Geneza regionów w Europie

Genezy Komitetu Regionów – instytucji Unii Europejskiej doszukiwać się należy w sytuacji, jaka ukształtowała się po drugiej wojnie światowej, zwłasz-cza w okresie, gdy w 1951 r. powstała Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS). Układ o jej powołaniu wszedł w życie w 1952 r. Przyjmuje się, że był to pierwszy zalążek obecnej Unii Europejskiej¹. Już wówczas zdawano so-bie sprawę z ważnej roli, jaką mają odgrywać poszczególne regiony w Europie.

1 ABC Unii Europejskiej. Europa Regionów, rola Komitetu Regionów, Warszawa 2004. Dział 5, s. 1.

NAUKA.GOSPODARKA.SPOŁECZEŃSTWO NR 1 ROK 2010

Streszczenie

Komitet Regionów w Unii Europejskiej powstał w 1994 roku, chociaż jego przesłanek należy doszukiwać się znacznie wcześniej. Zadania tej unijnej instytucji polegają na zagwarantowaniu podejmowania decyzji społecznościom lokalnym w wytyczeniu kierunków polityki w swoim środowisku. Po rozszerzeniu Unii Komi-tet Regionów liczy 317 reprezentantów, w tym 21 z Polski (tyle ile z Hiszpanii).

Powoływany jest przez Radę Unii Europejskiej. Zajmuje się takimi zagadnieniami, jak: rozwój komunikacji lokalnej, funkcjonowanie transportu, służba zdrowia, edukacja, kultura i szeregiem innych zagadnień w ramach swego lokalnego śro-dowiska. Euroregiony mogą ubiegać się o wsparcie w ramach unijnych progra-mów pomocowych. Istnieją one również w Polsce, najmłodszy z nich to Region Puszcza Białowieska.

Słowa kluczowe: Unia Europejska. Polska, euroregiony, regiony, polityka lokalna, środowisko, reprezentanci.

Początkowo odnosiło się to do państw, które tworzyły tę pierwszą europejską wspólnotę. Przypomnijmy, że Europejska Wspólnota Węgla i Stali utworzona została przez następujące państwa: Belgię, Holandię Luksemburg, Francję, Re-publikę Federalną Niemiec i Włochy. Trzy państwa – Belgia, Holandia i Luk-semburg miały już pewne doświadczenie wspólnotowe, tworzyły bowiem stop-niowo od 1944 roku unię gospodarczą, określaną mianem Benelux; jednym z ważnych jej celów była koordynacja polityki gospodarczej i społecznej. Po-mimo tego, początkowo świadomość Europejczyków w zakresie celowości wyrównywania poziomu gospodarczego w poszczególnych regionach Europy była niewielka. Dominowała wówczas myśl gospodarczo-społeczna i w pew-nym sensie polityczna, że każde państwo winno rozwijać się samodzielnie².

Jednakże dysproporcje w rozwoju państw i regionów, zauważane między Beneluxem i Włochami, a także Francją ujawniły się szczególnie w latach pięć-dziesiątych i sześćpięć-dziesiątych ub. wieku. Było to przyczyną, że w Europie Za-chodniej zaczęto dogłębnie zastanawiać się nad koniecznością rozwoju polityki regionalnej, niezależnie od tego, w jakim państwie (państwach) leży dany re-gion, bowiem regiony nie zawsze pokrywają się z granicami państwowymi.

Zatem w Europie opracowanych zostało wiele programów rozwojowych o cha-rakterze międzyregionalnym. Na tej podstawie powstały ,,ramy programowe i polityczne ułatwiające podjęcie współpracy, przyczyniły się one do profesjo-nalizacji w budowaniu sieci powiązań międzyregionalnych i ich wykorzystywa-niu przez regiony do wspólnych przedsięwzięć”³. Od tej pory problem regionów uzyskał specjalny charakter, chociaż początkowo niewiele się o tym mówiło.

