CELE I FUNKCJE POLITYKI GOSPODARCZEJ
FUNKCJE GOSPODARCZE SEKTORA PUBLICZNEGO
2. FUNKCJE REDYSTRYBUCYJNE I ALOKACYJNE SEKTORA PUBLICZNEGO 2.1. Modyfikowanie rynkowego podziału dochodów, przede wszystkim:
2.2. Kreowanie dóbr i usług publicznych oraz odnowa zasobów 1. BEZPOŚREDNIE ZAANGAŻOWANIE SEKTORA PUBLICZNEGO
1.1. Funkcja stabilizacyjna
1.2. Przedsiębiorstwa państwowe lub komunalne
Rys. 2. Zakres funkcji gospodarczych sektora publicznego Źródło: H. Ćwikliński (red.), Polityka…, s. 25.
Funkcje te wyróżniono na podstawie założenia, że istnieją dwie podstawowe płaszczyzny analizy wszystkich kwestii będących przedmiotem polityki gospodarczej:
a) problemy oddziaływania sektora publicznego (tzn. państwa, władz regionalnych i samorządów lokalnych) na tworzenie takiego ładu rynkowego, który będzie gwarantował stabilny rozwój gospo-darczy, umożliwiający długookresowy wzrost dochodów zarówno w wymiarze indywidualnym, jak i zbiorowym;
6 H. Ćwikliński (red.), Polityka…, s. 24 nn.
b) zagadnienia związane z udziałem sektora publicznego w podziale tych dochodów, które na mocy prawa są traktowane jako wspólne i przeznaczone na finansowanie takich powinności tego sektora, jak np. zapewnienie obrony narodowej, zapobiega-nie degradacji środowiska naturalnego, ochrona zdrowia, oświata, zapobieganie przestępczości itd.7 Kwestie wymienione w punk-cie a) składają się na pojępunk-cie funkcji stabilizacyjnej polityki gospo-darczej, natomiast zagadnienia opisane w punkcie b) wiążą się z funkcjami redystrybucyjną i alokacyjną tej polityki8.
Autorzy powyższych stwierdzeń wyrażają opinię, że bezpośredni udział sektora publicznego w wytwarzaniu dochodów w przedsię-biorstwach państwowych i komunalnych nie mieści się w powyższej klasyfikacji. Stwierdzając jednak, że przedsiębiorstwa takie występują w każdym systemie gospodarczym, nie można zatem ich ignorować, umieszczają ich funkcjonowanie w pozycji: bezpośrednie zaangażo-wanie sektora publicznego, niejako obok funkcji stabilizacyjnej.
Nie kwestionując tezy, że „bezpośredni udział sektora publicz-nego w wytwarzaniu dochodów w przedsiębiorstwach państwo-wych i komunalnych może występować w systemie gospodarczym w ograniczonym zakresie, pod warunkiem, że nie stanowi zagroże-nia dla efektywności makroekonomicznej” – nie zakłóca warunków konkurencji, stwierdzić należy, że występowanie to i jego zakres stanowi efekt wyboru polityki gospodarczej. Zaangażowanie pań-stwa w tym względzie jest nie tylko działaniem stabilizującym dany sektor gospodarki, lecz także wyborem kierunku alokacji środków publicznych i elementem dystrybucji tych środków. Mieści się za-tem w działaniach podejmowanych w ramach wszystkich wymie-nionych wyżej funkcji polityki gospodarczej.
Za istotę funkcji stabilizacyjnej polityki gospodarczej przyjmu-je się, jak wspomniano, zapewnienie ładu ekonomicznego, który będzie gwarantował efektywne funkcjonowanie systemu gospo-darczego, a w szczególności długookresowy wzrost dochodów indywidualnych i zbiorowych9. Oznacza to, że oczekuje się od tej funkcji państwa:
7 Tamże, s. 24.
8 Tamże.
9 Tamże, s. 29 i 30.
4–
4 ograniczania niepewności towarzyszącej działaniom gospo-darczym,
4–
4 ułatwień w zapewnieniu gospodarce uzyskania i utrzymania konkurencyjności,
4–
4 zapewnienia ochrony kumulowanego majątku.
W wymiarze czysto ekonomicznym przyjmuje się, że pań-stwo w ramach realizacji funkcji stabilizacyjnej dokonuje korekty
„werdyktów” rynku, w celu stabilizacji koniunktury, dokonując odpowiednich zabiegów regulacyjnych wobec podmiotów gospo-darczych. Takie podejście funkcji stabilizacyjnej budzi wśród ekono-mistów kontrowersje i stanowi przedmiot polemik. Istnieje bowiem pogląd, że tego właśnie państwo robić nie potrafi, a już na pewno nie jest w stanie zastąpić „praw rynku”.
