.. : : . : . : . : . :
•
OTB-W,
ERKDOCUMENT
:D···::D···::
·
.
·
.
.
·
.
·
.
.
·
.
·
.
.
· ...
.
-: -: -: -: -:
.
:-:-
:D'
...
:
.
· . .
· ..
.
....
. ..
.
.
.
.
..
·
.
. . .
. .
. . ..
.. .
.
.
..
·
..
. .
. .
.
. .
.
..
.
.
.
..
...
...
. . .
.
.
. .
.
.
.
·0···-:0···-:·,"
·
.
·
.
.
·
.
·
.
.
,·
.
·
.
.
,·
.
·
.
.
,· ... .
·
.
...
, • . . . o . o .D 'D"
·
.
·
.
.
,·
.
·
.,.
·
.
·
.
.
,·
.
·
.
.
,· ....
.. .
.. . .
...
.. . .
..
.
.
.
...
.
. .
.
,···
···D
···
··,
·
...
..
. . .
. .
. .
.
,...
...
.
.
.
. .
.
. .
.'
·
·
...
. ....
.
. . .
.
.
.,.
....
...
...
.
..
.
,· ...
.
..
.
... .
lo...a>
a>
·
...
..
....
,·0···,
·
.
.. . .
... .
..
..
,·
...
·
... .
.
·
..
· ...
.
...
.
.
·
.
·
...
.
...
. .
, 0 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• • • •.c
a>
..c
"0
1:- .. :- :-
:-
: :
:-
:
-: -: . : -: -: -:
:
:-:
:
ca
ca
I... I...a
a
>
0> C Ca
~
c
a>
ca
0>l-a
c
l-
~a>
::::>
~::::>
3:
l-
+-'l-
c
Ien
a
IZ
a>
I Ien
~::=-~
a>
w
"0
a
a>
N
+-'c::
en
97-13
w
a>
Cl
+-'Z
(,)a>
a
REGIONALISERING V AN DE
VOLKSHUISVESTING
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl
http://www.otb.tudelft.nl
REGIONALISERING V AN DE
VOLKSHUISVESTING
De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door:
Delftse Universitaire Pers Mekelweg 4
2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Ministerie van VROMIDGVH
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLiOTHEEK, DEN HAAG Raat, R.
Regionalisering van de volkshuisvesting / R. Raat. - Delft : Delftse Universitaire
Pers. - (OTB-werkdocument, Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-13)
ISBN 90-407-1458-4 NUGI 655
Trefw.: regionalisering ; volkshuisvesting Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
AFKORTINGEN VOORWOORD 1 2 3 INLEIDING 1.1 1.2 1.3 Achtergrond . . . .. .Een regionale discussie Leeswijzer .. . . . REGIO EN REGIONALISERING . 2.1 .2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.2.1 2.4.2.2 2.4.2.3 2.5 Inleiding . . .. . . . Het ontstaan van een regio . . Het begrip regio . . . . . . . . . . . . . Een geografische visie op regio's . Regionale indelingen .. . . . . . . Regionalisering als ontwikkeling .
Regionalisering in de maatschappij
Regionalisering en de overheid . . . . De regionale problematiek . . . . . .
De bestuurlijke oplossing voor de regionale problematiek Beschouwingen over de regionalisering binnen het binnenlands bestuur . . . . . . . . Conclusie . . . .. . . .
DE VOLKSHUISVESTING . . . .. . .
3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . .
3.2 Ontwikkelingen binnen de volkshuisvesting .
3.2.1 Het ontstaan van volkshuisvestingsbeleid . .
3.2.2 Decentralisatie binnen de volkshuisvesting
3.2.3 De nieuwe ordening in de volkshuisvesting.
3.3 Maatschappelijke ontwikkelingen 3.3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Demografische ontwikkelingen . 1 1 2 4 7 7 8 8 8 11 13 13 16 17 18 20 22 25 25 26 26
27
28 31 31 31.
3.3.4 3.3.5 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.5 Ruimtelijke ontwikkelingen . . . Ontwikkelingen in de mobiliteit . . . . . . De volkshuisvestingsproblematiek .. . . . Inleiding . . . . De beschikbaarheid van voldoende woningen De betaaibaarheid van de huisvesting . De kwaliteit van de woningen . . . Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . 33 35 36 36 36 38 39 39 4 REGIONALISERING IN DE VOLKSHUISVESTING 43 5 6 7 4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434.2 Het ontstaan van de regionalisering binnen de volkshuisvesting . 43
4.2.1 Regionalisering voor de nota 'Volkshuisvesting in de jaren
negentig' . . . .. . . .. . . 44
4.2.2 Regionalisering in de jaren negentig . . . . . . . . 46
4.3 Regionale indelingen binnen de volkshuisvesting 49
4.4 Verdere ontwikkeling van de regionalisering . . . 54
PARTIJEN IN DE VOLKSHUISVESTING 5.1 Inleiding. . . . . . .
5.2 De overheid . . . .
5.2.1 Het Rijk (VROMIDGVH) . . . .
5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.3 5.4 5.5 5.6
Andere departementen en regionalisering . . . . . De provincie . . . . . . . . . . . . De gemeenten . . . .. . . . De regionale samenwerkingsverbanden De woningcorporaties . De woonconsument De marktpartijen . . Conclusie . . . .
VORMEN VAN REGIONALE SAMENWERKING.
6.1 Inleiding . . . . . . . . .
6.2 Samenwerking tussen gemeenten .. . . .
6.3 Samenwerking tussen gemeenten en corporaties ..
6.4 Samenwerking tussen gemeenten en marktpartijen .
6.5 Regionale overlegplatformen 6.6 Conclusie . . . . . . . . . . . SAMENVATTING EN CONCLUSIE 59 59 60 60 61 63 65 67
70
74 77 78 81 81 81 88 89 93 95 99 LITERATUUR . .. . . .. . . . .. .. . . . . 105AFKORTINGEN
BBSH Besluit Beheer Sociale-Huursector
BLS Besluit Locatiegebonden Subsidies
BoN Bestuur op Niveau
BWS Besluit Woninggebonden Subsidies Hvw Huisvestingswet
IVH Inspectie van de Volkshuisvesting
ROL Regionaal Openbaar Lichaam
RVC Regionale Volkshuisvestingscommissie
Vinex Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra WBO W oningbehoefte-Onderzoek
VOORWOORD
De regionalisering van de volkshuisvesting staat sinds het begin van de jaren negentig regelmatig in de schijnwerpers in de wereld van volkshuisvesters. De mate waarin de regionalisering wordt toegepast en de meningen over het nut ervan, variëren niet alleen door de tijd heen, maar ook per regio zelf.
Het regionaliseren vormt vanuit de volkshuisvesting gezien een instrument om het volkshuisvestingsbeleid te optimaliseren ten opzichte van een bepaalde ervaren problematiek, die men niet zelfstandig als overheid of particuliere organisatie kan oplossen. In de praktijk blijkt het hanteren van het instrument regionalisering geen gemakkelijke opgave te zijn. De geografische omvang van een regio zorgt ervoor dat meerdere partijen zijn betrokken bij de regionalisering en elk van deze partijen heeft zo zijn eigen wensen en eisen.
Het Rijk en met name het Ministerie van VROM, hechten een groot belang aan de regionalisering in de volkshuisvesting. Het regionaal functioneren van de woning-markt vormt daarvoor het belangrijkste argument.
Nu er een aantal jaar ervaring is opgedaan met het regionaliseren in de volkshuisves-ting, vraagt het Ministerie van VROM zich af in hoeverre de betrokken partijen in de volkshuisvesting gebruik hebben gemaakt van de regionalisering om hun volks-huisvestingsbeleid te optimaliseren en welke positieve en negatieve kanten daaraan zijn verbonden. Het NADO-onderzoek naar de 'Regionalisering van de volkshuis-vesting' probeert hierop een antwoord te geven.
