Gospodarowanie odpadami komunalnymi a działalność go- go-spodarcza

Gospodarowanie odpadami komunalnymi to oprócz działań stricte administracyj-nych działalność o charakterze gospodarczym. Swym zakresem działalność ta obejmu-je zbieranie, odbieranie, zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów komunalnych. Są

503 L. Kieres, Gospodarka komunalna…, s. 79.

to działania faktyczne, na które składa się zespół złożonych i wielokrotnie powtarzanych czynności, podejmowanych przy tym zawsze w określonym zakresie oraz w konkretnym celu. Zakres ten wynika z regulacji prawnych Jest to niewątpliwie dynamiczny i aktyw-ny proces, którego celem jest racjonalne i zgodne z zasadami ochroaktyw-ny środowiska zago-spodarowanie odpadów komunalnych.

Omawiane działania (czynności) mieszczą się w zakresie dziedzin określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W tym przypadku jest to przede wszystkim działalność usługowa505, polegająca na odebraniu, transporcie i zagospoda-rowaniu odpadów komunalnych, czasami budowlana506 obejmująca projektowanie, bu-dowę, utrzymanie obiektów budowlanych, w szczególności instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Cechą działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami komunal-nymi, jak każdej innej działalności gospodarczej, jest jej zarobkowy charakter. Jest to kategoria ekonomiczna, która oznacza nadwyżkę przychodów nad kosztami ich uzyska-nia pomniejszonymi o obowiązkowe obciążeuzyska-nia (np. podatek dochodowy), a jednocześnie kategoria prawna występująca w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości507. Prowadzona przez przedsiębiorcę powinna być ukierunkowana na generowanie zysków, niemniej fakt, że przynosi ona w jakimś określonym czasie straty, nie dyskwalifikuje jej jeszcze jako działalności gospodarczej508. W przypadku podmiotów prywatnych dzia-łalność ta podporządkowana będzie przede wszystkim osiągnięciu zysku. W przypadku gminy i innych komunalnych osób prawnych cel zarobkowy schodzi na drugi plan, ustępując pierwszeństwa interesowi publicznemu. Prymat interesu publicznego nad ekonomią będzie obowiązywał gminę i inne komunalne osoby prawne zarówno w trak-cie wykonywania działalności gospodarczej, jak i w traktrak-cie podejmowania decyzji o zaangażowaniu mienia komunalnego w działalność gospodarczą. Należy rozważyć, czy w interesie publicznym jest podjęcie tej działalności, jej prowadzenie czy wreszcie zakończenie. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której interes publiczny będzie przema-wiał za prowadzeniem działalności o charakterze użyteczności publicznej przez podmiot prywatny, przeciwko zaś angażowaniu w tym zakresie mienia komunalnego. Co do za-sady nie istnieje bowiem konflikt pomiędzy wąskim interesem prywatnym zmierzającym do maksymalizacji zysku z danej działalności gospodarczej a interesem publicznym.

505 Pojęcie działalności usługowej jest na tle pozostałych rodzajów działalności gospodarczej zdecydo-wanie najszersze, gdyż każda czynność dokonana w obrocie gospodarczym na rzecz (w interesie) drugiej osoby może być z punktu widzenia tej osoby potraktowana jako określona usługa (M. Szydło, Swoboda

działalności gospodarczej…, s. 28-19).

506 Działalność budowlana powinna być interpretowana w kontekście art. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332).

507 Dz. U. z 2017 r., poz. 2342 z późn. zm.

W warunkach wolnego rynku dochodzi do efektywnej alokacji dostępnych zasobów. Należy jednocześnie stwierdzić, że nie istnieje sprzeczność między interesem publicznym a działalnością gospodarczą podmiotów komunalnych. W interesie publicznym leży jak najlepsze z punktu widzenia ekonomicznego wykorzystanie poszczególnych składników mienia komunalnego. Każdy jednak przejaw działalności gospodarczej sektora komu-nalnego powinien zmierzać bezpośrednio do urzeczywistnienia interesu publicznego, a nie wyłącznie do maksymalizacji zysku gminy lub innych gminnych osób prawnych509.

