Przygotowanie programu pomocowego

Pierwszym działaniem charakterystycznym dla instrumentów zwrotnych jest przygotowanie programu pomocowego, w szczególności zidentyfikowanie zapotrzebowania na finansowanie oraz określenie optymalnych instrumentów pomocowych. Jak już sygnalizowano w rozdziale II, rolą instrumentów jest uzupełnianie luki finansowej. Określenie zapotrzebowania przedsiębiorstw na finansowanie zewnętrzne jest niezbędne, aby uniknąć sytuacji, w której organy państwa będą prowadzić działalność konkurencyjną wobec finansowania o charakterze rynkowym. Dlatego instytucja publiczna decydując się na przeznaczenie środków na rzecz projektów wsparcia sektora MŚP, w pierwszej kolejności powinna przeprowadzić odpowiednią analizę zapotrzebowania na takie wsparcie. Badanie powinno wskazać podstawowe czynniki determinujące zasadność takiego wsparcia. W zależności od rodzaju i skali programu pomocowego analiza taka powinna obejmować obszar całego kraju lub regionu, a także powinna uwzględniać popyt na poszczególne instrumenty wsparcia.

W ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013 po raz pierwszy unormowano obowiązek przeprowadzania właściwych badań oceny luki w zakresie instrumentów inżynierii finansowej. Został on sformułowany w art. 44 ust. 1 lit. a. rozporządzenia 1828/2006, który

154

stanowił, że umowa o finansowaniu pomiędzy instytucją zarządzającą a podmiotem zarządzającym środkami powinna obejmować wnioski z oceny luki finansowej. W związku z prawnym zobowiązaniem instytucji wdrażających programy dla MŚP do przeprowadzenia badania luki finansowej, ocena jakości przeprowadzonych badań stała się przedmiotem badania ETO. W raporcie z 2012 r. ETO wskazał, że pomimo iż wszystkie zobowiązane instytucje przeprowadzały badania przed wdrażaniem instrumentów, to ich jakość często budziła zastrzeżenia374. Trybunał prowadząc badania jakości analiz ex ante koncentrował się w szczególności na tym, czy analizy te:

 określiły i skwantyfikowały zapotrzebowanie MŚP na wsparcie sektora publicznego;

 były powiązane z odpowiednimi programami operacyjnymi;

 zostały odpowiednio wcześniej udostępnione wszystkim zainteresowanym stronom375 . Na podstawie przeprowadzonych badań ETO przedstawił zbiór dobrych praktyk oparty o badania luki przeprowadzone przez państwo szwedzkie. Zgodnie z przedstawionym zbiorem ocena luki powinna obejmować:

1) pełną analizę ogólnokrajowego popytu na finansowanie dla MŚP i jego podaży według rodzajów instrumentów finansowych, w stosownych przypadkach - z uwzględnieniem specyfiki regionalnej;

2) obszary, w których można lub nie można było zasadnie stwierdzić istnienia luk w finansowaniu;

3) odniesienia do innych programów dotyczących dostępu do finansowania;

4) informacje dotyczące planowanej struktury współfinansowanych funduszy zapewniających środki finansowe dla MŚP (przydział funduszy), w tym powiązanie z programem operacyjnym przedstawionym Komisji do zatwierdzenia;

5) informacje dotyczące potencjalnych pośredników finansowych, którzy mogliby zrealizować finansowanie w ramach instrumentów inżynierii finansowej376

.

Wskazane przez ETO dobre praktyki postępowania przy realizacji badań luki finansowej będące wyrazem doświadczeń państw członkowskich we wdrażaniu programów wsparcia MŚP, należy uznać za cenny punkt odniesienia, na podstawie którego powinny być prowadzone badania luki w Polsce.

374

Konkluzja ta dotyczyła perspektywy finansowej 2007-2013. Natomiast w perspektywie finansowej 2000 – 2006 pomimo, iż nie było obowiązku przeprowadzenia takich badań, ETO dokonał analizy na podstawie, której stwierdził, że w perspektywie tej powszechny był brak prowadzenia takich badań.

375

Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie specjalne …, wyd. cyt., s. 18.

