E WOLUCJA SYSTEMU REHABILITACJI ZAWODOWEJ OSÓB Z NIEPEŁNOSPRAWNOŚCIAMI – TEORIA

TEORIA ZMIANY I LOGIKI INTERWENCJI W ZAKRESIE

ZPC

Aby dobrze zrozumieć obecną sytuację zakładów pracy chronionej warto zrekonstruować proces zmian, którym podmioty te ulegały, oraz przeanalizować logikę interwencji, jaka przyświecała ich powstaniu i ewolucji.

Polski system rehabilitacji społecznej, zawodowej i medycznej osób z niepełnosprawnościami ma długą tradycję. Pierwsze wzmianki uświadamiające konieczność podjęcia problematyki aktywizacji zawodowej inwalidów na ówczesnych terenach polskich pojawiły się w okresach zaborów, w połowie XIX wieku⁸.

Po II wojnie światowej w Polsce wypracowany został Polski Model Rehabilitacji, którego twórcami byli profesorowie Wiktor Dega i Marian Weiss. Proponowano kompletny proces postępowania, kładąc nacisk na wczesną diagnozę i leczenie, kompleksowość i ciągłość

7 Zwolnienie to nie dotyczy podatku od gier, od towarów i usług, podatku akcyzowego, cła, podatków dochodowych, podatku od środków transportowych

8 T. Majewski, Rozwój rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce (Cz. 1), „Praca i rehabilitacja niepełnosprawnych” nr. 9-10/wrzesień-październik 2008

str. 22 wsparcia. Model zakładał zaangażowanie nie tylko personelu medycznego, lecz również wielu innych specjalistów, np. pedagogów, współpracujących dla dobra pacjenta. Model ten został doceniony przez Światową Organizację Zdrowia w 1970 r., jako godny naśladowania⁹. Cechą charakterystyczną modelu było powierzanie problematyki aktywizacji zawodowej spółdzielczości inwalidzkiej, czyli zakładom pracy organizowanym, a niekiedy również prowadzonym przez samych inwalidów na zasadach spółdzielczych¹⁰. W okresie PRL był on nowoczesny i funkcjonalny, jednak przemiany społeczne sprawiły, iż wiele z wypracowanych wówczas doświadczeń nie przetrwało próby czasu. Należy jednak podkreślić, że wiele

współczesnych rozwiązań nawiązuje do tamtych tradycji.

System rehabilitacji zawodowej, społecznej i medycznej osób z niepełnosprawnościami w latach dziewięćdziesiątych XX wieku bazował na spuściźnie i tradycjach spółdzielni inwalidzkich funkcjonujących w PRL, lecz musiał zmierzyć się z problemami wynikającymi ze zmian ustrojowych, gospodarczych i demograficznych lat transformacji. System ten został stworzony między innymi po to, aby ochronić sektor spółdzielczości inwalidzkiej i spółdzielni niewidomych przed negatywnymi skutkami wprowadzenia mechanizmów rynkowych

w ramach reform gospodarczych. Istniało zagrożenie, że w warunkach gospodarki rynkowej pozostawione same sobie spółdzielnie inwalidzkie upadną¹¹. Pierwsza Ustawa o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych została uchwalona 9 maja 1991 r.¹²

Ten akt prawny po raz pierwszy wprowadził do ustawodawstwa kompleksowy program aktywizacji zawodowej OzN¹³, zawierający mechanizmy aktywizacyjne: pośrednictwo pracy, poradnictwo zawodowe dla osób niepełnosprawnych, oraz zasady prowadzenia szkoleń umożliwiających przekwalifikowanie. Ustawa precyzowała także zasady zatrudniania osób z niepełnosprawnościami, kierowanych do zakładów pracy przez rejonowe biura pracy oraz reguły przekwalifikowania niepełnosprawnych pracowników ZPCh wtedy, gdy konieczna jest zmiana profilu produkcji.

W 1991 r. na podstawie ustawy utworzono Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON). Jego celem było gromadzenie i wydatkowanie środków na promocję zatrudnienia osób z niepełnosprawnościami na otwartym i chronionym rynku pracy. Istniejące w PRL spółdzielnie inwalidzkie uzyskały status zakładów pracy chronionej stając się zalążkiem chronionego rynku pracy. Uzyskały też uprawnienia do wykorzystania

9 Lubecki M., Polski model rehabilitacji medycznej zaakceptowany i zalecany przez WHO, Katedra i Zakład Historii Nauk Medycznych Uniwersytetu Medycznego im. Karola Marcinkowskiego w Poznaniu Hygeia Public Health 2011, 46(4): 506-515

10 Waszkowski H., Ruch spółdzielczości inwalidów i jego znaczenie dla rozwoju rehabilitacji osób

niepełnosprawnych w Polsce”, „Niepełnosprawność. Zagadnienia, problemy, rozwiązania”, nr IV/2016 (21)

11 Marek Rymsza, Aktywizacja osób niepełnosprawnych w Polsce: cztery systemy, jedna polityka? W: Nowe priorytety i tendencje w polityce społecznej – wokół integracji i aktywizacji zawodowej, Kazimiera Wódz, Krystyna Faliszek, Arkadiusz Karwacki, Marek Rymsza (red.), Wydawnictwo Edukacyjne „Akapit”, Toruń 2012

12 Dz. U. 1991 Nr 46, poz. 201 ze zm.

13 T. Majewski, Rozwój rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych w Polsce (Cz. 6), „Praca i rehabilitacja niepełnosprawnych” nr. 5/133, Maj 2009, s. 23.

str. 23 subsydiów PFRON. Status ZPCh mogły uzyskać także firmy komercyjne, jeśli spełniały

warunek zatrudnienia odpowiednio wysokiego odsetka niepełnoprawnych pracowników.

