Każde państwo zmierza do realizacji określonych celów, realizuje okre-ślone zadania i spełnia okreokre-ślone funkcje.
Cele stawiane państwu bywają różne w zależności od tego, kto, kiedy i w jakich okolicznościach je formułuje. Należy odróżniać cele globalne (osiągnięcie wolności, dobrobytu, społecznej gospodarki rynkowej itp.) od celów cząstkowych czy etapowych (prywatyzacja własności państwowej, upowszechnienie oświaty, społecznej służby zdrowia, ubezpieczeń spo-łecznych).
Dążąc do realizacji wytyczonego celu, państwo realizuje określone zadania.
Wytyczanie przed państwem celów i stawianie żądań służących ich realizacji jest domeną polityki, natomiast określanie i badanie funkcji pań-stwa należy do nauki zw. prawoznawstwo.
Funkcja państwa to całokształt jego działalności w określonej sferze życia społecznego, mającego zasadnicze znaczenie dla społeczeństwa.
W zależności od tego, ile się takich sfer wyodrębnia, mówi się o takiej lub innej liczbie funkcji państwa.
Współcześnie jako minimum funkcji demokratycznego państw wyod-rębnia się funkcje:
– wewnętrzną, – zewnętrzną,
– gospodarczo-organizacyjną, – kulturalno-wychowawczą – socjalną.
Treść społeczna każdej z tych funkcji zależna jest od tego, jakie war-stwy społeczne w państwie dominują, jakie narodowe interesy i dążenia państwo urzeczywistnia, jaka jest sytuacja danego państwa i społeczności międzynarodowej.
Każda z wymienionych funkcji jest realizowana: w drodze działalności prawotwórczej, administracyjnej, sądowej, kontrolnej; za pośrednictwem aktywności dyplomatycznej; środkami oddziaływania ekonomicznego,
Zbigniew Szonert Administracja. Jej etyka i pragmatyka służbowa
jak i środkami przymusu. Jednakże we wszystkich tych działaniach pań-stwa czynnik aksjologiczny ma bardzo ważne znaczenie.
Intensywność aktywności państwa w poszczególnych sferach życia społecznego jest różna, zależna od okoliczności.
Pojęcie administracji często bywa definiowane jako realizowane przez państwo i przez organy samorządu terytorialnego i inne podmioty zada-nia, mające na celu zaspakajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli. Należy także mieć na względzie, że: prawo administracyjne zawiera w swej istocie element władztwa. Oznacza to możliwość jedno-stronnego rozstrzygania przez organy administracji sytuacji indywidualnych w sposób trwały i obowiązujący wszystkie podmioty prawne w państwie.
Stąd też szczególna doniosłość aspektu etyczno-moralnego w działaniu tych organów .
Model administracji ściśle związany jest z formą państwa i obsługuje realizowane przez państwo funkcje charakterystyczne dla danej formy państwa.
Funkcja wewnętrzna państwa obejmuje całokształt jego działalności zmierzającej do utrzymania i umocnienia istniejącego systemu społeczno--gospodarczego i do jego przekształcenia zgodnie z interesami społecznymi.
Chodzi tu o działalność w sferze ekonomicznej, prawnej, organizacyj-nej, ideologiczorganizacyj-nej, a w razie potrzeby – z pomocą siły fizycznej.
Funkcja wewnętrzna zapewnia porządek i bezpieczeństwo w kraju. Do jej realizacji służą w szczególności: organa administracji, policja, więzien-nictwo, sady, prokuratura, a w razie sytuacji kryzysowych także wojsko.
Funkcja zewnętrzna obejmuje działalność państwa zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa przed zagrożeniem z zewnątrz. Składa się na nią także działalność obejmująca rozwiązywanie problemów wykraczają-cych poza granice państw. Do tej funkcji należy również działalność sprzyjająca wymianie gospodarczej, naukowej, kulturalnej, sportowej między państwami. Do funkcji zewnętrznej państwa należy także prze-ciwdziałanie ekspansji innych państw. Na pierwszy plan w realizacji tej funkcji państwa wysuwają się: organy zajmujące się kontaktami gospo-darczymi, kulturalnymi, naukowymi, orany wywiadu i kontrwywiadu, armia, a także środki masowego przekazu.
