Planologisch onderzoek: Een vooruitblik

planologisch studiecentrum TNO research centre

een vooruitblik

Bi jdragen aan het gelijknamige

symposium gehouden op

29 mei 1984 te

's-Gravenhage

een vooruitblik

Bijdragen aan het gelijknamige

symposium gehouden op

29 mei 1984 te 's-Gravenhage

2264' 2\\'3

G\b~

BIBLIOTHEEK TU Delft P 2115 6163

" " " "" "I

C 873690 ,11111111111111111111111111 111 11111 111111111111 111111111111111111111111 1/1111111111111111111111'/'"1,1111111'11111111111111111111'1111111111'1 11111 11 1 11 1111 1111111 11111 111111 ij 1 1111 11 I 1111 11 1 >111" "'11 i 1111111111 !u 11' 'iIiI il \11"1'1'; 111 '111111111\11111111" '1111 111 111111111111111 I 1111111 1111111111:11111111111 I1

Bundeling van bijdragen aan het

gelijk-namige symposium, gehouden op 29 mei

1984 te 's-Gravenhage.

Deze bijeenkomst is georganiseerd ter

gelegenheid van het 12i-jarig bestaan

van het Planologisch Studiecentrum TNO

en het afscheid van dr. J.D. Buissink

als directeur.

Planologisch Studiecentrum TNO

Schoemakerstraat 97

Postbus 45 2600 AA Delft

Telefoon: 015 - 569330

mei 1984

84/PS/200

afscheid van Dr. J.D. Buissink als directeur niet onopgemerkt voorbij te moeten laten gaan. Ter gelegenheid hiervan is op 29 mei 1984 een symposium georganiseerd met als thema 'Planologisch onderzoek; een vooruitblik'.

Voor het organisatiecomité was dit thema geen moeilijke keuze. In deze tijden van stagnatie en herbezinning waarin het onderzoek en vooral het onderzoek op het gebied van de ruimtelijke ordening een moeilijke tijd doormaakt, is het zinnig en noodzakelijk vooruit te kijken. Een bl ik vooruit kan zicht geven op nieuwe onderzoekpaden . Het kan het onderzoek 'n (nodi ge) i mpu 1 s geven, wanneer nieuwe toekomstdoelen worden ontdekt.

Op zo'n jubileumdag van het PSC en.z'n directeur ontkomt men er niet aan om de jubilarissen in eriige mate voor het voetlicht te halen. De voorzitter van de Raad van Toezicht en Advies van het PSC, prof. dr. G.A. Wissink zal in zijn referaat aandacht schen-ken aan het PSC in het kader van de Nederlandse planologie. Ook de overige referenten zijn allen lid van voornoemde Raad. Prof. dr. J. Buit is gevraagd uitspraken te doen over de toekomst van de planologie. In zijn referaat schenkt hij aandacht aan doelen, beginselen en instrumenten van ruimtelijke'planning in de nabije toekomst. Voor elk van deze aspecten worden veranderingen omschreven, die gevolgen kunnen hebben voor de aard en richting van het planologisch onderzoek.

Prof. dr. A. Faludi gaat in op de veranderende rol van het planologisch onderzoek, die zich in de afgelopen decennia in Nederland heeft voltrokken. In zijn referaat stelt Faludi, dat het doel van planologisch onderzoek niet uitsluitend is het ver-werven van kennis, maar eveneens als doel heeft het voorbereiden van concrete ingrepen om veranderingen teweeg te brengen. Faludi

is tegen de apartheid van onderzoek zowel in organisatorisch als

in conceptueel opzicht.

Ir. M. Bierman wijst in ZlJn co-referaat op het bestuurscentrisme, dat zich de laatste jaren heeft voltrokken en dat een Jan Salie-Planologie tot gevolg heeft gehad. Hij schetst vervolgens enkele

basisvoorwaarden voor vernieuwing van het planologische onderzoek.

De planologie zal, aldus Bierman in de toekomst gericht moeten worden op drie beleidsacties: afbouw van het teveel, ombouw van het bruikbare bestaande en opbouw van het voorraadgerichte.

In zij n co-referaat schenkt Ir. F. J. Zandvoort aandacht aan het

samenspel tussen onderzoeker en ontwerper. Het planologische vak

behoort zowel de verbale analyse als de ruimtelijke creativiteit

te omvatten. Zandvoort constateert dat de laatste jaren meer een

streven is naar eenheid tussen deze twee polaire componenten. Het organisatiecomité heeft de medewerking van de voorzitter en voornoemde leden van de Raad van Toezicht en Advies zeer op prijs gesteld. Zij moesten in een zeer kort tijdsbestek hun bijdragen

aan deze bundel toeleveren. Het comité dankt dan ook voornoemde

(co-)referenten, die het mogelijk hebben gemaakt, dat deze bundel

op dit symposium kon worden uitgegeven.

Het organisatie-comité, W.C.L. Zegveld (voorzitter)

Mw. E. Rozema

J.C. Daamen

A.G.G. Op Ot Veld

Symposium: "Planologisch Onderzoek; een vooruitblik"

INHOUDSOPGAVE blz.

1. HET PLANOLOGISCH STUDIECENTRUM TNO EN DE NEDERLANDSE

PLANOLOGIE 4

Prof. dr. G.A. Wissink

2. DE PLANOLOGIE IN DE TOEKOMST 12

Prof. dr. J. Buit

3. DE VERANDERENDE ROL VAN HET PLANOLOGISCH ONDERZOEK

IN NEDERLAND 20

Prof. dr. A. Faludi

4. co-referaat: WELKE PLANOLOGIE HEEFT NOG TOEKOMST? 39 Ir. M. Bierman

5. co-referaat: DE VERANDERENDE ROL VAN HET PLANOLOGISCH

ONDERZOEK IN NEDERLAND 46

Ir. E.J. Zandvoort

Bijlagen

1. Programma-overzicht Symposium

1. HET PLANOLOGISCH STUDIECENTRUM TNO EN DE NEDERLANDSE PLANOLOGIE

Prof. dr. G.A. Wissink

De Nederlandse planologie in beweging

Zowel de Nederlandse planologie als de rol daarin van het Planologisch Studiecentrum ZlJn de laatste jaren sterk in beweging. Wie de positie van het PSC binnen deze ontwikkeling wil schetsen, komt licht in moeilijkheden. Strijdvragen zijn dan: hoe en in welke mate onderscheiden zich planologie 'tout court' en planologische onderzoek van elkaar, door welke ontwikkelingsfasen zijn beide heengegaan en is het PSC uitsluitend als een product van eigen tijd te beschouwen? Ik zeg uitdrukkelijk 'strijdvragen' omdat exactheid en 'communis opinio' hier moeilijk te verwezenlijken zullen zijn. Niettemin zal ik proberen zonder al te grote stell igheid enige 1 ijnen te schetsen. Het gaat mij daarbij voornamelijk om een benadering vanuit het onderzoek. Over het eerste vraagpunt (betreffende het onderscheid met planologie) wil ik heel kort zijn, ook al omdat behandeling ervan meer aan de volgende sprekers toekomt en bij mij best impliciet kan blijven. Ik volsta met de opmerking dat de Nederlandse praktijk van het ogenbl ik leert dat planologisch onderzoek en planologie vaak dicht bij elkaar komen in beider uiteindelijke gerichtheid op planvorming en programmering, zeker als men pl anol ogie naar het spraakgebrui k interpreteert. Bl ijft echter wel staan dat de activiteiten van individuele werkers uiteenlopen-de accenten dragen, waa rdoor men kan b 1 i j ven zeggen dat iemand bijvoorbeeld met voorbereidende of zelfs fundamenteel onderzoek in een verwijderde relatie met de planvorming bezig is en iemand anders veel directer met de planvorming zelf.

In elk geval worden de ontwikkelingsfasen van het planologisch onderzoek gekenmerkt door het optrekken naar het hart van

planvor-ming en besluitvorplanvor-ming. Tot rond 1960 overwogen evenwel survey en prognose als los voorwerk in dienst van door ontwerpers en beleids-ambtenaren beheerste planvorming.

De tijd van wording

In de zestiger jaren werd het onderzoek verbreed met stedebouw-kundig meet- en rekenwerk, begon de betrokkenheid bij planvorming enige gestalte te krijgen en kwam de beleidsadvisering als logisch uitvloeisel van verricht onderzoek, sterk naar voren. Het einde van het decennium liet trouwens al het begin van de over-gang naar procesplanning zien, naar groter uitvoeringsgerichtheid dus, waardoor de wetenschappelijke voorbereiding een centralere betekenis kreeg. De uiteindelijke meesterhand van de ontwerper die, alles vergaard hebbend, zijn creatieve impulsen deed stollen in het zogenaamde eindtoestandsplan. Die meesterhand had grotere moeite met het uitstippelen van het sociaal-ruimtelijk ontwikke-lingsproces waarom het in de planologie nu vooral ging draaien In de overgang naar procesplanning zijn een tijdlang McLoughlin's boek 'Urban and Regional Planning; A $ystems Approach' en Friend en Jessop's studie 'Local Government and Strategie Choice' (beide uit 1969) richtinggevend geweest (1), maar in 1964 had Donald Foley eigenlijk al aan de bel getrokken en tevens gewezen op de grote invloed van de vele factoren uit de samenleving (2).

