Gospodarowanie odpadami komunalnymi jako zadanie publiczne
I. Gospodarowanie jako element gospodarki
Gospodarka jest przedmiotem zainteresowania badaczy wielu gałęzi wiedzy, co sprawia, że trudno ją określić jednoznacznie. Stąd też wynika jej wieloaspektowy cha-rakter i to, że można ją rozumieć w różny sposób. Należy jednak podkreślić, że pojęcie gospodarki jest w pierwszym rzędzie pojęciem nauk ekonomicznych. Oczywiście za-równo gospodarka, jak i działalność gospodarcza poddane były i nadal są w pewnym zmiennym zakresie regulacji prawnej, która, odnosząc się do istniejących stosunków gospodarczych, ma jednak względem gospodarki charakter wtórny. Prawo bowiem jako pewien porządek normatywny powstaje zawsze na bazie określonej rzeczywistości spo-łecznej, istniejącej w określonym miejscu i czasie. Przedmiotem regulacji prawnej w tym przypadku będą stosunki społeczne związane z procesem produkcji, wymiany i podzia-łu, czyli istniejący aktualnie układ stosunków gospodarczych. W tym znaczeniu można więc mówić o służebnej (wtórnej) roli prawa wobec gospodarki312. Gospodarka jako ten fragment rzeczywistości, który rozwija się w oparciu o samoczynne i obiektywne me-chanizmy i prawa ekonomiczne, ma więc niewątpliwie względem regulacji prawnych charakter pierwotny.
W nauce publicznego prawa gospodarczego wyróżnia się gospodarkę w sensie funkcjonalnym, materialnym i podmiotowym. W ujęciu funkcjonalnym jest wytwarza-niem dóbr oraz świadczewytwarza-niem usług w celu zaspokojenia potrzeb społecznych313. W uję-ciu podmiotowym gospodarka to całokształt instytucji i urządzeń służących zaspokoje-niu potrzeb społecznych. W tym ujęciu gospodarka jest pojmowana nie jako określona
312 K. Strzyczkowski, Rola współczesnej administracji w gospodarce, Warszawa 1992, s. 9; M. Szydło,
Swoboda działalności gospodarczej…, s. 19; J. Grabowski, Rola i funkcje prawa…, s. 213; zob. też J.
Gra-bowski, Prawo a gospodarka, Rola i funkcje prawa w kształtowaniu stosunków gospodarczych, [w:] R. Hau-ser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), op. cit., t. 8a. Publiczne prawo gospodarcze, s. 4-5.
dziedzina życia społecznego, lecz jako działalność podmiotów gospodarujących. Tym samym każdy podmiot, który gospodaruje, tj. podejmuje, prowadzi działalność gospo-darczą, wyznacza zakres gospodarki w ujęciu podmiotowym, gdyż gospodarka to ogół podmiotów uczestniczących w procesie gospodarowania, tj. działalności zmierzającej, mniej lub bardziej bezpośrednio, do zaspokojenia potrzeb społecznych poprzez wyko-rzystanie dostępnych zasobów314. Funkcjonalne i podmiotowe ujęcie gospodarki nie opisują tego zjawiska w sposób dostateczny. Gospodarka poza tymi ujęciami ma także aspekt materialny. W ujęciu materialnym gospodarka to całokształt zgromadzonego kapitału produkcyjnego (i usługowego) oraz dostępnych zasobów naturalnych315.
Przez ekonomistów gospodarka jest pojmowana jako działalność gospodarcza, słu-żąca zaspokajaniu ludzkich potrzeb poprzez produkcję dóbr, podział dóbr i świadczenie usług316. Procesy produkcji, wymiany i podziału tworzą więzi społeczne określane mianem stosunków gospodarczych. Procesy gospodarcze, biorące w nich udział podmioty i powjące między nimi stosunki tworzą gospodarkę. Przedstawiciele nauk ekonomicznych sta-wiają znak równości pomiędzy gospodarką w ujęciu funkcjonalnym a działalnością go-spodarczą (gospodarowaniem). Skoro ekonomicznie pojmowana „gospodarka” oznacza po prostu określoną działalność gospodarczą, z prawnego punktu widzenia pojęcie gospodar-ki w ujęciu ekonomicznym ma stosunkowo niewielką wartość, akcentuje jedynie przed-miotowy aspekt tej działalności, nie wypowiada się w kwestii podmiotów, które tę dzia-łalność prowadzą. Najistotniejsze jest to, żeby zaspokojone zostały potrzeby ludzkie.
