Administracja samorządowa jako efekt procesu decentralizacji administracji publicznej w Polsce
3.1. Proces reaktywacji samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 r
3.1. Proces reaktywacji samorządu terytorialnego w Polsce
po 1989 r.
Kształtowanie się współczesnych modeli administracji publicznej prze- biega w różnych kierunkach i warunkach politycznych i społeczno-gospo-darczych. Transformacja ustrojowa rozpoczęta w Polsce w 1989 r., mająca głębokie osadzenie w środowisku politycznym, odbiła się szerokim echem w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej (upadek muru berlińskiego, aksamitna rewolucja w Czechosłowacji). Zapoczątkowały ją tak znamienne wydarzenia, jak Okrągły Stół z kwietnia 1989 r., czerwcowe wybory do Sej-mu i reaktywowanego Senatu oraz powołanie niekomunistycznego rządu premiera T. Mazowieckiego. Podjęta w ramach transformacji, decentralizacja administracji publicznej miała bezprecedensowy charakter. Stworzono kon- stytucyjne podstawy współczesnego demokratycznego państwa i podwali-ny społeczeństwa obywatelskiego.Charakter i natężenie zachodzących przemian pozwoliły na przebu-dowę modelu dotychczasowej administracji publicznej1, nie wpisywał się on bowiem w nowe uwarunkowania polityczne, gospodarcze i społeczne2.
1 H. I z d e b s k i, Transformacja administracji w Polsce po 1989 r., [w:] Główne kierunki
mo-dernizacji państwa – budżet zadaniowy i
decentralizacja, red. W. Mikułowski, A. Jezierska, War-szawa 2009, s. 32.
2 Tradycja samorządu terytorialnego w Polsce jest znacznie dłuższa. Pierwsze wzmianki o sa-morządzie terytorialnym pojawiły się już w ordynacji miejskiej z 1791, włączonej do Konstytucji
Charakteryzował się silną koncentracją władzy i kompetencji w centrum oraz rozrośniętym aparatem biurokratycznym. Wynikało to z obowiązu-jących zasad ustrojowych wskazuobowiązu-jących na jednolitą władzę państwową, bez wyodrębnienia interesów lokalnych czy regionalnych. Administracja zbudowana była w sposób skomplikowany, co czyniło z niej niewydolną, niegospodarną i pełną dysfunkcji strukturę. Sfera administracji nie była od-dzielona instytucjonalnie od zarządzania majątkiem państwowym, co – jak akcentuje Michał Kulesza – przy braku umiejętności menedżerskich powo-dowało odtwarzanie się biurokratycznych i zarazem nieefektywnych form zarządzania majątkiem publicznym i gospodarką3 . Ponadto system gospo-darki funkcjonujący w warunkach braku demokracji politycznej, dominacji własności państwowej, centralnej alokacji kapitału i biurokratycznej kontro-li skutecznie hamował zdolności rozwojowe i potęgował niezadowolenie społeczeństwa, ale także uczynił je ułomnym jako4:
– producentów – źle zorganizowana produkcja nie przynosiła, bowiem oczekiwanych przez nich rezultatów;
– konsumentów, których w obliczu narastających niedoborów i pogłę-biającej się inflacji cenowo-zasobowej, poziom satysfakcji konsumenckiej drastycznie się obniżył;
– obywateli, ponieważ tzw. demokracja ludowa nie stwarzała możliwo-ści zorganizowanego i twórczego wyrażania opinii.