In deze context, maar daardoor slechts zeer gedeeltelijk bepaald, zijn de voornemens tot oprichting van een planologisch studiecen-trum gerijpt en vrij spoedig daarna tot uitvoering gekomen. Of het bewust gebeurd is weet ik niet, maar blijft staan dat, terugziend, de term 'studie' in de gekozen naam minder historisch belast was dan de term 'onderzoek'. In het verlengde daarvan ligt een ander gegeven dat een rol in de naamgeving kan hebben ge-speeld, namelijk het wèl expliciet gemaakte streven om binnen TNO een verweving tot stand te brengen van sociaal-wetenschappelijke gezichtspunten met technische en natuurwetenschappelijke inzich-ten. De aanduiding 'planologisch onderzoek' was immers tot kort

tevoren sterk bepaa 1 d door haar soc i aa l-wetenschappe 1 ij ke oor-sprong. De top van de Rijksplanologische Dienst, die aan de wieg stond van het PSC, had de 2e nota over de ruimtelijke ordening zien groeien uit de studieuze inspanningen van medewerkers uit zeer uiteenlopende wetenschappel ijke discipl ines. Men wilde dat zo houden. En daar kon de niet belaste term 'studie' mooi toe bijdragen. Dit is wederom mijn vrijmoedige interpretatie, maar als het niet bewust zo is gedaan dan had het toch heel goed kunnen gebeuren. In het begin van de zeventiger jaren bereikte de maatschappelijke betekenis van de ruimtelijke ordening een hoogtepunt gevolgd door zeven vette jaren. Die maatschappelijke betekenis kreeg een formele gestalte binnen de overheid, die het als haar taak zag uitgebreid te coördineren en in verregaande mate te regelen en te sturen. Het onlangs zo genoemde 'bestuurs-centrisme' kreeg toen zijn meest pregnante vorm. Het gaat dan om een opste 11 i ng waarbi j de op 1 oss i ng voor een gebrek aan effec-tiviteit in de sturing van maatschappelijke processen bij voortdu-ring wordt gezocht in uitbreiding en verbetevoortdu-ring van instrument, organisatie en procedures aan de kant van de overheid (3).

De wetenschappelijke planologie-beoefening van de zeventiger jaren is hierdoor uiteraard mede beïnvloed. Wat met de procesplan-ning als een reëel zoeken naar uitvoeringsgerichtheid was begon-nen, dreigde nu soms uit te monden in een zoeken naar steeds perfectere maar ook complexere bewerktuiging en beleidsstruc-turen.

Het PSC aan het werk

In het licht van én de zojuist geschetste tijdscontext zou men binnen het PSC een vrij zwaar accent op andere dan sociaal-weten-schappelijke disciplines en, qua sociaal-wetenschappelijk onder-zoek, nogal wat procedurele studies verwachten. Geen van beide is het geval. Veruit de meeste studies zijn min of meer sociaal-we-tenschappel ijk van aard en hebben betrekking op de inhoudel ijke

onderbouwing van ruimtelijk beleid en wel in een tamelijk gedis-tancieerde, dat wil zeggen nauwelijks direct beleidsadviserende zin. Er zijn bijvoorbeeld nogal wat studies bij die gericht zijn op 'monitoring', op evaluatie, of op de vervolmaking van progno-se-technieken. Enkele studies slechts laten een sterk procedurele gerichtheid of een andere dan sociaal- wetenschappelijke oriënta-tie zien, bijvoorbeeld enerzijds de studie over het streekplan als instrument van ruimtel ijke ordening en anderzijds de onder-zoekingen over windhinder en, recentelijk, over milieu-vraag-stukken.

Dat dit zo is gelopen, komt waarschijnlijk door enkele andere factoren die in de geschiedenis van het PSC zelf en in zijn bijzondere relaties hun oorsprong vinden. Het PSC was in de aanvang klein en het was geen wonder dat de weinige mensen die er toen werkten, waren gerecruteerd uit de (immer meer ervaren) sociaal-wetenschappelijke kringen binnen de planologie. Dat bepaalde dus aanvankelijk de gekozen disciplinaire benadering. In TNO-kringen waren deze lieden ietwat vreemde vogels in de marge van het grote gebeuren. Ook bij positieve persoonlijke verhou-dingen leidde dat toch niet gemakkelijk tot onderlinge bevruch-ting en tot gezamenlijke ondernemingen. Dit alles maakt begrij-pelijk waarom lang op verbreding van het scala van onderzoekingen moest worden gewacht.

Dat ook de procedurele studies nauwelijks van de grond kwamen, schrijf ik, zeker voor een belangrijk deel, toe aan de bijzonder nauwe en overheersende financiële relatie met de Rijksplanolo-gische Dienst gedurende de eerste tien jaren. Als grote dienst was de RPD gewend enerzijds zijn onderzoek nogal ver uit te splitsen en de uitbestede delen ervan te zien als kleine stutten in een groot bouwwerk, anderzijds bleef het procedurele werk bij voorkeur aan de dienst zelf en aan het ministerie voorbehouden, die in dat opzicht hun eigen boontjes meenden te kunnen en moeten doppen.

Bij dit alles voegt zich dat eenmaal betreden paden, met name in een toch mede op commerciële basis opererend instituut, moeilijk helemaal kunnen worden verlaten als men daartoe niet wordt gedwongen. Verricht onderzoek kweekt deskundigheid die erom vraagt verder ten nutte te worden gemaakt en die - eenmaal bij opdrachtgevers bekend - gemakkelijk soortgelijk dan anderssoortig doet toevloeien.

Een positief gevolg van de recente krapte op de opdrachtenmarkt kan juist een zekere verbreding zijn, evenals die zou kunnen voortvloeien uit de nieuwe organisatorische samenhangen binnen TNO.

De werving moet immers worden geïntensiveerd en op een grotere verscheidenheid van opdrachtgevers worden gericht, terwijl naar mijn indruk in deze moeilijke tijden positieve (en misschien al wel lang vanzelfsprekende) samenwerkingsrelaties binnen TNO gemakkelijker tot stand komen.

Dit beeld van het werk van het PSC is zo goed mogelijk gebaseerd op de feiten dus niet op een theoretische plaatsbepaling. Wat deze laatste betreft heeft er gedurende de eerste zeven à acht jaar een telkens hernomen, maar altijd schemerige discussie plaats gevonden over een zogenaamd middenniveau waarop de taak zou liggen. Dit zou het niveau zijn waarop noch de universiteiten noch de j.larticuliere bureau's zich zouden richten. De suggestie dat zoiets zou zijn af te bakenen is, meen ik, van de initiatief-nemers afkomstig en had waarschijnlijk zowel tot doel de gemoe-deren van de concurentie te sussen als om een gat op te doen sporen en vervolgens te vullen. Niemand is er echter in geslaagd dat middenniveau behoorl ijk te definiëren en de 1 aatste jaren hoort men er niet meer over. Integendeel, vanuit het PSC wordt volmondig toegegeven dat men in deze moeilijke tijd in beginsel elke redelijk vervulbare opdracht wil aanvaarden. Wat de

concur-rentie daarmee thans enigszins verzoent is dat het PSC gelei-delijk meer op strikt commerciële basis is gaan opereren.

Het perspectief van de tachtiger jaren

Inmiddels is het perspectief van de wetenschappelijke planologie-beoefening al weer verschoven. Er is een duidelijke reactie gekomen tegen het bestuurscentrisme van de zeventiger jaren. Nieuwe toverformules als decentralisatie, deregulering, beschei-denheid van de overheid en verregaand samenspel met de maatschap-pij zijn in een bezuinigingscontext geïntroduceerd. Wat daaruit allemaal zal groeien weten we niet. Duidelijk passé is in elk geval het geloof dat men ongeveer zou kunnen gissen welke toe-komst er voor de deur staat, daarna aan dat beeld op grond van beleidswensen zou kunnen sleutelen en vervolgens de samenleving met aangepaste bestuurlijke inspanning naar dat wensbeeld zou kunnen loodsen. Duidelijk is ook dat we weer terugmoeten naar een groter feitelijk evenwicht tuss~n hoe we moeten plannen en wat we willen plannen. Zo is het door de meest vooraanstaande bevor-deraars van de procedurele theorie waarschijnlijk in wezen ook bedoeld.