Przedstawiciele doktryny317 podkreślają, że gospodarka to proces służący planowe-mu zaspokajaniu potrzeb ludzkich. Gospodarka jest więc działalnością o wyraźnie okre-ślonych zadaniach i celach. Ustawodawca polski opiera się na ujęciu funkcjonalnym określenia gospodarki, które w istocie jest równoznaczne z działalnością gospodarczą. Obejmuje ona swym zakresem zarówno procesy produkcji, jak i wymiany. Jest to dzia-łalność motywowana względami ekonomicznymi podmiotów gospodarujących, to one podejmują racjonalne decyzje o podziale wytworzonych dóbr i usług. Ten aspekt działal-ności podkreśla M. Szydło318, twierdząc, że istotą działań czy też zachowań składających się na działalność gospodarczą jest podejmowanie racjonalnych decyzji o wykorzystaniu posiadanych środków produkcji do wytworzenia takich a nie innych dóbr lub usług319.
314 Ibidem, s. 21.
315 Zob. szerzej: ibidem…, s. 21-22.
316 Zob. C. Banasiński, Istota prawa administracyjnego gospodarczego, [w:] C. Banasiński, H. Gron-kiewicz-Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski, Prawo
gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2001, s. 17-18.
317 T. Rabska, Prawo gospodarcze stosunków gospodarczych, Warszawa-Poznań 1977, s. 21; M. Wali-górski, Nowe prawo…, s. 82.
318 M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej…, s. 20.
319 Zdaniem autora racjonalność zachowań jest właśnie podstawową właściwością charakteryzującą każdą działalność gospodarczą, przy czym racjonalność – jako swoisty kanon gospodarowania – polega
Wytwarzane w ten sposób dobra lub świadczone usługi mają w swoim założeniu zaspo-kajać potrzeby ludzkie, zarówno te materialne (bytowe), jak i niematerialne (duchowe). Podmiot wytwarzający dane dobra czy usługi najczęściej nie zaspokaja potrzeb własnych, lecz przeznacza je zazwyczaj dla zaspokajania cudzych potrzeb i oczekiwań. Wymienia je na pożądane przez siebie dobra.
Niewątpliwie daną gospodarkę można potraktować zawsze jako pewien dający się wyodrębnić system. Na pojęcie „gospodarka” składa się bowiem całokształt reguł i me-chanizmów gospodarowania oraz warunków materialnych, instytucjonalnych, społecznych, politycznych, w których się ono odbywa320. W pojęciu „system gospodarczy” zawiera się zamknięcie gospodarki określoną koncepcją jej koordynacji. Gospodarka może być ko-ordynowana za pośrednictwem rynku (gospodarka rynkowa) lub bezpośrednio przez państwo (gospodarka centralnie sterowana)321. Jak zauważa T. Kocowski322, współzależność gospodarki, państwa oraz prawa wydaje się dzisiaj bezdyskusyjna. Współcześnie państwo nie może istnieć bez gospodarki, a prawidłowe funkcjonowanie gospodarki jest w istocie niemożliwe bez państwa323. Oba te układy powinny pozostawać ze sobą w swoistej sym-biozie. Spoiwem łączącym oba te układy jest niewątpliwie prawo. Oddziaływanie państwa za pomocą prawa stanowionego na gospodarkę i uczestników procesu określanego mianem gospodarowania, a także powstające na tym tle relacje, to problem będący przedmiotem analizy wielu badaczy324. Kwestia ta dotyczy także obszaru gospodarowania odpadami komunalnymi, co potwierdzą rozważania w dalszej części dysertacji.
w tym przypadku na tym, że to podmiot prowadzący działalność gospodarczą zmierza do osiągnięcia możli-wie najbardziej korzystnych rezultatów, przy równoczesnym możlimożli-wie minimalnym zaangażowaniu wła-snych środków i nakładów. Drugim koniecznym elementem jest wolność działania (swoboda zachowań), która uznawana jest za niezbędną przesłankę efektywnego (racjonalnego) gospodarowania. W ujęciu praw-nym tego rodzaju swoboda określana jest mianem wolności działalności gospodarczej (ibidem, s. 20-21).
320 R. Milewski, Elementarne zagadnienia ekonomii, Warszawa 2004, s. 25.
321 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne…, 2005, s. 22.