Deze notitie is het eerste product van dit onderzoek en bevat een verkenning naar wat de begrippen regio en regionalisering nu eigenlijk precies inhouden. In de literatuur worden de begrippen vaak door elkaar gebruikt of niet eenduidig gehan-teerd. De nadruk zal liggen op de betekenis van beide begrippen voor de volkshuis-vesting. Ruime aandacht zal daarna worden gegeven aan de regionalisering zoals deze in de volkshuisvesting heeft plaatsgevonden.
Dat maakt deze notitie tot een beschrijvend werk over de regionalisering in het algemeen en de regionalisering in de volkshuisvesting in het bijzonder. Volgend op deze notitie zal, door middel van case-studies, een aantal regio's onder de loep worden genomen. De bedoeling van deze case-studies is het analyseren van het proces van regionalisering in de praktijk. Uit deze praktijk kan lering worden
volkshuisvesting. Over elk van deze regio's zal een notitie worden opgesteld, waarna uiteindelijk het gehele onderzoek zal worden gebundeld in een eindrapport. Daarin vindt een toetsing plaats van de praktijk aan de centrale vraag van dit onderzoek:
Welke verschijningsvormen kent de regionalisering van de volkshuisvesting en op welke wijze kan de regionalisering van de volkshuisvesting bijdragen aan het oplossen van de volkshuisvestingsproblematiek ?
febmari 1997 Roger Raat
1
INLEIDING
1.1 Achtergrond
Voortkomende uit de schaalvergroting van menselijke activiteiten, kent de regionali-sering binnen de samenleving een lange historie. De regionaliregionali-sering staat in nauw verband met de dynamiek van de maatschappelijke activiteiten en de bestuurlijke verbanden die deze activiteiten begeleiden. De regionalisering doet zich voor op vele beleidsterreinen, waaronder de volkshuisvesting.
Regionalisering is ook steeds meer een belangrijkere ontwikkeling aan het worden binnen de volkshuisvesting. Door de erkenning dat woningmarkten regionaal werken, er belangrijke regionale verschillen zijn die generieke regelgeving bemoeilij-ken en door het complexer worden van de regelgeving, is er meer noodzaak ontstaan voor partijen om de kennis te bundelen en gezamenlijk in de regio te komen tot een regionaal volkshuisvestingsbeleid (Ministerie van VROM, 1991b). Het Rijk heeft deze ontwikkelingen ondersteund door wet- en regelgeving te introduceren waarin een belangrijke rol is weggelegd voor regionale samenwerking. De belangrijkste van deze wet- en regelgevingen zijn het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS), het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) , de Huisvestingswet (Hvw) en het Besluit Beheer Sociale-Huursector (BBSH).
Niet alleen van het Rijk was een aanzet nodig om te komen tot regionalisering. De basis voor de regionalisering ligt bij de mensen zelf. Maatschappelijke ontwikkelin-gen, zoals emancipatie, opleiding, arbeidsverdeling en individualisering leiden tot schaalvergroting en een toenemende mobiliteit. Gemeenten, bedrijven en maatschap-pelijke organisaties krijgen hierdoor te maken met een uitbreiding van hun werkge-bied. Voor gemeenten is dit moeilijk tot stand te brengen, zodat al gauw gezocht wordt naar meer intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau. Ook bedrijven en maatschappelijke organisaties komen meer en meer tot samenwerkings-constructies of gaan fusies aan. Hun rol wordt ook steeds belangrijker in de samenle-ving omdat de overheid zich op vele beleidsterreinen in meer of mindere mate aan het terugtrekken is. Dit geldt zowel voor de rijksoverheid, als voor de lokale overheid die op dit moment een kerntakendiscussie is aangegaan.
Het Rijk schept ook indirect een kader voor de samenwerking tussen overheden en de corporaties, woonconsumenten en marktpartijen. De overheid trekt zich meer en
meer terug als initiator en financier binnen de verschillende beleidsvelden. Dit betekent dat er meer zelfstandigheid, verantwoordelijkheid en risico wordt gelegd bij de overige partijen. Corporaties en marktpartijen worden ook steeds meer geconfron-teerd met de verruiming van de maatschappelijke activiteiten en zien zich daardoor genoodzaakt om hun activiteiten meer op een regionaal niveau uit te gaan voeren. Dit gaat gepaard met fusies en samenwerkingsovereenkomsten.
Al met al leiden deze ontwikkelingen ertoe dat steeds meer activiteiten zich afspelen in een groter geografisch gebied dan vroeger. De schaal van de regio lijkt daar op dit moment het beste bij aan te sluiten. Verschillende interacties tussen wonen, werken, voorzieningen en recreatie vinden voor het grootste deel plaats binnen een regio. Voor overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties betekent dit dat men zich steeds vaker geplaatst ziet voor de noodzaak om op regionaal niveau tot afstemming en beleidsvoering over te gaan. Hoe wordt in het algemeen echter gesproken over deze afstemming en beleidsvoering op regionaal niveau?
1.2 Een regionale discussie
"Zou het er dan eindelijk van komen", moeten vele bestuurskundigen begin jaren negentig hebben gedacht toen het Kabinet met grote plannen kwam tot het instellen van een specifiek regionaal bestuur in Nederland. Eindelijk leek er een daadkrachti-ge redaadkrachti-geling te komen die een oplossing kon bieden voor de bestuurlijke onmacht om de schaalvergroting van maatschappelijke activiteiten in goede banen te leiden. Vooral in de grote steden werd hieraan een groot belang gehecht. Het instellen van een stadsprovincie zou het antwoord vormen op deze maatschappelijke schaalvergro-ting en de daaruit voortvloeiende afstemmingsproblemen.
Op dit moment is echter veel van de politieke daadkracht en van het enthousiasme bij de direct betrokkenen verdwenen. Twee referenda, een paars kabinet, een herrijzenis van de provincie en onderling geruzie in de stadsprovincies, haalden de lucht uit deze nieuwe bestuurlijke proefballon van Binnenlandse Zaken. Wat overbleef is onduidelijkheid en een heroriëntatie op de bestuurlijke inrichting van Nederland.
Wat vertelt deze schets van het meest recente reorganisatiestreven binnen het binnenlands bestuur ons over de regionalisering? Ten eerste dat er in de politiek een erkenning is dat er binnen het binnenlands bestuur een bepaalde schaalproblematiek aanwezig is die valt tussen de bestaande bestuursniveaus van de gemeenten en de
provincies. Dit 'gat' tussen gemeenten en provincies wordt in Nederland vrij
algemeen het regionale niveau genoemd. Door de tijd heen heeft de overheid op verschillende manieren gepoogd gestalte te geven aan een bestuurslaag op dit niveau. Men sprak onder andere over gewesten, mini-provincies en intergemeentelijke samenwerking. Al tientallen jaren wordt deze discussie in een vicieuze rondgang gevoerd. Nu gebruikt men het woord stadsprovincie voor het regionaal bestuur en eindelijk leek het erop dat deze vorm van regionaal bestuur ook werkelijk zou doorbreken. Voor het eerst werd wetgeving met betrekking tot dit regionale bestuur
vastgesteld (Kaderwet) en ook bijzonder ten opzichte van eerdere voorstellen is dat men nu niet streefde naar uniforme wetgeving, maar naar een zekere mate van pluriformiteit. De stadsprovincies zouden niet het gehele land bedekken, maar alleen worden ingesteld in zeven stedelijke gebieden. Juist daar is de problematiek zodanig groot dat de roep om regionale afstemming groot is.
Dit brengt ons op het tweede element met betrekking tot de regionalisering. De discussie over het regionaliseren lijkt soms volledig te worden gevoerd vanuit het openbaar bestuur, waarbij vooral wordt gekeken naar de bestuurlijke vorm waarin men de regionalisering kan vormgeven. Daarbij vergeet men wel eens naar de inhoudelijke kant van de zaak te kijken. Regionalisering is een diverse en complexe ontwikkeling die voorkomt uit min of meer algemene problemen in de maatschappij, die hun specifieke uitwerking hebben in de verschillende gebieden in ons land. Dit vraagt om een adequaat reageren van de betrokken (overheids)partijen op regionaal niveau. Op dit niveau zullen de betrokken partijen moeten leren geven en nemen ten opzichte van elkaar wil men de problemen gezamenlijk oplossen. Vooral het eerste blijkt erg moeilijk te zijn in de praktijk. Regionale samenwerking verloopt vaak moeizaam en een te grote nadruk op de bestuurlijke vormgeving werkt vaak vertragend en wordt ook wel als excuus gebruikt om niet tot samenwerking te komen.