In het licht van de nieuwe oriëntatie die één en ander met zic~

mee zal brengen, is veel studie nodig. Al te somber over de opdrachtenportefeuille hoeven we dus niet te zijn, als er maar genoeg inventiviteit is om de nieuwe vraagpunten gericht aan te pakken en van eigentijdse antwoorden te voorzien. Natuurlijk wil onze hedendaagse samenleving allereerst brood op de plank, doch ruimtelijke ordening en zorg voor het milieu kosten niet enkel geld maar leveren ook rendement. Misschien is dat duidel ijk te maken, vooral als we tegelijk proberen al te gecompliceerde en onwezenlijke hoogstandjes te vermijden.

Overheidsplanning is al met al een wisselend gegeven, mede omdat het maatschappelijk tij nu eens gunstig dan weer ongunstig is. Het zou echter zoals Ganzev 1 es i n een i nterne notiti e heeft geschreven, ook wel eens zo kunnen zijn dat planners in maatschap pelijk gunstige tijden hun hand dreigen te overspelen en inl

ongunstige tijden - met niettemin dringende problemen - zich te bescheiden opstellen.

Andere attributen

Nu ik bijna aan het einde van mijn beschouwing ben gekomen, moet ik nog even aandacht besteden aan enkele andere attributen van het PSC. Zo is er, met name in de beginjaren en tijdens een

opleving rond 1980, regelmatig een aantal vrlJ aanzienlijke aeskundigen rond de tafel gekomen als Raad van Toezicht en Advies. Deze Raad heeft een belangrijke opiniërende en

stimule-rende rol vervuld. Het PSC is op die manier in zekere zin ver-wend, maar de betreffende buitenwacht heeft er dan toch maar wat in gezien. Wat de Centrale Organisatie TNO tot dusverre in het

studiecentrum heeft gezien is me nooit precies duidelijk gewor-den, maar zij heeft de Raad in elk geval verblijd met achtereen-vo 1 gens Mevrou\~ Van Lennep en Mevrouw Sl ag als deskundi ge en charmante secretarissen.

In al die jaren is directeur Buissink de trouwste deelnemer aan de beraadslagingen geweest. Buissink is het PSC. Het heeft me vaak verbaasd hoe de directeur zo nadrukkelijk en toch zo schijn-baar spelenderwijs aanwezig kOIl zijn. Ook in buitenlandse vak-kringen is het PSC daardoor bekend geworden en het is eigenlijk jammer dat daarop nog zo weinig kon worden gekapitaliseerd. Het onderzoek in Europees en klein-Europees verband verloopt helaas moeizaam, maar misschien zijn daarvoor de tijden langzamerhand wat rijper.

Behalve met ZlJn rapporten is het studiecentrum ook naar buiten getreden met het 4-maande 1 ij kse tij dschrift I Pl anni ng I en met

zijn stimulerende en coördinerende activiteiten met name ten aanzien van onderzoeksbeleid.

Het komt er allemaal kort en goed op neer dat er in beperkte tijd veel belangrijks is opgebouwd en dat het PSC moeilijk meer weg te denken is van het vaderlandse planologisch toneel. Dat zal de scheidende directeur goed doen, al vraag ik me af of hij het over een paar jaar niet jammer zal vinden een aantal fascinerende nieuwe ontwikkelingen niet van nabij te kunnen meemaken. Maar

voor komende taken laat hij in elk geval een stevige organisatie achter en dat is in zeer belangrijke mate zijn verdienste.

LITERATUUR

(1) McLoughlin, J. Brian, Urban and Regional Planning; a Systems Approach. London, Faber and Faber, 1969.

Friend, J.K. en W.N. Jessop. Local Government and Strategie Choice: An Operational Research Approach to the Processes of Public Planning. London, Tavistock Publications, 1969.

(2) Foley, Donald L., An Approach to Metropolitan Spatial Structure. In: Webber, Melvin M., e.a., Explorations into Urban Structure. Philadelphia, University of Pennsylvania Press, 1964.

(3) Hoed, P. den, Salet W.G.M. en Sluijs H. van der, Planning als Onderneming. W.R.R. Voorstudies en Achtergronden, V 34-1983.

2. DE PLANOLOGIE IN DE TOEKOMST

Prof. dr. J. Buit

Inhoudsbepaling van het begrip ruimtelijke planning

Gevraagd om enkele contouren van 'de planologie in de toekomst' te schetsen, lijkt het mij verstandig ter voorkoming van misver-stand voorop te stellen dat ik eigenlijk het intussen ingeburger-de begrip ruimtelijke planning prefereer boven het begrip planologie. Terecht of niet behoor ik nog steeds tot hen die planologie min of meer vereenzelvigen met planologisch onderzoek, het thema van een der andere referaten.

Als definitie van het begrip ruimtelijke planning stel ik dan voor: al het intentioneel gerichte denken en handelen op boven-individueel niveau binnen en buiten de overheidssfeer, gericht op de realisatie van ruimte en plaats voor activiteiten, en de toedeling van activiteiten aan plaats en ruimte. Het betekent in concreto dat naar mijn smaak ontstaan en ontwikkeling van ideeën inzake en toepassingen van ruimtelijk beleid naast of soms contra de overheid bij particuliere belangenorganisaties evenzeer als ruimtelijke planning moeten worden beschouwd als het bedrijven van soortgelijke bezigheden binnen soms concurrerende en/of conflicterende overheidsorganisaties.

Het betekent bovendien dat naast het traditionele terrein van ruimtelijk beleid gericht op realisatie van plaats en ruimte voor (gewijzigde) activiteiten via overheidsingrijpen in de sfeer van de 'spaces' (bouwplannen, bestemmingsplannen, streekplannen etc.) ook alle regulering gericht op toedeling van activiteiten aan plaats en ruimte via overheidsingrijpen in de sfeer van de 'acti v it i es' (mi grat i ebeïnvl oedi ng, doorstroomregel s, herverde-lingsinstrumenten van ruimte etc.) als ruimtelijke planning moeten worden beschouwd.

Hoewel op dit tweede terrein vele niet-planologisch geschoolden werken (herhuisvestingsbureau's, bedrijfsverplaatsingsdeskundigen e.d.), zijn hun bezigheden evenzeer gericht op de best mogelijke wederkerige aanpassing van ruimte en activiteiten als die van de traditionele ruimte-inrichters. Trouwens, een groot deel van het ruimtelijk beleid in ons land heeft - zoals bekend - nadrukkelijk de bedoeling dat activiteiten (soms zeer tot hun ongenoegen) zich hebben aan te passen aan (de instandhouding van) waardevolle ruimte (beschermde stadsgezichten, monumentenzorg, landschapspar-ken, groene hart en groeikernenbeleid, overloopbeleid uit 'volle' regio's etc.).

Ruimtelijke planning in verandering

In het kader van een globale verkenning van de toekomst van de ruimte 1 ij ke p 1 ann i ng za 1 nu achtereenvolgens aandacht geschonken worden aan doelen, beginselen en instrumenten van ruimtelijke planning. Voor elk van deze aspecten zijn in de komende jaren deels forse veranderingen te verwachten die grotendeels te herleiden zijn tot respectievelijk versoberinq (in de sfeer van doelen), vergruizing (in de sfeer van ruimtel ijke principes) en verschuiving (in de sfeer van instrumenten en doelen). Dat deze veranderingen in sterke mate zullen voorvloeien uit een aantal welbekende en moeilijk omkeerbare processen als een blijvend hoge werkloosheid, toename van part-time werk al dan niet via gedwon-gen arbeidstijdverkorting, toenemende schaarste aan financiële middelen bij de overheid en particulieren en daarmee toenemende conflicten inzake verdeling van schaarse middelen en beschikbare ruimten, behoeft nauwelijks verdere toelichting. Daarnaast doen zich ook verschuivingen binnen het overheidsapparaat zelf voor (het 'uitk"leden' van de verzorgingsstaat, decentralisatie van bevoegdheden, bijvoorbeeld in kader van stadsvernieuwing, art. 19-procedures, stichten deelgemeenten), die in dezelfde richting werken.

Met name geldt dit in die zin dat door decentralisatie van

bevoe~dheden dezelfde inrichtingsprincipes meer en meer sterk uiteenlopend zullen worden toegepast op het locale niveau; gemeente x zal aan het beginsel functiemenging, hiërarchie van voorzieningen etc. een geheel andere uitwerking geven dan gemeen-te y.