Pogląd na stabilizacyjną funkcję polityki gospodarczej jest osią sporów o rolę państwa w gospodarce. Nie zajmując w tej kwestii jednoznacznego stanowiska, wypada wskazać na pewne aspekty funkcji stabilizacyjnej państwa, które można uznać za bezdysku-syjne, a które w ferworze polemiki często znikają z pola widzenia.
Chodzi mianowicie o stabilizującą rolę tradycyjnych funkcji pań-stwa, zwłaszcza bezpieczeństwa wewnętrznego i wymiaru sprawie-dliwości. Przykład znaczenia tych funkcji zawiera tab. 1.
Tab. 1. Liczba dni potrzebnych do wyegzekwowania długu
Najmniej dni Najwięcej dni
Tunezja 7 Bośnia i Hercegowina 630
Holandia 39 Włochy 645
Nowa Zelandia 50 Liban 721
Sigapur 50 Nigeria 730
Botswana 56 Angola 865
Japonia 60 Etiopia 895
Armenia 65 Polska 1000
Nikaragua 65 Słowenia 1003
Litwa 74 Serbia i Czarnogóra 1028
Korea Południowa 75 Gwatemala 1460
Źródło: „Wprost” z 19.10.2004.
Z danych zawartych w tab. 1 wynika, że polski system praw-ny zapewnia wyegzekwowanie długu wobec kontrahenta w ciągu 1000 dni, tj. w ok. 2,5 roku. Nie trudno obliczyć, jaki ten stan rze-czy wywiera wpływ na sprawność obrotu gospodarczego, strategię przedsiębiorstw czy wręcz szybkość obiegu pieniądza, który, jak wiadomo, oddziałuje na jego ilość w obiegu, a w końcowym efekcie na stopę inflacji.
Wydaje się zatem uzasadniony postulat, by problemy stabiliza-cyjne funkcji państwa nie były ograniczane do regulacji czysto eko-nomicznych, lecz były rozpatrywane w kontekście ogólnych zadań państwa. Tylko ten podmiot może bowiem efektywnie wpłynąć na tzw. koszty transakcji, które odgrywają istotną rolę w kształtowaniu konkurencyjności gospodarki.
W stosunku do funkcji redystrybucyjnej i alokacyjnej wyróżnia się dwie podstawowe płaszczyzny:
4–
4 korygowanie naturalnego, tj. rynkowego, podziału wytwo-rzonych w systemie dochodów,
4–
4 kreowania dóbr i usług publicznych oraz odnowę zasobów ogólnodostępnych10.
Wspomniana korekta rynkowego podziału wytworzonych dóbr stanowi realizację założenia, że polityka to działanie na rzecz dobra wspólnego, o ile dotyczy ona dóbr publicznych. Dobra publiczne odróżnia od dóbr prywatnych to, że ich użytkowanie przez jed-ną osobę nie oznacza, że równocześnie nie mogą być użytkowane przez innych ludzi11. Występuje tu tzw. zasada niewyłączności – niemożność odcięcia danej jednostki od szans na korzystanie z dóbr publicznych. Jednocześnie cechą charakterystyczną tych dóbr jest to, że nie nadają się do prywatnego wytwarzania12. Na pierwszym miejscu na liście dóbr publicznych należy umieścić te, które są uzy-skiwane w ramach „tradycyjnych” funkcji państwa, czyli:
4–
11 A. Wojtyna, Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 1990, s. 42.
12 H. Ćwikliński (red.), Polityka…, s. 26.
Zapewnienie odpowiedniego poziomu tych dóbr stanowi po prostu warunek skuteczności każdej polityki gospodarczej, zresz-tą polityki w ogóle. Jednocześnie nie istnieje dla wytwarzania tych dóbr alternatywa podmiotowa w stosunku do państwa. Żaden inny podmiot tego zadania podjąć się nie może. Świadomość tego stanu rzeczy, niestety, nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w praktyce realizacji funkcji alokacyjnej i redystrybucyjnej.
W świecie współczesnym państwo jest obarczone również zada-niem kreowania takich dóbr publicznych, jak:
4–
4 zapewnienie przesyłu: dóbr i osób, energii, informacji i wody, czyli kształtowanie infrastruktury społecznej i technicznej. W przy-padku tych dóbr istnieje pewien margines swobody, co do podziału zadań między państwo (czynnik publiczny) a sektor prywatny wraz z węższym lub szerszym zastosowaniem praw rynku. Niemniej w ostatecznym efekcie za poziom tych dóbr odpowiada w świado-mości społecznej państwo.