Przy zachowaniu takiego układu sterowalność państwem była niewiel- ka, a potrzeby i oczekiwania społeczeństwa związane z rolą państwa nie-zaspokojone. Główny obszar odpowiedzialności przypisany był rządowi i jego terenowym agendom ulokowanym na różnych poziomach struktury władzy. Administracja rozlokowana była na różnych szczeblach zarządza-nia, co utrwalało niepożądane podziały administracyjne. Potęgowało to stan
3 Maja 1791 r. Określono w niej prawo miast do własnego zakresu postępowań. Miasta kró-lewskie mogły wybierać swoje organy, wprowadzono również zasadę sui generis, czyli nadzoru państwa. W okresie dwudziestolecia międzywojennego ustrój samorządu terytorialnego opierał się na tzw. dualistycznym modelu, którego istota sprowadzała się do dwóch gałęzi organów, tj. scentralizowanego poziomu administracji rządowej oraz administracji samorządowej opartej na idei decentralizacji. Konstytucja marcowa z 1921 r. ustanowiła szerokie prawa dla samorządu terytorialnego w gminie, powiecie i województwie. Formalnie samorząd terytorialny w Polsce został zniesiony w 1950 r. i dopiero w wyniku dyskusji w latach 80. XX w. i liberalizacji ustroju powrócono do koncepcji samorządu terytorialnego. Z. L e o ń s k i, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2006, s. 1–5.
3 M. K u l e s z a, Transformacja ustroju administracyjnego Polski (1990–2000), „Studia Iuri-dica” 2000, nr 38, s. 81.
4 G. K o ł o d k o, Wielka transformacja 1989–2009. Uwarunkowania, przebieg, przyszłość, Warszawa 2010, s. 359.
chaosu i anarchii organizacyjnej, określony przez Michała Kuleszę jako cen-tralizm anarchiczny5.
Ustrój pod wpływem presji rosnącego nacisku społecznego stawał się coraz bardziej sztywny i wypaczony. Społeczeństwo coraz wyraźniej de-monstrowało swoje oczekiwania, by podjęte zostały działania zmierzające do osiągnięcia poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego zbliżonego do krajów zachodnich. Konsekwencją takiego stanu rzeczy były coraz silniej ujawniające się tendencje do decentralizacji władzy publicznej, tym samym – dostosowania struktur administracji publicznej do sprawdzonych rozwią-zań funkcjonujących w krajach Europy Zachodniej (chodzi tu w głównej mierze o zwiększanie samorządności, jasny podział zadań i kompetencji po-między różnymi podmiotami władzy, upodmiotowienie wspólnot). Budowanie nowej administracji publicznej w myśl decentralizacji władzy publicznej dało zielone światło do odbudowy samorządu terytorialnego (na razie tylko na szczeblu gminnym), zgodnie z wolą publiczną. Pierwsze kroki w tym zakresie zrobiono już w 1983 r., uchwalając ustawę o systemie rad na-rodowych i samorządu terytorialnego6. Przewidywała ona realizację zadań samorządu terytorialnego przez samorządy mieszkańców miast i wsi oraz ich organy, które wraz z radami narodowymi miały tworzyć system samo-rządu terytorialnego. Organy samoich organy, które wraz z radami narodowymi miały tworzyć system samo-rządu terytorialnego mogły podejmo-wać wszelkie działania organizatorskie i gospodarcze zgodnie z ustalonymi zasadami. Ich samodzielność pozostawała jednak pod pieczą Sejmu, była ponadto chroniona przez nadzór Rady Państwa. Realizacja zadań publicz-nych w takim układzie napotykała więc na wiele trudności, paraliżując tym samym funkcjonowanie państwa jako całości. Dopiero w połowie 1989 r. z inicjatywy Senatu przywrócono rzeczywi- sty samorząd gminny, na istnienie którego uzyskano zgodę już przy Okrą-głym Stole. Nowy Senat na swym pierwszym posiedzeniu 29 lipca 1989 r.7 rozpatrywał trzy kierunki możliwych działań, a mianowicie: odbudowę sa-morządu, reformę wsi i rolnictwa oraz reformę służby zdrowia. W efekcie podjęto jednogłośną uchwałę o „utworzeniu autentycznego samorządu miast i wsi”8. Inicjatywa Senatu w sprawie reformy samorządowej zaowo- cowała przygotowaniem przez komisje parlamentarne – senacką (pod kie-runkiem J. Regulskiego, później J. Stępnia) oraz sejmową (pod kierunkiem
5 M. K u l e s z a, Doświadczenia decentralizacji w Polsce, [w:] Główne kierunki modernizacji
państwa budżet zadaniowy i decentralizacja, red. W. Mikułowski, A. Jezierska, Warszawa 2009, s. 97.