Versobering van de doelen

Voor wat de doelen van ruimtelijke planning betreft dienen zich verschuivingen aan respectievelijk zijn te verwachten in de richting van:

- nadruk op haalbaarheid en satisfycing in plaats van op collec-tieve doeleindenrealisatie en optimalisatie, omdat de toene-mende schaarste tot acceptatie van verlaagde plafonds van doeleindenrealisatie zal dwingen. Het door Hamnet en Faludi in Leiden geconstateerde oprukken van het marktmechanisme tijdens de planuitvoering contra de collectieve doeleinden tijdens de planvoorbereiding in de komende jaren van schaarste nog meer dan nu veranderen in een oprukken van het

marktmecha-.nisme in de fase van de planvoorbereiding;

- nadruk op kostenreductie met name door benutting van overcapa-citeiten en op reductie van bestuurl ijke problemen en tijdverlies. Deze nieuwe lijn, duidelijk zichtbaar in de recente Structuurschets Stedelijke Gebieden 1983, zal in een schaarste-situatie meer en meer naar voren treden en er toe leiden dat bij de afweging en bijstelling van inrichtingsprincipes een steeds groter scala van soorten van overcapaciteit (infrastruc-tuur, voorzieningen, relatieve onderbezetting woningen en bedrijfspanden e.d.) in de beschouwing zal worden betrokken; - nadruk op instandhoudingsdoelen in plaats van realisatiedoelen,

omdat gebrek aan financiële middelen bij het beheer en vooral het onderhoud van panden, openba re ru imten en infrastructuur tot toenemende problemen zal leiden. Reeds nu geldt dat de

kosten van pandonderhoud als gevolg van het gemeentelijke aanschrijvingsbeleid voor een bel angrijk deel niet meer op de pandeigenaren zijn te verhalen. Het is allerminst toevallig ~at

de komende Wet Stadsvernieuwing o.a. via de leefmilieu-veror-dening meer dan voorheen zich ontwikkelt tot een instandshou-dingsprogramma;

- nadruk op herverdeling/herinrichting van bestaande panden en open ruimten voor dezelfde respectievelijk andere gebruikers in

"

plaats van creatie van nieuwe dure panden en open ruirlten. Hergebruik en herverdeling van bestaande panden als vorm van besparing en van equity-bevordering zullen de komende jaren meer aandacht vragen. De term tweedehands planologie is aller-minst een tijdelijke modekreet en de discussies omtrent en beleidsingrepen in de verdeling van schaarse woon- en bedrijfs-ruimte (doorstroombelasting, verhuispremies etc.) zullen in kracht toenemen;

- nadruk op private doelen 'vanuit het grondvlak' enerzijds in de sfeer van snel in waardering stijgende specifieke subpreferen-ties zoals doe-het-zelf, milieuvriendelijke bedrijven, woonge-meenschappen, sta~t van collectieve bedrijven zonder winstoog-merk, anderzijds in de sfeer van pure marktgerichtheid. Het is duidelijk dat deze ontwikkeling in de richting van sterk conflicterende doelen en een dualistische economie ook bijpassen-de ruimtelijke inrichtingsprincipes zal vergen, welke elkaar qua milieu-eisen onderling uitsluiten. Hier ligt een van de moeilijkste opgaven voor ruimtelijke planning in de komende jaren, omdat de aanwijzing en toerusting van zulke uiteenlopen-de specifieke ruimtel ijke mi 1 ieus veel flexibi 1 iteit èn veel inflexibiliteit vergt, willen ze voor gebruikers attractiviteit en ontplooïngskansen bieden;

- nadruk op intralocale, intrasectorale en korte-termijn-doelen, met name in situaties van onderlinge concurrentieverhoudingen. Schaarste aan financiële middelen en schaarste aan (effectieve) instrumenten op bovenlocaal en bovensectoraal niveau zullen er

toe leiden dat de eigen interne doelen bij bijvoorbeeld het aantrekken van bedri j ven en voorz i eni ngen, de doors 1 ag zu 11 en geven welke externe doelen er op papier ook van belang worden geacht. Overheidsinstellingen en particuliere bedrijven zullen - om wat concreter te zijn - bij een dreigend vertrek zich meer dan nu locaties en ruimten verwerven, ook als die locaties met negatieve gevolgen vanuit collectieve doelen van ruimtelijk beleid (bijvoorbeeld milieubehoud, kleinschaligheid, multifunc-tionaliteit, tegengaan autogebruik) gepaard gaan.

Vergruizing van inrichtingsprincipes

Wat het hanteren van ruimtelijk inrichtingsprincipes betreft zijn er tekenen die wijzen op een in de toekomst sterke uitholling van diverse gangbare centrale inrichtingsprincipes en een moeizaam proces van totstandkoming van nieuwe inrichtingsprincipes. Deze ontwikkelingen zijn enerzijds te beschouwen als het gevolg van een stringentere toepassing van de doelstelling kostenreductie in de particuliere sectoren, anderzijds als het gevolg van decentra-lisatie van bevoegdheden in de overheidssector. Ook mag een steeds sterkere differentiatie in (de toepassing van) ruimtelijke normen worden verwacht. Te wijzen valt bijvoorbeeld op:

- de toenemende 'uitholling' van het beginsel van de functionele hiërarchie, waarbij commerciële voorzieningen handig gebruik zullen maken van het verschil in toepassing van dit beginsel tussen gemeenten. De affaire Macintosh (vestiging kledingwin-kels op bedrijfsterreinen) is niet te beschouwen als een incident, maar als een precedent voor talrijke andere winkel-branches die zullen pogen uit het kostenverhogende regiem van de functionele hiërarchie uit te komen;

- de toenemende 'ontduiking' van zoneringsprincipes in het kader van intergemeentel ij ke concurrenti e; terwi 11 e van behoud van werkgelegenheid zullen gemeenten meer dan nu procedures voor het omzeilen van bestaande zoneringsprincipes hanteren respec-tievelijk veel globaler bestemmingen hanteren.

- een verminderd hanteren van de beginselen functiemenging/inte-gratie op intrastedelijk niveau en van functionele differenti-atie in het kader van het beginsel van een gesloten woon-werk-balans op stadsgewestelijk niveau. Het eerste beginsel wordt door bedrijven en bewoners teveel als belemmerend of kostenver-hogend ervaren, het tweede beginsel als een rem op het inspelen op een versch il in economi sche potenti es tussen s tadsgevles ten onderling. Een ontwikkeling in de richting van een onevenwich-t i ge werkge 1 egenhei dsopbouw onevenwich-ten opz i chonevenwich-te van de beroepsbevo

1-king en een groeiend stadsgewest overschrijdend forensisme zullen meer dan nu onder andere in streekplannen aanvaardbaar worden geacht. De partiële opheffing van territoriaal

differen-tiërende heffingen en subsidies als SIR en WIR zijn duidelijke voorboden in dit vlak;

- aantasting van het groeikernenbeleid·en naar het zich laat aanzien binnenkort evenzeer van het compacte stadsbeleid al s centrale inrichtingsbeginselen. Is het groeikernenbeleid qua tempo woningbouw en subsidies (R.O.T.-toeslag) reeds aanzien-lijk teruggeschroefd, een verdere reductie aanzien-lijkt gezien de hoge real isatie- en gebruikerskosten te verwachten. Echter ook een strikt gehanteerd compacte stadsbeginsel lijkt gezien de hoge kosten van verdichting, de hoge indirecte kosten ter bestrijding van bijvoorbeeld toenemende congestie en de weinig attractieve hoge bebouwingsdichtheden niet te handhaven. De keuze van goedkopere tussenoplossingen (kleine bouwlocaties bij bestaande kleinere steden en kernen) ligt voor de hand.

In een periode van vergruizing van bestaande inrichtingsprin-cipes zal de introductie en algemene acceptatie van nieuw te formuleren inrichtingsprincipes uitzonderlijk moeilijk zijn, juist omdat de voordelen ervan vanuit zo sterk divergente doelen en belangen bepaald evident moeten zijn. Wat dat betreft zie ik nog de meeste kans voor het beginsel van een

dualisti-sche ruimte-inrichting aansluitend op de zich meer en meer aftekende contouren van een dualistische economie (inclusief de daaraan gekoppelde woon- en leefstijlen).

Verschuiving in het instrumentarium

Ondanks de versobering in doelstellingen, de vergruizing van inrichtingsprincipes en ondanks de huidige dereguleringshausse behoeft men toch mi j ns i nz i ens voor de toekoms t geen sterke reductie van het instrumentarium ten behoeve van ruimtelijke planning te verwachten. Niet alleen zullen nieuwe taken zoals het instandhoudingsbeleid en het beleid ter herverdeling van panden en ruimten nieuwe instrumenten vragen. Bovendien zijn de huidige ruimtelijke regels (afgezien van te lange beoordelingstermijnen en te veel verbrokkel ing) zeker niet zo negatief en verstikkend als veelal wordt aangenomen. Dankzij onder andere vrijstellingen, art. 19-procedures, achteraf legitimeren, onvoldoende controle en

sancties, onvoldoende geld om planbedoelingen werkelijk te kunnen

uitvoeren, zijn er ruime mogelijkheden om

investeringsinitiatie-ven afwijkend van de aanvankelijke planbedoelingen te realiseren.