Między funkcjami wewnętrznymi i zewnętrznymi zachodzi ścisła więź, bowiem pozycja państwa w stosunkach międzynarodowych zależy od jego siły mierzonej stabilnością ustroju, rozmiarami terytorium,
liczeb-Część I Administracja
nością ludności, bogactwami naturalnymi, poziomem wykształcenia obywateli oraz talentami przywódczymi kierujących państwem, od tego, jakie ma idee i zasady etyczno-moralne i jakich ma przyjaciół.
Funkcja gospodarczo-organizacyjna
Są dwie przeciwstawne szkoły myślenia na temat realizacji funkcji gospodarczo-organizacyjnej państwa. Jedni twierdzą, że państwa w jej realizacji powinno być jak najmniej, drudzy twierdzą, że państwo ma w tej funkcji istotne i rozlegle obowiązki. Są też pośrednie poglądy. W rzeczywi-stości każde państwo ma istotny udział w kształtowaniu życia gospodar-czego i jest ważnym organizatorem życia społecznego.
Mowa tu o takiej działalności, jak stwarzanie sprzyjającej sytuacji dla gospodarczego wykorzystywania bogactw naturalnych kraju, zapewnie-nie racjonalnego i ujednoliconego systemu miar i wag, wytyczania dróg i innych szlaków transportowych, zapewnienie systemu bezpieczeństwa pieniężnego, organizowanie systemu irygacyjnego, organizowanie przedsięwzięć gospodarczych wymagających koncentracji sił i środków, jak budowa autostrad, eksploatacja dna morskiego opanowywanie prze-strzeni kosmicznej itp.
W ramach tej funkcji mieści się zapewnienie podziału dóbr między członków społeczeństwa. W istocie rzeczy państwo jest nie tylko organi-zacją polityczną, ale także najważniejszą organiorgani-zacją gospodarczą społe-czeństwa.
Funkcja kulturalno-wychowawcza zmierza do wykreowania i upo-wszechniania w społeczeństwie idei politycznych, poglądów filozoficz-nych i moralfilozoficz-nych dotyczących życia społecznego i funkcjonowania pań-stwa. Równocześnie państwo zwalcza poglądy i idee, które, jak sądzi, mu zagrażają. Państwo różnymi sposobami prowadzi i rozwija działalność oświatową, naukowo-badawczą, informacyjną i propagandową.
Funkcja socjalna ma na celu niwelacje różnic społecznych i majątko-wych. Państwo powinno być zainteresowane tym, żeby wszystkie natu-ralne talenty i zdolności mogły się rozwijać z pożytkiem dla społeczeństwa.
Dla państwa jest ważne, aby społeczeństwo było jak najzdrowsze i żeby następował odpowiedni pozom demograficznego rozwoju kraju. Mieć powinno na uwadze zapewnienie swoim obywatelom pracy i odpowied-niego za nią wynagrodzenia oraz bezpiecznych warunków jej wykonywa-nia. Obowiązkiem państwa jest zagwarantowanie warunków egzystencji osobom pozbawionym możliwości zarobkowania. Funkcja ta oznacza
Zbigniew Szonert Administracja. Jej etyka i pragmatyka służbowa
także działanie państwa na rzecz zapewnienia każdemu odpowiedniego mieszkania czy choćby minimalnego dostępu do kultury.
Przykładem właściwej realizacji tej funkcji są uchwalone przez parla-ment w 2016 r. programy „Rodzina Plus” oraz program „Mieszkanie Plus”, ustalające efektywną pomoc materialną rodzinom, zwłaszcza wielodziet-nym, i ludziom młodym pragnącym zamieszkać we własnym lokalu. Sza-cuje się, że z programu „Mieszkanie Plus” skorzystać będzie mogła, naby-wając mieszkania na własność, każda rodzina o przeciętnych dochodach.
Państwo realizuje funkcję socjalną we współdziałaniu z rozmaitymi organizacjami społecznymi, charytatywnymi, fundacjami, związkami zawodowymi itp.; zmierza w ten sposób do umocnienia solidarności w społeczeństwie.