Ale ważne było to, że problematyka ta zaczęła wykraczać poza ramy EWWiS, a pojęcie regionu uzyskiwało nowe, znacznie szersze znaczenie niż to było po-czątkowo. W tym czasie zostały opracowane pierwsze fundamenty polityki regionalnej wraz z zasadą przekazywania środków finansowych od władz cen-tralnych dla wsparcia rozwoju regionów. Pomocne w tym zakresie były do-świadczenia niemieckie zaczerpnięte z usytuowania landów w niemieckim pań-stwie federalnym. Wielu autorów wskazuje, że od tej pory Komitet Regionów stale wzmacnia swoją pozycję w strukturach Unii Europejskiej różnymi meto-dami, a przede wszystkim ,,poprzez stosowanie metody selektywnego rozpa-trywania spraw (było ich bardzo dużo) i koncentrowanie się na wybranych dziedzinach. Przykładem takiej koncentracji jest szczególnie zainteresowanie Komitetu Regionów kwestią funduszy strukturalnych”⁴.

Wyrazem polityki regionalnej stało się utworzenie w 1957 r. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Jego zadaniem było wspieranie rozwoju regionalnego przez przydział konkretnych funduszy. Warto zasygnalizować, że

2 Prawo Unii Europejskiej – zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, wydanie drugie uzupeł-nione, Warszawa 2003, s. 32.

3 Z. Czachór, Cz. Mojsiewicz, Leksykon Unii Europejskiej, Wrocław 2002, s. 75.

4 Prawo europejskie – zarys wykładu, pod redakcją R. Skubisza, E. Skrzydło-Tefelskiej, wydanie drugie, Lublin 2005, s. 100.

nieco wcześniej powołany został Europejski Fundusz Społeczny, który jest naj-starszym funduszem strukturalnym Unii Europejskiej. Początkowo jego zadanie sprowadzało się do szeroko rozumianej pomocy społecznej, później zostało znacznie rozszerzone. Oba te fundusze spełniają ważną rolę w unijnej polityce regionalnej, zwłaszcza po zmianach strukturalnych, jakie zaszły po częściowej restrukturyzacji Unii wynikające z ostatecznego przyjęcia Traktatu Lizbońskie-go przez Polskę i Czechy w 2009 r.

Dla rozwoju polityki regionalnej szczególne znaczenie, zwłaszcza dla akty-wizacji lokalnych społeczności, miało powstanie w 1957 r. dwóch nowych wspólnot europejskich, to jest Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom). Rozwój tych wspólnot dowiódł, że polityka gospodarcza, wspólnie realizowana przez kilka państw, może przynosić większe rezultaty niż w przypadku jednego państwa. To było między innymi przesłanką, że do EWG jako najbardziej prężnej organizacji gospodarczej i integracyjnej zarazem, wkrótce zaczęły przystępować inne pań-stwa. W 1973 r. przystąpiły do niej Wielka Brytania, Dania i Irlandia, w 1981 r.

Grecja, a w 1986 r. Hiszpania i Portugalia. Gdy powstawała Unia Europejska, należało do niej dwanaście państw, trzy następne, to jest Austria, Finlandia i Szwecja, przystąpiły w nieco późniejszym czasie i było wówczas w ramach wspólnoty piętnaście państw, popularnie określanych jako „stara piętnastka”.

Rozszerzenie Unii Europejskiej (wcześniej EWG) o nowe państwa, z któ-rych niektóre, jak Grecja czy Portugalia znajdowały się na znacznie niższym poziomie gospodarczym, były po prostu państwami biednymi, miało duże zna-czenie dla przyszłości. Unaoczniło to bowiem, jak wielkie różnice w poziomie rozwoju gospodarczego występują pomiędzy wieloma regionami Europy. Naj-bardziej widoczne stawało się to między Grecją, Portugalią i Irlandią a także południem Włoch z jednej strony, a państwami Beneluxu, Niemiecką Republiką Federalną, Szwecją i Danią z drugiej.

