Charakterystyka struktury regionalnej Polski

Aktualny układ województw Polski jest efektem reformy administracyjnej, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r.84

Wprowadziła ona trójstopniowy podział administracyjny, którego jednostką wyższego stopnia są województwa. 16 jednostek tego szczebla realizuje zadania publiczne z zakresu administracji samorządowej w ramach i na zasadach określonych przepisami prawa. Jak wspomniano wcześniej województwa polskie są jednostkami samorządowo-rządowymi, w których oprócz władz samorządowych funkcjonują organy administracji rządowej85

.

Podział kraju na województwa motywowany był wieloma czynnikami. Gorzelak [1999, s. 21] podnosi, iż „był on koniecznością historyczną, od której nie było odwrotu” jego istotą natomiast była decentralizacja przeprowadzona po to, aby władze regionalne mogły „stać się podmiotami w konkurencyjnej grze globalnej i by mogły zastąpić i odciążyć władze centralne

84 Pełen opis procesu ustawodawczego reformy terytorialnej organizacji kraju zaprezentowała m.in. Tucholska [1999].

85

132

wszędzie tam, gdzie region jest właściwszym podmiotem decyzji”. W literaturze przedmiotu, szczególnie w okresie wprowadzania reformy terytorialnej w życie, pojawiło się wiele publikacji analizujących uwarunkowania proponowanego układu regionalnego oraz popierających lub kwestionujących jego słuszność [Gorzelak 1999; Jałowiecki 1999; Gilowska i in. 1997]. Aktualnie dyskusja na ten temat jest ożywiona jedynie w niektórych aspektach, jak m.in. problem funkcjonowania powiatów czy ograniczanie roli władz rządowych w województwie na rzecz samorządu województwa [m.in. Olbrycht 2004; Parchomiuk, Ulijasz i Kruk 2009; Regulski 2011].

Budner [2009, s. 6] określa samorząd województwa jako „wyodrębniony w strukturze państwa związek społeczności regionalnej powołany do samodzielnego wykonywania zadań administracji publicznej”. Wyposażono go w środki finansowe umożliwiające realizację tych zadań oraz w pełni upodmiotowiono poprzez nadanie mu osobowości prawnej. Zadania leżące w kompetencji władz wojewódzkich wyodrębniono stosując zasadę pomocniczości. Koncentrują się one w dwóch podstawowych grupach: zadania związane z kreowaniem rozwoju regionalnego i prowadzeniem polityki regionalnej oraz zadania zapewniające określone świadczenia i usługi dla społeczności regionu (tzw. administracja świadcząca). Szczegółowe uprawnienia i obowiązki władz wojewódzkich w tych obszarach precyzują przepisy prawa⁸⁶.

Funkcjonowanie województw i ich zróżnicowanie determinuje szereg czynników. Oprócz uwarunkowań historycznych należą do nich także położenie geograficzne, wyposażenie w zasoby, potencjał społeczny i demograficzny87. W układzie przestrzennym wciąż dominuje podział na regiony wschodnie i zachodnie. Niekorzystna struktura sektorów gospodarki narodowej, wysoka stopa bezrobocia, niedoinwestowanie w zakresie infrastruktury, niski poziom wykształcenia i szereg innych negatywnych czynników kumulowało się na obszarach „na wschód od Wisły” oraz w ośrodkach oddalonych od „centrów rozwojowych”, czyli dużych miast (np. Warszawa, Kraków, Poznań) [Bernaciak 2011b]. Podobne problemy pojawiały się także na obszarach, gdzie na skutek otwarcia granic i zaistnienia w Polsce relacji wolnorynkowych, silne dotychczas ośrodki przemysłowe utraciły swoje znaczenie (łódzki ośrodek tekstylny, przemysł wydobywczy i hutniczy na Śląsku, w Małopolsce, itp.) [Hołuj i Korecki 2008, s. 24]. Funkcjonujący od roku 1975 podział administracyjny kraju na 49 województw wydaje się, że minimalnie niwelował siłę

86 M.in. ustawa o samorządzie województwa [Ustawa z 5 czerwca 1998], ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [Ustawa z 6 grudnia 2006] i in.

87

133

procesów dywersyfikacji rozwoju, przynajmniej w ujęciu statystycznym. Silne ośrodki miejskie, nie posiadały szerokich, administracyjnych wpływów, bowiem rozdrobniona struktura samorządu, a tym samym zakres administracyjnych kompetencji „pomagał” także w rozwoju ośrodków mniejszych – 49 miast wojewódzkich. Koncentrowały one wokół siebie działalność wytwórczą i aktywność gospodarczą prowadzone w różnej skali, a także pełniły funkcję administracyjną. Zmiana sposobu funkcjonowania samorządu terytorialnego i proces akcesji do Unii Europejskiej znacząco odmieniły sytuację wielu regionów [Bernaciak 2011b]. Niektóre zintensyfikowały działania prorozwojowe i aktywnie włączyły się w proces pozyskiwania dodatkowych środków inwestycyjnych, inne natomiast nie miały możliwości skutecznie wykorzystać pojawiających się szans z uwagi na kumulację na ich obszarze negatywnych zjawisk społeczno-gospodarczych i barier rozwojowych. Sytuacja taka utrudnia prowadzenie skutecznej polityki rozwoju, gdyż niektóre z barier są bardzo trudne lub wręcz niemożliwe do pokonania w krótko- i średniookresowej perspektywie czasowej.

Do najważniejszych barier rozwoju zalicza się: bariery wynikające z deficytów w obrębie zasobów, bariery społeczno-polityczne, kulturowe, planistyczne, organizacyjno-instytucjonalne oraz bariery związane z bieżącym zarządzaniem – kierowaniem a także z monitorowaniem i kontrolą (tab. 16).