6 Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, Dz. U. 1983, nr 41, poz. 185. Akt został uchylony 27 maja 1990 r.
7 Uchwała Senatu I Kadencji z dn. 29 lipca 1989 r. w sprawie samorządu terytorialnego. 8 S. W ó j c i k, Samorząd terytorialny w Polsce w XX w., Lublin 1999, s. 275.
W. Pańki) – pakietu czterech kluczowych ustaw: ustawy o zmianie Konstytucji RP, ustawy o samorządzie terytorialnym, ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o pracownikach samorządowych9 . Jednak zasadniczy wpływ na sa- morząd i jego rozbudowę miała dopiero ustawa zasadnicza z 1997 r. Dzia-łający do tej pory na podstawie tzw. Małej Konstytucji10 samorząd uzyskał dzięki niej pełnowartościową, kompleksową i stabilną regulację prawną11. Możliwe stało się również rozszerzenie samorządu na kolejne szczeble. Sta-nowi o tym art. 15 konstytucji opierający ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej na decentralizacji władzy publicznej. Tym samym władza państwowa miała obowiązek przekazania kompetencji i środków tworzonym szczeblom samorządu. Decentralizacji władzy publicznej przyznano zatem rangę na-czelnej zasady ustrojowej12, zgodnie z którą zdecentralizowanym władzom (najpierw lokalnym, a później regionalnym) przyznano wyłączne prawo re-alizacji interesów obywateli w warunkach samodzielności i samorządności. Nierozerwalnie związana z decentralizacją zasada pomocniczości ugrunto-wała uprawnienia wspólnot samorządowych do zarządzania właściwymi dla nich sprawami publicznymi. Decentralizacja zaczęła w pewnym sensie iść od dołu – od podstawowych społeczności usytuowanych w gminach, które domagały się zmian zarządzania lokalnego i zaczęły przejawiać, nieśmiałe jeszcze, odruchy włączania się w proces sprawowania władzy. Tę przełomo-wą i fundamentalną zmianę w świadomości polskiego społeczeństwa należy uznać za najważniejszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego13. Społeczeństwa myślącego (w dalece odmiennych od dotychczasowych, ka-tegoriach) o sprawach publicznych, ekonomicznych czy też politycznych. Społeczeństwa, które podjęło funkcjonowanie w nowych realiach – wspólnot lokalnych, jako gospodarza wielu spraw publicznych właściwych dla danego obszaru. Silne społeczeństwo jest bowiem istotnym elementem tworzenia trwałych i zdrowych struktur samorządu terytorialnego. Wydaje się jednak,
9 A. G i e d r e w i c z-N i e w i ń s k a, Wybór jako podstawa nawiązywania stosunku pracy
z pracownikami samorządowymi, Kraków 20008, s. 61.
10 Ustawa z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą
ustawo-dawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. 1992,
nr 84, poz. 426 ze zm.
11 A. S z e w c, Ewolucja polskiego prawa samorządu terytorialnego w latach 1990–2010, „Sa-morząd Terytorialny” 2010, nr 5, s. 16.
12 J. J a s k i e r n i a, Konstytucyjny model samorządu terytorialnego – czy przetrwał próbę
czasu, [w:] XX lat samorządu terytorialnego w Polsce. Doświadczenia – Problemy – Perspektywy,
red. J. Kowalik, A. Bednarz, Toruń 2011, s. 29.
13 M. K u l e s z a, Stan prac nad reformą administracji publicznej (z wystąpienia na konfe-rencji Rozwój samorządu terytorialnego – reforma powiatowa, Jachranka 1993), „Samorząd Tery-torialny” 1993, nr 10, s. 42.