Z kolei, wraz z powołaniem Unii Gospodarczej i Walutowej i stopniowym znoszeniem granic wewnętrznych, wyraźniej zauważalne były dysproporcje poziomu gospodarczego pomiędzy obszarami peryferyjnymi i centralnymi, nawet w ramach państw tzw. rozwiniętych. Dysproporcje te szczególnie wyraź-nie kształtowały się w państwach biedwyraź-niejszych i w zawyraź-niedbanych regionach Europy. Dostrzeżono wówczas konieczność lepszego wykorzystania rozproszo-nych dotychczas środków przeznaczorozproszo-nych na finansowanie akcji regionalrozproszo-nych, służących wsparciu intensywniejszego rozwoju gospodarczego w owych obsza-rach. Polityka regionalna stała się jednym z podstawowych działań Unii, mają-cych na celu zmniejszenie różnic między regionami i stopniową likwidację za-cofania regionów mniej uprzywilejowanych. Wkrótce działania te okazały się niebywale zasadne, bowiem przynosić zaczęły duże i widoczne korzyści. Stały się również przesłanką powstania wielu nowych myśli, idei i koncepcji związa-nych z regionami i ich integracją.

Najbardziej znana myśl, która zaczęła upowszechniać się w latach siedem-dziesiątych ub. wieku, to hasło ,,Europa Regionów”. Pojęcie to nie znalazło odniesienia w żadnych aktach prawnych Unii Europejskiej, ale upowszechniło się i do dziś jest używane, chociaż trzeba wyraźnie zaznaczyć, że podkładane są pod niego różne treści. Początkowo do idei ,,Europy Regionów” odnoszono się dosyć nieufnie. Obawiano się, że może doprowadzić to do osłabienia państw narodowych, a nawet ich podziału, bowiem regiony w niektórych państwach zachodnioeuropejskich, jak na przykład w Hiszpanii, mają bardzo szeroki za-kres autonomii. Wkrótce jednak wyzbyto się tych obaw, gdyż przekonano się, że ,,Europa Regionów” to zupełnie co innego, że jest to koncepcja, która w pierwszej kolejności uwzględnia rozwój regionalny, pozostawiając na uboczu problemy polityczne. Państwa narodowe w dalszym ciągu zachowują swoją tożsamość, natomiast rozwój regionalny znacznie je wzmacnia gospodarczo, pomaga przełamywać uprzedzenia i narosłe od wieków antagonizmy.

Pod względem formalno-prawnym, istotne znaczenie dla polityki regionalnej miało powstanie w 1992 r. Unii Europejskiej. Powołana ona została na mocy Traktatu o Unii Europejskiej, który został podpisany przez dwanaście państw Wspólnot Europejskich w holenderskim miasteczku Maastricht; dlatego też popularnie określa się go jako Traktat z Maastricht.

,,Traktat o Unii Europejskiej (TUE), Traktat z Maastricht, traktat powołujący Unię Europejską oraz nowelizujący traktaty założycielskie powołujące Wspól-noty Europejskie (WE). TUE jest traktatem założycielskim oraz traktatem mo-dyfikującym. Został podpisany przez 12 państw członkowskich WE (Niemcy, Francja, Włochy, Belgia, Holandia, Luksemburg, Wielka Brytania, Dania, Ir-landia, Grecja, Hiszpania i Portugalia) 7.II.1992 r. w Maastricht, wszedł w życie 1.X.1993”⁵. Na jego podstawie zostały zmienione traktaty, które ustanawiały:

Europejską Wspólnotę Gospodarczą, Europejską Wspólnotę Energii Atomowej i Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, z których wyrosła Unia Europejska.

W swojej aktualnej strukturze Unia Europejska przybiera formułę trójczłonową, której symbolicznym wyobrażeniem graficznym są trzy filary na wzór główne-go elementu architektury antycznej. Zatem określa się, że Unia Europejska jako nowy typ organizacji państw ma konstrukcję trójfilarową; niejednokrotnie wy-rażana też jest formuła, że Unia jest ukonstytuowana przez trzy filary. Pierwszy odnosi się do dwóch Wspólnot Europejskich: Wspólnoty Europejskiej (uprzed-nio EWG) i Euratomu (trzecia Wspólnota – EWWiS przestała funkcjonować z dniem 23 lipca 2002 roku wobec wygaśnięcia mocy traktatu powołującego ją).