155

Co istotne, doświadczenie z badań luki finansowej, w tym wskazane dobre praktyki rekomendowane przez ETO, stały się podstawą do normatywnego określenia takiego obowiązku w kolejnej perspektywie finansowej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 wsparcie MŚP poprzez instrumenty zwrotne musi być oparte na ocenie exante, w ramach której znaleziono dowody nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku lub suboptymalny poziom inwestycji oraz ustalono szacowany poziom i zakres potrzeb w zakresie inwestycji publicznych, włączając typy instrumentów finansowych, które mają uzyskać wsparcie. Taka ocena ex ante powinna obejmować w szczególności:

1) analizę nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku, suboptymalnego poziomu inwestycji oraz potrzeb inwestycyjnych dla obszarów polityki i celów tematycznych lub realizowanych priorytetów inwestycyjnych - w celu przyczynienia się do osiągnięcia szczegółowych celów określonych w ramach priorytetu, które mają być wspierane przez instrumenty finansowe. Analiza ta powinna być oparta na dostępnej metodologii dla dobrych praktyk;

2) ocenę wartości dodanej instrumentów finansowych, które mają być wspierane przez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, spójność z innymi formami interwencji publicznych odnoszącymi się do tego samego rynku, możliwe implikacje pomocy publicznej, proporcjonalność przewidzianej interwencji oraz środki mające na celu minimalizację zakłóceń rynku;

3) oszacowanie dodatkowych środków publicznych i prywatnych, które mogą potencjalnie zostać zgromadzone w ramach programu wsparcia, aż do poziomu odbiorcy końcowego (spodziewany efekt dźwigni), włączając - stosownie do okoliczności - ocenę potrzeby zastosowania oraz poziomu preferencyjnego wynagrodzenia w celu pozyskiwania środków partnerskich od prywatnych inwestorów lub opis mechanizmów, które zostaną wykorzystane w celu określenia potrzeby zastosowania oraz zakresu takiego preferencyjnego wynagrodzenia, takich jak proces oceny konkurencyjnej lub odpowiedniej oceny niezależnej;

4) ocenę wniosków płynących z podobnych instrumentów i ocen ex ante przeprowadzonych przez kraj członkowski w przeszłości oraz tego, jak wnioski te można wykorzystać w przyszłości;

5) strategie inwestycyjną, włączając w to przeanalizowanie oferowanych produktów finansowych, planowanych odbiorców końcowych oraz przewidywane połączenie ze wsparciem w postaci dotacji, stosownie do okoliczności;

156

6) określenie oczekiwanych wyników i tego, jak rozważany instrument finansowy ma przyczynić się do osiągnięcia określonych celów i wyników odpowiedniego priorytetu lub środka, włączając wskaźniki dla takiego wkładu.

Wskazane regulacje określone w aktach normatywnych na poziomie UE dotyczą konieczności przeprowadzania badań ex ante programów pomocowych dla MŚP współfinansowanych ze środków UE. Należy zauważyć, że nieobjęte są nim programy realizowane wyłącznie ze środków państwowych. Na gruncie polskiego prawa przepisem, który w sposób pośredni nakłada obowiązek przeprowadzenia analizy skutków wprowadzenia takiego planu pomocowego jest art. 50 u.f.p (źródłem wymogu określania skutków finansowych przedkładanych projektów aktów jest art. 118 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano że wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania). Co istotne, obowiązek ten dotyczy przypadku wprowadzania danego programu wsparcia na mocy ustawy i rozporządzenia. Przykładem takiego rozwiązania może być wsparcie w ramach Krajowego Funduszu Kapitałowego lub program rządowy Wspieranie przedsiębiorczości z wykorzystaniem poręczeń gwarancji BGK. Wskazany przepis u.f.p. stanowi, że przyjmowane przez Radę Ministrów projekty ustaw oraz akty prawne³⁷⁷, których skutkiem finansowym może być zwiększenie wydatków lub zmniejszenie dochodów jednostek sektora finansów publicznych, zawierają w uzasadnieniu:

­ określenie wysokości tych skutków, ­ wskazanie źródeł ich sfinansowania, oraz

­ opis celów nowych zadań i mierników określających stopień realizacji celów.

Ponadto w przyjmowanych przez Radę Ministrów projektach ustaw, których skutkiem finansowym może być zmiana poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów, określa się w treści projektu maksymalny limit tych wydatków. Natomiast projekt ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego wymaga określenia wysokości skutków tych zmian, wskazania źródeł ich sfinansowania oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Projekt takiej ustawy zawiera mechanizmy korygujące, mające zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków, polegające na:

377 Hipotezą art. 50 ust. 1 objęte są ustawy i rozporządzenia. Obowiązki w nim sformułowane nie dotyczą poselskich projektów ustaw. Natomiast procedurze określonej w ust. 2 i 3 podlegają jedynie zmiany poziomu dochodów własnych lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego, wynikające wyłącznie z projektów ustaw.

