Proces decentralizacji administracji publicznej
2.2. Administracyjny i finansowy wymiar decentralizacji administracji publicznej
Jak już wskazano wcześniej, decentralizacja struktur państwa jest trwa-łą zmianą ustrojową, której wyrazem jest stan odzwierciedlający to, co ma być realnie wykonane przez jego administrację (organy władzy publicznej) w celu urzeczywistnienia celów państwa jako całości, za pomocą określo-nych środków i działań. Stąd też konieczne staje się54:
‒ dokładne określenie celów państwa, realizowanych przez wskazane struktury (np. samorząd terytorialny);
‒ wydzielenie struktur odpowiedzialnych za realizację wskazanych ce-lów państwa poprzez wykonywanie przekazanych zadań;
‒ ustanowienie i przekazanie środków finansowych, służących realiza-cji zadań.
Mamy zatem do czynienia z decentralizacją w ujęciu dynamicznym, oznaczającą przekazanie zadań i środków finansowych, zapewniających ich realizację z wyższych na niższe szczeble struktury państwa oraz statycznym, obrazującym stan wyposażenia niższych szczebli w zdecentralizowane za-dania, jak również środki finansowe. Inaczej mówiąc, decentralizacja wyraża stan redystrybucji władzy, odpowiedzialności w zakresie planowania, za- rządzania i świadczenia usług publicznych oraz niezbędnych do tego zaso-bów finansowych, kierowanych na inne szczeble władzy, np. do jednostek terenowych, agend rządowych (administracyjny wymiar decentralizacji). Istnieją również inne formy przeniesienia prawa podejmowania decyzji, łą- czone z decentralizacją, np. delegacja, deregulacja, prywatyzacja (w kierun-ku np. wyodrębnionych podmiotów publicznych oraz prywatnych), jednak nie opisują one zmian organizacyjnych w zakresie kompetencji pomiędzy administracją rządową a szczeblami samorządowymi55.
Najbardziej wymownym przejawem decentralizacji jest jednak przenie-sienie funkcji, władzy, decyzyjności i finansów na jednostki o charakterze korporacyjnym. Chodzi tutaj o jednostki samorządu terytorialnego, mające niezależne uprawnienia do podejmowania wszelkich działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb publicznych – w drodze wykonywania zadań publicz-nych, przedsięwzięć inwestycyjnych, gospodarczych, społecznych. Ten rodzaj decentralizacji jest skorelowany z decentralizacją ustrojową (polityczną).
54 T. S k o c z n y, O niektórych problemach teorii zadań administracji publicznej, „Organizacja – Metody – Technika w Administracji Publicznej” 1985, nr 11–12, s. 3.
Samorząd terytorialny, będący wydzieloną, względnie samodzielną struktu-rą stał się odpowiedzialny za podejmowanie wszelkich decyzji, w granicach prawa i na podstawie prawa, dotyczących: (1) spraw administracyjnych oraz społeczno-gospodarczych ukierunkowanych na zaspokojenie potrzeb spo- łeczności lokalnych oraz (2) stymulowania, gromadzenia i efektywnego wyko-rzystania dochodów koniecznych do finansowania zadań publicznych (rys. 5).
Ź r ó d ł o: opracowanie własne.
Wszystkie wymienione rodzaje decentralizacji (ustrojowa, administracyjna, finansów publicznych) występuje w różnych postaciach, zachodzą między nimi ścisłe związki i uwarunkowania, co sprawia, że nie można oceniać ich w oderwaniu od siebie. Decentralizacja zadań publicznych, dokonana w ramach decentralizacji całości państwa, stała się jedną z ważniejszych reform początku transformacji, równole-gle z wprowadzeniem demokratycznych rządów, zmian terytorialnych czy też radykalnych reform eko-nomicznych. Jest ona wyrazem tego, co ma być w rzeczywistości wykonane dla urzeczywistnienia celu państwa przez jego administrację, za pomocą określonych środków i działań, a jej generalną przesłan-ką jest dbałość o interes publiczny społeczności lokalnych i regionalnych, a dokładniej ‒ silna potrzeba zabezpieczenia właściwej jego realizacji. Aby jednak móc mówić o decentralizacji w tym wymiarze, konieczne jest56:
‒ istnienie celu państwa, którego urzeczywistnieniu ma służyć dane zadanie;
‒ stwierdzenie, że wyodrębniona administracja jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadania;