Wel ma9 men verwachten dat een zekere globalisering van bestem-mingsplannen een aantal ambtenaren overbodig zal maken die thans bezig zijn met tijdrovende procedures om eerder vastgestelde en dure gedetailleerde bestemmingsplannen weer partieel ongedaan te maken. Doch zelfs van een oprukken in de richting van globalere bestemmingsplannen zal naar verwachting maar in zeer bescheiden mate sprake zijn. Juist in een tijd van schaarste zullen alle

belangencategor~eën vanuit een welbegrepen eigen belang (met name ook het eigen economische belang) maar al te zeer de voordelen van ruimtelijke regels in het algemeen en dan vrij gedetailleerde bestemmingsplannen in het bijzonder onderkennen en willen bewa-ren. Toepassing van gedetailleerde regels geeft immers ook de broodnodige zekerheid omtrent milieukwaliteit voor bewoners, omtrent toekomstige concurrentieverhoudingen welke eigen

investerin-gen rechtvaardiinvesterin-gen voor het bedrijfsleven. Een teinvesterin-genbeweging contra deregulering en globalisering juist vanuit het bedrijfsle-ven zelf, wat nu nog pleit vóór deregulering kan mijns inziens op korte termijn worden verwacht. De ingewikkelde contractbepalingen indertijd tussen Utrecht en de projectontwikkelaar van Hoog-Catharijne (aanleg HC vergt aanleg weg over te dempen singelgracht, vergt een qua m2 _{vloeroppervlak ongewijzigd stadsdeel centrum} Overvecht) vormen wat dit betreft een voorproefje van op concurren-tieverhoudingen gerichte, 'gekoppelde' ruimtelijke regulering in de komende jaren.

In dit licht zal dan ook als onderdeel van het ruimtelijk instru-mentarium het verschijnsel contracten tussen overheid en particu-lieren ter realisatie van ruimtelijke plannen veel meer dan thans in de komende jaren naar voren treden. Immers, het hanteren van dergelijke bindende 'commitment packages' met nauwkeurige vastleg-ging van verplichtingen en rechten ter vermijding van te grote investeringsrisico's bij een ongebreidelde concurrentie vormt het vrijwel enige effectieve instrument om, dankzij de nauwkeurige regeling van taken en middelen, projecten met gecombineerde overheids- en particuliere doelen tot uitvoering te brengen. En tot het aangaan van dergel ijke combinatiecontracten zijn beide participanten vrijwel veroordeeld: de overheid mist het geld en/of het commerci~le inzicht om grotere projecten (gepaard met aankoop van panden) zelf uit te voeren, de particuliere sector mist zonder het vastleggen van ruimtelijke condities door de overheid, de vereiste zekerheid om investeringsrisico's te kunnen dragen. Opnieuw wordt daarmee duidelijk hoezeer in de komende jaren naast behoefte aan flexibiliteit ook onder bepaalde omstan-digheden langdurige inflexibiliteit van ruimtelijke plannen tot de legitieme en te honoreren behoeften van ruimtegebruikers zal gaan behoren. Het ziet er naar uit dat deze tegengestelde behoef-ten meer dan thans zullen leiden tot een planstructuur waarbij voor sommige milieus een duidelijke en gegarandeerde flexibiliteit, voor andere milieus een sterke inflexibiliteit voorop zal moeten staan.

3. DE VERANDERENDE ROL VAN HET PLANOLOGISCH ONDERZOEK IN NEDER-LAND

Prof. dr. A. Faludi

Achtergrond en uitgangspunt

Met deze redevoeri ng over de rol van het plano 1 ogi sch onderzoek bouw ik voort op bezinning van de Sectie Planologische Onder-zoekers op taak en plaats van het planologisch onderzoek (S.P.O., 1983). Ik richt mij daarbij vooral op de veranderingen

die hebben plaats gevonden tussen verleden en heden, tussen het

'klassieke' planologisch onderzoek in de jaren twintig en dertig en het onderzoek in het kader van de eigentijdse planvorming. Het bestaan van een aparte Sectie van Planologisch Onderzoekers impliceert dat er een zelfstandige rol voor het onderzoek in het planningproces zou zijn. Dit terwijl er volgens sommigen veeleer sprake is - of zou moeten zijn - van verwevenheid tussen onder-zoek en ontwerpen, beleid en pl annen maken. Persoonl ijk heb ik mij ook uitgesproken tegen de 'apartheid' van het planologisch onderzoek.

Mijn opzet is mijn standpunt te verduidelijken door een beschou-wing te geven over de ontwikkeling van het planologisch onderzoek in Nederland met als uitgangspunt de opvatting dat het erbij niet uitsluitend gaat om het ideaal van kennisverwerving, om het zoeken naar waarheid dus, maar dat het planologisch onderzoek middenin de maatschappij staat: het dient ter voorbereiding van concrete ingrepen. Naast kennisverwerving treedt dan ook het bereiken van veranderingen als doel op.

Dit uitgangspunt krijgt des te meer gewicht, daar alle partijen in voornoemde discussie het hierover eens zijn. Verschil van mening bestaat echter wel ten aanzien van de vraag, of een zelfstandige rol voor het planologisch onderzoek bevorderlijk is

voor de toepassingsgerichtheid ervan, dan wel die toepassings-gerichtheid in de weg staat.

Dit algemeen aanvaarde uitgangspunt betekent, dat wij de rol van het planologisch onderzoek moeten benaderen via opvattingen over hoe bewuste ingrepen in deze maatschappij tot stand (dienen te) komen. Kortheidshalve noem ik deze opvattingen planningbena-deringen. Ik zal dan ook trachten een reconstructie te plegen van planningbenaderingen in de Nederlandse ruimtelijke ordening in de jaren twintig en dertig enerzijds en de jaren tachtig anderzijds, met daarin uiteraard bijzondere aandacht voor de rol van het planologisch onderzoek.

Tevens wil ik mijn steentje bijdragen tot het wegwerken van enige misverstanden omtrent de tweedel ing, die nogal eens wordt ge-maakt, tussen procedurele en inhoudelijke vraagstukken in de pla-nologie. Hoewel ik mede schuldig ben aan het bestaan ervan, veroorzaakt het gebruik, dat tegenwoordig van dit begrippenpaar wordt gemaakt, bij mij een ongemakkelijk gevoel. Met name het idee, als zou er een procedurele, naast een inhoudelijke beoefe-ning van het vak bestaan, lijkt mij uit den boze. Ik zal trachten aan te tonen, dat de zogenaamde procedurele opvatting - thans spreek ik liever van een beslissingsgerichte planningbenadering (Faludi, 1981; 1982) - zonder meer noopt tot het verrichten van inhoudelijk planologisch onderzoek. Noch mijn stellingname in de SPO-discussie, noch die in het ruimere planningtheoretische debat van het laatste decennium, mag worden uitgelegd als een teken van onderschatting van dat onderzoek.

Na de achtergrond van mijn betoog te hebben toegelicht zal ik allereerst het planningproces schetsen, zoals dat door de Vaste Commissie voor Uitbreidingsplannen in Noord-Holland is gevolgd, waarna het Steekplan Twente aan de beurt komt. Het gaat respectievelijk om een klassieke en een eigentijdse bestuurlijk-methodische planningbenadering. Blijkens de literatuur streven wij deze ook elders aan, bijvoorbeeld in de Verenigde Staten. Daarna volgt mijn geloofsbelijdenis, namelijk dat het inhoude-lijke planologisch onderzoek niet haaks staat op een methodisch

get i nte p 1 ann i ngbenaderi ng, maa r dat de aandrang op onderzoek juist daaruit voortkomt. Ik wil dit aantonen door te refereren aan de opvatting van Lichfield over het planningsproces, waarbij ik gebru i k maak van beschouwi ngen gehouden ter ge 1 egenhe i d van een internationale workshop in februari jongstleden aan de Afdeling Civiele Techniek van de TH-Delft hier dichtbij. In mijn slotbeschouwingen zal ik ervoor pleiten dat wij de procedureel-inhoudelijke scheidslijn achter ons laten.

Twee Nederlandse planningprocessen

a) Noord Holland in de jaren twintig en dertig

Bij het voorbeeld van de Vaste Commissie voor Uitbreidingsplannen in Noord-Holland baseer ik mij op de afstudeerscriptie van G. van Kesteren (1984), dit als voorbeeld van het soort planningmethodo-logische geïnspireerde historisch reconstructies dat aan het Planologische en Demografisch Instituut - meestal met de actieve betrokkenheid van Peter de Ruijter - wordt verricht. Een verdere reden voor de keuze van dit voorbeeld is dat het - uiteraard naast het Algemeen Uitbreidingsplan van Amsterdam - een goed voorbee 1 d vormt van wa t de 1 ei dsmannen op ons vakgeb i ed i n de j a ren twi nt i g en dert i g voorstonden, terwi j 1 het werk van de Vaste Commissie bovendien minder bekendheid heeft gekregen dan het AUP.

