Rozdział II Zasadność interwencji państwa w zakresie wsparcia sektora MŚP
3. Uzasadnienie gospodarcze wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na
3.3. Charakter działań państwa w zakresie wsparcia MŚP
3.3.1. Charakter rynkowy wsparcia
W praktyce przekazanie wsparcia finansowego na rzecz podmiotów objętych luką finansową wymaga właściwego zaprojektowania instrumentów wsparcia. Jeśli pomoc będzie dystrybuowana na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, beneficjenci pomocy mogą podejmować decyzje o pozyskaniu wsparcia nie z uwagi na chęć rozwoju, a z uwagi na chęć uzyskania korzyści. Może to doprowadzić do sytuacji, że ze wsparcia będą korzystali przedsiębiorcy, którzy byliby w stanie uzyskać środki na rynku finansowym. Wsparcie państwa w takim przypadku nie będzie wypełniało luki finansowej159
, a będzie stanowiło konkurencję dla instytucji finansowych. Tak więc podstawową przesłanką stosowania
warunków rynkowych przy wsparciu MŚP jest założenie, że przy takim trybie wsparcia
tylko przedsiębiorstwa objęte luką finansową będą decydowały się na uzyskanie pomocy. Przykładem działania na zasadach korzystniejszych niż rynkowe są w szczególności instrumenty dotacyjne (finansowanie bezzwrotne MŚP, np. w formie dotacji, powinno zostać ograniczone do działań państwa w ramach w ramach polityki przeciwdziałania bezrobociu lub w ramach badań wysoce innowacyjnych, cele te jednak nie są bezpośrednią przyczyną finansowania MŚP, a wynikają z innych zadań państwa). Instrumenty bezzwrotne obecnie stanowią największą grupę instrumentów wsparcia sektora MŚP160
. Wydaje się, że znacznie korzystniejszą formą wsparcia z punktu widzenia państwa są instrumenty o charakterze zwrotnym.
W tym miejscu należy nadmienić, że pomimo, iż instrumenty zwrotne są znacznie korzystniejsze dla państwa niż finansowanie bezzwrotne, to również w tym przypadku może występować wsparcie korzystniejsze niż rynkowe (rynkowość wsparcia określona jest na podstawie obwieszczenia Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji161
lub komunikatu Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych162
). We wskazanych aktach uwzględnia się rating danego przedsiębiorstwa oraz poziom oferowanych zabezpieczeń i na tej podstawie oblicza się cenę rynkową danego instrumentu finansowego. Przykładem instrumentu,
159 Omówienie zagadnienia luki finansowej nastąp w dalszej części niniejszego rozdziału.
160 W roku 2012 udzielono wsparcia dla przedsiębiorstw na kwotę 21 025 mln zł, z czego 20 129 mln zł udzielonych zostało w formie instrumentów bezzwrotnych, co stanowi blisko 96% wszystkich środków.
161 Komunikat Komisji w sprawie zmiany metody ustalania stóp referencyjnych i dyskontowych (Dz. Urz. UE z dnia 19.1.2008 r., C 014, s. 6), powoływany dalej jako Komunikat Komisji.
162
Obwieszczenie Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz. Urz. UE z dnia 20.6.2008 r., C 155, s. 10), powoływane dalej jako Obwieszczenie Komisji.
69
w ramach którego oferowana jest pomoc na zasadach korzystniejszych niż rynkowe jest rządowy program wspierania przedsiębiorczości z wykorzystaniem poręczeń i gwarancji Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Do czasu zmiany ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne163 (tj. do 25 stycznia 2013 r.) brak było podstawy prawnej do udzielania wsparcia przez BGK na zasadach korzystniejszych niż rynkowe. W związku z powyższym, BGK realizował program rządowy poprzez dwa instrumenty, tj. portfelową linię poręczeniową oraz poprzez portfelową linię gwarancyjną164. Oba instrumenty oferowane były na warunkach rynkowych. Należy zwrócić uwagę, iż było na nie relatywnie niskie zainteresowanie, ponieważ BGK udzielił wsparcia na kwotę 0,25 mld zł165. Natomiast po wprowadzeniu instrumentu gwarancji de
minimis, który był oferowany na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, w ciągu 18
miesięcy jego funkcjonowania objętych nim zostało ponad 65 tys. przedsiębiorstw, a kwota gwarancji wyniosła blisko 13,4 mld zł, co pozwoliło na wygenerowanie blisko 23,4 mld zł kredytów dla MŚP166
(dodatkowo należy nadmienić, że pomoc w ramach tego programu przeznaczana jest na cele obrotowe). Potwierdza to fakt, że instrumenty korzystniejsze niż rynkowe, cieszą się zdecydowanie większym zainteresowaniem przedsiębiorców.
3.3.2. Finansowanie inwestycji a finansowanie wydatków bieżących
W literaturze ekonomicznej jednym z ważniejszych podziałów dłużnych instrumentów zewnętrznego finansowania MŚP (kredytów, pożyczek) jest podział według kryterium celu wsparcia. Zgodnie z tym kryterium instrumenty dzielone są na obrotowe i inwestycyjne167. Na poniższym wykresie zaprezentowano skalę korzystania przedsiębiorstw z poszczególnych instrumentów finansowych w podziale na poszczególne podsektory przedsiębiorstw.