że ten pierwszy zryw towarzyszący transformacji, mimo wielkiej determinacji, nie został podtrzymany, zarówno po stronie władz publicznych, jak i samego społeczeństwa. Znaczenie państwa obywatelskiego wielokrotnie podkreślał Jerzy Regulski. Nadaje ono bowiem sens istnienia samorządu w zdecentra-lizowanym państwie. W państwie, którego rola i rola administracji centralnej ograniczona została do takiego zakresu spraw publicznych, które nie mogą być przekazane w ręce samorządów (zgodnie z zasadą pomocniczości)14. Działania z początku lat 90. XX w. nie wpłynęły jednak w sposób bez- pośredni na zmianę podziału terytorialnego. Pozwoliły jednak na przeła-manie określonych monopoli będących efektem poprzedniego systemu, a mianowicie15: – monopolu politycznego w wyniku przeprowadzenia w maju 1990 r. wolnych wyborów; – monopolu jednolitej władzy państwowej poprzez powrócenie do kla-sycznego trójpodziału władzy; – monopolu własności publicznej wraz z nadaniem osobowości praw-nej i prawa własności gminom; – monopolu finansów publicznych w drodze wyodrębnienia finansów lokalnych z budżetu państwa wraz z nadaniem gminom samodzielności w zakresie gospodarowania powierzonymi im środkami finansowymi; – monopolu administracji państwowej, czego efektem było przemiano- wanie blisko 100 tys. pracowników państwowych na pracowników samorzą-dowych (gminnych). Dało to podwaliny upodmiotowienia wspólnot samorządowych, nadania prawa własności jednostkom samorządu terytorialnego oraz określenia roli władz samorządowych w procesie sprawowania władzy publicznej. Stworzo-no warunki pozwalające na powszechne, tajne i równe wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego, a także możliwość przeprowadza-nia referendów lokalnych. Uregulowania prawne, jakie weszły w życie wraz z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym16 – pomimo znacz- nego zróżnicowania charakteru jednostek (wiejskie, miejsko-wiejskie, miej-skie) – dały gminom wiele jednakowych uprawnień zarezerwowanych do tej pory jedynie dla państwa. Pozwoliły również na podjęcie inicjatyw oddol-nych, do wzrostu samodzielności i aktywności wspólnot lokalnych w zakresie bieżącej działalności i działań wynikających z perspektywicznego rozwoju.
14 J. R e g u l s k i, W interesie nas wszystkich samorząd należy poprawiać. Samorząd gminny
w Polsce – bariery rozwoju, [w:] XX lat samorządu terytorialnego w Polsce…, s. 16.
15 Ibidem, s. 14.
Po sukcesie pierwszej reformy administracji publicznej, która przyniosła samodzielność decyzyjną, prawną, ekonomiczną i polityczną utworzonym jednostkom samorządu terytorialnego szczebla podstawowego, podjęto prace nad dalszymi reformami. Liczne ekspertyzy i projekty wykonane w tym czasie pozwoliły na konstatację, że sprawna reforma układu ogólnopaństwo-wego nie może opierać się na działaniach prowadzonych wyłącznie od góry. Zakładano, zatem, że kolejne kroki powinny w konsekwencji doprowadzić do stworzenia trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego, umo- cowania każdej jednostki podziału jako jednostki samorządu terytorialne-go, ograniczenia liczby podziałów specjalnych ustanowionych dla organów administracji rządowej17. Postulowano, że dla odwrócenia niekorzystnych tendencji w strukturze administracji publicznej, odbudowy tożsamości lo-kalnej oraz stworzenia mechanizmów rozwoju regionalnego należy powróć do instytucji powiatów (zlikwidowanych w 1975 r.) i dużych województw. Rozbiłoby to system centralistycznego kierowania administracją i gospodar-ką18. Stąd też na początku lat 90. XX w. zwolennicy jak najszybszej odbudowy w całości samorządu terytorialnego wskazywali pilną potrzebę kontynuacji reform, zmierzających do utworzenia powiatów, które ‒ jak argumentowano ‒ odznaczały się w historii polskiej państwowości siedmiowiekową tradycją (okręgi sądowe, a potem administracyjne).