56 T. S k o c z n y, op. cit., s. 3.
Niższe szczeble struktury państwa Samorząd terytorialny szczebla
lokalnego i regionalnego Przekazanie zadań
publicz-nych, kompetencji i upraw-nień do samodzielnego
podejmowania decyzji w tym zakresie przez sa-morząd terytorialny
Wyższe szczeble struktury państwa Decent raliza cja zada ń p ub lic zn yc h Decent raliza cja finansó w pu bli cz -ny ch Przekazanie zasobów finansowych niezbędnych
do realizacji zadań oraz wyposażenie w dochody własne i instrumenty po-zwalające na oddziaływanie na ich wysokość Rys. 5. Decentralizacja zadań publicznych i finansów publicznych Ź r ó d ł o: opracowanie własne. Wszystkie wymienione rodzaje decentralizacji (ustrojowa, administracyj-na, finansów publicznych) występuje w różnych postaciach, zachodzą między nimi ścisłe związki i uwarunkowania, co sprawia, że nie można oceniać ich w oderwaniu od siebie. Decentralizacja zadań publicznych, dokonana w ra-mach decentralizacji całości państwa, stała się jedną z ważniejszych reform początku transformacji, równolegle z wprowadzeniem demokratycznych rządów, zmian terytorialnych czy też radykalnych reform ekonomicznych. Jest ona wyrazem tego, co ma być w rzeczywistości wykonane dla urzeczy-wistnienia celu państwa przez jego administrację, za pomocą określonych środków i działań, a jej generalną przesłanką jest dbałość o interes publiczny
społeczności lokalnych i regionalnych, a dokładniej ‒ silna potrzeba zabez-pieczenia właściwej jego realizacji. Aby jednak móc mówić o decentralizacji w tym wymiarze, konieczne jest56: ‒ istnienie celu państwa, którego urzeczywistnieniu ma służyć dane za-danie; ‒ stwierdzenie, że wyodrębniona administracja jest podmiotem odpo-wiedzialnym za wykonanie zadania; ‒ ustanowienie środków, które mają służyć realizacji zadania. Odgórna identyfikacja potrzeb nie była w stanie całościowo uwzględnić ich liczby, typu czy zróżnicowań terytorialnych. Stąd też powinny być one zaspokajane przez władzę mającą kontrolę nad możliwie najmniejszym ob- szarem geograficznym (jednostki samorządu terytorialnego), mogącym ab-sorbować korzyści i koszty takiego dostarczania (decentralization theorem)57. Decentralizacja zadań wpływa na zakres działania samorządu terytorialnego, co niezaprzeczalnie świadczy o skali decentralizacji struktur państwa i jego systemu administracji publicznej. Natomiast zadania – ich rozległość, cha-rakter ‒ warunkują funkcjonowanie samorządu terytorialnego58 . Zakres za-dań przekazanych samorządowi terytorialnemu jest różny w różnych krajach, ulega stopniowemu poszerzeniu, można jednak wyodrębnić typowy katalog zadań realizowanych przez samorząd, np. zagospodarowanie przestrzenne, ochrona środowiska, dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, lokal-ny transport publiczny, bezpieczeństwo publiczne, oświata i wychowanie, pomoc społeczna, kultura, kultura fizyczna i sport. Tłumacząc to w sposób bardzo ogólny, zadania publiczne dedykowane samorządowi terytorialne-mu wskazują na cele, co do których jest on zobligowany lub które chce osiągnąć (by podnosić poziom jakości życia mieszkańców), odpowiadające potrzebom i oczekiwaniom wspólnot samorządowych59 . Realizuje je na za- sadzie daleko posuniętej decentralizacji, tj. we własnym imieniu i na wła-sną odpowiedzialność. Kluczowe w tym wypadku stają się zadania z zakresu użyteczności publicznej, które znamionuje szczególny charakter potrzeb
56 T. S k o c z n y, op. cit., s. 3.
57 Za: B. D a f f l o n, T. M a d i e s, Decentralization: A Few Principles from the Theory of Fiscal
Federalism, “Notes and Documents” 2011, No. 42, s. 7.
