Przepisy prawne dotyczące instrumentów zwrotnych

Wydaje się, że podstawową przyczyną braku kompleksowego uregulowania systemu zwrotnego wsparcia MŚP jest przede wszystkim relatywnie nowy charakter tej sfery działalności państwa. Dotychczas wsparcie zwrotne miało charakter marginalny. W perspektywie finansowej 2000 – 2006 w całej UE na wsparcie zwrotne przeznaczono 1,6 mld EUR, natomiast w perspektywie finansowej 2007 – 2013 osiągnęło wartość 10,4 mld EUR, a w perspektywie 2014 – 2020 planuje się dalsze rozszerzenie zastosowania tego typu instrumentów368. Rozwój tych instrumentów powinien być połączony z równoległym rozwojem normatywnoprawnego systemu wsparcia zwrotnego, dlatego analiza przepisów regulujących tą formę wsparcia jest obecnie tak istotna. Co ważne, można zaobserwować, że

148

zmiany w systemie prawnym są ściśle powiązane z programowaniem finansowym, którego instrumentami są perspektywy finansowe. Dlatego ocena poszczególnych przepisów dotyczących minionej perspektywy powinna zostać przeprowadzona przed rozpoczęciem poszczególnych działań pomocowych w ramach nowego okresu programowania.

2.2. Perspektywa finansowa 2007 - 2013

W perspektywie finansowej 2007 – 2013 na gruncie prawa UE podstawowym przepisem odnoszącym się do wsparcia zwrotnego był art. 44 rozporządzenia 1083/2006369

. W przepisie tym określono, że środki UE mogą być przeznaczone na instrumenty wsparcia sektora MŚP. Co istotne, przepis ten odnosi się wyłącznie dystrybucji środków poprzez wyspecjalizowane podmioty, którymi mogą być fundusze kapitału podwyższonego ryzyka, fundusze gwarancyjne i fundusze o charakterze pożyczkowym. Na podstawie wskazanego art. 44 dodatkowo umożliwiono dystrybucję środków, nie tylko przez pośredników finansowych, ale również poprzez dodatkowy podmiot zarządzający funduszem powierniczym jakim może być menadżer funduszu powierniczego.

Warte odnotowania jest wprowadzenie zmian do rozporządzenia 1083/2006 w trakcie perspektywy finansowej 2007 – 2013, i częściowe jego dostosowanie do specyfiki instrumentów zwrotnych. Zmiany te wprowadzone zostały na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1310/2011 w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006³⁷⁰. Poprzez rozporządzenie zmieniające wyłączono stosowanie przepisów dotyczących m.in. trwałości operacji w stosunku do instrumentów zwrotnych.

Dodatkowo na mocy rozporządzenia 1310/2011 wprowadzono do rozporządzenia 1083/2006 sekcję 3a „Pomoc zwrotna”, która obejmuje art. 43a zatytułowany „Formy

pomocy zwrotnej”. Przepis ten stanowi, że w ramach danego programu operacyjnego

z funduszy strukturalnych można finansować pomoc zwrotną w formie dotacji podlegających zwrotowi, lub linii kredytowych zarządzanych przez instytucję zarządzającą za pomocą instytucji pośredniczących będących instytucjami finansowymi. Użycie w tym przepisie określenia „dotacje podlegające zwrotowi” jest niezasadne, ponieważ - jak wskazywano wcześniej - dotacje z samej swojej istoty są instrumentami bezzwrotnymi, a konieczność ich

369 Jak już wskazywano przepisy odnoszące się do instrumentów zwrotnych pomimo, iż odnoszą się wprost do perspektywy finansowej 2007 – 2013, to na podstawie art. 56 rozporządzenia 1083/2006 stosowane są do programów pomocowych z tej perspektywy do końca 2015 r.

370 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1310/2011 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w odniesieniu do pomocy zwrotnej i inżynierii finansowej oraz niektórych przepisów dotyczących deklaracji wydatków (Dz. Urz. UE z dnia 20.12.2011 r., L 337, s. 1).

149

zwrotu wynikać może np. z niewłaściwego wykorzystania środków. Fakt wystąpienia okoliczności, w których środki takie powinny zostać zwrócone nie ma wpływu na charakter tego instrumentu (czyli charakter bezzwrotny). Poza wskazanymi modyfikacjami, na mocy omawianego rozporządzenia 1310/2011 wprowadzono zmiany do art. 67 oraz wprowadzono art. 78a. Oba przepisy dotyczą monitoringu i kontroli pomocy oraz rozszerzają obowiązki instytucji zarządzających środkami zwrotnymi polegających na uwzględnieniu w pakietach sprawozdawczych instrumentów zwrotnych.