163 Ustawa z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (Dz. U. poz. 198).
164 Instrumenty realizowane na podstawie programu rządowego Wspieranie przedsiębiorczości z wykorzystaniem poręczeń i gwarancji BGK, były oferowane bankom komercyjnym i polegały na udzielaniu portfeli poręczeń i gwarancji dla MŚP. Oba instrumenty różniły się parametrami finansowymi.
165 Bank Gospodarstw Krajowego, Raport Roczny 2012 r., s 39, www.bgk.com.pl (dostęp: 16 listopada 2014 r.).
166 www.deminimis.gov.pl (dostęp: 16 listopada 2014 r.).
167
Tak np. J. Brodowska-Szewczuk, Źródła finansowania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, „Zeszyty Naukowe Akademii Podlaskiej w Siedlcach” 2009, nr 83, s. 137.
70
Rysunek 1: Zapotrzebowanie MŚP na poszczególne rodzaje instrumentów dłużnych według wielkości przedsiębiorstwa (w proc.) 4 9 24 23 71 60 0 10 20 30 40 50 60 70 80
mikro małe średnie
instrumenty inwestycyjne instrumenty obrotowe
Źródło: Opracowanie własne, na podstawie: Trendy rozwojowe sektora MŚP w ocenie przedsiębiorców w pierwszej połowie 2013 roku, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2013 r., s. 25.
Przytoczone dane jednoznacznie wskazują, że przedsiębiorcy z sektora MŚP znacznie częściej korzystają z finansowania obrotowego. Należy jednak podkreślić, że z uwagi na cechy MŚP i przedsiębiorstw dużych, celem państwa powinien być rozwój tego sektora, a nie bieżące pokrywane jego kosztów działalności gospodarczej. Dlatego projektując poszczególne instrumenty należy uzależnić ich przyznanie od charakteru rozwojowego inwestycji. W przeciwnym wypadku wsparcie takie będzie kierowane na pokrywanie bieżących kosztów, co oznacza, że środki przeznaczone na MŚP będą wykorzystywane mało efektywnie. Przykładem programu, w ramach którego pomoc jest udzielana na cele obrotowe, jest przywołany wcześniej program gwarancji de minimis realizowany przez BGK. Pomimo, iż w programie tym wykorzystywane są instrumenty gwarancyjne, czyli najbardziej optymalne z punktu widzenia państwa, to przy uwzględnieniu dużej skali gwarancji w przypadku konieczności wypłaty środków, program ten może generować znaczne koszty. Dodatkowo dane na wykresie potwierdzają, że wraz ze wzrostem przedsiębiorstwa, wzrasta skala inwestycji przedsiębiorstw.
Ponadto należy zauważyć, że priorytetowo powinny być traktowane inwestycje o jak największej skali. Pozwoli to na generowanie innowacyjności i inwestycji. Niskie progi wsparcia powodują, iż przedsiębiorcy, pomimo iż formalnie spełniają cele inwestycyjne, to
de facto wsparcie to polega jedynie na sfinansowaniu zakupu podstawowych dóbr
71
wiązać się ze zmianą struktury instrumentów wsparcia. Obecnie dominują dotacje, pożyczki i gwarancje, a instrumenty o charakterze kapitałowym168 mają marginalne znaczenie. Zwiększenie skali wsparcia wymaga rozszerzenia oferty instrumentów kapitałowych. Obecnie wsparcie kapitałowe realizowane jest jedynie w ramach Krajowego Funduszu Kapitałowego, tj. spółki akcyjnej, której właścicielem jest BGK (czyli bank państwowy).
O skali wsparcia świadczą średnie wartości przekazanych środków. Przykładowo, zgodnie z danymi ze sprawozdania z realizacji Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) na lata 2007-2013169, średnie wsparcie MŚP w ramach instrumentów inżynierii finansowej z Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) na koniec 2012 r. wyniosło 110 tys. zł (ok 26 tys. EUR), natomiast w ramach gwarancji de minimis, realizowanej przez BGK, średnie wsparcie wynosiło blisko 180 tys. zł. (ok. 43 tys. EUR). Średnie wsparcie we wskazanej wysokości świadczy, iż pomoc dla MŚP ma charakter podtrzymywania działalności, a nie rozwoju umożliwiającego wzrost konkurencyjności. Dla porównania warto przytoczyć dane publikowane przez EBI w raporcie exante assessment of the EU SME
Initiative170, zgodnie z nimi średnia wartość kredytu pozyskiwanego przez MŚP wynosiła w wybranych krajach:
Hiszpanii 223 tys. EUR,
Słowenii 191 tys. EUR,
Finlandii 179 tys. EUR,
Litwie 92 ty. EUR,
Polsce 72 tys. EUR,
Czechach 46 tys. EUR.
Przytoczone dane potwierdzają, że wsparcie w ramach wskazanych programów pomocowych jest znacznie poniżej średniej wartości kredytu dla MŚP.
168 Instrumenty kapitałowe polegają na finansowaniu przedsiębiorstw poprzez wykupienie ich akcji lub udziałów. Więcej o instrumentach kapitałowych w kolejnym rozdziale.
169 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Sprawozdanie z realizacji narodowych strategicznych ram odniesienia na lata 2007-2013, Warszawa 2013, s. 103.
170
Europejski Bank Inwestycyjny, Commission Staff Working Document Ex-ante assessment of the EU SME Initiative, www.parlament.gv.at (dostęp: 27 czerwca 2014 r.).
72