157

 limitowaniu liczby udzielanych świadczeń w zależności od środków przeznaczonych na ten cel w ustawie budżetowej, lub

 uzależnieniu wypłat od kryterium dochodowego lub majątkowego albo zmianie kryterium dochodowego lub majątkowego uprawniającego do nabycia świadczeń finansowanych ze środków publicznych, lub

 zmianie kosztów realizacji zadań publicznych wykonywanych na rzecz obywateli. Szczegółowe regulacje w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać przedkładane projekty ustaw określone zostały w Regulaminie Sejmu378

. Zgodnie z jego art. 34 ust. 2 do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno:

 wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy;

 przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana;

 wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym;

 przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne;

 wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

 przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych;

 zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.

Określone w polskich przepisach wymogi przygotowania aktów normatywnych wydają się niewystarczające w zakresie przygotowywania programów wsparcia dla MŚP. Jak już wskazano, programy wsparcia MŚP mają specyficznych charakter i aby były wdrażane optymalnie niezbędne jest przeprowadzenie szeregu badań o charakterze ekonomicznym. Dlatego też zasadne wydaje się wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku przeprowadzania właściwych analiz przed podjęciem decyzji o przeznaczeniu środków publicznych na programy wsparcia sektora MŚP. Wydaje się, iż badania takie dla programów krajowych powinny spełniać analogiczne przesłanki, jak w przypadku programów UE. Pomimo, iż wymóg takiej oceny może powodować wydłużenie wdrażania programu, to

378

Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: M.P. z 2012 r. poz. 32 z późn. zm.).

158

biorąc pod uwagę skalę i zakres wsparcia w dłuższej perspektywie działania te są uzasadnione.

Przykładem niedostatecznej oceny przy wprowadzaniu programu wsparcia może być powoływany wcześniej rządowy program Wspieranie przedsiębiorczości z wykorzystaniem

poręczeń i gwarancji Banku Gospodarstwa Krajowego. Szacunki przedstawione

w uzasadnieniu do ustawy o zmianie ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne³⁷⁹ wskazywały, że w pierwszym roku obowiązywania programu de minimis planowano udzielenie gwarancji w wysokości do 5 mld zł, dzięki którym banki będą mogły udzielić dodatkowo kredyty na kwotę ok. 8,3 mld zł. Jak pokazała praktyka w ciągu pierwszego roku realizacji programu BGK udzielił gwarancji 45 tysiącom przedsiębiorców, na kwotę ok. 8,4 mld złotych, co przełożyło się na kredyty o szacunkowej wartości 15 mld złotych380. Oznacza to, że BGK udzielił 166% gwarancji w stosunku do planu. Tak duża popularność programu może przyczynić się do problemów z wypłatą gwarancji i może spowodować nadmierne i nieplanowe obciążenie budżetu państwa³⁸¹, a zarazem świadczy o tym, że analizy popytu na tego rodzaju instrument były dalece nieprecyzyjne.

Co istotne, w ramach programu nie ograniczono sztywno wysokości wydatków budżetowych w związku z planowanymi do udzielenia przez BGK gwarancjami, argumentując, że mogłoby to spowodować podważenie wiarygodności BGK jako gwaranta tych zobowiązań i wpłynąć na brak zainteresowania sektora bankowego wprowadzeniem nowego instrumentu do oferty banków na skutek negatywnej oceny ryzyka. Ponadto argumentując, że niemożliwym jest (przy stosowaniu gwarancji spłaty zobowiązań) wprowadzenie skutecznych mechanizmów korygujących, o których mowa w art. 50 ust. 4 u.f.p., pominięto ten obowiązek.

379

Uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, druk sejmowy nr 964 z dnia 30 listopada 2012 r.

380 www.deminimis.gov.pl (dostęp: 17 listopada 2014 r.).

381 Jak wskazano w uzasadnieniu nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie ministra właściwego do spraw finansów publicznych do przekazywania w związku z realizacją rządowych programów społeczno-gospodarczych, polegających na udzielaniu pomocy publicznej oraz pomocy de minimis w formie poręczeń i gwarancji BGK, środków na zwiększenie funduszu statutowego BGK, mając na względzie konieczność pokrycia ryzyka działalności bankowej ponoszonego przez ten bank w związku z realizacją tych programów, oraz środków na pokrycie wypłat z tytułu udzielonych przez BGK gwarancji i poręczeń, będzie miało wpływ na budżet państwa, bowiem faktyczne przekazanie ww. środków będzie stanowiło wydatek budżetowy.

159