Definicja konsultacji w prowadzonych przedsięwzięciach inwestycyjnych

(Anna Stankowska)

Konsultacje społeczne rozumiane przez pryzmat prawnie zdefiniowanych dzia-łań ograniczają się jedynie do udostępnienia, do wglądu, zainteresowanym grupom społecznych dokumentów oraz ich opiniowania poprzez zgłaszanie uwag. Jednakże tego rodzaju definicja z punktu widzenia innowacyjności w zarządzaniu miastami w Polsce rozumianej, jako nowoczesne formy oraz techniki dialogu społecznego, jest niewystarczająca.

W literaturze przedmiotu można spotkać wiele definicji konsultacji społecz-nych dotyczących inwestycji, w zależności od ich zasięgu terytorialnego (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, lokalne), czy przedmiotu konsultacji. D. Długosz oraz J. J. Wygnański¹⁵ definiują konsultacje społeczne jako etap procesu przygotowania dokumentów strategicznych i programowych, planowany, przebiegający w czasie, mający punkt wyjścia, uczestników i określony cel. Konsultacje są traktowane przez nich również jako narzędzia prowadzenia dialogu społecznego władz lokalnych ze społeczeństwem oraz instytucjami. Jednocześnie definiują oni trzy formy dialogu społecznego uzależnione od stopnia zaangażowania społeczeństwa (por. tabela 19).

15 D.  Długosz, J. J.  Wygnański, Obywatele współdecydują. Przewodnik po  partycypacji społecznej, Stowarzyszenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Warszawa 2005, s. 23.

Tabela 19. Formy dialogu społecznego

Źródło: P. Sadura, M. Szaranowicz-Kusz, Partnerstwo społeczne w Regionalnych Programach Operacyjnych.

Poradnik dobrych praktyk, Centrum im. Adama Smitha, Warszawa 2011.

Istotne jest również to, iż wraz z postępującymi przemianami w sferze władzy publicznej oraz świadomości obywatelskiej relacje administracja publiczna/samo-rząd lokalny a obywatel, partnerzy społeczni i gospodarczy ulegają stopniowym ewolucjom, począwszy od tradycyjnej administracji przez zarządzanie publiczne, aż do współrządzenia (por. tabela 20).

Tabela 20. Ewolucja form administracji publicznej Wymiar/Forma Tradycyjna

administracja Zarządzanie

publiczne Współrządzenie

(governance) Relacje

obywatel-władza Posłuszeństwo Uprawnienie (do usługi) Partnerstwo Administracja

odpowiedzialna przed Politykami Klientami Obywatelami,

interesariuszami Główne zasady

działania Zgodność z regułami

i procedurami Efektywność

i rezultaty Otwartość, przejrzystość, partycypacja

Kryteria sukcesu Nakład Wynik Proces

Kluczowy

atrybut Bezstronność Profesjonalizm Współkreowanie

Źródło: P. Sadura, M. Szaranowicz-Kusz, op.cit.

Nieco inną definicję przedstawiają A. Ferens, R. Kondas, I. Matysiak, G. Rzeźnik, M. Szyrski¹⁶, traktując konsultacje społeczne jako proces informowania i zasięgania opinii obywateli podczas podejmowania najważniejszych decyzji.

16 A. Ferens, R. Kondas, I. Matysiak, G. Rzeźnik, M. Szyrski, Jak prowadzić konsultacje społeczne w samorządach?, FRDL, Warszawa 2010, s. 13.

W Raporcie końcowym z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych¹⁷ zdefiniowano konsultacje społeczne jako „zorganizowany sposób uzyskiwania przez administrację opinii oraz stanowisk od podmiotów (a więc osób i instytucji), których pośrednio lub bezpośrednio dotkną skutki proponowanych przez administrację działań. Plany tych przedsięwzięć mogą być zawarte w projektach m.in. aktów prawnych, różnego rodzaju programów, strategii, ale także budżetów jednostek publicznych”.

Warto podkreślić, iż konsultacje społeczne stanowią jedną z najważniejszych form demokracji bezpośredniej na szczeblu polityki lokalnej (gmina, miasto). Umożliwiają one społecznościom lokalnym uczestnictwo w zarządzaniu wspólnotą samorządową oraz udział w procesie decyzyjnym. „Oni to, bowiem ponoszą bezpośrednie skutki procesu decyzyjnego i inwestycyjnego”¹⁸.

W opracowaniu Polskiego Instytutu Demokracji Lokalnej¹⁹ konsultacje społeczne zdefiniowano jako „[…] instytucję demokracji bezpośredniej, polegającą na wyraża-niu przez członków zbiorowości opinii na temat przedstawionego jej zagadnienia.