322 T. Kocowski, Reglamentacja działalności gospodarczej w polskim administracyjnym prawie
gospo-darczym, Wrocław 2009, s. 20.
323 W nauce prawa gospodarczego publicznego, analizując rolę i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej wskazuje się na trzy jego funkcje. Pierwsza funkcja prawa wobec gospodarki ma charakter służeb-ny. Przy takim założeniu rola prawa wobec ekonomii wyraża się w stanowieniu norm prawa zezwalających lub stwarzających bodźce, zachęty do efektywnej działalności gospodarczej. Może to się wyrażać w znosze-niu różnych ograniczeń typu reglamentacyjnego przy podejmowaznosze-niu określonych działań gospodarczych, wprowadzaniu ulg i zwolnień celnych lub podatkowych dla przedsiębiorców. Druga rola prawa wiąże się z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania mechanizmu gospodarki rynkowej. Fundamentalnymi wa-runkami prawnymi skutecznego działania mechanizmu rynkowego jest ochrona prawa własności, wolność gospodarcza, swoboda zawierania umów oraz ochrona swobodnej i uczciwej konkurencji. Trzecia funkcja prawa polega na korygowaniu negatywnych skutków społeczno-ekonomicznej liberalnej gospodarki rynko-wej (R. Stasikowski, Prawo a jednostka, społeczeństwo i gospodarka, „Przegląd Prawa Publicznego” 2012, nr 9, s. 69; zob. też J. Grabowski, Prawo a gospodarka…, s. 5-6, 12-15).
324 Zob. E. Borkowska-Bagieńska, Prawo i gospodarka. Refleksje o prawnych instrumentach
oddziały-wania na gospodarkę, [w:] H. Olszewski i B. Popowska (red.), Gospodarka, administracja, samorząd,
W świetle art. 20 Konstytucji RP podstawę ustroju gospodarczego stanowi dziś „społeczna gospodarka rynkowa” oparta na wolności działalności gospodarczej325, wła-sności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Użyte w art. 20 sformułowanie „społeczna gospodarka rynkowa” należy rozumieć jako dopusz-czalność korygowania praw rynku przez państwo w celu uzyskania określonych potrzeb społecznych, niemożliwych do spełnienia przy całkowicie swobodnym funkcjonowaniu praw rynku326. Od strony normatywnej sformułowanie to oznacza zobowiązanie państwa do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie dokonywanych przy poszanowaniu tych praw327. Zastąpiła ona model gospodarki nakazowo-rozdzielczej, bazującej głównie na uspołecznionych podmiotach gospodarczych328. Przedsiębiorstwa państwowe poddane zostały procesowi komercjali-zacji i prywatykomercjali-zacji. Państwo wycofało się zasadniczo z bezpośredniego prowadzenia działalności gospodarczej. W kontekście zmian ustroju gospodarczego i wprowadzenia społecznej gospodarki rynkowej, jak zauważa S. Dudzik329, w działalności administracji publicznej należy odnotować wzrost znaczenia metody cywilistycznej, istotne miejsce działalności społeczno-organizatorskiej, czyli działań faktycznych, zmierzających do
325 Zob. na temat zasady wolności działalności gospodarczej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-nego oraz zasady wolności gospodarczej na tle zasady demokratyczKonstytucyj-nego państwa prawa: C. Kulesza, Prawo
krzywdzące przedsiębiorców. Wybrane aspekty ingerencji państwa w sferę wolności działalności gospodar-czej, Białystok 2004, s. 14-47. Wolność działalności gospodarczej jest kluczowym elementem
konstytucyj-nie kształtowanego ładu gospodarczego. K. Kiczka podkreśla, że jednym z czynników wyznaczających pozycję wolności działalności gospodarczej w społecznej gospodarce rynkowej jest zagadnienie dopusz-czalnej formy jurydycznej ograniczania przedmiotowej wolności (K. Kiczka, O praktyce ograniczania
wol-ności działalwol-ności gospodarczej, [w:] J. Grabowski, K. Pokryszka, A. Hołda-Wydrzyńska (red.), op. cit.,
s. 313-329).
