omstandigheden die volgens officiële omschrijvingen van "zeer ernstige", "ontoelaatbare" of zelfs "levensbedreigende" aard moeten zijn. De operationalisering van dergelijke om-schrijvingen blijft mensenwerk. Op de beperking van het aantal urgenten in verband met de verscherpte criteria gaan we in nadat de urgentieprocedure is belicht.
De hiervoor besproken rangordening wordt doorkruist door urgenten, voor zover zij binnen het model een woning zoeken. We hebben gezien dat in ruim de helft van de gemeenten urgenten buiten de krant om aan een woning worden geholpen. Dit aantal is voor statushouders nog hoger. Het toewijzen buiten de krant om in plaats van de urgenten zelf te laten zoeken, gebeurt in bepaalde regio's, zoals Noord-Limburg, Midden-Holland, Duin- en Bollenstreek en in een groot aantal gemeenten binnen de regio Utrecht. Er is geen samenhang met de gemeentegrootte of het jaar waarin het aanbodmodel werd ingevoerd.
Waar urgenten zelf mogen zoeken, krijgen ze in vrijwel alle gevallen een zoekprofiel mee, waarin omschreven is voor welk woningtype hun urgentiestatus geldt. Een enkele keer worden ook buurten in het zoekprofiel aangegeven of juist uitgesloten. Hoe vaak dat gebeurt, is ons uit dit onderzoek niet bekend. Het argument voor een zoekprofiel is dat de urgentiestatus niet behoort te worden aangewend om woon-carrière te maken. Overigens is de urgentiestatus in 18% van de onderzoeksge-meenten alleen geldig in de eigen gemeente.
In 30% van de gemeenten is het uitgangspunt dat de urgent woningzoekende binnen drie maanden een woning gevonden moet hebben. In nog eens 60% van de gemeen
-ten is dat binnen een half jaar. Een urgentietermijn van een heel jaar komt vooral voor in de gemeenten die urgenten buiten de krant om toewijzen. Als binnen de gestelde termijn een woning 'onterecht' wordt geweigerd, wordt in driekwart van de gemeenten de urgentie status ingetrokken. Een terechte weigering kan ermee te maken hebben dat de woning niet voldoet op medische gronden. De gemeenten waar urgenten ondanks een woningweigering hun urgentiestatus behouden, zijn merendeels gemeenten die de urgenten zelf naar een geschikte woning laten zoeken. Verreweg de meeste gemeenten (ruim 80%) hebben bij de beoordeling van urgenten de omslag gemaakt van een systeem met oplopende urgentiepunten naar een systeem waarin men wel of niet urgent is. Soms worden twee urgentieklassen onderscheiden. Deze ingreep ging in het algemeen samen met verscherpte urgentiecriteria, terwijl ook binnen de gemeenten die een puntensysteem handhaafden, nog ruim 40 % de urgentiecriteria aanscherpte.
· "", ~ll . _ _ _ : . ,*' " I ":., ...
Van alle gemeenten en corporaties heeft 81 % met de invoering van het aanbodmodel de urgentiecriteria aangescherpt (figuur 3.4). De kansen op urgentie zijn vooral beperkt voor gescheiden mannen zonder kinderen en mensen in een situatie van overbewoning. Medische problemen in relatie tot de woning is de belangrijkste urgentiegrond, terwijl ook gescheiden vrouwen met kleine kinderen nog vrij h00g scoren.
Zestien woordvoerders konden geen urgentiecriteria noemen, omdat de ruime woningmarkt geen aanleiding geeft om daarover na te denken. Elf respondenten konden geen categorieën aangeven omdat elk individueel geval uitvoerig door een toetsingscommissie wordt uitgezocht. Ook in de gevallen waar men zich waagde aan een beoordeling per groep urgenten, werden nadrukkelijk voorwaarden gesteld.
Medische urgentie moet bijvoorbeeld geconstateerd worden door een onafhankelijke GGD-arts; de gescheiden vrouw met kleine kinderen wordt soms pas urgent als ze
Figuur 3.4 Aanscherping van de urgentiecriteria en meest urgent verklaarde
categorieën huurders
Zijn de urgentiecriteria aangescherpt?
nee, versoepeld ill nee, gelijk gebleven
ElITll
Welke groepen zijn urgent verklaard?
medische pro~ ~,·,E·,·,·,E·,·,·E,·,·,·E,·,·,·~,·,·,E·,·,·,E·,·,E,·,·E,·,·,·~,·,·,·E,·,·,E·,·,·,E·,·,·E,·, ~,·,·,·E,·,·,E·,·,·,J',
l
gllCh'l::n:=.::
Pzm
.,
m
·'·'·'
~
·"·
i);::
·,·,·,
m"
""
m
"""
m
""
'4
",·
m
,.,.'
:l
"""
:l
.,.,.,
m
'·
~$
... ·m
..
stàlahoudlt' PzE:!$'·'·m'·'·'m·,·,·,m·'·'·'4·,·,·,m·,·,·,zj·'·'· slachtoffer overlut of burenruzie ... ,.,.,.,.,.,.,.,.,.,.,.,., ,.,.,.,.,.,.,.,.,.,.,.,
huuracl1uld_
p::::z$Z]01
ex-gevangene p;m""Ilo<"'Il,',$l""'lJ"'"situatie van overbewoning PzE:!$
gllChelden man L k1nd8t'en
pm
I
~--r---+---~--'