Konsultacje są także jedną z metod dialogu obywatelskiego. Jest to proces informo-wania i zasięgania opinii obywateli podczas podejmoinformo-wania najważniejszych decyzji dotyczących m.in. ważnych aktów prawnych, planowanych inwestycji oraz innych istotnych przedsięwzięć. Konsultacje inicjowane są zarówno przez przedstawicieli władz rządowych bądź samorządowych, jak i przez podmioty społeczne, a uczestni-czyć w nich mogą pojedynczy obywatele, reprezentujące ich instytucje i organizacje pozarządowe oraz specjaliści i eksperci zewnętrzni”.

Mając na uwadze przytoczone definicje konsultacji społecznych realizowanych w ramach prowadzonych przez władze miast/samorządy lokalne oraz przedsiębiorstwa projektów inwestycyjnych, autorzy niniejszego opracowania podzielili wspomniane konsultacje na IV fazy, zależne od „wielkości” oraz stopnia trudności realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, tj.:

17 Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych, red. D. Matej-czuk, Warszawa, luty 2011, zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Badania efek-tywności mechanizmów konsultacji społecznych realizowanego w ramach POKL 2007–2013 współ-finansowanego przez Unię Europejską w ramach EFS.

18 Źródło: Fragment Uzasadnienia do Uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad i trybu prze-prowadzania konsultacji z mieszkańcami Krakowa.

19 Praca zbiorowa pod redakcją merytoryczną ekspertów Polskiego Instytutu Demokracji Lokalnej, Jak prowadzić konsultacje społeczne w samorządach, Zasady i najlepsze praktyki współpracy samorządów z przedstawicielami społeczności lokalnych, Warszawa 2010.

Faza I – alternatywnie

EDUKOWANIE – przekazywanie wiedzy dotyczącej zagadnień związanych bezpo-średnio z oddziaływaniem projektu na ludzi oraz środowisko, jak również technologii oraz rozwiązań technicznych stosowanych w danym przedsięwzięciu inwestycyjnym.

– Komunikacja jednokierunkowa: inwestor/władze lokalne – zainteresowane grupy społeczne, instytucje oraz podmioty gospodarcze

Faza II – obligatoryjnie

INFORMOWANIE – przekazywanie informacji o planowanym przedsięwzięciu oraz odpowiedzi na pytania z nim związane

– Komunikacja jednokierunkowa: inwestor/władze lokalne – zainteresowane grupy społeczne, instytucje oraz zainteresowane podmioty

Faza III – obligatoryjnie

KONSULTACJE – wymiana informacji, zasięganie opinii władz, ludności, grup społecznych oraz ekspertów, dotyczących inwestycji

– Komunikacja dwukierunkowa: inwestor–zainteresowane grupy społeczne, instytucje, podmioty gospodarcze

Faza IV – obligatoryjnie

WSPÓŁDZIAŁANIE – inwestor i opinia publiczna osiągają porozumienie w intere-sujących ich kwestiach dotyczących inwestycji

– Komunikacja dwukierunkowa: inwestor/władze lokalne – zainteresowane grupy społeczne, instytucje oraz podmioty gospodarcze

Zatem definicję całościową konsultacji społecznych autorzy raportu sformuło-wali następująco:

Konsultacje społeczne w prowadzonych przez władze miast przedsięwzięciach inwestycyjnych to forma dialogu społecznego dotycząca planowanych i realizowa-nych przedsięwzięć inwestycyji realizowa-nych w obrębie lokalnym miast/gmin, obejmująca jedno- i dwukierunkową komunikację administracji publicznej (samorządów lokalnych itd.) z partnerami społecznymi (ludność, przedsiębiorstwa, organizacje) i zawierająca zespół działań edukacyjnych, informacyjnych oraz konsultacyjnych zapewniających udział społeczeństwa w projekcie, poprzez uzyskanie opinii oraz wypracowanie stanowiska na temat przedsięwzięć inwestycyjnych, których celem jest zapewnienie oraz włączenie mieszkańców do procesu podejmowania racjonalnych decyzji z punktu widzenia społecznego, środowiskowego oraz eko-nomicznego.

W taki sposób rozumiane konsultacje społeczne stają się podstawą tworzenia, akceptowanej przez społeczności lokalne, strategii rozwoju gmin, powiatów oraz województw. Dają one bowiem realny wpływ ich uczestników na ostateczny kształt podejmowanych decyzji i niejednokrotnie stanowią istotne wsparcie w wyborze obszarów kluczowych dla odbiorców. Konsultacje zatem stają się nie tylko ustawowym obowiązkiem kształtowania i stymulowania rozwoju regionu, lecz również istotnym narzędziem w tworzeniu przyjaznej przestrzeni społecznej.