326 Zdaniem K. Strzyczkowskiego konstytucyjna deklaracja społecznej gospodarki rynkowej, silnie ak-centując swobodę działalności gospodarczej i prymat własności prywatnej, zakłada adekwatność ingeren-cyjną (regulaingeren-cyjną) władz publicznych. Jednocześnie autor zwraca uwagę, że publiczna działalność gospo-darcza nie podlega szczególnej ochronie konstytucji, co daje podstawę do sformułowania pytania, czy konstytucja nie stanowi w tym zakresie określonych ograniczeń. Zob. szerzej na temat praw podstawowych wobec publicznej działalności gospodarczej, konstytucyjnego rozróżnienia państwa i społeczeństwa jako przesłanki praw podstawowych, pojęcia i funkcji praw podstawowych, konstytucjonalizacji systemu gospo-darczego przez prawa podstawowe, obiektywizacji praw podstawowych, związania prawami podstawowy-mi, gwarancji dostępu do gospodarki (K. Strzyczkowski, Prawa podstawowe wobec publicznej działalności
gospodarczej, [w:] J. Grabowski, K. Pokryszka, A. Hołda-Wydrzyńska (red.), op. cit., s. 604-617).
327 K. Kiczka, Funkcje administracji gospodarczej jako przedmiot badań, [w:] B. Popowska (red.), op.
cit., s. 57. Ponadto autor zwraca uwagę, że przy interpretacji art. 20 Konstytucji RP należy – zdaniem Try-bunału Konstytucyjnego – uwzględnić jego związek z art. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Art. 1 stanowi, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wszystkich obywateli”. Wynika z niego dyrektywa przedłożenia w ra-zie potrzeby dobra ogólnego ponad dobro indywidualne czy partykularny interes grupowy. Dyrektywa ta powinna być podstawowym kryterium działania przyjętym przez konstrukcję modelu społecznej gospodar-ki rynkowej. Ibidem, s. 57.
328 Zob. szerzej na ten temat: T. Bigo, Ogólne podstawy prawne administracji stosunków
gospodar-czych, [w:] M. Jaroszyński (red.), Prawo administracyjne, cz. III, Warszawa 1952, s. 9-53; idem,
Admini-stracja przemysłu, handlu i górnictwa, [w:] M. Jaroszyński (red.), op. cit., s. 54-89.
nawiązania współpracy z obywatelami oraz działań informacyjnych administracji sa-morządowej.
W gospodarce zarówno więc państwo, w tym samorząd terytorialny, jak i jednost-ka mają do odegrania znaczącą rolę, choć czynić to powinni w nieco innym zakresie i przy użyciu odmiennych środków. Proces gospodarowania odbywa się zarówno na poziomie jednostek, jak i na szczeblu państwa. S. Dudzik330 wskazuje, że szczególne miejsce wśród różnorodnych form kształtowania lokalnego życia gospodarczego posiadają uprawnienia planistyczne samorządu terytorialnego. Zdaniem autora istnieje silny związek między planowaniem gospodarczym a realizacją przez gminę w zgodzie z zasadami racjonalnej gospodarki interesu publicznego z jednej strony oraz praktycznym kształtowaniem swo-body działalności gospodarczej podmiotów prywatnych na danym terytorium z drugiej. Przyjmuje się często, że „funkcja planowania w gospodarce rynkowej polega na równo-ważeniu często przeciwstawnych interesów społecznych i interesów indywidualnych, jako konsekwencja zadania państwa, jakim jest regulowanie dobra ogółu i wolności gospodar-czych”331. W tym kontekście gospodarowanie jawi się jako sposób zarządzania (kierowa-nia) gospodarką, której istotnym elementem będzie funkcja planowania życia gospodar-czego. Konieczność gospodarowania zdeterminowana jest ograniczonością liczbą rzeczy używanych, a to z kolei implikuje dokonywanie określonych wyborów, a więc podejmo-wanie określonych decyzji ekonomicznych. Podejmopodejmo-wanie decyzji co do tego, kto, co, kiedy, w jaki sposób i dla kogo należy produkować (świadczyć usługi), oznacza wykony-wanie działalności gospodarczej, czyli gospodarowykony-wanie332. M. Szydło wśród wszystkich działań administracji, których istotą jest oddziaływanie państwa na gospodarkę środkami administracyjnoprawnymi, wyróżnia kilka odrębnych funkcji (z których każda charak-teryzuje się tym, że jest ukierunkowana na realizację pewnych swoistych dla niej celów). Do tych funkcji zdaniem autora należy, obok planowania gospodarczego, zwłaszcza: policja gospodarcza, reglamentacja gospodarcza, pomoc państwa, polityka koniunktural-na oraz regulacja sektorów infrastrukturalnych333.