W ramach tego pierwszego filaru realizowane są podstawowe cele gospodar-czo-społeczne Unii: urzeczywistniane są założenia wspólnego-jednolitego ryn-ku europejskiego, unia celna i walutowa, prowadzone są wspólne polityki – handlowa, regionalna, rolna. W ramach tego filaru dokonywane są także zmiany instytucjonalne, tj. zmiany w funkcjonowaniu organów UE przede wszystkim

5 Encyklopedia Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 416.

na podstawie modyfikacji traktatów założycielskich. W ramach drugiego filaru prowadzona jest współpraca państw członkowskich w zakresie polityki zagra-nicznej i bezpieczeństwa. Natomiast w trzecim filarze podejmowana jest współ-praca w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości.

Proces instytucjonalizacji funkcjonowania Unii Europejskiej odnosi się także do polityki regionalnej, a wyrazem tego jest właśnie powołanie przez Radę Unii Komitetu Regionów. Jest on jednym z organów Unii. W swej działalności kie-ruje się m. in. zasadą subsydiarności, znaną również pod inną nazwą jako zasa-da pomocniczości. Sama nazwa odzwierciedla sens i zazasa-dania polityki regional-nej. Generalnie sprowadza się do tego i zarazem oznacza, że każda decyzja w odniesieniu do regionów powinna być podejmowana na możliwie najniższym szczeblu. Pojęcie subsydiarności nie jest nowym w naukach społecznych. Ła-cińskie subsidiarus oznacza pomocniczy, dodatkowy, wspierający. Jej korzenie wywodzą się z filozofii polityki sięgającej starożytności. Myśl tę spotyka się u Arystotelesa, później również u Hegla i Proudhona. W czasach nowożytnych i nam współczesnych idea subsydiarności najbardziej została rozwinięta w na-uce społecznej Kościoła katolickiego⁶, między innymi w encyklikach papieży Leona XXIII, Piusa XI i Jana Pawła II.

W stosunku do Unii Europejskiej i jej konkretnych działań można przyjąć, że zasada subsydiarności odnosi się do podziału zadań między jej organami a władzami administracyjnymi i samorządowymi państw członkowskich.

Z dokumentów unijnych jasno wynika⁷, że problemy spójności i działania pomo-cowe zajmują tu bardzo ważne miejsce. Komitet Regionów stał się pewnego rodza-ju strażnikiem stosowania zasady subsydiarności, zwłaszcza w takich kwestiach, jak: problem suszy na południu Europy, polityka urbanizacji i zagospodarowania ziemi, rozwój sieci transeuropejskich – komunikacyjnych, energetycznych i tele-komunikacyjnych, bezpośrednia pomoc dla niektórych regionów (Bałkany) itp.

Z dokumentów unijnych wynika również, że pierwszeństwo działań w kon-kretnych sprawach, które dotyczą realizacji głównych celów Unii, w tym roz-woju regionalnego, zawsze należy do państw członkowskich Unii Europejskiej.

W sytuacjach zaś, kiedy cele te nie mogą być osiągnięte samodzielnie, wówczas z pomocą przychodzi Unia (za pośrednictwem rozmaitych funduszy UE). Po-dobnie państwa członkowskie za zgodą własnych rządów mogą w konkretnych sprawach regionalnych przekazywać swoje uprawnienia decyzyjne jednostkom administracyjnym i samorządowym niższych szczebli, władzom regionalnym i lokalnym. W ramach decentralizacji działań państwa na szczeblu centralnym, to regionalno-lokalne instytucje administracji publicznej, inne organizacje spo-łeczne realizują programy lokalnego rozwoju gospodarczego, spospo-łecznego, kulturalnego w ramach swych uprawnień. I analogicznie – dopiero wtedy, kiedy programy te nie mogą być urzeczywistnione samodzielnie, z pomocą