58 M. S t a h l, Zakres działania gmin – zagadnienia ogólne, [w:] Administracyjno-prawne
za-dania i kompetencje gmin, red. M. Stahl, Warszawa 1994, s. 9.
59 W powszechnej opinii, decentralizacja zadań publicznych aktywuje procesy dostosowaw-cze usług publicznych do oczekiwań i preferencji ich odbiorców, przy czym największą podatność wykazują usługi techniczne (komunalne) – np. oczyszczanie ulic, dystrybucja wody, komunikacja miejska, dystrybucja energii, składowanie i utylizacja odpadów, najmniejszą zaś ‒ autostrady i ka-nalizacja. Zob.: S. F l e j t e r s k i, M. Z i o ł o, op. cit., s. 80.
108 społecznych. Mimo że są one w wyłącznej gestii samorządu terytorialnego, ostatecznie są zadaniami państwa i tak też powinny być traktowane (dotyczy to w równym stopniu innej kategorii zadań – zleconych z zakresu admini-stracji rządowej, wynikających z szeregu ustaw nakazujących samorządowi ich wykonanie)60 (rys. 6).
Odgórna identyfikacja potrzeb nie była w stanie całościowo uwzględnić ich liczby, typu czy zróżni-cowań terytorialnych. Stąd też powinny być one zaspokajane przez władzę mającą kontrolę nad możli-wie najmniejszym obszarem geograficznym (jednostki samorządu terytorialnego), mogącym absorbo-wać korzyści i koszty takiego dostarczania (decentralization theorem)57. Decentralizacja zadań wpływa na zakres działania samorządu terytorialnego, co niezaprzeczalnie świadczy o skali decentralizacji struktur państwa i jego systemu administracji publicznej. Natomiast zadania – ich rozległość, charakter ‒ warunkują funkcjonowanie samorządu terytorialnego58. Zakres zadań przekazanych samorządowi terytorialnemu jest różny w różnych krajach, ulega stopniowemu poszerzeniu, można jednak wyodręb-nić typowy katalog zadań realizowanych przez samorząd, np. zagospodarowanie przestrzenne, ochro-na środowiska, dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, lokalny transport publiczny, bezpieczeń-stwo publiczne, oświata i wychowanie, pomoc społeczna, kultura, kultura fizyczna i sport. Tłumacząc to w sposób bardzo ogólny, zadania publiczne dedykowane samorządowi terytorialnemu wskazują na cele, co do których jest on zobligowany lub które chce osiągnąć (by podnosić poziom jakości życia mieszkańców), odpowiadające potrzebom i oczekiwaniom wspólnot samorządowych59. Realizuje je na zasadzie daleko posuniętej decentralizacji, tj. we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Klu-czowe w tym wypadku stają się zadania z zakresu użyteczności publicznej, które znamionuje szczegól-ny charakter potrzeb społeczszczegól-nych. Mimo że są one w wyłącznej gestii samorządu terytorialnego, osta-tecznie są zadaniami państwa i tak też powinny być traktowane (dotyczy to w równym stopniu innej kategorii zadań – zleconych z zakresu administracji rządowej, wynikających z szeregu ustaw nakazują-cych samorządowi ich wykonanie)60 (rys. 6.).
Rys. 6. Decentralizacja zadań publicznych
57 Za: B. Dafflon, T. Madies, Decentralization: A Few Principles from the Theory of Fiscal Federalism, “Notes and Documents” 2011, No. 42, s. 7
58 M. S t a h l, Zakres działania gmin – zagadnienia ogólne, [w:] Administracyjno-prawne zadania i kompetencje gmin, red. M. Stahl, Warszawa 1994, s. 9.