De Vaste Commissie voor Uitbreidingsplannen in Noord-Holland is ingesteld in 1925. Het is een zware commissie: het voorzitter-schap wordt vervuld door de Commissaris van de Koningin, en naast statenleden en hoge ambtenaren waaronder de directeur van Publie-ke WerPublie-ken te Amsterdam, A. W. Bos - v inden wi j onder de 1 eden zowel Grandpré Molière als de Secretaris-directeur van het Neder-landsch Instituut voor Volkshuisvesting en Stedebouw, Hudig.

Terecht noemt Van Kesteren dit de stedebouwkundige élite. Er worden dan ook grote stappen vooruit gezet.

De ontstaansgeschiedenis blijft hier buiten beschouwing. Ik beperk mij tot de werkwijze die men volgt bij het voorbereiden van streekplannen - waarvan er overigens geen één ooit is vastge-steld.

Over die werkwijze is er al in de eerste vergaderingen gesproken. Men besluit al gauw 'Richtlijnen bij de behandeling van uitbrei-dingsplannen' te formuleren, allereerst voor zich zelf om bij het beoordelen van uitbreidingsplannen een duidelijk lijn te kunnen trekken. In tweede instantie dienen deze richtlijnen als handlei-ding bij het maken van die uitbreihandlei-dingsplannen. Ze worden dan ook uitgebracht als 'Leidraad bij de samenstelling van uitbreidings-plannen'. Daar in deze leidraad het bovengemeentelijk belang wel degel ijk aan de orde komt, hebben· wij hier te maken met een aanzet tot streekplanning. Bovendien volgt de Vaste Commissie zoals nog zal blijken deze leidraad zelf in haar streekplanwerk. Als bronnen maakt men gebruik van een verzameling verhoudingsge-tallen welke Amsterdam in haar eigen plannen hanteert en die zijn aangereikt door Bos, een nota over de gewenste stedebouwkundige inri cht i ng van Grandpré Mol i ère en een nota van Hudi g, waari n deze de wenselijkheid beklemtoont van h€t beschikken over onder-zoeksgegevens.

In de leidraad wordt dan ook geëist: het doen van onderzoek vóór het ontwerpen, zoals Patrick Abercrombie ter gelegenheid van het Internationale Stedebouwkundig Congres van 1924 te Amsterdam kort daa rvoor heeft bepleit: 'Survey before plan!'. Tevens wordt een beschrijving gegeven van de gewenste vormgeving van uitbreidings-plannen, i n termen van wat wi j thans kengeta 11 en en s tedebouw-kundige concepten zouden noemen.

Wanneer de Vaste Commissie - na de nodige uitbreiding van het secretariaat - zelf een plan ter handen neemt voor het zogenaamde Middengewest - het gebied tussen West-Friesland en het Noordzee-kanaal - acht men derhalve nadere kennis van het gebied

noodzake-lijk en grijpt men naar een studie van Thomése met de titel 'De ontwikkeling van het Middengewest in Noord-Holland' met daarin zowe 1 een i nventa ri sa tie van de aa rd van het terrei n, de be-volkingsspreiding en -ontwikkeling, de gerealiseerde en ontworpen wegen, natuurschoon en ontspanningsterreinen als een onderzoek naar economische aspecten. Hudig omschrijft het rapport als:

, ( ... ) een voortreffe 1 ij ke ori ënteri ng voor de 1 eden van de commissie ten deele in katalogusvorm, ten deele meer uitgewerkt (

...

)

,

en stelt voor om het

'( ... ) de basis te laten zijn voor een studie, die ons een beeld geeft van wat we van het Middengewest in de toekomst verwachten. Van een gewestelijk plan dus.' (Van Kesteren, 1984, blz. 121)

Twee jaar later stelt Hudig een schema op ten behoeve van de Vaste Commissie voor de opbouw van een gewestelijk plan. In de inleiding van elk plan zou naast het doel van de studie een kort historisch overzicht niet mogen ontbreken. Het tweede hoofdstuk zou over de tegenwoordige toestand moeten gaan en gegevens bevat-ten over het betrokken gebied, het bedrijfsleven, de bevolking, het verkeer, de welvaart, de woongelegenheid, het forensisme, het natuurschoon en de ontspanningsterreinen, de instellingen en voorzieningen en de gevolgen van de uit te voeren werken. In het derde hoofdstuk komen de toekomstige ontwikkelingen aan de orde en met name die ten aanzien van bevolking en industrie. Hieruit kan de benodigde oppervlakte voor bewoning en ontspanning worden afgeleid. (Van Kesteren, 1984, blz. 125).

Van Kesteren wijst erop, dat de gedachten, die hier ontwikkeld zijn, van grote invloed zijn geweest op de ontwikkeling van de

Nederlandse planologie. De eerdergenoemde leidraad vormt in feite de eerste verzamel ing stedebouwkundige richtl ijnen. Wij vinden dezelfde doctrine van het vooronderzoek terug in de 'Handleiding voor de voorbereiding van uitbreidingsplannen' van het NIROV van 1941, en in wezen verschilt de nieuwe uitgave uit de jaren zestig er op dit punt niet veel van. Dat kan ook nauwelijks anders, want Wet en Besluit op de Ruimtelijke Ordening uit 1962 ademen dezelf-de geest van 'survey before plan', en dezelf-de afkondiging daarvan is juist de aanleiding geweest voor het uitbrengen van een nieuwe hand 1 e i ding. Ze l f spreek i k van een obj ectgeri chte planningbenadering volgens welke planning staat voor het vormen van inzicht in een concreet object van aandacht op basis waarvan gehandeld moet worden (Faludi, 1982).

De Vaste Commissie voor Uitbreidingsplannen in Noord-Holland wordt in die tijd nogal eens van autoritair gedrag beticht. Er worden hierover zelfs vragen gesteld in de Eerste Kamer.

Gedeputeerde Staten nemen meestal hqar adviezen zonder meer over. De deskundigheid van de commissie· geeft de doorslag. Dit is ook zoals het hoort volgens de commissie. Ter gelegenheid van haar tienjarig bestaan geeft ze bijvoorbeeld blijk van haar voldoening over het feit dat gemeentebesturen meer dan vroeger inzagen dat het opstellen van uitbreidingsplannen een zaak was voor des-kundigen (Van Kesteren, 1984, blz. 100). Men kan er van uitgaan, dat de Vaste Commissie het primaat van de deskundigheid ook voor zich zelf opeiste.

Volgens mijn eerder genoemd artikel, waarin ik ondermeer de objectgerichte benadering omschrijf, heeft deze altijd een technocratisch trekje. Dit vloeit voort uit de aannames waarop deze benadering stoelt ten aanzien van onderzoek: mits gedegen opgezet en uitgevoerd, leidt het tot een vast beeld een zekere basis voor het handelen. Dat laatste vloeit er dwingend uit voort. Onzekerheid is eerder een tijdelijk gebrek aan kennis dan een kenmerk van het menselijk inzicht als zodanig. Wanneer die enigszins is weggenomen, dan zien alleen nog kortzichtige en

kwaadwillige - op hun herverkiezing bedachte - bestuurders niet. wat er gedaan moet worden.

Maar-het programma van een onbevooroordeeld onderzoek als objec-tieve basis voor het plan bleek toen al onhaalbaar. Men stuurt bij in de richting van een meer selectieve aanpak. Ook blijkt de juridificatie van het plan (passend zoals deze is bij de object-gerichte benadering en het daaraan ten grondslag liggende beeld van kennis). in plaats van een doeltreffend instrument te zijn voor het vastleggen van gedragslijnen. een hinderpaal bij de totstandkoming van streekplannen.

Voor wat betreft het eerste punt schrijft Van Kesteren ten aanzien van het werk aan het Streekpl an ter weerzijde van het Noordzeekanaa 1 (zoa 1 s het plan voor het Mi ddengewes t i s gaan heten) :

"De aanvankelijk gewenste opzet van het onderzoek bleek echter zo veel tijd te gaan kosten. en de noodzaak van een streekplan als toetssteen was inmiddels zo urgent geworden. dat op de vergade-ring van 14 maart 1932 werd besloten zich bij het onderzoek voortaan uitsluitend te richten op het streekplangebied zelf. (Zoa 1 s gezegd had men daa rvoor een veel ru i mer gebi ed i n het onderzoek betrokken). Men besloot zo spoedig mogelijk tot een concreet streekplan voor dit beperkte gebied te komen'.