Potwierdzeniem tego stanu rzeczy było stanowisko Michała Kuleszy, wyrażone podczas wystąpienia na konferencji w Jachrance w 1993 r., zgod- nie z którym powiat uznany został za coś więcej niż tylko kolejny etap re-formy administracji publicznej – za swego rodzaju koło „zamachowe, które umożliwić powinno również reformę struktur wyższego szczebla. W istocie rzeczy dopiero decentralizacja zadań administracji rządowej na szczebel po-wiatu pozwoli uwolnić województwa od dużej części ich dotychczasowych zadań, co przy zwiększeniu obszaru województwa […] umożliwi realną re-formę centrum rządowego”19 . Podejście to było potwierdzeniem idei, pro-mowanej przez twórców reformy administracji publicznej, oparcia nowego ustroju państwa na małych, sprawnie funkcjonujących systemach, takich jak: gmina, powiat czy województwo w myśl zasady pomocniczości.
Przygotowany w 1993 r. kolejny etap reformy (wprowadzenie powia-tów) został jednak spowolniony przez ówczesną koalicję rządzącą PSL-SLD.
Jedyne, co udało się wdrożyć, to Miejski Program Pilotażowy Reformy Ad-17 H. I z d e b s k i, M. K u l e s z a, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 160.
18 M. K u l e s z a, Transformacja…., s. 82. 19 M. K u l e s z a, Stan prac nad reformą…, s. 44.
ministracji Publicznej (późniejsza ustawa miejska)20. W 1994 r. w ramach tzw. programu pilotażowego wytypowano, na zasadzie dobrowolności, 46 miast, w tym liczących więcej niż 100 tys. mieszkańców (oprócz Warszawy) oraz kilka mniejszych, ze względu na ich położenie wewnątrz zintegrowa-nych zespołów miejskich. Zaplanowano, że miasta wraz z zadaniami przejmą niezbędne do ich wykonywania obiekty oraz otrzymają odpowiednie środ-ki z budżetu państwa. Pierwotnie program był przewidziany do realizacji w okresie jednego roku jako pilotaż planowanej od początku 1995 r. reformy powiatowej21. Była to inicjatywa strony rządowej, ale stanowiła odpowiedź na potrzeby, oczekiwania i wnioski zarówno samorządowców, jak i eksper-tów zajmujących się sprawami funkcjonowania administracji publicznej22. Był to swoisty przedsmak decentralizacji, będącej efektem porozumienia ów-czesnego rządu i miast zgłaszających akces do programu, którego istota nie ograniczała się jedynie do eksperymentu przed ostatecznym wprowadze-niem powiatów. Miał on, zgodnie z założeniami, pozwolić m.in. na23: – wzmocnienie pozycji miast przez przekazanie im kompetencji, środ-ków finansowych i stosownego mienia; – wypracowanie przyszłych rozwiązań ustrojowych dla przyszłych ob-szarów metropolitalnych; – zbadanie realnych potrzeb i możliwości samorządów miejskich; – współdziałanie administracji rządowej z samorządową;
– określenie obszarów problemowych w zakresie wdrażania decen-tralizacji, które wymagać będą zastosowania nowych form zarządzania lub zmian obowiązującego prawa; – orientację w rzeczywistych kosztach usług komunalnych; – sprawdzenie możliwości samorządu w kwestii realizacji zadań zastrze-żonych dla administracji rządowej i administracji specjalnych; – stworzenie korzystnego klimatu dalszych reform. W trakcie realizacji utracił on jednak swój pierwotny charakter. Mimo to stał się podstawą do dyskusji na temat decentralizacji, roli i miejsca sa-morządu w realizacji zadań publicznych, przebiegu kolejnych reform oraz
20 M. K u l e s z a, Miejski program pilotażowy reformy administracji publicznej, „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 12, s. 71.