W sensie materialnym działalność gospodarcza posiada zorganizowany charakter wówczas, gdy jest prowadzona przy wykorzystaniu przedsiębiorstwa w sensie przed-miotowym510. Niewątpliwie działalność w zakresie gospodarowania odpadami komu-nalnymi musi być wykonywana z wykorzystaniem zorganizowanego zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodar-czej. Istotne jest także zorganizowanie w sensie formalnym, czyli uzyskanie wpisu odpowiednio w krajowym rejestrze sądowym lub w bazie centralnej ewidencji i infor-macji o działalności gospodarczej511, dokonanie wyboru formy organizacyjnoprawnej służącej wykonywaniu działalności gospodarczej, dokonanie zgłoszenia w celach po-datkowych, statystycznych oraz dla celów ubezpieczeniowych, a także założenie rachun-ku bankowego związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Niezbędna jest przy tym aktywność przedsiębiorcy, która zapewni pozyskanie odbiorców wytarzanych dóbr i świadczonych usług. To przedsiębiorca, dysponujący określonym zespołem skład-ników materialnych i niematerialnych, powinien wywołać u potencjalnych klientów zainteresowanie ofertą przedsiębiorstwa. W wyniku konkurencji właściciele nierucho-mości korzystający z tych usług mają możliwość wyboru optymalnej dla nich oferty. Aktywność przedsiębiorcy jest więc tym czynnikiem, który przyciąga odbiorców usług. W przypadku konkurencji o rynek na etapie przetargu ten element związany z prowa-dzeniem działalności gospodarczej traci na znaczeniu. Podmiot, który będzie realizował usługę w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na podstawie umowy z gminą, nie będzie musiał zabiegać o ogół klientów. Wystarczy, że gmina po-wierzy mu realizację tej usługi w formie umowy. Odbiorcami świadczonej przez niego usługi będą wówczas właściciele nieruchomości zamieszkujący teren gminy lub dany sektor w gminie.

509 S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego…, s. 239.

510 M. Szydło, Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim, „Przegląd Sądowy” 2002, nr 7-8, s. 83. Defi-nicję przedsiębiorstwa w ujęciu przedmiotowym zawiera art. 55 k.c. Charakter i istota prawna przedsiębior-stwa w sensie przedmiotowym należą do kwestii spornych w nauce prawa. Zob.: M. Szydło, Swoboda

działalności gospodarczej…, s. 49-55; K. Horubski, Podstawowe pojęcia publicznego prawa gospodarcze-go. Przedsiębiorstwo, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), op. cit., tom 8a. Publiczne prawo gospodarcze, s. 346-359.

Przesłanką pozwalającą uznać gospodarowanie odpadami komunalnymi za dzia-łalność gospodarczą jest wreszcie jej ciągły charakter. Niewątpliwie zbieranie, odbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów to działania, które są wykonywane regu-larnie i cyklicznie. Polegają one bowiem na ciągłym zaspokajaniu elementarnych potrzeb ludności. Odbieranie odpadów komunalnych i ich zagospodarowanie jest takim rodzajem działalności gospodarczej, w którym wymóg jedynie „regularnego” czy też „powtarzal-nego” ich wykonywania jest niewystarczający. Jako działalność o charakterze użytecz-ności publicznej powinna być ona wykonywana w sposób nieprzerwany (permanentny). Zaprzestanie tej działalności nie powinno odbyć się także w dowolny sposób. Za realiza-cję tej usługi odpowiedzialność prawną ponosi gmina. Mimo że utrzymanie czystości i porządku jest zadaniem realizowanym w interesie publicznym, nie świadczy to o tym, że podejmowanie w tym zakresie konkretnych działań nie może tego interesu naruszyć. Ciągłość wykonywania działalności gospodarczej znajduje swoje uzasadnienie niewąt-pliwie w konieczności ochrony konsumentów512. Podejmowanie i prowadzenie działalno-ści gospodarczej nie powinno naruszać interesów konsumentów danych usług. Powinni oni mieć pewność, że podmioty wykonujące działalność gospodarczą będą obecne na rynku przez dłuższy czas i nie wycofają się w nieoczekiwany sposób z jej prowadzenia.

Działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi może być prowadzona zarówno przez podmioty prywatne niezależne od gminy, jak również przez gminne osoby prawne. Wydaje się, że fakt ten nie jest bez znaczenia dla potencjalnych konsumentów usług w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Uprawnione wydaje się stwierdzenie, że poziom usług świadczonych przez podmioty prywatne w warunkach konkurencji jest zwykle wyższy, niż ma to miejsce w przypad-ku podmiotu komunalnego zachowującego zwykle pozycję dominującą lub monopoli-styczną na rynku lokalnym. Podmiot prywatny jest także zwykle tańszy od gminnej jednostki organizacyjnej lub gminnej spółki. W obszarze gospodarowania odpadami komunalnymi podmiot prywatny będzie co do zasady konkurował o rynek (a nie na rynku) z gminną osobą prawną w drodze postępowania konkurencyjnego. Wyjątkiem będzie sytuacja, gdy w regionie gospodarki odpadami będzie jedna instalacja regionalna do przetwarzania odpadów komunalnych. Wówczas nastąpi monopolizacja rynku usług zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozo-stałości z sortowania przeznaczonych do składowania.

Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, że działalność w zakresie obie-rania, zbierania513, transportu, przetwarzania (odzysku i unieszkodliwiania) odpadów

512 T. Kocowski, Przedsiębiorcy, [w:] L. Kieres (red.), Administracyjne prawo gospodarcze…, 2003, s. 77.

komunalnych to działalność, która wykazuje znamiona działalności gospodarczej w ro-zumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza, czyli gospodarowanie odpadami komunalnymi polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w powyższym zakresie jest klasyfikowane przez usta-wodawcę jako gospodarka komunalna, pod warunkiem spełniania opisanego wcześniej kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Działalność gospodarcza w zakresie od-bierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów wypełnia wymiar przedmiotowy gospodarki komunalnej, w którym mieszczą się zarówno zadania o cha-rakterze użyteczności publicznej, jak i zadania o chacha-rakterze komercyjnym. W ujęciu podmiotowym gospodarka komunalna obejmuje zarówno działalność gminy, tworzone przez nią jednostki organizacyjne, jak też osoby fizyczne i prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym zostało powierzone w drodze umowy wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez gminę.

VI. Podsumowanie

Gospodarowanie odpadami komunalnymi to zadanie publiczne, którego realizację ustawodawca przypisuje przede wszystkim gminie jako podstawowej jednostce samo-rządu terytorialnego. Aktywność gminy w analizowanym obszarze przybiera postać zarówno działalności gospodarczej, jak również administracyjnej.

Zadania gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi posiadają status zadań własnych obowiązkowych. Jedynie te zadania jednostek samorządu teryto-rialnego, które polegają na udzielaniu przedsiębiorcom zezwoleń na działalność w za-kresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz na prowadzeniu wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a także na sprawowaniu nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem działalności gospodarczej w rozpatrywanym zakresie, posiadają status zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Wykonywanie zadań własnych w analizowanym obszarze przez gminę nie stano-wi prawnego monopolu. Przepisy ustawowe nie zastrzegają bezwzględnie prawnej wy-łączności na rzecz gminy, nie zastrzegają nawet względnej wywy-łączności na rzecz gminy z możliwością powierzenia (w drodze umownej lub w drodze udzielenia zezwolenia) realizacji danego zadania innemu podmiotowi. Gmina posiada monopol (wyłączność) na wykonywane zadania polegający na organizacji (a nie świadczeniu) usług odbierania lub odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Gmina powierza realizację tego zadania w drodze umowy podmiotowi wyłonionemu w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (w przetargu) uprawnionemu do wykonywania