Tabela 16. Bariery rozwoju regionalnego i lokalnego

Bariery wynikające z deficytów w obrębie zasobów

Rodzaj zasobu Bariery

Środowisko przestrzenne  położenie geograficzne w znacznej odległości od systemów infrastrukturalnych (zwłaszcza układów komunikacyjnych)

 degradacja środowiska naturalnego Kapitał ludzki i związki o

charakterze społeczno-gospodarczym

 nieadekwatny poziom kapitału ludzkiego (w zakresie parametrów demograficznych, poziomu wykształcenia) oraz społecznego (w obrębie takich cech jak: zdolność do uczenia się, przedsiębiorczość i otwartość na nowe wyzwania)

System zarządzania (władze i administracja publiczna)

 brak odpowiednio przygotowanych terenów inwestycyjnych

Bariery społeczno-polityczne i kulturowe

 deficyt wartości obywatelskich

134

 brak głębszej refleksji dotyczącej problemów rozwoju lokalnego (niepoparte analizą celowościową działania inwestycyjne)

 niski poziom zdolności kooperacyjnych (ograniczona współpraca samorządów z podmiotami publicznymi i prywatnymi)

 brak zaufania społecznego i nieufność wobec działań władzy Bariery planistyczne

 brak prawnego umocowania strategii lokalnych

 brak właściwego powiązania planowania społeczno-gospodarczego w skali lokalnej z wymiarem przestrzennym

 brak obligatoryjnych strategii lokalnych, a w sytuacjach, w których występują – niewłaściwa ich konstrukcja (np. pomijanie w analizie wymiaru przestrzennego), brak spójności i systemowego powiązania dokumentów sektorowych

 brak planów zagospodarowania przestrzennego i spójnych koncepcji zagospodarowania obszarów

 wydłużające się procedury decyzyjne w zakresie lokalizacji inwestycji Bariery organizacyjno-instytucjonalne

 upolitycznienie instytucji rozwojowych

 niedoskonałość sposobu organizowania usług m.in. w obszarze polityki społecznej, przeciwdziałania bezrobociu

 bariery związane z partnerstwem publiczno-prywatnym (przeszkody finansowe, instytucjonalne, niska skłonność podmiotów publicznych do współpracy)

Bariery związane z bieżącym zarządzaniem – kierowaniem

 nieodpowiedni sposób finansowania rozwoju (zbyt niski poziom inwestycji, słaba aktywność w sferze pozyskiwania środków ze źródeł zwrotnych i bezzwrotnych)

 niska sprawność prowadzenia procedur administracyjnych

 niska aktywność w realizacji zadań związanych z marketingiem terytorialnym Bariery związane z monitorowaniem i kontrolą

 ograniczone działania w zakresie monitoringu usług publicznych i ich skuteczności, benchmarkingu, wdrażania dobrych praktyk

Źródło: opracowanie własne na podstawie Noworól [2008].

Znaczenie poszczególnych rodzajów barier różni się zarówno wewnątrz jak i między regionami. Także ich trwałość i siła wpływu na procesy rozwoju są odmienne. Niektóre z barier nie podlegają regulacjom czy zmianom, jak na przykład wynikające z położenia geograficznego czy wyposażenia regionu w zasoby. Inne, związane z jakością kapitału ludzkiego czy deficytami wartości lub zaufania, pokonuje się w długim okresie. Stosunkowo najłatwiejsze do przezwyciężenia są bariery związane z nieprawidłowym funkcjonowaniem regionalnej administracji, ich usuwanie wymaga jednak dużego zaangażowania i kompetencji decydentów. Część barier ma także charakter systemowy, a ich źródła tkwią w innych, niż

135

regionalny, szczeblach administracji. Przykładem mogą być chociażby upolitycznienie instytucji rozwojowych czy nieodpowiedni sposób finansowania rozwoju. Możliwości sterowania tymi problemami na poziomie władz regionalnych są ograniczone, a ich funkcjonowanie znacząco obniża skuteczność realizacji polityki rozwoju.

Efektem występowania i kumulacji barier rozwojowych w regionie jest jego niekorzystna sytuacja, która znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w parametrach gospodarczych, jak i sytuacji społecznej. W zależności od skali zjawiska region zmuszony jest do pokonywania większych lub mniejszych progów rozwojowych. Niejednokrotnie hamuje to jego relatywny poziom rozwoju. Kumulacja wysiłków na rzecz pokonania barier wymaga przesunięcia zasobów materialnych i niematerialnych w kierunku likwidacji bieżących trudności, a nie aktywnego kreowania rozwoju. Niejednokrotnie także region nie ma wystarczającego potencjału, żeby pokonać występujące na jego obszarze bariery. Stąd celowe programy restrukturyzacyjne, strategie pomocowe i inne narzędzia wykorzystywane przez władze krajowe i instytucje międzynarodowe w celu wyrównywania poziomów rozwoju społeczno-gospodarczego (m.in. Program Rozwój Polski Wschodniej). Skuteczność wykorzystania tego typu narzędzi możliwa jest do ewaluacji w długim okresie czasu. Z jednej strony należy bowiem dokonać oceny stopnia wykonania zaplanowanych zadań, z drugiej – należy również oszacować skuteczność i skalę efektów zewnętrznych jakie generują w gospodarce regionalnej. Czy faktycznie przyczyniły się do eliminacji bądź ograniczenia występujących problemów i barier oraz czy pozwoliły regionowi na wkroczenie na nową trajektorię rozwojową.