Een derde steeds terugkerend element in de discussie over het regionaliseren is de schaal waarop geregionaliseerd dient te worden. Vanuit het bestuur· wil men steeds komen tot een optimale regionale schaal waarbinnen men alle beleidsvelden, veelal integraal, wil omvatten. Regionalisering doet zich binnen alle facetten van de maatschappij voor. Zo kan men spreken van een woningmarkt, een arbeidsmarkt, een vervoersgebied, een voorzieningenmarkt, enz. Al deze verschillende activiteiten kennen echter een andere ruimtelijke verspreiding. Het is welhaast onmogelijk om een regio te creëren die precies de ruimtelijke verspreiding van de verschillende activiteiten omvat. Er is altijd wel sprake van een onder- of overlapping met betrekking tot deze activiteiten. De regio bestaat wat dat betreft niet. In de praktijk kan men hierop reageren door enerzijds het instellen van meerdere regio's die aansluiten bij de ruimtelijke verspreiding van de activiteit waarvoor zij zijn ingesteld en anderzijds door het instellen van één regio en daarbij de onder- of overlapping te accepteren.
Een laatste element verbonden aan regionalisering zijn de verschillen in achterliggen-de belangen. Deze verschillende belangen zijn ook impliciet een onderdeel binnen de politieke discussie over de inrichting van het regionaal bestuur. Daarbij hoeven we alleen maar te denken aan de invloed van de PvdA in de grote steden en van de VVD in de randgemeenten. Ook meer concreet bij het proces van regicmalisering zijn er verschillende belangen te signaleren. Hoewel regionalisering veol'<I1 helpt bij het oplossen van gemeenschappelijke belangen, is er in de praktijk vaak sprake van een situatie waarbij de ene partij meer belang heeft bij regionalisering dan een andere partij. Ook kan het voorkomen dat regionalisering wordt gebruikt als middel om andere belangen veilig te stellen. Vaak is er dan ook sprake van dubbele of verborgen agenda's binnen de regionale samenwerking, hetgeen tot wantrouwen en misverstanden kan leiden.
In deze paragraaf is een korte introductie gegeven van de discussie zoals die in Nederland wordt gevoerd over de reorganisatie van het binnenlands bestuur en de elementen die daar meer of minder zichtbaar aan zijn verbonden met betrekking tot de regionalisering. We hebben kunnen zien dat met de regio in Nederland vooral het niveau tussen de gemeente en provincie wordt bedoeld. Een precieze begrenzing van deze regio lijkt echter onmogelijk door de verschillende reikwijdten van de geografi-sche verspreiding van allerhande maatschappelijke activiteiten. Bestuurlijk probeert men echter toch een regionale bestuursvorm te vinden waarin zoveel mogelijk activiteiten worden gebundeld binnen één regio, waarbij vaak ook naar een uniforme aanpak voor het gehele land wordt gestreefd. Dit blijkt al tientallen jaren lang een moeilijke opgave in bestuurlijk Nederland, zeker als we daarbij ook in ogenschouw nemen dat er vele verschillende belangen meespelen achter het regionaliseren van het bestuur. Is de instelling van een regionaal bestuur echter zaligmakend? Wordt niet teveel aandacht besteed aan de bestuurlijke vormgeving dan aan de inhoudelijke problematiek in de regio? Vaak frustreert de bestuurlijke discussie de regionalisering door de onzekerheid die zij veroorzaakt onder de verschillende betrokken partijen. Zou de regionale discussie dan ook niet een inhoudelijke moeten zijn in plaats van een bestuurlijke. In dit rapport zal worden bezien in hoeverre op het terrein van de volkshuisvesting deze discussie is gevoerd, wie daar aan hebben meegedaan en tot welke resultaten dat tot nu toe heeft geleid.
1.3 Leeswijzer
In dit voorliggende rapport wordt ingegaan op de regionalisering zoals deze zich voordoet op het terrein van de volkshuisvesting. Het sluit een literatuurfase af op basis waarvan meer concreet onderzoek wordt gestart naar de regionalisering in een aantal regio's.
Hoofdstuk twee is onder te verdelen in twee delen. Allereerst wordt ingegaan op de begrippen regio en regionalisering. In de praktijk worden deze begrippen te pas en te onpas gebruikt zonder dat veelal expliciet duidelijk is gemaakt wat men daarmee voor ogen heeft en hoe men tot dat inzicht is gekomen. Gestart wordt met een verkenning van deze begrippen vanuit de geografische wetenschap. De geografie zou juist als ruimtelijke wetenschap handvatten moeten kunnen aanbieden tot een verdui-delijking van het regiobegrip. In het tweede deel van het hoofdstuk wordt gekeken naar de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan met betrekking tot de regionali-sering in de maatschappij en het openbaar bestuur.
In hoofdstuk drie wordt het kader geschetst van de belangrijkste ontwikkelingen in de volkshuisvesting. Het gaat daarbij om zowel de veranderende ordening als sturing binnen de volkshuisvesting. Een doorkijk wordt daarbij gemaakt naar de maatschap-pelijke ontwikkelingen in het algemeen die van grote invloed zijn op de volkshuis-vesting. Tenslotte wordt in hoofdstuk drie een schets gegeven van de belangrijkste
volkshuisvestingsproblematieken die zijn te onderscheiden. Of regionalisering daarbij een rol kan spelen vormt daarin een belangrijke vraag.
Nadat in hoofdstuk twee al een beschrijving is gegeven van de regionalisering in de maatschappij en het openbaar bestuur en in hoofdstuk drie een schets gegeven is van de volkshuisvesting, wordt in hoofdstuk vier ingegaan op het proces van regiona-lisering binnen de volkshuisvesting.
Wie er betrokken zijn bij de regionalisering van de volkshuisvesting wordt bespro-ken in hoofdstuk vijf. Naast een beschrijving van de tabespro-ken en posities van de verschillende partijen wordt ook specifiek aangegeven wat voor deze partijen het belang kan zijn van regionalisering.
Bij regionalisering gaat het vooral om samenwerking tussen partijen binnen een bepaalde organisatorische structuur om gezamenlijk problemen die men signaleert op regionaal niveau op te lossen. Zoals bij alle vormen van samenwerking, kunnen daaraan veel problemen zijn verbonden. In hoofdstuk zes wordt ingegaan op de verschillende problemen die zich bij (regionale) samenwerking kunnen voordoen en bekeken hoe men nu al samenwerkt binnen de volkshuisvesting.
In hoofdstuk zeven volgen tenslotte een samenvatting en een conclusie over hetgeen in deze notitie is besproken.
2
REGIO EN REGIONALISERING
2.1 Inleiding
De laatste jaren staat de regionalisering binnen de samenleving en met name in het bestuur, volop in de belangstelling. Regionalisering, een gevleugeld begrip dat vooral ambtenaren, bestuurders en politici regelmatig gebruiken als het gaat om het komen tot een meer integraal beleid of om het aanzwengelen van de discussie over de bestuurlijke vernieuwing. Het begrip regionalisering wordt zo algemeen gebruikt, dat het onduidelijk is geworden waar het nu precies voor staat. Op allerlei maat -schappelijke en de daarmee verbonden bestuurlijke beleidsterreinen, wordt wel gesproken over regionalisering, waarbij een veelal optimale allocatie van collectieve goederen voorop staat (Groenendijk, 1994). Verder kunnen ook nog vele particuliere organisaties (veelal uit het maatschappelijke middenveld) actief zijn op het regionale niveau. Dit schept een verwarrend geheel van regelingen en (samenwerkings)organen op het regionale niveau.