Oprócz regulacji określonych w rozporządzeniu 1083/2006, zasady dystrybucji środków poprzez instrumenty zwrotne określone zostały w sekcji 8 rozporządzenia 1828/2006 w art. 43 - 46. W przepisach tych określono m.in.:

 obowiązek przygotowywania przez podmioty wdrażające programy wsparcia, planów operacyjnych zawierających informację na temat:

o docelowego rynku przedsiębiorstw, o zasad i warunków ich finansowania, o budżetu operacyjnego programu wsparcia, o współfinansujących partnerów,

o przepisów wewnętrznych dotyczących instrumentów zwrotnych,

o przepisów dotyczących profesjonalizmu, kompetencji i niezależności zarządzania,

o polityki danego instrumentu dotyczącej wychodzenia z inwestycji w przedsiębiorstwach,

o przepisów dotyczących likwidacji instrumentu, w tym ponownego wykorzystania zwróconych środków;

 wysokość kosztów zarządzania programem dla pośredników finansowych;

 elementy konieczne umowy o finansowaniu, pomiędzy poszczególnymi instytucjami uczestniczącymi we wdrażaniu instrumentów.

Wskazane przepisy rozporządzeń 1083/2006 i 1828/2006 są na poziomie prawa UE jedynymi, które bezpośrednio odnoszą się do instrumentów zwrotnych. Dodatkowymi aktami, niemającymi mocy normatywnej, są sygnalizowane w rozdziale IV komunikaty Komitetu Koordynującego Fundusze. W notach komitetu określono m.in.:

 zasady wyboru pośredników finansowych (w tym wymogi dotyczące umów o finansowanie);

150

 zasady dystrybuowania środków na poziomie przedsiębiorstw;

 zasady oprocentowania i uzyskiwania dochodów z tytułu płatności w ramach programów;

 zasady audytu i kontroli;

 zasady wycofywania wkładów i zamykania programów.

Na gruncie prawa krajowego praktycznie brak jest przepisów odnoszących się wprost do zasad dystrybuowania pomocy poprzez instrumenty zwrotne. Wyjątkiem są rozporządzenia zawierające programy pomocowe, w których określono zasady udzielania pomocy publicznej oraz pomocy de minimis w ramach instrumentów zwrotnych. Do najważniejszych aktów w tym zakresie należy zaliczyć:

 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 26 października 2011 roku w sprawie udzielania pomocy ze środków instrumentów inżynierii finansowej w ramach regionalnych programów operacyjnych³⁷¹,

 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 września 2011 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na rozwój instrumentów inżynierii finansowej w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013372

,

 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie udzielania przez Bank Gospodarstwa Krajowego pomocy de minimis w formie gwarancji spłaty kredytów373

.

W związku z brakiem przepisów odnoszących się wprost do pomocy zwrotnej (uwzględniających np.: specyfikę systemu instytucjonalnego przy dystrybucji pomocy zwrotnej, czy odnoszących się do takich czynności jak kontrole beneficjentów pomocy), przy realizacji tego typu programów stosowane były odpowiednio przepisy ogólne dotyczące zasad wsparcia beneficjentów. Takie podejście uniemożliwiło uwzględnienie cech charakterystycznych pomocy zwrotnej, przez co utrudnione było pełne wykorzystanie tego rodzaju instrumentów. Poszczególne cechy instrumentów zwrotnych i ich umocowanie w systemie prawnym określone zostaną w dalszej części niniejszego rozdziału.

371 Dz. U. Nr 245, poz. 1461 z późn. zm.

372

Dz. U. Nr 210, poz. 1255.

151

2.3. Perspektywa finansowa 2014 – 2020

Analizując przepisy regulujące zwrotne finansowanie sektora MŚP ze środków publicznych, zauważalny jest wzrost aktywności prawodawcy w zakresie dostosowania przepisów do tej formy aktywności państwa. W ramach perspektywy finansowej 2014 – 2020 znacznie rozszerzono zakres przepisów odnoszących się do działań charakterystycznych dla tego rodzaju pomocy. Podstawową regulacją w tym zakresie jest tytuł IV - Instrumenty

finansowe rozporządzenia 1303/2013. W rozporządzeniu tym określono m.in.:

 zasady przygotowywania programów pomocowych, w tym zakres badań ewaluacyjnych, na podstawie których należy określić wysokość luki finansowej;

 formy wdrażania instrumentów finansowych;

 zasady zarządzania i kontroli instrumentów finansowych;

 zasady ponownego wykorzystywania środków.