59 W powszechnej opinii, decentralizacja zadań publicznych aktywuje procesy dostosowawcze usług publicznych do ocze-kiwań i preferencji ich odbiorców, przy czym największą podatność wykazują usługi techniczne (komunalne) – np. oczyszczanie ulic, dystrybucja wody, komunikacja miejska, dystrybucja energii, składowanie i utylizacja odpadów, najmniejszą zaś ‒ autostra-dy i kanalizacja. Zob.: S. F l e j t e r s k i, M. Z i o ł o, op. cit., s. 80.
60 M. S z y d ł o, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 110. Przekazanie
wskaza-nych zadań służących realizacji celów pań-stwa ukierunkowa-nych na zaspokojenie potrzeb publicznych społeczeństwa Tworzenie warunków do właściwego za-spokojenia indywidu-alnych i zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych i regional-nych poprzez realiza-cję zadań własnych i zleconych Oddolna aktywność (przedsięwzięcia, działania, współde-cydowanie, konsul-towanie, koproduk-cja) ukierunkowana na interes danej wspólnoty PAŃSTWO SAMORZĄD
TERYTORIALNY SAMORZĄDOWE WSPÓLNOTY
Rys. 6. Decentralizacja zadań publicznych Ź r ó d ł o: opracowanie własne.
Delegacji ustawowej nie podlegają jednak zadania, w przypadku któ-rych istnieje brak możliwości ich realizacji przez jednostki samorządowe (obrona narodowa, polityka pieniężna, sprawy zagraniczne) bądź te mogące szkodzić interesom państwa lub ogółowi społeczeństwa. Zakres działania samorządu terytorialnego, mimo że jest wyznaczony granicami obowiązują- cego prawa, nie uniemożliwia organom władzy samorządowej podejmowa-nie wszelkich innych działań, przedsięwzięć kreujących warunki sprzyjające rozwojowi społeczno-gospodarczemu danej jednostki, w tym przesuwanie realizacji zadań na inne, często niepubliczne, podmioty.
W praktyce, podczas uruchamiania procesu decentralizacji zadań pu-blicznych, mogą pojawiać się trudności z wyznaczeniem granicy między zadaniami, które powinien, a których nie może wykonywać samorząd. Pań-stwo, oddając część zadań publicznych, zwalnia się poniekąd z odpowie-dzialności za skuteczne, sprawne i właściwe ich wykonanie. Alojzy Zalewski
zania zadań wyspecjalizowanym jednostkom, podmiotom prywatnym czy prywatyzacji niektórych usług publicznych w postaci utraty kontroli nad przebiegiem procesu zaspokajania potrzeb publicznych, a także procesów rozwojowych61. Odrębną kwestią pozostaje to, czy państwo i tym samym samorząd terytorialny w konfrontacji ze zmieniającą się rzeczywistością są w stanie samodzielnie wykonywać zadania publiczne. Niezaprzeczalne jest bowiem to, że mechanizm realizacji zadań publicznych jedynie przez samo-rządowe jednostki organizacyjne w coraz większym stopniu przestaje być wydolny. Ponadto nie wszystkie zadania (ze względu na swój charakter) wy-muszają konieczność ich realizacji przez instytucje państwa czy samorządu terytorialnego. Również coraz trudniej wyraźnie określić, co jest zadaniem publicznym, a co nie, zacierają się bowiem kryteria rozgraniczające, co jest prywatne, a co nie62. Idąc dalej, działalność gospodarcza prowadzona przez podmioty publiczne może pozostawać w sprzeczności z zasadami rynko-wymi, w tym zasadą opłacalności ekonomicznej63. Namaszczenie publiczne coraz częściej przestaje być także gwarantem efektywności i wysokiej jakości usług publicznych, świadczonych w wyniku realizacji zadań. Rodzi to po-trzebę sięgnięcia po inne rozwiązania (w myśl zasady pomocniczości), m.in. te, które wydają się kolejnym i naturalnym etapem decentralizacji zadań publicznych, jako wyraz wsparcia lub uzupełnienia organów publicznych w wykonywaniu ich powinności. Jednym z takich rozwiązań (mimo uwag krytycznych) jest dekoncentracja zadań samorządu terytorialnego na inne podmioty z sektora społecznego, prywatnego czy wręcz na samych miesz-kańców w ramach koprodukcji, tj. uczestnictwa mieszkańców w świadczeniu różnego rodzaju usług publicznych. Nie jest to decentralizacja zadań pu- blicznych sensu stricto, ta bowiem odbywa się na mocy prawa wyposażają-cego wyodrębnione jednostki w zadania, uprawnienia do ich wykonywania i decydowania o sposobie realizacji (też tylko w granicach wyznaczonych prawem). W tym sensie można przyjąć, że określenie dalsza, głębsza de-centralizacja zadań oznacza przesunięcie ich realizacji z poziomu jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego na inne podmioty społeczne, prywatne czy też nawet samych mieszkańców (rys. 7).