In dit onderzoek gaat het met name om de regionaliseringstendensen die zich voordoen in de volkshuisvesting. Daarbij vormen de algemene regionaliseringsten-densen in de maatschappij en in het binnenlands bestuur een belangrijk kader. Om de regionalisering in het algemeen en binnen de volkshuisvesting in het bijzonder te kunnen beoordelen, is het echter eerst nodig om te weten welke betekenis kan worden gegeven aan de begrippen regio en regionalisering in het algemeen. Uit de praktijk blijkt dat deze begrippen geen eenduidige betekenis hebben. In dit hoofdstuk wordt dan ook stilgestaan bij de betekenis van de begrippen regio en regionalisering in de samenleving en in het bestuur. Op basis van de bevindingen in dit hoofdstuk kan vervolgens in hoofdstuk drie en vier meer concreet worden ingegaan op de ontwikkeling van de regionalisering binnen de volkshuisvesting, als dieper wordt ingegaan op het beleidsterrein volkshuisvesting en de regionalisering binnen de volkshuisvesting.
In dit hoofdstuk wordt in § 2.2 eerst ingegaan op het begrip regio. Er vindt een meer theoretische beschouwing van het begrip regio plaats vanuit een geografische gezichtspunt. Binnen deze ruimtelijke wetenschap vormt het regiobegrip een belangrijk onderdeel van het gehanteerde wetenschappelijke begrippenkader. Uit
deze beschouwing kan meer inzicht worden verkregen omtrent het denken over de regio en de mogelijke regionale typologieën die daaruit kunnen voortvloeien.
In § 2.3 wordt dieper ingegaan op deze verschillende regionale typologieën, die zich uiten in een diversiteit aan regionale indelingen. Afhankelijk van de doelstellingen die men wil bereiken, is er in Nederland zo een bont geheel aan regionale indelingen
ontstaan. Getracht wordt om een meer overzichtelijk beeld te verkrijgen van deze
regionale indelingen. In § 2.4 wordt het begrip regionalisering onder de loep
genomen. In eerste instantie wordt gekeken naar de wijze waarop de regionalisering is voortgekomen uit de maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Om deze maatschappelijke en economische ontwikkelingen te kunnen sturen, was het ook voor de overheid nodig om zich te richten op het regionale niveau. Aan de regionalisering van het overheids- of binnenlands bestuur wordt dan ook aandacht geschonken in deze paragraaf. Dit is ook met name van belang voor een sterk door de overheid beïnvloed beleidsterrein als de volkshuisvesting. Het hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies in § 2.5.
2.2 Het ontstaan van een regio 2.2.1 Het begrip regio
'Een gebied met een bepaald karakter', zo staat het begrip regio omschreven in het woordenboek van Van Dale. Uit deze omschrijving zijn twee kenmerken van het begrip regio af te leiden. Ten eerste gaat het om een gebied, een ruimtelijk begrens-de eenheid. Ten tweede om het hebben van een bepaald karakter. Dit impliceert dat men een gebied kan afbakenen op basis van bepaalde kenmerken die men centraal
wil stellen. Zo kan men diverse kenmerken centraal stellen, zoals bijvoorbeeld
culturele (taalregio), economische (industriële regio), bodemkundige (landbouwregio)
en bestuurlijke (regiobestuur) kenmerken. Verder kan het gebied van een regio
variëren in grootte, afhankelijk van het schaalniveau waarop men een bepaald verschijnsel wil bestuderen.
2.2.2 Een geografische visie op regio's
Het begrip regio is echter geen eenduidig begrip. Er kunnen verschillende typen
gebieden onder worden verstaan, die ook weer variëren in schaal. Om toch enige greep op het begrip regio te krijgen, bekijken we hier de zienswijze op het begrip regio vanuit de wetenschappelijke discipline die het meest ruimtelijk gericht is, namelijk de geografie.
Het regiobegrip is één van de meest omstreden begrippen in de geografie. Het
begrip regio kent ook binnen de geografie geen eenduidige betekenis, maar het berust wel steeds op dezelfde observatie, namelijk de regionaliteit. Dit houdt in dat
alle verschijnselen, zowel sociale als fysische, een beperkte verspreiding enlof
actieradius hebben (Dietvorst c.s., 1984). Deze regionaliteit kan soms zeer scherp zijn afgebakend, maar kan ook. vaag zijn. Dit maakt de begrenzing tussen regio's moeilijker, waardoor gebruikte criteria en afspraken een belangrijke rol gaan spelen
bij de regio-indeling. Op zich maakt dit de weg vrij voor de onderzoeker om zijn eigen regio-indeling te creëren. Men spreekt in dit geval wel van instrumentele regio's. Opgevat in deze zin zijn regio's instrumenten in de handen van de onderzoe-kers, die aan de· hand van hun eigen maatstaven regio's construeren om bepaalde verschijnselen te bestuderen.
Tegenover de instrumentele regio staat de regio als wezen. Deze regio is niet zozeer gecreëerd door de onderzoeker, maar is daadwerkelijk waar te nemen door de sterke verbondenheid van mensen en activiteiten op een bepaald gebied. Deze regio's kwamen vooral vroeger voor in een zelfvoorzienende maatschappij. Nu de maat-schappij in grote mate is genationaliseerd en steeds meer internationaliseert zijn deze regio's in Nederland grotendeels verdwenen .
. De instrumentele regio's zijn in deze tijd dan ook de belangrijkste regio's die te onderscheiden zijn. Binnen de geografie zijn nog verschillende indelingen gemaakt binnen de instrumentele regio's. Deze indelingen concentreren zich op regio's die een bepaald karakter gemeen hebben, zoals bijvoorbeeld de verbouw van graan of de aanwezigheid van textielindustrie. Deze regio's worden wel homogene of uniforme regio's genoemd. Een ander veel gebruikte regio-indeling is die op basis van een bepaald centraal punt, veelal een stedelijk systeem. Binnen dit centrale punt vinden bepaalde activiteiten plaats die het omliggende gebied beïnvloeden. Dit centrale punt en het beïnvloede gebied daaromheen noemt men wel een nodale regio. De activitei-ten waarvan men deze verspreiding wil bestuderen, kan men zelf kiezen en zo zullen er verschillende nodale regio's kunnen ontstaan al naar gelang het verschijnsel dat men wil bestuderen.
Een voor dit onderzoek zeer bruikbare geografische indeling komt van de Finse geograaf Paas i (Hoekveld, 1996). Paasi houdt met zijn indeling rekening met de grote dynamiek van maatschappelijke activiteiten, waardoor de regio waarbinnen men deze maatschappelijke activiteiten wil bestuderen ook onderhevig is aan een grote dynamiek. Paasi ziet dan ook dat de regio maar tijdelijk bestaat. Niet in de ruimte, maar als institutie, als een gedaante die verschilt in tijd. Een regio kan vier van deze gedaante aannemen: de territoriale vorm, de institutionele vorm, de conceptuele vorm en de functionele vorm. Bij de territoriale vorm gaat het slechts om een lijntje op de kaart en de naam die aan dat gebied wordt gegeven. Wordt daaraan ook een organisatorische/bestuurlijke inhoud gegeven, dan wordt gesproken van een institutionele vorm (provincie, arbeidsmarktrayon). De conceptuele vorm doelt vervolgens op de ideeën en gevoelens die mensen hebben over het gebied. Tenslotte gaat het bij de functionele vorm om de functie die een regio vervult binnen een groter geheel. De ene regio heeft slechts één van deze 'vormen', terwijl een andere regio ze alle vier kan hebben. De grenzen van de 'vormen' kunnen ook verschillen in de tijd, hetgeen regio's tot dynamische eenheden maakt. Als voorbeeld hiervan kan gewezen worden op Rotterdam. De uitbreidende functionele vorm van Rotterdam als mainport vroeg ook om een vergroting van de institutionele vorm. De mogelijke oprichting van de stadsprovincie Rotterdam is hiervan een voorbeeld.