W świetle przytoczonych powyżej ustaleń doktryny prawa publicznego gospodar-czego, należy przyjąć, że gospodarowanie odpadami, w tym odpadami komunalnymi to proces, dynamiczny ciąg następujących po sobie działań prawnych i faktycznych334.
330 Ibidem, s. 147 i n.
331 K. Strzyczkowski, Rola współczesnej administracji…, s. 82.
332 Zob. W. Samecki, Gospodarowanie za pomocą planowania, Wrocław 1980, s. 7.
333 Zob. M. Szydło, Podstawowe pojęcia publicznego prawa gospodarczego, Funkcje administracji
pu-blicznej wobec gospodarki, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), op. cit., t. 8a. Publiczne prawo gospodarcze, s. 118-125; S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego…, s. 147 i n.
334 Przepisy ustawy o odpadach – jak wykazały wcześniejsze rozważania – definiują takie działania jak: „zbieranie”, „przetwarzanie”, „odzysk” czy „unieszkodliwianie” odpadów. Nie zostało natomiast zdefinio-wane przez ustawodawcę krajowego i unijnego pojęcie „odbieranie” oraz „transport” odpadów. Wszystkie te działania mają charakter faktyczny i składają się na proces gospodarowania odpadami komunalnymi.
Jeszcze raz warto przytoczyć twierdzenie A. Chełmońskiego, że tak stanowienie prawa, jak i stosowanie prawa odbywa się w ciągu zorganizowanego działania335. Zorganizowa-ny ciąg działań to ciąg podejmowania czynności prawZorganizowa-nych i faktyczZorganizowa-nych, z których każda ma określone miejsce i skutek w tym działaniu. Zorganizowany ciąg działań od-powiada pojęciu „proces”, rozumianemu jako ścisły związek regularnie następujących po sobie stadiów rozwoju, które składają się na jednolity cykl. W przypadku gdy
dzia-łania te zaspokajają potrzeby lokalnej społeczności w zakresie odbierania i zagospoda-rowania odpadów komunalnych, wykazują one znamiona działalności gospodarczej. W gospodarowaniu w ogóle, w tym także w gospodarowaniu odpadami, jego uczestnicy, wykorzystując posiadane środki produkcji, wytwarzają określone dobra lub usługi. Na-stępuje to w określonych warunkach społecznych i ekonomicznych, kształtowanych także przez prawo. Właściwością tak rozumianego gospodarowania odpadami komunal-nymi – o czym już wzmiankowano wcześniej ‒ jest jego racjonalny, czyli efektywny charakter. Gospodarowanie odpadami obejmuje także zarządzanie procesem gospoda-rowania odpadami komunalnymi, które ogniskuje się wokół: planowania, organizacji, kontroli i nadzoru nad działaniami, stanowiącymi elementy analizowanego procesu336.
Gospodarka odpadami oprócz procesu gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje swym zakresem biorące w nim udział podmioty oraz powstające między nimi stosunki gospodarcze. Gospodarowanie odpadami komunalnymi jest więc elementem gospodarki odpadami. Składa się na nią dodatkowo całokształt reguł i mechanizmów gospodarowania oraz warunków materialnych, instytucjonalnych, społecznych, politycz-nych, w których się ono odbywa. W ujęciu funkcjonalnym gospodarka odpadami jest równoznaczna z gospodarowaniem odpadami. W świetle poglądów doktryny gospodarka może być traktowana jako proces, który służy planowemu zaspokojeniu potrzeb ludzkich. Gospodarka odpadami jest działalnością o wyraźnie określonych zadaniach i celach. Potwierdzają to regulacje prawne, odnoszące się do przedmiotowego zagadnienia.