Hudig stelde daarom voor om voortaan eerst op grond van algemene overweg i ngen veronderste 11 i ngen te maken en pas daa rna 'de zich vormende denkbeelden aan de verzamelde gegevens te toetsen'. Dit i s doe ltreffender dan de tij drovende wi j ze van voorspe 11 i ngen over de toekomstige ontwikkeling uit feitelijke gegevens over de tegenwoordige toestand en de historische ontwikkeling (zo dit al mogelijk is)." (Van Kesteren. 1984, blz. 129).

Aan een nadere uitwerking van dit nieuwe, Popperiaans aandoende beginsel is Hudig - voorzover bekend - niet toegekomen. Hij over-leed twee jaar later. in 1934.

Allerminst blijkt het besef door te dringen, dat het maken van veronderstellingen, alvorens er onderzoek wordt verricht, de relatie onderzoek - planning - beleid in een totaal ander dag-licht plaatst. Politieke uitspraken, in de vorm van veronderstel-lingen, komen aan het begin te staan van het planningproces, nog

v66rdat onderzoek is verricht, in plaats uitvloeisel te zijn van

het inzicht dat door deskundigen wordt gevormd op basis van dat onderzoek.

Hiermee wil niet gezegd zijn, dat Hudig en de zijnen niet op de hoogte waren van politieke strevingen en deze niet lieten meespe-len bij het maken van veronderstellingen. Maar de verwevenheid van politieke oordeelsvorming en deskundig advies werd niet tot doctrine verheven. De doctrine bleef veeleer die van "Survey-analysis-plan".

Het tvleede voornoemde punt wil ik hier alleen kort behardelen. Bij de objectgerichte benadering past zoals gezegd de juridifi-ca tie van plannen. Immers, waa reen plan met zekerhe i d voort-vloeit uit onderzoek, daar verdient het wettelijk bindend te zijn. Ik ben er dan ook hoe langer hoe meer van overtuigd, dat juridificatie van plannen niet past bij het plan als een middel van onzekerheidsmanagement, maar ik laat dit hier verder rusten. Van Kes teren onderschei din i eder geva 1 als één van de redenen voor het feit dat de werkzaamheden van de Vaste Commissie niet werden bekroond met de vaststelling van een streekplan krachtens

de Woningwet van 1901 (zoal s geamendeerd in 1931) onzekerheid

omtrent de juridische vormgeving. Aan de kredietkant van de Vaste Commissie moet gezegd worden dat men ook niet bepaald stond te trappelen om streekplannen volgens de wet uit te werken. Men zag

het streekplan veeleer als een onderhandelingsstuk, en het

onderzoek als de onderbouwing van het standpunt waarmee men de onderhandelingen in ging.

b) Het Streekplan Twente

Bij het eigentijdse voorbeeld gaat het om de herziening van het Streekplan Twente zoals dat is vastgesteld door Provinciale Staten in september 1981. Ik baseer mij vooral op een lezing die één van de makers van dat streekplan heeft gegeven op de eernoem-de workshop (De Vos, 1984) alsmeeernoem-de Oneernoem-derzoeksnota 17 verschenen ten behoeve van de uitwerking van de herziening in juli 1982.Het gaat bij deze uitwerking om:

"( ... ) het aangeven van locatiemogel ijkheden en de fasering van ruimtelijke elementen van allerlei aard. Om enkele voorbeelden te noemen: woningbouwlocaties, bedrijfsterreinenlocaties, kantoorcon-centraties, centrumvoorzieningen, stadsvernieuwingsgebieden (onder andere oude bedrijfsterreinen), dagrecreatievoorzieningen, verblijfsrecreatie-voorzieningen, structuur regionaal openbaar vervoerssysteem, regionale wegen, regionale leidingen, begrenzing zonering landelijk gebied, elementen uit de stadsrandzone (onder andere bos-elementen), locaties voor zandwinning." (Onderzoeks-nota, blz. 9).

In het kort: de gehele problematiek van de Twentse verstedel ij-king staat in dit streekplan aan de orde. De opzet doet dan ook sterk denken aan de Verstedelijkingsnota en -schets, ware het niet dat een meer expliciete werkwijze is gevolgd dan althans bij de Verstedelijkingsnota uit 1976 het geval geweest.

Het Streekpl an Twente onderkent de noodzaak van het maken van keuzen: keuzen tussen stede 1 ij ke en 1 ande 1 ij ke ontwi kke 1 i ngen, tussen behoud van het natuurschoon en de aanleg van wegen enz. enz. Om deze keuzen degelijk te onderbouwen zijn er alternatieven ontwikkeld en geëvalueerd. Voor wat betreft het laatste is er zelfs gebruik gemaakt van zogenaamde multi-criteria methoden: "Ruimtelijke ordening is het afwegen van belangen. Immers, de ruimte is begrensd, en de verschillende claims die op die ruimte

rusten kunnen veelal niet tegelijkertijd worden gehonoreerd

(

...

)

.

( ... ) er za 1 gekozen moeten worden vóór het een en tegen het ander, of iets daar tussen in. Om dit duidelijk te maken en om het keuzeproces zoveel moge 1 ijk te ra t i ona 1 i seren i s het gebruikelijk om een aantal alternatieven te presenteren.

Deze alternatieven kunnen gezien worden als evenzovele voorbeel-den van de wijze waarop tegenstrijdige belangen afgewogen kunnen worden." (Onderzoeksnota , b 1 z. 5).

Wij blijven even staan bij hoe dit in zijn werk gaat:

"Eerst wordt het plangebied bepaald ( ... ) Vervolgens wordt het hele plangebied onderverdeeld in kleinere eenheden, locaties genaamd, die alle onderzocht worden op hun geschiktheid voor elk van de functies; ( ... ). Daarna wordt voor elke functie afzonder-lijk de ruimtevraag bepaald ( ... ).

Tenslotte vindt een zodanig toewijzing van de ruimtevraag per functie op het plangebied plaats, dat daarbij, onder een aantal veronderstel 1 ingen, een optimaal resul taat verkregen wordt." (t.a.p. blz. 5).

De vragen, die in dit verband moeten worden beantwoord, zijn de volgende:

- Aan welke criteria moet een bepaalde locatie voldoen om ge-schikt te kunnen worden genoemd voor een bepaalde functie? - In welke mate voldoet elke locatie aan deze criteria? - Hoe verhouden zich de criteria ten opzichte tot elkaar, met

andere woorden, welke gewichten moeten eraan worden toegekend? Allemaal "inhoudelijke" vragen dus.

Zonder al te veel in details te treden zal er één ding duidelijk zijn ten aanzien van het Streekplan Twente: er wordt een werk-wijze gevolgd, die de planvorming onderverdeeld in deelproblemen. De oplossing van elk daarvan is in beginsel traceerbaar. Ook is er geen sprake van, dat er een eenduidige oplossing bestaat voor elke locatie - laat staan voor de inrichting van het hele plan.

Veeleer worden conflicterende mogelijkheden onderkend, waartussen een (politieke) keuze moet worden gemaakt. Van technocratie in die zin dat deskundigen als de beheerders van een schat van kennis zich keuzen aanmatigen, is er principieel geen sprake. vlij hebben hier te maken met wat je rustig een standaard-voor-beeld zou kunnen noemen van een eigentijdse aanpak van de p 1 anvormi ng. We 11 i cht een beetj e verfi j nder dan andere, maa r geenszins afwijkend van wat je van een fatsoenlijk (streek)plan zou verwachten. Wij herkennen in deze aanpak ideeën omtrent het planningproces, zoals deze de laatste twintig jaar opgeld hebben

gedaan. Dit streekplan voldoet op veel punten ook aan de

omschrijving die ik heb gegeven van een beslissingsgerichte

planningbenadering. Planning wordt in Overijssel en Twente

klaarblijkelijk gezien als het verantwoord kiezen van handelingen

in concrete situaties - in casu het kiezen van ruimtelijke

ordeningshandelingen in Twente - niet meer, maar ook niet minder. Het inhoudelijk planologisch onderzoek schijnt geen schade te hebben geleden doordat men deze benadering aanhangt. Het Streek-plan Twente geeft blijk van veel onderzoek, maar het is onderzoek gericht op een doel: het maken van keuzen. Het onderzoek is weliswaar gedeeltelijk zoals vroeger te doen gebruikelijk -gereed op het moment waarop men met de planvorming begint, maar voor een belangrijk gedeelte vloeit het voort uit overwegingen gericht op het maken van die keuzen. De keuzen waar het in een ruimtel ijk plan om gaat hebben betrekking op de bestemming van locaties voor bepaalde functies. Dit gegeven bepaalt de geaard-heid van een ruimtelijk plan. Het grenst bij wijze van spreken de keuzeruimte af. Vanuit dàt oogpunt moet je onderzoek verrichten, opdat het onderzoek ook werkelijk verhelderend is voor het beleid. Om dit toe te lichten, geeft ik in beknopte vorm de factoren weer, die volgens Afbeelding 3 van de Onderzoeksnota van invloed heten te zijn op de geschiktheid van locaties voor het invullen van de woonfunctie. Wij treffen daar aan: de nabijheid

van secundaire en tertiaire verzorgingscentra, spoorwegstations en woonbebouwing, van secundaire en tertiaire wegen, werkterrei-nen zowel als de bodemkundige kwaliteit van het terrein, de nabijheid van een oprit van hoofdwegen en het een of ander dagrecreatief project, de aantrekkelijkheid van het landschap en - in negatieve zin dan - eventuele geluidshinder van het vlieg-veld Twente, enz. enz. Ook wordt in Afbeelding 13 de totale vraag naar ruimte van drie functies in het plangebied aangegeven - een soort ruimtebegroting dus, zoals door Bierman c.s. (1978) voor heel Nederland is geëist. Inhoudelijk planologisch onderzoek is er dus ruim voldoende bij aan te pas gekomen. Ik kom hierop nog terug.