21 Ibidem.
22 Program ten miał być pierwszym etapem kompleksowej reformy administracji publicznej podjętej przez rząd H. Suchockiej. Rząd W. Pawlaka ograniczył zakres pilotażu i wyhamował inne prace prowadzone w zakresie zmian administracji publicznej, niemniej jednak grupa wytypo-wanych miast przejęła w 1994 r. część zadań i kompetencji przypisanych wówczas administracji rządowej.
zarządzania usługami publicznymi. Od stycznia 1996 r. program zastąpiono ustawą z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych du-żych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych24. Na mocy ustawy gminom objętym jej działaniem przekazano kompetencje z zakresu admini- stracji rządowej. Przejęły one jako zadania własne: publiczne szkoły ponad-podstawowe, szkoły artystyczne I i II stopnia, przedszkola, szkoły specjalne, domy pomocy społecznej, ośrodki opiekuńcze, zakłady opieki zdrowotnej (z wyłączeniem tych specjalistycznych) oraz instytucje kultury, wpisane do rejestru wojewody. W ramach zadań zleconych, z zakresu administracji rządowej przesunięto część zadań i kompetencji, należących do właściwości kuratorów oświaty, wojewódzkich konserwatorów zabytków, wojewodów, ministra transportu i gospodarki morskiej, a także rejonowych organów rządowej administracji ogólnej25 . Zadania własne finansowane były zwięk- szonym udziałem we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycz-nych, zaś zadania zlecone finansowano z budżetu. Ponadto ustawa dawała możliwość tworzenia miejskich stref usług publicznych dla wspólnego wy-konywania zadań o charakterze ponadlokalnym26 . Nie zaprzepaszczono jak-że bogatych doświadczeń wynikających z realizacji pilotażu. Wykorzystano je m.in. w trakcie przeprowadzania reformy z 1998 r., kiedy obok powiatu wprowadzono specyficzną konstrukcję jednostki samorządowej, określanej mianem „miasta na prawach powiatu”. Niestety, prace nad dalszymi reformami napotkały na poważne barie-ry, w głównej mierze natury politycznej. Dominował sceptycyzm względem rozbudowania samorządu terytorialnego, a jego zwolennicy zablokowa-li działania w tym zakresie praktycznie do 1998 r. Wyhamowanie reform utrwaliło (przynajmniej na jakiś czas) scentralizowaną i rozbudowaną admi- nistracją rządową, charakteryzującą się scentralizowanym systemem budże-towym, brakiem możliwości prowadzenia polityki regionalnej oraz brakiem jakiejkolwiek kontroli obywatelskiej nad wieloma sferami działalności admi-nistracji państwowej27. Co ciekawe, w toku toczących się żywych dyskusji nad kształtem i zakresem samorządu terytorialnego nie podważano zasadności kontynuowania dalszych reform zmierzających do zwiększenia stopnia de-24 Dz. U. 1996, nr 156, poz. 773. Ustawę uchylono 31 grudnia 1998 r.
25 Informacja Rady Ministrów o skutkach obwiązywania ustawy z dnia 24 listopada 1995 r.
o zmianie zakresu działania niektórych dużych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych,
http://orka.sejm.gov.pl/Rejestrd.nsf/wgdruku/ 652/$file/652.pdf [dostęp: 23.03.2013]. 26 L. B o r o w i e c, Controlling w realizacji usług publicznych gminy, Kraków 2007, s. 14. 27 R. K a m i ń s k i, Proces decentralizacji administracji publicznej w
Polsce, [w:] Administra-cja i polityka. AdministraPolsce, [w:] Administra-cja publiczna w procesie przemian, red. A. Ferens, I. Macek, Wrocław
centralizacji państwa. Jednak proponowane wtedy kierunki zmian budziły szereg kontrowersji i sprzeciwów różnych środowisk, szczególnie w kwestii liczby i granic województw.