Z powyższego katalogu funkcji polityki gospodarczej wynika konieczność „dezagregacji” jej celu ogólnego, tj. zapewnienia efek-tywności makroekonomicznej. Tym bardziej, że ten cel ogólny jest w dzisiejszym świecie osiągalny tylko przez realizację różnych ce-lów w sferach życia społecznego, innych niż gospodarowanie sensu stricte. Próbę takiej „dezagregacji” zawiera tab. 2. Wydaje się celowe dodanie do zawartych tam sformułowań pewnego komentarza.
Suwerenność wymieniona na pierwszym miejscu wśród tzw.
celów generalnych jest takim celem, ale… dla narodów, które jej nie mają. Brak suwerenności oznacza jednocześnie brak państwa, a tym samym i brak możliwości prowadzenia polityki gospodarczej.
Z kolei uznanie za cel pierwszoplanowy utrzymanie posiadanej już suwerenności nie jest już dzisiaj absolutnie bezdyskusyjne. W erze globalizacji i integracji wśród państw suwerennych obserwuje-my raczej powolny, ale jednak proces dobrowolnego ograniczania swej suwerenności. Oczywiście odbywa się to suwerennie, czyli na podstawie własnej decyzji danego państwa, ale prowadzi jednak
do ograniczeń w tej mierze. Każda ratyfikacja konwencji międzyna-rodowych takie ograniczenie przecież stanowi. Ma to miejsce także w sferze gospodarki, gdzie zobowiązujemy się np. do przestrzega-nia określonych norm zanieczyszczaprzestrzega-nia środowiska, zmniejszeprzestrzega-nia procedur. Jeszcze wyraźniej widać to zjawisko w krajach wybiera-jących członkostwo w jakimś ugrupowaniu integracyjnym. W przy-padku państw-członków Unii Europejskiej znaczna część decyzji z zakresu polityki gospodarczej podejmowana jest przez organy tej integracji. Suwerenność państwowa nabiera zatem nieco innego niż tradycyjne oblicza.
Tab. 2. Cele polityki gospodarczej
Cele
Ustrojowo-systemo-we i polityczne •umacnianie istniejącego ustroju społeczno-go-spodarczego, zapewnianie jego ewolucji Ekonomiczne •pomnażanie
bogac-twa kraju
•sprawiedliwy podział dochodu
•gwarancja zatrudnienia (pełne zatrudnienie) •wyrównane szanse awansu
•dostęp do dóbr kulturalnych i oświaty •zapewnienie ochrony zdrowia •zabezpieczenie społeczne Ekologiczne •ochrona środowiska naturalnego
•rekultywacja
Obronno-militarne
•powiększanie potencjału gałęzi o znaczeniu obronnym
•zapewnienie niezbędnych rezerw mocy produk-cyjnych i środków produkcji
Źródło: B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza…, s. 74.
Z kolei takie cele, jak: sprawiedliwość, postęp społeczny, spra-wiedliwy podział dochodu, nie są jednoznaczne. W każdym przypadku muszą być precyzowane, co odbywa się na ogół przy uwzględnieniu tradycji i obyczaju (przynajmniej w społeczeń-stwach wolnych) i również podlega weryfikacji przez otoczenie międzynarodowe.
Realizm ekonomiczny nie pozwala również jednoznacznie uznać za cel polityki gospodarczej pełnego zatrudnienia. Absoluty-zowanie tego celu prowadzi raczej do zaostrzenia się naturalnego zderzenia postulatu sprawiedliwości z postulatem efektywności i może prowadzić do trudności w zwiększaniu efektywności ma-kroekonomicznej.
Przedstawionej liście celów polityki gospodarczej odpowiada zawarta w tab. 3 lista jej uwarunkowań.
Tab. 3. Główne uwarunkowania polityki ekonomicznej Uwarunkowania
Ustrojowo-syste-mowe •ustrój polityczno-społeczny
•struktury państwowo-administracyjne i społeczne •rozwiązania instytucjonalno-systemowe w gospodarce Zewnętrzne •międzynarodowa sytuacja polityczna, stosunki z sąsiadami,
•przynależność do międzynarodowych ugrupowań poli-tycznych, militarnych, gospodarczych,
•międzynarodowa sytuacja gospodarcza, •warunki wymiany (terms of trade)
Wewnętrzne •stan i struktura zasobów: przyrodniczych, majątkowych, ludzkich
•zagospodarowanie przestrzenne kraju i regionów, Wewnętrzna sytuacja polityczna,
•stosunki narodowościowe,
•stosunek społeczeństwa do władzy, •skład sił politycznych w kraju Źródło: B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza…, s. 64.
Obszerność obu list wskazuje, jak wielkie znaczenie dla po-wodzenia polityki gospodarczej ma wybór właściwej, z punktu widzenia celu generalnego, hierarchii celów oraz trafne odczyta-nie znaczenia uwarunkowań. W tym staodczyta-nie rzeczy o powodzeniu w polityce gospodarczej w znacznym stopniu decyduje też
kon-sekwentne respektowanie zasad spójności przy kształtowaniu jej podmiotów oraz wyborze i konstrukcji instrumentów.