De klassieke en de bestuurlijk-methodische planningbenadering

In een Amerikaans proefschrift dat ten onrechte niet integraal is gepubliceerd traceert Klosterman (1976) de ontwikkeling van de ruimtel ijke planning in termen van vier planningbenaderingen. Deze zijn ook verhelderend voor de hiervoor beschreven Neder-landse ontwikkelingen. Hij noemt deze benaderingen de klassieke, de comprehensieve, de adjunctieve en de pleitbenadering. Hij heeft overigens kritiek op alle vier omdat deze zijn gebaseerd op een instrumentele opvatting van planning, die in het voetspoor van het logisch positivisme wetenschappelijke analyse beperkt tot de feitelijke grondslagen van plannen, en die normen en waarden beschouwd als "irrationeel" en niet voor analyse vatbaar. Deze handschoen, hoewel uitdagend, moet ik hier tot mijn spijt laten liggen.

Het klassieke model ziet planning als het vaststellen van een beleid op de lange termijn met de daarbij horende richtlijnen voor het dagel ijkse handelen. Het formeren van een en ander is een taak voor deskundigen. Deze moeten zich laten leiden door maatschappelijke doelstellingen, die hetzij algemeen aanvaard, hetzij uit de aard van de zaak zelfs evident zijn. Dit model is

dus reformistisch en tevens paternalistisch van karakter. Daarbij brengt het centraal stellen van deskundigheid en de rol van de deskundige met zich mee, dat het eigen karakter van de ruimte-lijke ordening en de op dit terrein spelende problematiek sterk wordt beklemtoont. Aan het inzicht in die problematiek ontleent de deskundige immers de legitimatie van zijn vooraanstaande rol. De klassieke benadering is dan ook "objectgericht". Dat het bij ruimtelijke ordening gaat om een terrein van openbare zorg, om een politiek-administratieve aangelegenheid dus, is een bijkomen-de omstandigheid, die soms zelfs als hinbijkomen-derlijk wordt ervaren. Wij treffen dit model ook in de Nederlandse ruimtelijke ordening aan. Zoals wij hebben gezien, heeft het zelfs aan de wieg gestaan van de planologie. Nuanceverschillen binnen deze benadering in Nederland betreffen vooral de vraag wiens deskundigheid het meest in aanmerking komt om als basis te dienen voor beleid: die van de architect of die van de sociaal-wetenschappelijk geschoolde stedebouwkundig - later planologisch - onderzoeker (zie Faludi en De Ruijter, 1984). Toch is die vraag kennel ijk binnen de Vaste Commissie niet aan de orde. Men werkt samen, zoals dat hoogge-plaatste heren betaamt, door elkaar de ruimte te gunnen. Princi-piêle vragen over de rol van onderzoek en ontwerpen worden niet ter discussie gesteld.

De andere drie planningbenaderingen van Klosterman wil ik kort-heidshalve gezamenl ijk behandelen. Zij hebben gemeenschappel ijk dat ze ruimtelijke planning juist wèl plaatsen in het kader van beleid en beleidsvorming in het algemeen. Het verschil ertussen heeft te maken met de wijze waarop dit gebeurt. De comprehensieve benaderi ng i n de Vereni gde Sta ten - wi j hebben het over de periode van kort na de Tweede Wereldoorlog - liet zich in sterke mate inspireren door de leer van het "scientific management" en, enigszins in het verlengde daarvan, door Simon (1945, 3de uitgave 1976). Zij wordt gekenmerkt door de klassieke formulering van wat sindsdien het rationele planningproces is geheten van Banfield

(in Meyerson and Banfield, 1955). De adjunctieve en pleitbena-dering vormen daar varianten op, waarbij de eerste de rol beklem-toont van planning als de verschaffer van informatie waar maat-schappe 1 ij ke actoren hun voordee 1 mee kunnen doen, terwi j 1 de tweede aandringt op versteviging van de rol van achtergestelde groeperingen in het conflictueuze proces van beleidsvorming door het verlenen van professionele steun bij de verdediging van hun belangen. In alle drie gevallen wordt expl iciet de rol onderkend van het politieke element in de ruimtelijke planning. De overeen-komsten - zowel qua aanpak als qua inkadering in het politieke en administratieve stelsel - met andere beleidsterreinen dringen zich op.

Ook deze cluster van benaderingen - kortheidshalve de bestuur-1 ij k- method i sche benaderi ng genoemd - v inden wi jin de Neder-landse ruimtelijke planning terug. Daarbij is er alweer sprake van twee verschillende stromingen: een meer bestuurlijk-juridi-sche welke - tenminste sinds Van Poelje (1924) - aandacht bestuurlijk-juridi-schenkt aan de institutionele vormgeving van planning, en een meer methodisch getinte stroming, zoals die in de zestiger jaren onder invloed van buitenlandse ontwikkelingen haar intrede doet. In de Commissie de Wolff vinden wij de twee stromingen verenigd, maar dat huwelijk blijkt van korte duur. De bestuurlijk-juridische en de methodische gedachtenvorming lopen sindsdien al weer gescheiden van elkaar. Dit weerspiegelt de scheiding tussen beleidsafdelingen en technische diensten zoals die althans op het locale en regionale bestuursniveau in Nederland bestaat.

Onderkenning van de rol van de pol itiek in deze - in tegenstel-ling tot de klassieke - eigentijdse planningbenadering heeft ingrijpende gevolgen voor de positie van het planologisch onderzoek. Op grond van de klassieke benadering was het nog mogelijk, - zoals wij aan de hand van het voorbeeld van de Vaste Commissie voor Uitbreidingsplannen in Noord-Holland hebben kunnen zien - die rol te zien als een onafhankelijke.

De eigentijdse benadering onderschrijft daarentegen het politieke karakter van ruimtelijke planning. Daarmee komt het vraagstuk ter tafel van de relatie tussen het planologisch onderzoek en de besluitvorming. Om het helemaal te doorgronden, zouden wij een steek dieper moeten graven en de methodologische aannames bloot-leggen waarop de planning zich baseert. Wanneer men namelijk de onzekerheid van iedere vorm van kennis onderkent, wanneer men de waardebepaaldheid van kennis en kennisverwerving onder ogen ziet, dan moet men concluderen, dat de grootst mogelijke verwevenheid -in plaats van zelfstandigheid - van het planologisch onderzoek met ontwerpen, planning en beleid het ideaal is waarnaar wij moeten streven. Toch 1 aat i k deze meer fundamentele beschouwi ng hier rusten. Ik bepaal mij tot de gangbare opvattingen over planning en de rol van het onderzoek.

De aandrang op inhoudelijk planologisch onderzoek

Menigeen zal nu vrezen, dat mijn betoog voor verwevenheid een

onderwaardering van het inhoudel ijk planologi sch onderzoek

indiceert en dat het daarbij gaat om het zoveelste pleidooi voor een procedurele opvatting van de planologie ten koste van het inhoudelijk onderzoek. Het heeft daar niets mee te maken. Om dit aan te tonen geef ik de denkbeelden weer, zoals die door Lichfield jongstleden nog werden ontvouwd (lichfield, 1984). Met zijn betogen over 'Planning Balance Sheet Analysis' als geschikte methode voor het evalueren van alternatieven mogen wij L i chfi el d rekenen tot de voorstanders van een 'procedurele' - of 'beslissingsgerichte' - benadering. Het is namelijk alleen zinvol om te praten over evaluatie, wanneer men het heeft over beslis-singen (tegelijkertijd impliceert iedere vorm van verantwoorde besluitvorming uiteraard evaluatie). Nu ben ik er persoonlijk altijd van uitgegaan dat evaluatie een inhoudelijke aangelegen-heid is, weliswaar voortkomend uit een procedurele -thans zou ik liever willen zeggen methodische - vraagstelling, maar toch één die vraagt om een inhoudelijk antwoord. Aangegeven moet namelijk