M''''
.
" ' - z- _ _ · · ··0"'111Concluderend uit de geografische zienswijze kan worden gesteld dat het begrip regio een zeer dynamisch begrip is. Door de dynamiek van de maatschappelijke activitei-ten, is het moeilijk om een regio-indeling te maken die voor een lange tijd kan worden gehandhaafd en die de te onderzoeken verschijnselen ook daadwerkelijk afdekt. Dit vormt onder meer een probleem voor de overheid, die bij de begeleiding van de maatschappelijke activiteiten een probleem ondervindt waar deze activiteiten zich steeds meer gaan voordoen op een niveau tussen de gemeente en de provincie in. Het vinden van een geschikt regionaal bestuurlijk kader is zo voor de overheid een moeilijke zaak, waarop in de volgende paragraaf verder wordt ingegaan.
In dit verband ziet Lambooy (1994) alleen de gemeente (dicht bij de burger) en het Rijk (het nationale belang) als vaststaande schaalniveaus. Elk tussenliggend niveau ziet hij per definitie als een mogelijk tijdelijke eenheid. Regio's fungeren als intermediaire organisaties die functioneren als sponsachtige flexibele structuren, die haast nooit scherp kunnen worden afgegrensd. Deze gedachte van Lambooy sluit aan bij de gedachten van Paas i en stoelt op de erkenning dat maatschappelijke ontwikke-lingen in de praktijk niet statisch zijn, maar dynamisch. In die dynamiek worden voortdurend ruimtelijke patronen van (regionale) ontwikkeling doorbroken en daarmee ook de bestaande ruimtelijke schaal van woning-, werk- en voorzieningen-marktgebieden. Dit maakt het begeleiden, besturen en controleren van dergelijke
markten tot een zeer complexe opgave.
Wat betekent deze constatering voor het onderzoek naar de regionalisering van de volkshuisvesting? In de praktijk van de volkshuisvesting wordt gebruik gemaakt van verschillende regionale indelingen (zie ook hoofdstuk vier). Duidelijk is wel dat welke regionale indeling ook wordt gebruikt, er nooit sprake kan zijn van de perfecte regio die precies aansluit bij de activiteiten die men wil bestuderen of besturen. Door de maatschappelijke dynamiek in de tijd kan elke regio slechts een tijdelijke regio zijn.
Verder bestaan er verschillen tussen de diverse te onderscheiden regio's, die zijn
ingesteld voor een bepaald doel, zoals bijvoorbeeld voor de volkshuisvesting. Deze verschillen hangen samen met de gedaante die een regiQ kan aannemen. Bij het instellen van regio's kan worden aangesloten bij al langer bestaande regio's met een grote interne samenhang, terwijl in andere gevallen een regio wordt ingesteld waar nog geen regionale traditie bestond. Dit heeft tot gevolg dat de volkshuisvestingsre-gio's van elkaar verschillen in 'vorm' om de bewoordingen van Paasi te gebruiken. Deze 'vorm' bestaat minimaal uit een institutionele vorm, maar kan in bepaalde
regio's daarnaast ook de conceptuele en functionele vorm omvatten. Dit kan
gevolgen hebben voor de mate van en noodzaak tot regionalisering op het terrein van de volkshuisvesting in de verschillende regio's.
2.3 Regionale indelingen
In Nederland is in de loop van de tijd een bont geheel van regionale indelingen ontstaan. Deze indelingen verschillen sterk in doelstelling en omvang, waardoor ook wel wordt gesproken van een 'lappendeken' van regionale indelingen. Vooral op bestuurlijk vlak bestaan er veel regionale indelingen ten behoeve van de allocatie van goederen en diensten door de overheid. Ook de particuliere sector kent echter een grote verscheidenheid aan regionale indelingen. De PTT, banken, makelaars, supermarkten en verzekeringsmaatschappijen zijn slechts enkele voorbeelden van ondernemingen die regionale indelingen hanteren bij het aanbieden van goederen en diensten enJof bij de administratieve en logistieke ondersteuning van hun organisatie. Opvallend bij de regionale indelingen is de schaalgrootte. In Nederland valt de regio bijna altijd tussen de provincie en gemeenten in, zeker wat betreft de bestuurlijke indelingen. Internationaal gezien is de provincie ook een vorm van regionaal bestuur daar zij valt tussen het lokale en nationale niveau in. In de Nederlandse (bestuurlij-ke) praktijk wordt bij het instellen van regio's echter altijd uitgegaan van gebieden die kleinschaliger zijn dan de provincie (zie onder meer de VNG, 1991a en Toonen, 1993). Dit is een gevolg van aparte positie die de provincie binnen Nederland kent vanuit de historie van Gewesten en meer concreet een gevolg van de bestuurlijke opvatting dat regionalisering als verlengd lokaal bestuur moet worden gezien. Een opvatting waarop in § 2.4 verder wordt ingegaan.
Welke regionale indelingen kennen we eigenlijk binnen het Nederlandse bestuur? Het zwaartepunt van het volkshuisvestingsbeleid is op basis van de Nota 'Volkshuisves-ting in de jaren Negentig' (Ministerie van VROM, 1989) steeds meer verlegd van het Rijk naar de gemeenten. In de Gids Gebiedsindelingen 1991 van de VNG worden de belangrijkste regionale indelingen opgenomen die voor de gemeentelijke beleidspraktijk relevant zijn. Daarbij worden verschillende typen indelingen onder-scheiden (VNG, 1991c):
- Bestuurlijke indelingen, waarbij territoriale indelingen en indelingen van bijzonde-re functionele bestuursorganen zijn te onderscheiden. Deze bestuurlijke indelingen sluiten aan bij de institutionele regio' s die Paasi onderscheidt.
- Indelingen ten behoeve van het ontwikkelen en uitvoeren van Rijks- en provinciaal beleid. Het gaat hier om plangebieden.
- Werkgebieden van (gedeconcentreerde) diensten en instellingen en van de rechte-lijke macht.
- Indelingen die met het oog op statistische doeleinden zijn samengesteld.
Bestuurlijke indelingen
Bestuurlijke indelingen zijn regionale indelingen waarbinnen bestuurlijke taken en bevoegdheden worden uitgeoefend. Zij kunnen worden ingesteld door de gemeenten
indelingen ingesteld. De bestuurlijke, institutionele, indelingen kunnen worden onderverdeeld naar territoriale en functionele indelingen.
Bij de territoriale indelingen gaat het om ruimtelijk begrensde gebieden, met een algemeen bestuur dat democratisch gekozen is en die taken en bevoegdheden kan uitvoeren op alle beleidsterreinen. De gemeenten en de provincies zijn vormen van territoriale indelingen. De aansluiting bij de maatschappelijke samenhangen in gebieden is vanouds het voornaamste indelingscriterium voor de territoriale gebieds-indelingen. In het kader van de regionalisering zijn hier met name de regionale
samenwerkingsverbanden van gemeenten op basis van de Wet Gemeenschappelijke
Regelingen (Wgr) uit 1985 van belang. Hoewel ze de democratische legitimering missen, kunnen deze regio's toch als een speciaal soort territoriale indeling worden gezien. Zij missen echter een algemeen bestuur en vormen eigenlijk meer een soort mengvorm van een algemeen en functioneel bestuur (WRR, 1995: 78).
Bij de gebiedsindelingen van bijzondere functionele bestuursorganen gaat het om een aantal zeer uiteenlopende bestuursorganen. Op basis van de Grondwet zijn een aantal functionele bestuursorganen opgericht, die als functie hebben het behartigen van een bepaald specifiek belang en voor die taak veelal een regionale indeling in afdelingen kennen. Het oudste bestuursorgaan hiervan is het waterschap. Verder valt er in deze categorie te denken aan de Kamers van Koophandel en de diverse bedrijfs- en productschappen.