Nowo powstały system aktywizacji zawodowej zakładał także możliwość zatrudniania OzN na otwartym rynku pracy. Motywacją dla pracodawców miało być wprowadzenie

obowiązkowych składek na PFRON dla podmiotów zatrudniających co najmniej 25 osób, które jednocześnie nie mają wśród pracowników odpowiedniej liczby osób

z niepełnosprawnościami. Niestety wbrew założeniom ustawy zabieg ten nie okazał się wystarczającą zachętą – pracodawcy woleli płacić składki, niż zatrudniać osoby z

niepełnosprawnościami. Za tego typu decyzjami stała niechęć do dodatkowej dokumentacji i ponoszenia dodatkowych nakładów, oraz stereotypy i obawy przed zatrudnianiem

niepełnosprawnych pracowników¹⁴. W wielu badaniach pracodawcy otwartego rynku pracy wyrażali przekonanie, iż system wsparcia aktywizacji zawodowej OzN jest skomplikowany, złożony i nieprzejrzysty, a same osoby z niepełnosprawnościami to mniej przydatni

pracownicy – mniej samodzielni, mniej dyspozycyjni, o niższych kwalifikacjach i kompetencjach interpersonalnych¹⁵. Przedsiębiorców do zatrudniania pracowników z niepełnosprawnościami silnie zniechęcały również potencjalne obowiązki o charakterze administracyjnym, skomplikowane procedury oraz częstsze kontrole. W postawach pracodawców widoczny był mechanizm błędnego koła: ze względu na istnienie silnych negatywnych stereotypów obawiali się zatrudniać niepełnosprawnych pracowników, co powodowało, że stereotypy były podtrzymywane i nie miały szans na pozytywną weryfikację.

Obowiązywanie aktu prawnego z 1991 r. zostało uchylone 1 stycznia 1998 r. – wówczas zaczęły obowiązywać przepisy Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz

zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r., na podstawie której system opiera się do dnia dzisiejszego. Nie zakończyło to jednak zmian – zarówno w zakresie

kolejnych reform systemu, jak i w zakresie struktury chronionego rynku pracy oraz zatrudnienia OzN na otwartym rynku pracy.

Po wprowadzeniu statusu ZPCh liczba zakładów pracy chronionej oraz liczba zatrudnionych w nich pracowników niepełnosprawnych zaczęły rosnąć. Wzrost ten trwał aż do roku 2000, od której to daty następuje powolny, lecz systematyczny spadek liczby ZPCh.

Kolejne nowelizacje Ustawy ograniczały wsparcie dla pracodawców rynku chronionego.

W 2011 r. ograniczono dofinansowanie do wynagrodzeń osób z niepełnosprawnością, przede wszystkim dla pracowników z lekkim stopniem niepełnosprawności, co przełożyło się

14 Bartkowski J., Charakterystyka społeczno-ekonomiczna zakładów pracy jako determinanta zatrudniania osób niepełnosprawnych, w: Giermanowska E., Gąciarz B. (red.), Zatrudniając niepełnosprawnych. Wiedza, opinie i doświadczenia pracodawców, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009

15 E. Kryńska, K. Pater, Projekt „Zatrudnienie osób niepełnosprawnych – perspektywy wzrostu”. Raport syntetyczny, ISP, Warszawa 2013, s. 24-26.

str. 24 na dalszy spadek liczby podmiotów o statusie ZPCh¹⁶ oraz spadek liczby zatrudnionych w nich OzN. W 2014 r. poprzez kolejną zmianę Ustawy zrównano i zamrożono stawki

dofinansowania dla pracodawców prowadzących ZPCh i pracodawców z otwartego rynku pracy. Uniezależniono także kwotę dofinansowania od wysokości minimalnego

wynagrodzenia w gospodarce.

Zmiany te nie pozostały bez wpływu na liczbę przedsiębiorstw posiadających status ZPCh oraz na liczbę i strukturę zatrudnionych w nich osób z niepełnosprawnościami. W kolejnych rozdziałach dokonano analizy trendów tych wskaźników oraz aktualnej sytuacji sektora zakładów pracy chronionej i populacji pracowników tych podmiotów.

16 M. Garbat, Rehabilitacja zawodowa i zatrudnienie chronione osób z niepełnosprawnościami w Polsce – geneza, rozwój i stan obecny, „Niepełnosprawność. Zagadnienia, problemy, rozwiązania” nr. I/2015 (14), s. 83.

str. 25

3 C

ZPC