61 A. Za l e w s k i, Decentralizacja…, s. 594.
62 E. K n o s a l a, Zarys nauki administracji, Warszawa 2010, s. 75.
110 Ź r ó d ł o: opracowanie własne. Dekoncentracja zadań publicznych (odpublicznienie zadań) Wyposażenie samorządu terytorialnego w konkretne, właściwe mu zadania pu-bliczne Decentralizacja zadań publicznych Podmioty społeczne (np. organizacje poza-rządowe) Podmioty prywatne Mieszkańcy (koprodukcja) Rys. 7. W kierunku odpublicznienia zadań publicznych Ź r ó d ł o: opracowanie własne. Ta swoista zmiana sposobu wykonywania zadań publicznych – o d p u -b l i c z n i e n i e zadań samorządu – oznacza przeniesienie własności i kom-petencji do zarządzania i wypełniania zadań w niezależny i nieskrępowany nadmierną regulacją sposób. Są to, powołując się na Stanisława Biernata, „wszelkie przejawy odstępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formie prawa publicznego”64 czy na Lidię Zacharko – „procesy twórcze w zakresie wykonywania zadań publicz-nych przez podmioty niepubliczne”65. Istotą tego zjawiska jest dobrowol-ność uczestnictwa podmiotów niepublicznych oraz kierowanie się interesem wyższym ogólnym, nie zaś jednostkowym. Na problem należy spojrzeć także z drugiej strony. Funkcjonowanie podmiotów niepublicznych na rynku usług publicznych z założenia utożsamianie jest z racjonalnością, efektywnością działania i wyższą jakością usług. Myślenie ‒ szczególnie w kategoriach biz-nesowych, wejście kapitału (w przypadku podmiotów prywatnych), nowa fachowa wiedza są bezsprzecznie zjawiskami pozytywnymi. Jak pokazuje praktyka, nie zawsze zachodzi proste równanie: podmiot niepubliczny = efektywność, skuteczność realizacji usługi66. Powierzenie danej usługi tego
64 S. B i e r n a t, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kraków 1994, s. 26.
65 L. Z a c h a r k o, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000, s. 31.
66 Jako przykład można podać rozwiązania brytyjskie, mające na celu wykorzystanie ka-pitału prywatnego do finansowania przedsięwzięć publicznych poprzez serię prywatyzacji oraz Publiczną Inicjatywę Finansową zastosowaną z powodzeniem (bądź też nie) w sektorach ener-getycznym, telekomunikacyjnym, transportowym, w szkolnictwie i w szpitalach. Przykładem mniej udanej prywatyzacji są brytyjskie koleje państwowe, które pomimo podejmowanych prób modernizacji charakteryzowały się znacznym niedoinwestowaniem. Decyzją rządu brytyjskiego
rodzaju podmiotom w wielu wypadkach nie likwiduje monopolu publiczne-go, a jedynie dokonuje jego zmiany na prywatny czy społeczny. Realizacja zadań przez podmioty niepubliczne nie zwalnia także samorządu z koniecz-ności wpływania na ich wykonanie (określenie standardów, liczby usług) oraz ponoszenia wysokich kosztów (z tytułu monitoringu realizacji zadań przez
obce podmioty), a co najważniejsze ‒ z odpowiedzialności.