Poza przepisami rozporządzenia 1303/2013, zasady realizacji zwrotnych programów pomocowych określono w sekcji II - Instrumenty finansowe rozporządzenia 480/2014. W akcie tym doprecyzowano w stosunku do rozporządzenia 1303/2013 kwestie dotyczące:

 łączenia dotacji w ramach pomocy technicznej z instrumentami zwrotnymi;

 roli, zakresu odpowiedzialności i obowiązków podmiotów wdrażających instrumenty finansowe;

 kryteriów wyboru podmiotów wdrażających instrumenty finansowe;

 gwarancji dostarczanych poprzez instrumenty finansowe;

 zarządzania instrumentami finansowymi na poziomie krajowym, regionalnym, transnarodowym lub trans-granicznym;

 kapitalizacji rocznych rat dla dotacji na spłatę odsetek i dotacji na opłaty gwarancyjne;

 kryteria ustalania kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie na podstawie wyników oraz progi dla kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie.

Uwzględnienie specyfiki instrumentów zwrotnych dostrzegalne jest również na gruncie prawa polskiego. Najważniejsze regulacje w tym zakresie zawiera u.z.r.p.o. W ustawie tej znacznie rozszerzono zakres przepisów bezpośrednio odnoszących się do finansowania zwrotnego. Wprowadzono m.in. rozdział 10 - Instrumenty finansowe, w którym określono zasady dystrybucji środków w ramach instrumentów zwrotnych. Co szczególnie istotne, w ustawie tej po raz pierwszy w polskim systemie prawnym dokonano rozdzielenia zasad dystrybucji środków poprzez podmiot zarządzający funduszem funduszy (w ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013 nazywany menadżerem funduszy powierniczych),

152

a podmiotem wdrażającymi instrumenty finansowe (pośrednik finansowy). W omawianej ustawie określono również zasady ponownego wykorzystywania środków zwracanych z instrumentów finansowych uruchomionych w perspektywie finansowej 2007 – 2013. Szczegółowa analiza przepisów ustawy odnoszących się do wsparcia zwrotnego przedstawiona zostanie w dalszej części rozprawy.

2.4. Przepisy nieograniczone ramami czasowymi

Na poziomie prawa UE regulacje, których stosowanie nie zostało ograniczone czasowo poprzez perspektywy finansowe odnoszą się do zasad określenia, czy dane wsparcie udzielane jest na zasadach rynkowych, czy stanowi pomoc państwa. Warto zaznaczyć, że reguły te nie mają zastosowania do pomocy bezzwrotnej, ponieważ jak już wcześniej zaznaczono wsparcie w tej formie nie może być udzielane na zasadach rynkowych. Najważniejszymi dokumentami w tym zakresie są komunikat Komisji w oraz obwieszczenie Komisji. Przy czym, akty te nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego.

Komunikat Komisji ma na celu przyjęcie jednoznacznej i przejrzystej metody określania czy pomoc przyznawana w formie pożyczki, odroczenia terminu płatności, czy rozłożenia płatności na raty udzielona, została na zasadach rynkowych, czy pomoc ta miała charakter pomocy publicznej lub pomocy de minimis. Natomiast obwieszczenie Komisji ma na celu zapewnienie państwom członkowskim szczegółowych wytycznych dotyczących zasad, na jakich Komisja zamierza opierać swoją interpretację art. 107 i 108 TUFE, a także ich zastosowanie do gwarancji państwowych. Z punktu widzenia MŚP obwieszczenie Komisji miało na celu przede wszystkim zapewnienie przejrzystych przepisów, na podstawie których mogliby określić, że otrzymywana pomoc nie stanowi pomocy publicznej. Wszelkie obniżenie naliczonej stawki poniżej określonego poziomu mogłoby być uznane za element pomocy.

Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem, na podstawie którego realizowane są programy pomocowe dla MŚP w zakresie dopuszczalności wsparcia jest u.p.p.p. Ustawa ta reguluje zasady postępowania w sprawach dotyczących dozwolonej pomocy państwa. W zakresie wsparcia MŚP szczególnie istotne są przepisy dotyczące postępowania w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów programów pomocowych, określające zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej, a także zasady monitorowania pomocy publicznej. Ponadto, w ustawie znajduje się umocowanie Rady Ministrów do wydania rozporządzeń uszczegóławiających tryb udzielania pomocy ze środków publicznych.

153

3. Specyfika procesów udzielania pomocy zwrotnej