PLangebieden
Bij de indelingen ten behoeve van het ontwikkelen en uitvoeren van rijks- en provinciaal beleid gaat het om de plangebieden. Het streekplangebied is één van de bekendste. Verder kent het Rijk plangebieden, die meestal maar een deel van Nederland beslaan, zoals de ruimtelijke ordening en milieubeheer (ROM)-gebieden en de vroegere ontwikkelings- en herstructureringsgebieden. Deze laatste gebieden die waren ingesteld om de economische ontwikkeling in Nederland meer te spreiden, vormen één van de eerste inzetten tot regionaal beleid in Nederland. De meeste van deze plangebieden vormen het (regionale) schaalniveau voor een integrale, planont-wikkeling waarin meerdere sectorale beleidsplannen op elkaar worden afgestemd. Gedeconcentreerde diensten
Dan zijn er nog de werkgebieden van gedeconcentreerde diensten en instellingen en van de rechtelijke macht. Met name door het voorkomen van vele van deze gedecon-centreerde diensten en instellingen, doet de regionale indeling van Nederland denken aan een lappendeken. Gedeconcentreerde diensten en instellingen voeren landelijk beleid op een lager schaalniveau uit. Voorbeelden zijn: de regionale volkshuisves-tingscommissies (RVC's), de Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening (RBA's), de milieuregio's, de brandweerregio's, de politieregio's, de vervoers-regio's, de afvalstoffenregio's, de regio's voor jeugdhulpverlening, de regio's voor gericht economisch beleid, enz. De departementale regio's zijn vooral ontstaan door het ontbreken van een sterke bestuurslaag tussen gemeenten en provincie. Net als bij de functionele indelingen gaat het om een ruimtelijk begrensd gebied, waarbij de taken en bevoegdheden zijn beperkt tot één sector of taakveld.
Statistische regionale indelingen
De laatste door de VNG onderscheiden regionale indeling is gebaseerd op de statisti-sche bruikbaarheid. Deze indelingen zijn afkomstig van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS).· Het CBS hanteert zowel zonale als nodale regio's, waarbij het gebruik van zonale regio's wat meer op de achtergrond raakt (Assen en Van der Heijde, 1985: 6).
De belangrijkste regionale indelingen die het CBS op dit moment nog gebruikt, zijn de Coördinatie Commissie Regionaal Onderzoeksprogramma (Corop)-gebieden uit 1970 en sinds 1989 ook de bestuurlijke Wgr-gebieden. De 40 Corop-gebieden zijn nodale regio's rondom stedelijke kernen, waarbij de provinciegrenzen echter wel een belangrijke barrière vormen.
Het geheel van regionale indelingen binnen Nederland overziend, moet men constateren dat er sprake is van een grote diversiteit, veelal aandoend als een regionale chaos of zoals veelal wordt gezegd, een regionale lappendeken. Voor elke bestuurlijke organisatie, taak of planvorming is wel een bepaalde regionale indeling bedacht waarop de specifieke activiteiten het beste kunnen worden verricht. Dit sluit wel goed aan op de schaal van het probleemveld, maar gaat meestal wel ten koste van de bestuurlijke overzichtelijkheid en kan de mogelijkheid tot meer integraal beleid beperken. Wordt ook nog rekening gehouden met de regionale indelingen die particuliere organisaties hanteren, dan is het geheel niet meer te overzien.
Elke organisatie zal echter streven naar een regionale indeling die het beste is afgestemd op de behartiging van de eigen taken. Het verhogen van de efficiency en de effectiviteit binnen de organisatie zal daarbij voorop staan. Van buitenaf bekeken ontstaat echter een onoverzichtelijk geheel van allerlei regio's met verschillende taken en bevoegdheden. Met name in het binnenlands bestuur wordt dit probleem steeds meer onderkend (Derksen, 1992: 10-11).
De verschillende bestaande regio's leiden tot een complex geheel van regionalise-ringstendensen die zich op een divers scala van ruimtelijke schalen voordoen. Nu we bekeken hebben binnen welke ruimtelijk kaders regionalisering plaatsvindt, wordt in de volgende paragraaf ingegaan op het proces van regionalisering zelf.
2.4 Regionalisering als ontwikkeling
2.4.1 Regionalisering in de maatschappij
Regionalisering of regionalisatie is als begrip niet terug te vinden in het Van Dale woordenboek. De termen -ering en -atie hebben betrekking op een bepaalde hande-ling en het resultaat ervan. Bij de regionalisering gaat het dus om handehande-lingen die gericht zijn op een resultaat op regionaal niveau. Bij de regionalisering van de volkshuisvesting gaat het om handelingen van actoren die erop gericht zijn om afwegingen, taken en bevoegdheden met betrekking tot het volkshuisvestingsbeleid op het regionale niveau te doen plaatsvinden. Heeft men daarbij de hulp van andere actoren nodig, dan spreken we van regionaal samenwerken, waarbij de betrokken
actoren pogen tot een gezamenlijk resultaat te komen op het terrein van de volks-huisvesting in een regio.
In de meeste artikelen en boeken wordt kennis omtrent wat regionalisering inhoudt verondersteld. Het begrip regionalisering is echter een zeer breed begrip. Zoals vermeld gaat het om handelingen die het regionale niveau als richtpunt hebben. Deze handelingen kunnen zeer divers zijn en geven ieder een apart karakter aan de regionalisering. Veelal stimuleren de handelingen elkaar ook bij het versnellen van het proces van regionalisatie.
Het blijkt dus dat regionalisering een proces is waarbij één en veelal meerdere actoren zijn betrokken, die ieder streven naar een voor hun optimale regionalisering. Daarbij beïnvloeden de verschillende actoren elkaar, zoals bijvoorbeeld de regionale bestuurlijke indeling van het Ministerie van Binnenlandse Zaken de regionalisering op het terrein van de volkshuisvesting van het Ministerie van VROM beïnvloedt. De verschillende actoren gaan bij de regionalisering uit van andere doelstellingen en hanteren daarbij verschillende regionale schalen.
In afbeelding 2.1 is het algemene proces van regionalisering op met name het bestuurlijke vlak weergegeven, zoals dat is ingezet op basis van de maatschappelijke schaalvergroting. De regionalisering begint in feite bij de schaalvergroting van de activiteitenpatronen van de bevolking. Doordat de bevolking zich wat betreft werken, wonen, verzorging en recreatie steeds meer richt op een omvangrijker gebied, worden steeds vaker gemeentegrenzen overschreden. Om toch deze activitei-ten op elkaar af te stemmen en te begeleiden zullen overheid en particuliere organi-saties zich genoodzaakt zien om op een hoger schaalniveau te gaan samenwerken of zich te organiseren en wel op een zodanig schaalniveau, dat de meeste van deze activiteitenpatronen kunnen worden bestreken.
De al genoemde positie van de regio tussen Rijk en provincie komt hier duidelijk in naar voren. Het Rijk, via de departementen, en de provincies kunnen via decentrali-satie van taken de regionalisering stimuleren. Dit gebeurt veelal op basis van nieuwe wetgeving en besluiten. Vanuit deze beide bestuurslagen gezien is er sprake van een
schaalverkleining, want de taken worden behartigd door een kleiner bestuurlijk
gebied. Gemeenten en particuliere organisaties kunnen besluiten, al dan niet op basis
van wetgeving of besluiten van hogere overheden, tot onderlinge samenwerking,
waarbij taken worden overgebracht naar een regionaal samenwerkingsverband. Dit
betekent voor deze actoren een centralisatie van taken en een schaalvergroting van het werkingsgebied. Deze handelingen van de diverse actoren, gericht op het regionale niveau, concretiseren zich in een bepaalde regionale schaal. Welk geogra-fisch gebied wordt gekozen is afhankelijk van de doelstelling van de regionalisering. Begrenst men een gebied op basis van oppervlakte, ligging en fysisch-geografische gesteldheid, dan spreekt men van een territoriale regio, zoals bijvoorbeeld de Veluwe. Wil men echter bestuurlijk komen tot een integraal beleid op regionaal niveau, dan dienen verschillende sectoren op elkaar te worden afgestemd. In die gevallen wordt aangesloten bij de maatschappelijke of bestuurlijke samenhang in een
regio. De maatschappelijke samenhangen vormen namelijk de basis voor het
mogelijkheid tot het komen en het uitvoeren van beleid via de bestaande bestuurlijke relaties. Hoewel aansluiting bij de maatschappelijke samenhangen wordt geprefe
-reerd, wordt in de praktijk voor het bestuurlijke gemak veelal aangesloten bij de
bestaande bestuurlijke samenhangen. Dit kan door middel van verlengd lokaal
bestuur op basis van intergemeentelijke samenwerking, of door de instelling van een apart middenbestuur als zelfstandige bestuurslaag.