Aby w ogóle mówić o wykonywaniu zadań publicznych, w takim czy innym wariancie, musi nastąpić wyposażenie struktur samorządowych we właściwie, adekwatne do skali zadań instrumenty do ich realizacji, w tym klu- czowe z punktu widzenia samodzielności samorządów instrumenty o cha-rakterze finansowym. Inaczej mówiąc, decentralizacja zadań publicznych warunkuje skalę decentralizacji finansów publicznych. Pojawia się tu jednak sprzężenie zwrotne: decentralizacja zadań publicznych staje się faktem, gdy idzie z nią w parze decentralizacja finansów publicznych67 , bowiem „decen- tralizacja jest rzeczywista, gdy podmioty lokalnej władzy są naprawdę pana-mi swych finansów”68.
Decentralizacja finansów publicznych jest najbardziej złożoną for-mą reform zmieniających strukturę państwa, jednocześnie najtrudniejszą do przeprowadzenia, wywołującą najwięcej dyskusji i kontrowersji (zdaniem Cezarego Kosikowskiego, nie stanowi ona wartości samej w sobie, oznacza jedynie, że władza centralna wyznacza władzy samorządowej zakres zadań, a następnie przydziela tej władzy jedynie pewien zasób środków publicz-nych69 ). Jej niejednorodność powoduje, że nie jest ona zjawiskiem neutral-nym, tak z punktu widzenia ekonomicznego, jak i politycznego. Pociąga
przeprowadzono bardzo skomplikowany proces prywatyzacji. Jego punktem kulminacyjnym była jednak niewypłacalność przedsiębiorstwa Railtrack w 2001 r., a potem jego zastąpienie przez spółkę Networ Rail, działającą bez wypłat dywidend. Zob.: N. H i d t o n, Doświadczenia z
prywa-tyzacji kolei oraz partnerstwa publiczno-prywatnego w Wielkiej Brytanii, http://www.komunalne.
info/repository/ files/Nick_ Highton.pdf [dostęp: 10.02.2012].
67 W literaturze przedmiotu można spotkać się także z określeniem decentralizacja
budże-towa ze względu na fakt dominującej roli budżetu w finansach publicznych. Określenia tego nie
należy jednak używać zamiennie z decentralizacją finansów publicznych, a jedynie w momencie odnoszenia się do sytuacji przekazywania środków i kompetencji z budżetu państwa na rzecz budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Zob.: E. R u ś k o w s k i, Podstawowe
uwarunko-wania decentralizacji finansów publicznych, Materiały z posiedzenia Kolegium Najwyższej Izby
Kontroli nt.: Główne uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Warszawa 2006, s. 3.
68 Za: G. B y w a l e c, Problemy pomiaru decentralizacji finansów publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2007, nr 12, s. 32.
69 C. K o s i k o w s k i, Finanse publiczne i prawo finansowe. Zagadnienia egzaminacyjne i
za sobą szereg innych zjawisk, które stają się swego rodzaju wyzwaniami dla organów centralnych i samorządowych. Tworzy także niejednokrotnie skomplikowane relacje fiskalne, co z kolei rodzi konieczność racjonalnego wyważania racji ekonomicznych i społecznych w polityce transferów. Istnieje jednak silne przekonanie, że finanse publiczne we właściwej części powinny być lokowane, podobnie jak zadania publiczne, jak najbliżej miejsca ich wy-datkowania. Pozwala to samorządowi lepiej zaspokajać potrzeby obywateli i efektywniej wydawać posiadane środki finansowe. Zdecentralizowana część finansów powinna jednak odpowiadać wycenie kosztów realizacji przez sa-morząd przyznanych mu zadań (nie eliminuje to pomocniczej roli państwa w stosunku do samorządu, np. w postaci transferów środków finansowych wspomagających jego działalność w obszarze realizacji zadań własnych, za-dań inwestycyjnych) (rys. 8).