tego rodzaju działalności. Można mówić w tym przypadku o rynku gwarantowanym przez regulacje prawne. Kierunek zmian przyjęty przez ustawodawcę, który tworzy swoisty model prawnego oddziaływania państwa na gospodarowanie odpadami komu-nalnymi, w istotny sposób limituje wolność działalności gospodarczej podmiotów do-tychczas działających na rynku odbierania odpadów komunalnych, jak i dopiero zainte-resowanych podjęciem przedmiotowej działalności. Wolność gospodarcza nie może być absolutna, uczestnicy rynku oprócz celu ekonomicznego powinni również realizować cel społeczny. W tym przypadku rodzi się jednak pytanie, czy przyjęte przez ustawo-dawcę rozwiązanie nie godzi w zasadę proporcjonalności. W omawianym kontekście oznacza ona, że kreowany przez państwo monopol musi służyć urzeczywistnieniu (ochronie) szczególnie ważnego istotnego dobra ogółu (dobra wspólnego), przy założeniu, że w danym konkretnym przypadku monopol taki nie tylko będzie środkiem skutecznie służącym realizacji wspomnianego dobra ogółu, ale równocześnie będzie on środkiem niezbędnym (koniecznym) do osiągnięcia założonego celu514.

Ustawodawca wprowadza ograniczenia w zakresie trybu wyboru wykonawców zadania polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych. Zasady i formy współpracy gminy z podmiotami prywatnymi nie zostały jednak określone w regulacjach prawnych w sposób wyczerpujący. Ustawa nie odnosi się do sytuacji, w której inwestor prywatny w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej na własny koszt i ryzyko wybuduje regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nie przewiduje formuły prawnej dla powierzania przez gminę prywatnemu inwestorowi usług świadczenia przetwarzania odpadów komunalnych w jego własnej regionalnej instalacji, należy przyjąć, że w takiej sytuacji znajdują zasto-sowanie przepisy ustawy o gospodarce komunalnej.

Ustawa nie ogranicza swobody zawierania umów cywilnoprawnych przez właści-ciela nieruchomości w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Należy więc uznać, że właściciel nieruchomości może przekazać odpady komunalne podmiotowi uprawnio-nemu do wykonywania powyższej działalności (tj. posiadającemu wpis do rejestru dzia-łalności regularnej i zezwolenie na transport odpadów) na podstawie zawartej z nim umowy cywilnoprawnej. Niezależnie od powyższego właściciel nieruchomości jest zo-bowiązany do wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym na rzecz gminy. W zamian gmina zapewnia świadczenie usługi odbierania odpadów komunalnych, której zakres i szczegółowy sposób określa rada gminy. Podobnie każdy podmiot, który uzyska wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komu-nalnych od właścicieli nieruchomości, a także posiada zezwolenie na transport i zbieranie odpadów komunalnych, może stworzyć na terenie gminy punkty selektywnego zbierania

odpadów komunalnych. Istnieje również możliwość wybudowania przez podmiot pry-watny, niezależnie od gminy regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Podmioty te mogą wykonywać tę działalność na podstawie umowy z gminą powierzają-cej im wykonanie takiego zadania, a nawet bez konieczności zawierania umów z gminą. Zadania własne gminy w zakresie gospodarowanie odpadami komunalnymi sta-nowią niewątpliwie część gospodarki komunalnej, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspo-kajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Aby gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiło jednak część gospodarki komunal-nej, konieczne jest spełnienie opisanego powyżej kryterium podmiotowego i przedmio-towego. Działalność podmiotu prywatnego niepowiązanego z gminą w zakresie budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych czy też budowy i prowadzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych bez powierzenia mu tej działalności w drodze umowy przez gminę nie zalicza się do zakresu przedmiotowego gospodarki komunalnej.