6 Jan Paweł II, Europa zjednoczona w Chrystusie, Kraków 2002, s. 136 i nast.

7 A. Blair, Nowy przewodnik po Unii Europejskiej, Warszawa 2002, s. 154-156 (również wydania późniejsze).

dzi dane państwo. Jest w ten sposób realizowana zasada subsydiarności, którą kieruje się Komitet Regionów w praktyce swego funkcjonowania. Zasada sub-sydiarności odnosi się także do rozwoju tzw. euroregionów, czyli obszarów przygranicznych sąsiadujących państw, gdzie konieczna jest współpraca orga-nów samorządu sąsiednich jednostek terytorialnych w podejmowaniu wspól-nych działań służących wspólnemu dobru. Chodzi zatem o to, mówiąc najogól-niej, aby instytucje unijne nie wyręczały bezpośrednio władz centralnych państw członkowskich, te zaś aby nie zastępowały i nie wykonywały zadań, które mogą lepiej wykonać władze terenowe lokalne i regionalne. One bowiem najlepiej znają swoje problemy, konkretne uwarunkowania i możliwości rozwo-ju z myślą o lokalnych społecznościach.

Jest to zgodne z podstawowymi założeniami polityki unijnej, zwłaszcza w sferze gospodarczej. Zasada subsydiarności oznacza w konsekwencji ko-nieczność społecznego uzasadniania danych decyzji; jest więc przeciwstawna temu, z czym niejednokrotnie spotykały się europejskie społeczności, że insty-tucje władzy na szczeblu centralnym w odniesieniu do kwestii rozwoju regio-nalnego (i nie tylko) podejmują decyzje arbitralne, co jest zawsze najbardziej typowe w państwach totalitarnych. Generalnie chodzi więc o to, aby procesy decyzyjne były jak najbardziej przybliżone do obywatela, aby ludzie stawali się gospodarzami swoich małych ojczyzn, aby mogli wypowiadać się i wpływać na decyzje, które ich najbardziej dotyczą. Dopiero w takich warunkach i w takiej sytuacji mogą się czuć współorganizatorami i gospodarzami w swoich regionach.

W umacnianiu roli Komitetu Regionów i tworzeniu ,,Europy Regionów”

istotne znaczenie ma wsparcie instytucjonalne władz Unii Europejskiej na róż-nych szczeblach. Na ogół jest to czynione, z tym jednak, że wymagana jest tu procedura uzgadniania, a zatem konieczna staje się bardziej decentralizacja decyzji, nie zaś centralizacja. Odnosi się to nie tylko do relacji organy Unii – rządy państw członkowskich Unii Europejskiej, ale jest to zasada uniwersalna odnosząca się do wszystkich państw członkowskich. Jak już wspomniano, pole-ga to na ciągłym przekazywaniu uprawnień decyzyjnych ze szczebli władzy centralnej do niższych jednostek władz lokalnych – terenowych⁸.

W okresie formowania się Unii Europejskiej i w czasie jej pierwszego okre-su rozwoju ideę regionalizacji w Europie na ogół zawsze popierały powstające na kontynencie nowe organizacje polityczne, społeczne, gospodarcze, kultural-ne, miasta, regiony, wyodrębniające się obszary czy grupy ludności. Można tu wymienić między innymi Radę Europejską Gmin i Regionu, Zgromadzenie Regionalne Europy czy też największy organ, jakim jest Komitet Regionów, który został powołany na mocy Traktatu z Maastricht. Od samego początku miał on istotne znaczenie polityczne i gospodarcze, oznaczał bowiem osadzenie polityki regionalnej w ścisłych strukturach unijnych, przez co następowało umocnienie polityki regionalnej.

8 Prawo Unii Europejskiej – zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, wydanie drugie uzupeł-nione, Warszawa 2003, s. 28.

W odniesieniu do polityki regionalnej najważniejsze procesy decyzyjne w Unii Europejskiej zapadają w Komisji Europejskiej, która jest organem ini-cjującym działania i wykonawczym, w Parlamencie Europejskim i Radzie Unii Europejskiej, która jest organem prawodawczym, podejmującym ostateczną decyzję. W tym zakresie istotne znaczenie miało podpisanie w 1986 r. Jednoli-tego Aktu Europejskiego, a następnie Traktatu o Unii Europejskiej w Maastricht w 1992 r.; na podstawie tych traktatów ustalone zostały w kolejności – jednolite ramy instytucjonalne (ujednolicono system organów Wspólnot Europejskich) oraz zaczął obowiązywać mechanizm decyzyjny pomiędzy poszczególnymi unijnymi instytucjami⁹.