Dla uproszczenia rozważań, niezbędnego ze względu na moż-liwości autora, wydaje się celowe sprowadzenie analizy celów po-lityki gospodarczej do takich zagadnień, jak: wzrost gospodarczy i rozwój społeczno-gospodarczy.
WNIOSKI
Na zakończenie przytoczmy za Andrzejem Wojtyną cechy eko-nomicznej roli nowoczesnego państwa, które:
4–
4 stara się w sposób optymalny koordynować funkcje (cele krót-ko- i długookresowe, makro- i mikroekonomiczne oraz wewnętrzne i zewnętrzne);
4–
4 zdolne jest do metainterwencji, polegającej na narzuceniu so-bie ograniczeń co do zakresu oddziaływania na gospodarkę, zwłasz-cza, jeśli okaże się, że przestało ono już być efektywne (nawet jeśli w przeszłości charakteryzowało się znaczną skutecznością);
4–
4 nie podporządkowuje polityki ekonomicznej doraźnym ce-lom politycznym, związanym np. z cyklem wyborczym;
4–
4 jest w stanie oprzeć się grupom, nacisku przy formułowaniu i realizacji celów ekonomicznych (zwłaszcza w sferze podziału do-chodów publicznych);
4–
4 nie traktuje funkcji opiekuńczych jako jedynej i najbardziej ra-cjonalnej metody dynamizowania gospodarki (choć dodajmy, funk-cje te nie mogą zniechęcać do pracy);
4–
4 potrafi stworzyć warunki, w których wydatki publiczne wspierają sektor prywatny, a nie konkurują z nim;
4–
4 przywiązuje duże znaczenie do wiarygodności prowadzonej polityki i roli oczekiwań podmiotów gospodarczych;
4–
4 unika decyzji dyskrecjonalnych na rzecz możliwie przejrzy-stych reguł polityki gospodarczej;
4–
4 wykorzystuje w sposób pragmatyczny wyniki badań ekono-micznych, niezależnie od ideologicznych preferencji rządzącej partii13.
13 A. Wojtyna, Rola państwa we współczesnej ekonomii, Studia i Materiały Insty-tut Nauk Ekonomicznych PAN nr 40, Warszawa 1991, s. 31 i 32. cyt. za: H. Ćwikliń-ski (red.) Polityka…, s. 34.
Można przyjąć, że polityka gospodarcza zawierająca przedsta-wione wyżej właściwości respektuje w pełni zasady: komplekso-wości i samoograniczenia, spójności i taniości. Tym samym stwarza istotne przesłanki dla założenia, że osiągnie swój cel generalny – zapewni efektywność makroekonomiczną gospodarki i podstawy długofalowego rozwoju narodu i państwa. Rzecz tylko w tym, aby wspomniane cechy osiągnąć w praktyce. Rzeczywistość, jak i bieg dziejów, wskazują, że nie jest to łatwe.
STRESZCZENIE
Polityka gospodarcza to oddziaływanie władz publicznych na gospodarkę narodową (system gospodarczy). Jej podstawowym zadaniem jest zapewnienie procesom gospodarowania tzw. efektywności makroekonomicznej. Podmiotem polityki gospodarczej jest państwo rozumiane jako ogół władz publicznych i sys-tem ubezpieczeń społecznych. Państwo, poza podstawowymi funkcjami – obro-na obro-narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości – realizuje funkcję stabilizacyjną, redystrybucyjną i alokacyjną. W dobie obecnej cele realizo-wane w ramach tych funkcji wykraczają poza sferę gospodarczą. Ze względu na globalizację konieczne jest przewartościowanie niektórych z nich.
SUMMARY
Economic policy is the influence of public authorities on the national economy (economic system). Its basic task is to ensure the management processes of the so-called macroeconomic effectiveness. The subject of economic policy is the state seen as a whole public authorities and social security system. The state, apart from basic functions such as national defence, internal security and justice system, performs the stabilization, redistribution and allocation functions. At present, the objectives pursued by these functions go beyond the economic sphere. Due to globalisation, it is necessary to re-evaluate some of them.
BIBLIOGRAFIA
Ćwikliński H. (red.), Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2000.
Milewski P. (red.), Elementarne zagadnienia ekonomii, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999.
Winiarski B. (red.), Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2018, wyd. 3.
Wojtyna A., Nowoczesne państwo kapitalistyczne a gospodarka. Teoria i praktyka, Wy-dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1990.
Licencja Creative Commons © by Wydawnictwo EUH-E, Elbląg 2019, pewne prawa zastrzeżone.