CELE I FUNKCJE POLITYKI GOSPODARCZEJ
PAŃSTWO JAKO PODMIOT POLITYKI GOSPODARCZEJ
Obarczenie polityki gospodarczej zadaniem osiągnięcia i utrzy-mywania efektywności makroekonomicznej, czyli efektywnego gospodarowania przez społeczność zorganizowaną w państwo, sta-nowi konsekwencję rozwoju historycznego tej organizacji, polegają-cego na stałym rozszerzeniu obszaru jej interwencji.
Ludzkość wytworzyła instytucję państwa nie w celu zapewnie-nia sobie wzrostu gospodarczego, lecz przede wszystkim, jeśli nie wyłącznie dla uzyskania bezpieczeństwa najpierw ze strony inny narodów, później także bezpieczeństwa wewnętrznego. W ten spo-sób wykształciły się tzw. podstawowe funkcje państwa, tj.:
4–
4 obrona narodowa,
4–
4 bezpieczeństwo wewnętrzne,
4–
4 wymiar sprawiedliwości.
Realizacja tych funkcji nie była jednak możliwa bez poniesienia określonych nakładów, na które należało wygospodarować środ-ki. Tym samym procesy gospodarowania zostały w pewien sposób
„uspołecznione” i znalazły się w orbicie zainteresowania władz pań-stwowych. Otworzyło się pole formułowania doktryn polityki go-spodarczej.
Za pierwszą z nich w czasach nowożytnych uważa się doktry-nę merkantylizmu, sformułowaną i stosowaną głównie we Francji, w XVII i XVIII wieku. Doktryna ta zakłada aktywne uczestnictwo państwa w stymulowaniu procesów gospodarczych przez popie-ranie wytwórczości krajowej i eksportu wysoko przetworzonych wyrobów przemysłowych. Handel, a zwłaszcza eksport, uważano za podstawowy czynnik wzrostu bogactwa narodu1. Merkantylizm odzwierciedlał w gospodarce polityczną doktrynę absolutyzmu kró-lewskiego, którego najwyższą formę w Europie Zachodniej przed-stawiała sobą Francja ostatnich Burbonów, i która tam też znalazła kres w wyniku rewolucji z 1789 roku. Niemniej jednak to właśnie ta doktryna ekonomiczna wprowadziła na stałe do świadomości
1 B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2018, wyd. 3, s. 27.
społeczeństw przekonanie o odpowiedzialności władz państwo-wych za stan gospodarki kraju.
Oczekiwania w tym względzie były artykułowane tym mocniej, im słabsza była gospodarka danego kraju. Efektywność makroeko-nomiczna daje się bowiem określić tylko w stosunku do otoczenia.
Jeżeli zatem w danym kraju jest ona wyraźnie niższa niż w innych krajach, społeczeństwo oczekuje od władz integracji w celu popra-wienia warunków gospodarowania, a więc w końcowym efekcie nasilenia ingerencji w procesy gospodarowania. Szczególnie po-żądany typ tej ingerencji to ochrona własnego rynku przed konku-rencyjnymi towarami z zagranicy. Jest przy tym charakterystyczne, że w miarę rozwoju gospodarczego danego kraju potrzeba takiej ingerencji słabnie, a nawet staje się ona szkodliwa. Naraża bowiem na retorsję ze strony innych krajów, co utrudnia własną ekspansję.
Charakterystycznym przykładem takiej zmiany poglądów mogą być losy tzw. Aktu Nawigacyjnego Cromwella z roku 1651, który stanowił, że towar sprowadzany do Anglii może być dostarczony na statku angielskim lub statku kraju pochodzenia. Zapewniał on banderze angielskiej niemal monopol na obsługę własnego handlu zagranicznego. Akt ten został zniesiony w momencie, gdy Wiel-ka Brytania zapewniła sobie realizację zasady two power standard, tj. dysponowała flotą handlową i wojenną większą niż dwa następ-ne na stosowanastęp-nej liście państw.
Nie jest zatem dziełem przypadku, że krańcowo odmienna doktryna gospodarcza – doktryna liberalizmu – narodziła się w An-glii, pierwszym kraju o gospodarce kapitalistycznej, i że nastąpiło to w ostatniej ćwierci XVIII wieku – w okresie pierwszej rewolucji przemysłowej. Liberalizm w swej klasycznej postaci, przedstawianej przez ojców ekonomii klasycznej – Adama Smitha i Dawida Ricardo, głosił, że gospodarka oparta na wolnej konkurencji samoczynnie, czyli bez zewnętrznej (tj. państwowej), ingerencji dąży do równo-wagi. Zasada laissez faire, laisser passer (dajcie nam swobodę dzia-łania i ruchu) powinna stanowić przewodnią ideę ustawodawstwa i naczelną wskazówkę dla administracji państwowej. Rząd nie po-winien ingerować w procesy gospodarcze, ponieważ „niewidzialna ręka rynku” dokonuje optymalnej alokacji zasobów do poszczegól-nych dziedzin wytwarzania; uruchamia samoregulujące
mechani-zmy gospodarki, jej ustawiczne dążenie do równowagi2. Doktryna ta była od początku kwestionowana i nie doprowadziła np. do po-wszechnej rezygnacji z ochrony własnego rynku. Wręcz przeciwnie, rozwój gospodarki światowej w drugiej połowie XIX i XX wieku, który z jednej strony przyniósł rosnącą monopolizację gospodarki i liczne kryzysy, z drugiej natomiast dwie wojny światowe i póź-niejszą „zimną wojnę”, które wymusiły zaangażowanie państw w procesy gospodarcze na skalę dotąd niewyobrażalną, stworzył podstawę poglądu o decydującym znaczeniu polityki gospodarczej dla pomyślnego rozwoju gospodarki. Teoretyczną podstawę tego poglądu stworzył John Maynard Keynes w latach trzydziestych ubiegłego wieku. Istotą jego teorii jest twierdzenie, że nie istnieje w praktyce automatyzm zapewniania równowagi gospodarczej przez rynek. Wynika to z niedostatecznego popytu, co uniemoż-liwia pełne wykorzystanie czynników produkcji. Potrzebny jest czynnik zewnętrzny, który zapewniłby stosowaną stymulację tegoż.