Reformy powiatowa i wojewódzka miały szereg przeciwników, którzy – jak pisze Paweł Chmielnicki – wskazywali na niewspółmiernie wysokie kosz-ty utrzymania powiatów w stosunku do skali przyznanych, ograniczonych w zasadzie, zadań i obowiązków28. Zastanawiano się także nad zasadnością powoływania powiatów jako takich, obawiano się też, czy w przypadku ich wprowadzenia nie osłabią one pozycji już funkcjonujących gmin. Witold Kieżuń określił powiat jako jednostkę wręcz zbędną, której zadania mogą, a nawet powinny być realizowane przez gminy (pogląd ten, mimo długo-letniego funkcjonowania powiatów, jest nadal aktualny). Ostro skrytykował także konstrukcję tej jednostki, argumentując jej bezzasadność, po pierw-sze – brakiem więzów organizacyjnych z gminą, tym samym zaistnieniem sprzeczności z zasadą spójności megasystemu administracji publicznej; po drugie – wydłużeniem obiegu informacji i zakłóceniami ewentualnej współpracy w wyniku naruszenia zasady komplementarności działań gmin i powiatów; po trzecie – odstępstwem od racjonalnej struktury podporząd-kowanej regułom sprawności (stosunkowo mała jednostka zarządzana jest przez nadmiernie rozbudowaną strukturę administracyjną)29. W podobnym tonie utrzymane były inne negatywne opinie na temat przeobrażeń struktury polskiej administracji publicznej. Wskazywano w nich na nowe jednostki jako słabe organizmy nie będące w stanie zapewnić eko-nomicznej efektywności oraz zagwarantować należytego wzrostu poziomu jakości życia mieszkańców. Uważano, że będą generować niemałe wydatki, pokrywane m.in. ze środków przekazywanych z dużych i efektywnych jed-nostek30. Na ekonomiczne aspekty rozdrobnienia powiatów wskazywał m.in. Ryszard Brol, dla którego powiatów jest „za dużo i są za małe”31. Rodzi to określone konsekwencje dla jednostki w postaci zbyt małej skali popytu na usługi publiczne oraz zbyt małego potencjału gospodarczego uniemożli-wiającego wdrożenie zasady znaczącego samofinansowania zadań. Problem
28 Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2005, s. 16. 29 W. K i e ż u ń, Czterej jeźdźcy apokalipsy polskiej biurokracji, „Kultura – Szkice – Opowia-dania ‒ Sprawozdania” 2000, nr 3 (630).
30 M. K a c h n i a r z, Kontrowersje wokół reformy powiatowej, [w:] Gospodarka przestrzenna
XXI wieku – nowe
wyzwania, red. S. Korenik, Z. Przybyła, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekono-micznego we Wrocławiu” 2011, nr 152, s. 169.
31 R. B r o l, Kryteria delimitacji powiatów, [w:] Gospodarka lokalna i regionalna w
teo-rii i w praktyce, red. R. Brol, „Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu” 2004,
liczby powiatów widoczny jest również w rozważaniach Mariana Kachniarza. Zwraca on uwagę na dwie zasadnicze kwestie, a mianowicie na koniecz- ność uporządkowania usług powiatowych, co powinno się wiązać z admini-stracyjnym przemodelowaniem tego poziomu przez jego konsolidację oraz rozrost biurokracji wynikającej ze zbyt dużej liczby tego typu jednostek te-rytorialnych32. Zbyt rozdrobniona struktura jest mniej efektywna z powodu nieosiągania efektu skali, trudniejszego dostępu do kwalifikowanych kadr zarządzających i relatywnie wyższych kosztów administracji.
Idea powiatów miała także sporo swoich zwolenników, traktujących tego rodzaju jednostki jako niezbędny element dalszej decentralizacji ustro-