Na uwagę zasługuje zawarte w ustawie o odpadach pojęcie „gospodarki odpada-mi”337, zdefiniowanej jako wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Ustala ono relacje pomiędzy „gospodarką” a „gospodarowaniem” odpadami338. Definicja ta akcentu-je akcentu-jednak wyłącznie przedmiotowy aspekt działalności związanej z odpadami. W dużym stopniu nawiązuje ono do funkcjonalnego pojmowania gospodarki. Wytwarzanie odpadów
335 A. Chełmoński, Ciąg działań prawnych…, s. 22.
336 Na ten aspekt gospodarowania odpadami komunalnymi wskazano już w rozdziale I.
337 Zob. art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.
338 M. Górski, Nowe regulacje prawne…, s. 60. W uzasadnieniu do projektu ustawy o odpadach wyja-śniono, że zamieszczenie definicji „gospodarki odpadami” podyktowane było koniecznością zapewnienia większej niż dotychczas przejrzystości oraz spójności proponowanych przez ustawodawcę przepisów.
to nic innego jak powstawanie odpadów339. Gospodarowanie odpadami komunalnymi to natomiast działania dotyczące wytworzonych (powstałych) już odpadów, w części połą-czone z nadzorem nad tego rodzaju działaniami340. Na tej podstawie można jedynie wnioskować, że zakres przedmiotowy (a pośrednio także podmiotowy) pojęcia „gospo-darka odpadami” jest szerszy niż samego procesu „gospodarowanie odpadami”. Gospo-darowanie odpadami następuje po ich wytworzeniu. Wskazanej definicji gospodarki nie należy przypisywać zbyt dużego znaczenia, gdyż nie odnosi się ona w ogóle do jej wie-loaspektowego systemowego charakteru.
Podsumowując, gospodarowanie odpadami stanowi element gospodarki odpadami, na którą dodatkowo składa się całokształt reguł i mechanizmów gospodarowania oraz warunków materialnych, instytucjonalnych, społecznych, politycznych, w których się ono odbywa. Oprócz gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje ona swym zakresem biorące w nim udział podmioty oraz powstające między nimi stosunki gospodarcze. Gospodarowanie odpadami, w tym odpadami komunalnymi, jako element gospodarki odpadami to proces, dynamiczny ciąg następujących po sobie działań prawnych i faktycz-nych, wykazujących znamiona działalności gospodarczej. W ujęciu funkcjonalnym go-spodarka odpadami jest równoznaczna z gospodarowaniem odpadami. Właściwością tak rozumianego gospodarowania odpadami komunalnymi powinien być jego racjonalny charakter. Wykorzystując posiadane środki produkcji, uczestnicy procesu określanego mianem gospodarowania odpadami komunalnymi wytwarzają usługi lub dobra w rozpa-trywanym obszarze. Definicja gospodarki odpadami zawarta w ustawie o odpadach wskazuje na szerszy zakres przedmiotowy tego pojęcia w stosunku do „gospodarowania odpadami”, rozumiejąc ją jako wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. W du-żym stopniu nawiązuje ona do funkcjonalnego pojmowania gospodarki. Niezależnie od powyższego przez gospodarowanie odpadami komunalnymi należy rozumieć także za-rządzanie tym procesem, które ogniskuje się wokół: planowania, organizacji, kontroli
339 Ustawa o odpadach nie zawiera definicji „wytwarzania odpadów”. W słowniczku pojęć umieszczo-na została definicja „wytwórcy odpadów” (zob. art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.). I tak przez wytwórcę odpadów ro-zumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów). Zgodnie z dalszą częścią definicji wytwórcy odpadów jest nim także każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i naprawy jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usług stanowi inaczej. W świetle powyższego wytwarza-nie odpadów może być działalnością gospodarczą, związaną z procesem produkcji i wymiany, ale rówwytwarza-nież może wiązać się wyłącznie z zaspokajaniem własnych potrzeb, a wówczas nie posiada znamion takiej dzia-łalności.
340 Tak jak już wcześniej wskazano, gospodarowanie odpadami to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejsca-mi unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów oraz po-średnika w obrocie odpadami.
i nadzoru nad działaniami prawnymi i faktycznymi, stanowiącymi elementy procesu gospodarowania odpadami komunalnymi.
Ponadto w świetle przytoczonych poglądów przedstawicieli nauki publicznego prawa gospodarczego problem dotyczący stworzenia swoistego modelu oddziaływania państwa na gospodarkę w obszarze gospodarowania odpadami komunalnymi jest wciąż aktualny. Istotne jest ustalenie optymalnego zakresu ingerencji państwa i stanowionego przez niego prawa, które miałoby w określonym stopniu korygować mechanizmy eko-nomiczne oparte na obiektywnych prawach ekonomicznych. Zagadnienie to zostanie zbadać w kontekście gospodarowania odpadami komunalnymi.