W literaturze przedmiotu wyróżnia się także inny podział funkcji pań-stwa, rozumianych jako wykonywanie zadań administracji. Podział ten wyróżnia następujące funkcje, które na mocy ustaw wypełnia administra-cja publiczna:
– funkcje porządkowo-reglamentacyjne związane z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz wydawaniem aktów władczych, typu zezwoleń, koncesji itp.,
– funkcje świadczące w sferze usług publicznych,
– funkcje właścicielskie – zarządcze majątkiem gospodarczym będą-cym własnością państwa,
– funkcje zarządzania rozwojem, obejmujące budowę koncepcji roz-woju gospodarczego z uwzględnieniem zadań interwencyjnych państwa [21].
Omówione powyżej funkcje państwa przekładają się w drodze ustawo-dawczej na zadania administracji rządowej i samorządowej. Administra-cja publiczna prowadzi działalność w interesie publicznym, określaną również jako działalność w imię „dobra wspólnego” bądź też „dobra pub-licznego”, „interesu społecznego”. Świadomość rozległości zadań admini-stracji, wynikających z realizacji funkcji państwa, jest warunkiem zrozu-mienia istotności etyki administracji w jej przedmiotowym i podmiotowym ujęciu [22].
Podział organów państwa:
– organy jednoosobowe (np. prezydent, minister wojewoda, wójt) i kolegialne (sejm, senat, sąd, rada ministrów, sejmik województwa, zarząd powiatu);
Część I Administracja
– organy kompetencji ogólnej (sejm, rada ministrów, prezydent) oraz organy kompetencji branżowej (minister, komendant policji, dyrek-tor wydziału w urzędzie wojewódzkim),
– organy centralne (obejmujące swą właściwością cale terytorium) i organy terenowe (mające kompetencje na części terytorium).
Podział organów według kryterium powoływania: pochodzące z wyboru (sejm, senat, prezydent, wójt itp.), pochodzące z kooptacji (gdy skład kole-gialny organu jest uzupełniany w ten sposób, że sam organ powołuje do składu na wakujące miejsce inne osoby), w drodze nominacji, czyli wyzna-czenie na dane stanowisko przez organ wyższego stopnia (wojewoda, prokurator, minister, sędzia, dowódca okręgu wojskowego itp.). W drodze dziedziczenia bywa przekazywana władza królewska.
Doświadczenie historyczne pokazuje, że posiadanie władzy prowadzi w sposób nieunikniony do jej nadużywania. Z tych względów w państwie, zwłaszcza współcześnie, występuje daleko posunięta specjalizacja orga-nów państwowych w ramach zasady trójpodziału władz. Działalność jed-nych z nich polega głównie na tworzeniu prawa, injed-nych zaś na inicjowa-niu i organizowainicjowa-niu aktywności państwa oraz na stosowainicjowa-niu norm prawnych indywidualnych.
Są organy, które zajmują się głównie sprawdzaniem, czy określone dzia-łania jest zgodne z właściwym wzorcem. Dokonują one aktów kontroli.
Są wreszcie organy, które specjalizują się w stosowaniu przymusu państwowego.
Organy zajmujące się stanowieniem prawa nazywane są organami prawodawczymi lub ustawodawczymi (sejm, rząd, prezydent itp.).
Organy zwane zarządzająco-wykonawczymi zajmują się organizowa-niem działalności państwa, inicjowaorganizowa-niem określonych poczynań, praw-nym kształtowaniem sytuacji indywidualnych.
Organy sądowe stosują normy prawne w indywidualnych sytuacjach i nie mają charakteru organizatorskiego. Sądy działają z inicjatywny innych organów, obywateli, organizacji społecznych i zawodowych i osób prawnych.
Organy kontrolne ustalają i oceniają określony stan rzeczy lub okre-ślone postępowanie pod kątem zgodności z obowiązującym prawem.
Działalność polegająca na stosowaniu fizycznego przymusu państwo-wego prowadzą: policja, więziennictwo, wojsko, wywiad, kontrwywiad, straż graniczna.