Veelal echter zijn de handelingen gericht op een bepaald beleidsveld of specifiek probleem. De reikwijdte van de activiteiten waarop het beleidsveld betrekking heeft, bijvoorbeeld de verhuisstromen en vervoersstromen, is dan bepalend voor de regionale schaal. Zo ontstaan de functionele regio's die veelal om bepaalde centra zijn gegroepeerd (nodale regio's). Wat minder vaak komen de zonale functionele indelingen voor; een voorbeeld hiervan vormen de landbouwregio's. Planregio's worden opgesteld voor speciale gebieden om een specifiek probleem op te lossen of om de integraliteit van beleid te bevorderen. Beide indelingscriteria kunnen hiervoor worden gebruikt.
Uit het proces van regionalisering zoals dat is aangegeven in afbeelding 2.1, kunnen een aantal ontwikkelingen worden aangegeven, die tot een bepaalde verschijnings-vorm en mate van regionalisering leiden:
Afbeelding 2.1 Proces van regionalisering
ACTOREN INDEUNGSCRITERIUM TYPEN REGIO'S VERSCHIJNINGSVORM;
I I I;
r---,
Begrensd , L.!!.e~i~~ __ j Rijk E>-1
-
·
Deiiärte: -
-
I!. mentent
l
r iM Provincie ~.ie
~ IREGIO
~
Gemeenten: &> a i!.
-!
I; .
r---
Reikwijdte-
,
L.~~!!':~~_~ .[ ParticuliereI
i
organisaties I !!!i
.3 ; Maatschappelijke schaalvergroting • Politieregio • enz.1) Ten eerste dient er voordat er regionalisering kan plaatsvinden, sprake te zijn
van een territoriale regio. Het gaat daarbij om een gebied waaromheen men een grens heeft gelegd.
2) Vervolgens kan er een regionalisering plaatsvinden door het aanpassen van de bestuurlijke organisatie aan de maatschappelijke dynamiek in de samenleving. Door de gevoelde noodzaak om deze ontwikkelingen integraal te kunnen besturen worden bestuursorganen opgericht die werkzaam zijn op een groot
aantal beleidsterreinen en die zich kunnen uitstrekken van verlengd lokaal
bestuur tot regionaal bestuur. Hierbij kan het ook gaan om de organisatie van
particuliere organisaties. Deze gaan ook steeds vaker over tot het instellen van
regionale structuren om zo efficiënter te werken enlof dichter bij de consument te zitten qua verkoop of dienstverlening.
3) Een derde vorm van regionalisering is de instelling van bijzondere
bestuursor-ganen op regionaal niveau (RBA, politieregio, vervoersregio, BWS-regio, enz.).
Op deze wijze ontstaan functionele regio's waarin activiteiten worden uitge -voerd, die betrekking hebben op één beleidsterrein.
4) De laatste vorm van regionalisering komt eigenlijk voort uit de vorige twee ontwikkelingen. Als er meer maatschappelijke activiteiten op het regionale niveau worden uitgevoerd en als gevolg daarvan ook meer bestuursmatig wordt gewerkt op het regionale niveau, dan bestaat er ook meer behoefte aan een planmatig kader voor het regionale niveau, waarbinnen alle ontwikkelingen op elkaar kunnen worden afgestemd.
Uit deze ontwikkelingen blijkt dat toch met name de overheid een krachtige aanzet geeft tot regionalisering. De overheid volgt daarbij de maatschappelijke ontwikkelin-gen, maar waar deze ontwikkelingen niet binnen een bepaald gebied nauwkeurig zijn te plaatsen, doet de overheid dat wel door de regio's te begrenzen op bepaalde criteria. Omdat de overheid zo belangrijk is voor het proces van regionalisering,
wordt in de volgende paragraaf dieper ingegaan op de wijze waarop de overheid de
regionalisering heeft vormgegeven. 2.4.2 Regionalisering en de overheid
De regionalisering als onderdeel van de reorganisatie van het binnenlands bestuur in
Nederland staat thans volop in de belangstelling. De discussie over de reorganisatie
van het binnenlands bestuur heeft zich jarenlang afgespeeld achter de ondoorzichtige deuren, waar in het onderwerp gespecialiseerde bestuurders en ambtenaren plannen maakten en weer verwierpen.
Met de gehouden referenda in Amsterdam en Rotterdam over de toekomst van beide
steden binnen een op te richten stadsprovincie, is ook de regionalisering onder de
aandacht van de burgers gebracht. Dat het regionale niveau de burgers weinig
aanspreekt blijkt uit de resultaten van beide referenda. Met name de angst voor een
opdeling van de eigen stad, vooral bepleit om een meer gelijkwaardige positie met
de randgemeenten te verkrijgen, blijkt dermate groot, dat ongeveer 90% van de burgers van beide steden tegen. de stadsprovincie stemt. Door deze uitkomst is de discussie over de reorganisatie van het binnenlands bestuur er niet gemakkelijker op
geworden. Een vraag die dan ook steeds meer opkomt is waarom regionalisering dan ook als noodzakelijk wordt gezien voor het binnenlands bestuur? Een antwoord op deze vraag vinden we in de regionale problematiek.
2.4.2.1 De regionale problematiek
In § 2.4.1 hebben we kunnen zien dat de regionale problematiek voor de overheid is ontstaan doordat de schaal waarop maatschappelijke vraagstukken zich voordoen niet overeenstemt met de schaal van het openbaar bestuur. Verder is ook aangegeven dat regio's eigenlijk geen vaststaand schaalniveau hebben en zeer dynamisch van aard zijn.
Volgens Toonen zijn de regionale bestuursvraagstukken dan ook pluriform van karakter. Deze vraagstukken zijn vaak terug te voeren op een combinatie van
ruimtelijk-economische, sociaal-economische en organisatorische vraagstukken
(Toonen, 1989). De ruimtelijk-economische vraagstukken komen voort uit het feit dat economische processen zich nauwelijks storen aan de bestaande regionale indeling. De spreidings- en vestigingspatronen van onderling samenhangende
economische processen strekken zich uit over het grondgebied van meer gemeenten.
Het gaat om hierbij om vooral nodale regio's die gevormd zijn rondom een sterk
economisch centrum. Deze ruimtelijk-economische samenhangen hebben gevolgen voor de sociaal-economische positie van de gemeenten in een regio. De economische specialisatie kan ertoe leiden dat de ene gemeente de lasten draagt van voorzieningen en infrastructurele werken waarvan de bewoners van een andere gemeente profite-ren. Scherpe verschillen tussen de centrum- en randgemeenten qua bevolkingssamen-stelling en voorzieningenstructuur zijn hier een gevolg van. De ruimtelijk-eçonomi-sche en sociaal-economiruimtelijk-eçonomi-sche vraagstukken hebben tenslotte politiek-bestuurlijke
consequenties. Deze hebben te maken met de onderlinge concurrentieverhoudingen
tussen gemeenten binnen een regio. Het eigenbelang prevaleert veelal, waardoor de gezamenlijke besluitvorming wordt gefrustreerd.
Naast deze knelpunten ziet Toonen ook mogelijkheden om voordelen te behalen die
voor elke gemeente afzonderlijk onbereikbaar zouden blijven. Het gaat dan om
schaalvoordelen die kunnen worden behaald bij het gezamenlijk opzetten van een voorziening op regionaal niveau.