Ź r ó d ł o: opracowanie własne na podstawie: Local Government Finance: The Challenges of the
21st Century. Second Global Report on Decentralization and Local Democracy. GOLD 2010, Barcelona
2010, s. 14.
Decentralizację finansów publicznych odzwierciedla skala przekazanych samorządowi terytorial-nemu środków publicznych, uprawnień i obowiązków płynących, po pierwsze, z ich kształtowania, po drugie – ich wykorzystania. Co więcej, ukazuje ona charakter procesu organizacji i prowadzenia gospo-darki finansowej przez samorząd (tab. 25).
T a b e l a 25. Wymiary decentralizacji finansów publicznych
Wymiar Charakterystyka Jakościowy
Zakres przekazanego przez państwo władztwa finansowego. Prawo jednostek samorządu terytorialnego do gromadzenia środków pieniężnych i występo-wania na drogę sądową przeciw rozstrzygnięciom naruszającym przyznany zakres władztwa
Ilościowy Podział źródeł dochodów pomiędzy państwo i samorząd terytorialny oraz ustalenie kompetencji do samodzielnego decydowania o wydatkowaniu posiadanych środków finansowych
Ź r ó d ł o: opracowanie własne na podstawie: P. K a p u s t a, Decentralizacja finansów
publicz-nych a finanse jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Województwo – region – regionalizacja. 15 lat po reformie terytorialnej i administracyjnej, red. J. Korczak, „Prace Naukowe Wydziału Prawa,
Admini-stracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego” 2013, nr 40, s. 124.
Głównym celem omawianego rodzaju decentralizacji jest podniesienie ekonomicznej i społecznej efektywności funkcjonowania sektora publicznego, co z kolei ma się przyczynić do poprawy poziomu i jakości życia obywateli, czyli właściwego zabezpieczenia interesu publicznego wspólnot lokalnych i regionalnych70. Decentralizacja finansów jest efektem naturalnego prawa każdej jednostki do stano-wienia o sobie oraz (jak wskazuje teoria i praktyka finansów publicznych) ‒ obowiązku wykorzystania środków finansowych jak najbliżej społeczności, na rzecz której działają ich dysponenci i realizatorzy zadań publicznych71. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w zapisach art. 9. Europejskiej Karty
70 G. B y w a l e c, Decentralizacja a funkcje finansów publicznych, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 6, s. 35.
71 Zob. A. S z e w c z u k, Strategia decentralizacji systemu finansów publicznych w Polsce, [w:] Finanse jednostek
samo-rządu terytorialnego, red. L. Patrzałek, Poznań–Wrocław 2004, s. 3; A. Z a l e w s k i, op. cit., s. 589.
Rz
ąd ce
ntral
ny
Środki finansowe przeka-zane w drodze
decentra-lizacji
Transfery środków finan-sowych z budżetu
pań-stwa Samorz ąd ter yto rialny Usługi Podatki i opłaty O bywatele odpowiedzialność odpowiedzialność Rys. 8. System decentralizacji finansów publicznych
Ź r ó d ł o: opracowanie własne na podstawie: Local Government Finance: The Challenges
of the 21st Century. Second Global Report on Decentralization and Local Democracy. GOLD 2010,
Barcelona 2010, s. 14.
Decentralizację finansów publicznych odzwierciedla skala przekazanych samorządowi terytorialnemu środków publicznych, uprawnień i obowiąz- ków płynących, po pierwsze, z ich kształtowania, po drugie – ich wykorzy-stania. Co więcej, ukazuje ona charakter procesu organizacji i prowadzenia gospodarki finansowej przez samorząd (tab. 25). Głównym celem omawianego rodzaju decentralizacji jest podniesienie ekonomicznej i społecznej efektywności funkcjonowania sektora publiczne-