Tę funkcję stymulatora może i powinno spełniać państwo3. W la-tach następnych opracowano „katalog” własności rynku, których występowanie ma uzasadniać zaangażowanie państwa (władz pu-blicznych) w oddziaływanie na gospodarkę. Według tego katalogu słabości „niewidzialnej ręki rynku” to:
1. nieefektywność:
4–
4 niedoskonała konkurencja, monopole;
4–
4 koszty zewnętrzne (społeczne), np. powodowane przez fir-my prywatne naruszanie stanu środowiska naturalnego;
4–
4 brak zainteresowania przedsiębiorców pewnymi dziedzi-nami działalności, zwłaszcza w sferze tzw. dóbr publicznych;
2. nierówność dochodów:
4–
4 uznanie za nadmierne rozpiętości w poziomie dochodów i warunków życia ludności;
3. niestabilność gospodarki:
4–
4 wahania koniunktury, recesja i niskie tempo wzrostu, bez-robocie4.
2 R. Milewski (red.), Elementarne zagadnienia ekonomii, Wydawnictwo Nauko-we PWN, Warszawa 1999, s. 37.
3 Tamże, s. 41.
4 P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus: Microeconomics, McGraw Hill, New York 1989, s. 47, cyt. za: B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza…, s. 37.
Przyjmuje się zatem, że rynek nie jest w stanie optymalnie roz-strzygnąć takich dylematów, jak:
4–
4 rozziew między preferencjami indywidualnymi a społecznymi,
4–
4 dylemat czasu i przestrzeni,
4–
4 antynomia postulatów sprawiedliwości i efektywności.
Nie zawsze również oddziaływanie mechanizmu rynkowego zgodne jest z tradycją i przyjętymi w społeczeństwie normami etycz-nymi. Dotyczy to szczególnie społeczeństw ukształtowanych w etyce chrześcijańskiej. Etyka ta zawiera bowiem istotny postulat solidary-zmu społecznego i wymaga od każdego człowieka troski o innych, a od społeczeństwa i władz państwowych troski o ubogich.
Te zalecenia etyczne były przez stulecia realizowane indywidu-alnie (jałmużny) bądź przez instytucje pozarządowe (kościoły, or-ganizacje religijne itp.). Już jednak w roku 1601 parlament angielski uchwalił ustawę, tzw. Poor Law Act, uzupełnioną w 1834 roku przez poprawkę do ustawy o pomocy ubogim (The Poor Law Amendment Act). Ustawy te miały, co prawda, na celu głównie przeciwdziałanie włóczęgostwu, czyli zapewnienie spokoju społecznego (jak powie-dzieliby marksiści) w interesie klas posiadających. Niemniej zapo-czątkowały one państwową opiekę nad ludźmi starymi i chorymi5. Dzisiaj z działań na tym polu władza żadnego państwa zrezygno-wać nie może.
W istocie rzeczy również „ojcowie” liberalizmu nie kwestiono-wali przedstawionych wyżej pierwotnych i podstawowych funk-cji państwa jako organizafunk-cji narodu (społeczeństwa). Tym samym ich postulat eliminacji władz publicznych z oddziaływania na go-spodarkę nie mógł mieć charakteru absolutnego. Tym bardziej nie może mieć takiego charakteru w świecie współczesnym. Spór idzie zatem nie o to, czy państwo ma oddziaływać na gospodarkę czy nie, lecz o zakres, intensywność i sposoby tego oddziaływania. Polityka w ogóle, a tym samym polityka gospodarcza, jeśli ma być skuteczna, powinna odpowiadać potrzebom i możliwościom. Wszelki dogma-tyzm należy uznać za co najmniej nieefektywny.
5 R. Milewski (red.), Elementarne…, s. 311.
3. FUNKCJE POLITYKI GOSPODARCZEJ
Literatura przedmiotu, a także i praktyka ukształtowana od dziesięcioleci, wyznaczają następujące podstawowe funkcje po-lityki gospodarczej:
4–
4 funkcję stabilizacyjną,
4–
4 funkcję redystrybucyjną,
4–
4 funkcję alokacyjną6.
Graficzną ilustrację tych funkcji i współzależności między nimi przedstawia rys. 2.
FUNKCJE GOSPODARCZE