Deze indeling van Toonen sluit aan bij de definiëring van de regionale problematiek, zoals deze staat vermeld in de Memorie van Toelichting op de Wgr uit 1985 (VNG,
1991a). Onder de regionale problematiek wordt verstaan: "Het ontbreken van een
geschikt bestuurlijk kader voor de behartiging van in oorsprong gemeentelijke taken, die met name door de maatschappelijke en technische schaalvergroting als het ware
zijn komen te zweven tussen provincie en gemeenten". Dit betreft de regionale
problematiek in enge zin. In ruime zin gaat het niet alleen om de gemeenten, maar
ook om andere organisaties, zoals departementen, provincies en het maatschappelijke
middenveld, die op regionaal niveau taken behartigen. De regionale problematiek is verder onder te verdelen in een draagvlakproblematiek en in een regionale sturings-problematiek. Bij de draagvlakproblematiek gaat het om verzorgingstaken die als gevolg van schaalvergrotingstendensen niet uitsluitend meer door individuele
gemeenten kunnen worden behandeld. Dit sluit aan bij de schaalvoordelen die Toonen ziet bij de regionalisering van de gemeentelijke samenwerking. De regionale sturingsproblematiek heeft betrekking op taken die verband houden met de behoefte binnen een aantal sectoren aan specifiek op de regionale schaal toegesneden planning en ordening. Dit betreft de ruimtelijk-economische, sociaal-economische en politiek-bestuurlijke vraagstukken van Toonen. Toonen ziet deze problemen vooral in het
stedelijk gebied tussen de centrum- en randgemeenten. De draagvlakproblematiek
blijkt zich meer voor te doen in het landelijk gebied (VNG, 1991a).
2.4.2.2 De bestuurlijke oplossing voor de regionale problematiek
De in de vorige paragraaf aangeduide maatschappelijke, economische en politieke vraagstukken gaan in Nederland voor het eerst uit de pas lopen met de bestuurlijke indeling na 1870. De toen ingezette industrialisatie leidt tot een maatschappelijke en economische schaalvergroting en urbanisatie. Deze schaalvergroting leidt tot een
verstrengeling van activiteiten rondom vooral de stedelijke gemeenten. De
Gemeen-tewet van 1851 biedt slechts een summiere regeling voor gemeentelijke samenwer-king. De gemeentelijke herindeling vormde toentertijd een nuttig middel om deze verstrengeling van activiteiten bestuurlijk te pareren. Ook in deze tijd blijkt dat herindeling nog altijd een zeer vaak en succesvol toegepast instrument is in het oplossen van regionale problematieken.
Vanaf het begin van deze eeuw begint de regionalisering de vorm aan te nemen van privaatrechtelijke overeenkomsten tussen gemeenten. In de jaren veertig bestaat dan een bont geheel aan gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten, ontstaan over
tal van onderwerpen met steeds wisselende groepen van gemeenten. De regionale
problematiek en met name de sturingsproblematiek in de stedelijke gebieden wordt echter steeds groter. De commissie Koelma wordt ingesteld om te adviseren over deze problematiek in de stedelijke gebieden. Deze commissie adviseert in 1947 om een vierde bestuurslaag van districten in te stellen. Een vierde bestuurslaag wordt echter niet wenselijk geacht in verband met een dan dreigende ondoorzichtigheid van het binnenlands bestuur en in 1950 publiceert men de Wet Gemeenschappelijke
Regelingen. Naast het bieden van een oplossing voor de stedelijke problematiek,
dient deze wet vooral om de bestuurlijke regionale 'lappendeken' aan gemeenschap-pelijke regelingen op te ruimen. Hierbij wordt de weg bewandeld van vrijwillige gemeentelijke samenwerking, ofwel verlengd lokaal bestuur.
De schaalvergroting van allerlei maatschappelijke, ruimtelijke en economische vraagstukken neemt na de Tweede Wereldoorlog alleen maar toe. Regionale sturingsproblemen worden steeds nijpender. Hoewel de Wgr uit 1950 integrale
regelingen afkeurt (Waalkens, 1992), wordt deze wet zeer ruimhartig
geïnterpre-teerd. Er ontstaan gewesten die steeds zwaardere taken krijgen toegewezen. Om deze ontwikkeling te formaliseren wordt in 1974 een wetsontwerp ingediend dat voorziet in de vorming van 44 gewesten als aparte bestuurslaag. Alweer vormt de tegenstand tegen het ontstaan van een vierde bestuurslaag een probleem en in 1975 stelt men voor om 26 (later verminderd tot 17) 'doe-provincies' in te stellen. In deze variant worden de bestaande provincies opgedeeld en verkleind tot de gewestelijke schaal.
De doe-provincies nemen naast de gebruikelijke provinciale taken ook meer Rijks-en gemeRijks-entelijke takRijks-en over. Vanuit de kant van de gemeRijks-entRijks-en Rijks-en provincies komt veel protest en in het begin van de jaren tachtig wordt deze variant van de bestuur-lijke reorganisatie afgeblazen.
De Nota 'Organisatie Binnenlands Bestuur' uit 1983 doet de discussie weer belanden waar het was begonnen in de jaren veertig. De regionale problematiek moet primair vanuit de gemeenten worden opgelost en het ontstaan van een vierde bestuurslaag moet worden voorkomen. Verlengd lokaal bestuur bij intergemeentelijke samenwer-king vormt weer de basis, en het aanbrengen van ordening in het ondoorzichtige geheel van gemeenschappelijke regelingen is weer een belangrijk thema. De tijdlang op een zijspoor geraakte Wgr wordt herzien en in 1985 ingevoerd. Bundeling en integratie van de voorkomende en in te stellen gemeenschappelijke regelingen in vaste Wgr-gebieden vormt het uitgangspunt.
De herziene W gr biedt een duidelijk kader om regionale samenwerking aan te gaan. In de praktijk echter vormen zich tal van problemen bij de ontwikkeling van de regionale samenwerking. Overal in het land wordt wel tot regionale samenwerking gekomen, maar in sommige gevallen wijkt men toch wel wat af van de vastgestelde Wgr-gebiedsindeling bij het uitvoeren van bepaalde taken en bevoegdheden. Dit was ook het gevolg van de verschillende regio-indelingen die de verschillende departe-menten hanteren, zoals bijvoorbeeld de vervoersregio en de politieregio. Verder wordt de samenwerking gefrustreerd in gevallen waarbij gemeenten bevoegdheden of financiële middelen aan het samenwerkingsverband moesten overdragen. Doordat vrijwilligheid de basis vormt van de samenwerking komt het zo in vele gevallen tot impasses in de regionale samenwerking.
Met name in de stedelijke gebieden met hun meer pregnante sturingsproblematiek leidt dit tot een verlamming van de regionale besluitvorming. Als aan het einde van de jaren tachtig de herziene Wgr wordt geëvalueerd, blijkt dan ook dat met name in de stedelijke gebieden de wet geen deugdelijk instrumentarium vormt om de regionale problematiek op te lossen (VNG, 1991a). In 1989 pleit de commissie Montijn in haar advies 'Grote steden grote kansen' voor een afzonderlijke regionale autoriteit in de stedelijke agglomeraties. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bouwt hier in 1990 op voort in zijn rapport 'Van de stad en de rand'. Er dient een sterk regionaal orgaan te komen die taken van de gemeenten en provincies moet overnemen, waarbij tevens de positie van de provincie ter discussie wordt gesteld. De Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex) uit 1989 stelt in het ruimtelijk beleid ook al de stedelijke gebieden centraal. Met name de internationale concurrentiepositie dient te worden verstevigd. De regionale sturingsproblematiek in de steden, nu aangevuld met het argument van de internatio-nale concurrentiepositie binnen Europa, vormt weer het belangrijkste thema voor de regionalisering binnen het binnenlands bestuur.
