Współrządzenie jako nowy paradygmat zarządzania publicznego
6.1. Geneza i istota współrządzenia w sektorze publicznym
Współrządzenie stanowi jedno z głównych założeń najnowszej koncepcji zarzą‑
dzania w sektorze publicznym, określanej jako Public Governance. koncepcja ta powstała na początku lat 90 XX w z tego okresu pochodzą pierwsze publikacje opisujące jej założenia do najważniejszych z nich zalicza się prace: r a W rhodesa19, W kickerta20, g b petersa, j pierre’a21, j kooimana22, r denhardta i j denhardt23 dużą rolę w popularyzacji tego nurtu odegrał również bank światowy i komisja europejska
powstanie Public Governance było związane z narastającą krytyką wcześniejszej koncepcji zarządzania w sektorze publicznym – New Public Management (npm) głównym zarzutem wysuwanym w stosunku do wspomnianej koncepcji było założe‑
nie o przenoszeniu do zarządzania jednostkami publicznymi mechanizmów i metod, które sprawdziły się w sektorze prywatnym
określenie Public Governance nie jest bezpośrednio tłumaczone na język polski termin governance wywodzi się z języka greckiego, od słowa kubernetes oznaczają‑
cego „sterowanie”24 tłumaczenie to nie oddaje jednak istoty tego pojęcia z tego względu w literaturze krajowej Public Governance jest najczęściej określane właśnie mianem „współrządzenia”, a także „zarządzania interaktywnego”, „współzarządzania”
czy „zarządzania partnerskiego”25
Według b g petersa i j pierre’a ideę Public Governance można scharakteryzować poprzez cztery następujące jego właściwości26:
1) dominacja sieci – uczestnicy sieci, w tym obywatele, decydują o zakresie i sposobie świadczenia dóbr publicznych;
2) rządzenie interaktywne zamiast imperatywnego – wpływanie zamiast kontroli;
w Public Governance kształt polityki społecznej kraju jest wynikiem partnerstwa
19 r a W rhodes, The New Governance: Governing without Government, „political studies” 1996, no XliV; r a W rhodes, Understanding Governance, open university press, buckingham 1997
20 W kickert, Public Governance in the Netherlands: An Alternative to Anglo ‑American Managerialism,
„public administration” 1997, no 75(4)
21 g b peters, j pierre, Governance without Government? Rethinking Public Administration, „journal of public administration research and theory” 1998, no 8
22 j kooiman, Social ‑Political Governance: Overview, Reflections and Design, „public management”
1999, no 1(1)
23 r denhardt, j denhardt, The New Public Service: Serving, Not Steering, m e sharpe, armonk 2003
24 i zachariasz, Public governance a interes prawny – różne wzorce procesu administrowania?, w: Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i Europie, red a bosacki, h izdebski, a nielicki, i zachariasz, liber, Warszawa 2010, s 147
25 h izdebski, Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli polityczno‑
‑prawnej, w: Nowe zarządzanie publiczne , op cit , s 24
26 g b peters, j pierre, Governance without , op cit , s 225–227
z uczestnikami sieci społecznych, traktowanymi jako równoprawni partnerzy procesów politycznych; rząd nadal ma władzę oraz instrumenty bezpośredniego oddziaływania, są one jednak wykorzystywane do wpływania na określone procesy i zjawiska, a nie do sterowania nimi;
3) łączenie zasobów publicznych i prywatnych – współpraca podmiotów publicznych i prywatnych umożliwia im dostęp do zasobów i osiąganie celów, które byłyby niemożliwe do uzyskania bez tej współpracy;
4) korzystanie z różnych instrumentów oddziaływania – stosowanie różnych mecha‑
nizmów wpływania na rozwijanie współpracy i partnerstwa w ramach sieci spo‑
łecznych
za kluczowy element Public Governance uznaje się wartość publiczną prekurso‑
rem badań w tym zakresie oraz autorem definicji wartości publicznej (Public Value) jest m moore, profesor harvardu zgodnie z jego koncepcją, strategia organizacji publicznej, zorientowana na tworzenie wartości, musi się opierać na trzech głównych elementach27:
1) musi być ukierunkowana na tworzenie czegoś zasadniczo cennego (czyli wartości publicznej),
2) musi być uzasadniona, czyli otrzymywać odpowiednie wsparcie ze strony obywateli dla swoich działań,
3) musi być operacyjnie i administracyjnie wykonalna
Public Governance, jak również wartość publiczna, są często krytykowane za zbyt teoretyczne i zarazem mało wyraziste ujęcie pojawiają się nawet opinie, że są one potwierdzeniem przeniknięcia postmodernizmu do sektora publicznego28
praktycznym wymiarem Public Governance są koncepcje New Public Service (nowej służby publicznej) oraz Good Governance (dobrego rządzenia) pierwsza z nich odnosi się do modeli Public Governance wdrażanych w usa, natomiast druga jest stosowana w europie29
New Public Service opiera się na siedmiu zasadach, będących w opozycji do npm30:
służyć obywatelom, nie klientom,
• poszukiwać interesu publicznego,
• przedkładać wartości obywatelskie i służbę publiczną nad przedsiębiorczość,
• myśleć strategicznie, działać demokratycznie,
• zapewnić rozliczalność,
• raczej służyć, zamiast sterować,
•
27 m moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, harvard university press, cambridge 1995, s 71
28 h izdebski, Nowe kierunki , op cit , s 21
29 t strąk, Modele dokonań jednostek sektora finansów publicznych, difin, Warszawa 2012, s 85
30 r denhardt, j denhardt, The New Public , op cit
Janusz Czekaj, Bernard Ziębicki
74
przedkładać wartość ludzi nad produktywność
• pojęcie Good Governance (dobrego rządzenia) zostało wprowadzone na początku lat 90 XX w przez bank światowy dotyczyło ono zbioru zasad mających słu‑
żyć poprawie skuteczności osiągania celów rozwojowych w ramach programów pomocowych dla krajów rozwijających się31 obecnie koncepcja ta jest znacznie szersza jest traktowana jako zbiór zasad odnoszących się do procesów oraz instytucji służących podejmowaniu decyzji i sprawowaniu władzy w danym kraju obejmuje dwa wymiary: funkcjonowanie administracji i władz politycznych (na wszystkich poziomach władzy) oraz włączanie w procesy decyzyjne różnych interesariuszy zewnętrznych (zwłaszcza organizacji społecznych i pozarządowych)32 Według banku światowego, „dobre rządzenie” powinno się opierać na następujących zasadach33:
głos i rozliczność (określenie odpowiedzialności instytucji publicznych i zapew‑
• nienie prawa do wyrażania opinii na ich temat przez obywateli), stabilność polityczna i brak przemocy,
• efektywność rządów,
• jakość regulacyjna (prawa),
• rządy prawa,
• kontrola korupcji
• podobne zasady zostały sformułowane przez komisję europejską w opracowaniu pt European Governance. A White Paper34 w 2001 r , w którym określono standardy sprawowania władzy w krajach unii europejskiej (tabela 6 1)
W ocenie banku światowego polska w dalszym ciągu osiąga niskie standardy we wszystkich wymiarach dobrego rządzenia, a zwłaszcza w zakresie przejrzysto‑
ści działania sfery publicznej, jakości prawa, jego przestrzegania i egzekwowania, a także efektywności i skuteczności realizacji zadań publicznych potrzeba dalszego doskonalenia rządzenia w polsce znalazła odzwierciedlenie w opracowanym przez rząd projekcie strategii na lata 2011–2020 pt Sprawne państwo 202035 obejmuje ona cztery kluczowe aspekty funkcjonowania naszego państwa: lepsze planowanie i wyższą efektywność działania na wszystkich szczeblach władzy; zwiększenie roli debaty, dialogu i komunikacji; zapewnienie wysokiej jakości usług publicznych oraz budowę konkurencyjnej infrastruktury instytucjonalnej i prawnej
31 k lisiecka, t papaj, e czyż ‑gwiazda, Public Governance koncepcją zarządzania w administracji publicznej, uniwersytet ekonomiczny w katowicach, katowice 2011, s 56
32 Koncepcja Good Governance – refleksje do dyskusji, ministerstwo rozwoju regionalnego, depar‑
tament koordynacji polityki strukturalnej, Warszawa 2008, s 6, http://www mrr gov pl/aktualnosci/
fundusze_europejskie_2007_2013/documents/koncepcja_good_governance pdf, 12 01 2013
33 Worldwide Governance Indicators, http://www info worldbank org/governance/wgi/2013, 20 12 2013
34 European Governance. A White Paper, commission of the european communities, brussels, s 10, http://eur‑lex europa eu/lexuriserv/site/en/com/2001/com2001_0428en01 pdf, 12 01 2013
35 Sprawne Państwo 2020, ministerstwo spraw Wewnętrznych, Warszawa 2011, s 301
tabela 6.1. zasady dobrego rządzenia wg komisji europejskiej
Zasada Interpretacja
Otwartość (openness) instytucje administracyjne powinny być transparentne dla obywateli i opinii publicznej
Partycypacja (participation)
zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach administracyjnych na wszystkich poziomach władz publicznych, w ramach wszystkich głównych etapów realizacji polityk publicznych, a zwłaszcza zapewnienie udziału w pracach administracyjnych organizacjom społecznym, pozarządowym, przedstawicielom pracodawców i związków zawodowych
Rozliczalność
(accountability) ustalenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych instytucji; zapewnienie rozdziału między władzą ustawodawczą a wykonawczą
Efektywność
(effectiveness) poprawa efektywności ekonomicznej, a także skuteczności i sprawności realizowania celów polityk publicznych
Koherencja (coherence) integracja zarządzania różnymi politykami publicznymi na poziomie zarówno międzynarodowym, jak i krajowym
Źródło: European Governance. A White Paper, commission of the european communities, brussels, s 10, http://eur‑lex europa eu/lexuriserv/site/en/com/2001/com2001_0428en01 pdf, 12 01 2013