Holenderska definicja i interpretacja SWAp

W 2004 roku ODA stanowiła 75% budżetu HGIS. Holandia nie posiada wieloletniego systemu budżetowego, ale uwzględnia orientacyjny okresowy (falowy) plan pięcioletni [OECD 2006c, s. 27-28].

3.2. Holenderska definicja i interpretacja SWAp

W latach 60. głównym kryterium badania skali ubóstwa był poziom dochodów (lub ich brak). Dekadę później Międzynarodowa Organizacja Pracy (International Labour Organisation –

ILO) wprowadziła koncepcję „podstawowych potrzeb”, dzięki czemu nastąpiło przeniesienie akcentu w kierunku pytania, czy indywidualne zarobki były wystarczające do zaspokojenia podstawowych potrzeb danej jednostki. Stopniowo zastosowanie znalazły inne wskaźniki i mierniki ubóstwa.

W latach 80. zaczęto dostrzegać związek biedy z innymi aspektami rozwoju, takimi jak płeć czy stan środowiska naturalnego. Niektóre z tych kwestii z czasem stały się oddzielnymi zagadnieniami z własnymi strategiami działań i instrumentami politycznymi. Podejmowano również wysiłki w celu ich integracji z innymi problemami.

Negatywne skutki stosowanych wówczas przez międzynarodowe organizacje finansowe programów dopasowań SAP (Structural Adjustment Programmes) i ich wpływ na najbiedniejsze grupy społeczeństw uświadomiły znaczenie tej warstwy ludności zarówno w procesie realizacji projektów, jak i we wstępnej analizie potrzeb.

W latach 90. bezpośrednia redukcja ubóstwa zaczęła być coraz szerzej interpretowana i rosło znaczenie grup docelowych. Dostrzeżono związek pomiędzy skutecznością działań rozwojowych, a jakością i sposobem prowadzenia polityki, demokratyzacją i dobrym rządzeniem w krajach otrzymujących pomoc.

Powiązano efektywność pomocy z „zakotwiczeniem” działań w lokalnym środowisku instytucjonalnym, zdolnościami i potencjałem odpowiednich organizacji na poziomie mikro, sektorowym i makro. Doprowadziło to do włączenia rozwoju instytucjonalnego i dobrego zarządzania do zbioru politycznych zagadnień rozwojowych.

Różne instrumenty sektorowe zaczęły stopniowo na siebie zachodzić. Ponownie coraz więcej uwagi zaczęto poświęcać innym przyczynom biedy, tj. środowisko, płeć i brak zdolności instytucjonalnych. Stwierdzono z czasem, że wielowymiarowa natura ubóstwa wynika z faktu, że grupa najuboższych nie jest jednorodna. Praktycy i politycy zrozumieli, że sposób postrzegania biedy zależy od specyficznego kontekstu, tak samo jak i procesy, które ją wywołują i utrwalają. Dlatego eksperci ds. rozwoju zaczęli skupiać się na nich – procesach, które nie mogą być rozumiane wyłącznie poprzez badanie sytuacji mikroekonomicznej. Jeśli przyczyny biedy leżą głównie na poziomie makro, wtedy efekty mikroekonomicznych projektów, skierowanych do określonych grup, mających na celu redukcję ubóstwa są ograniczone do „wysepek szczęścia na oceanie nędzy”.

Poziom sektorowy (pośredni) wydaje się zatem być najlepszą płaszczyzną, na której należy połączyć działania mikro i makro. Podejście sektorowe zostało opracowane częściowo w odpowiedzi na zmianę postrzegania sposobów walki z ubóstwem. Dobre rządzenie i zdrowa polityka przyczyniają się do poprawy skuteczności pomocy, a ta ostatnia z kolei nie

może być kreowana jedynie poprzez zwykłe zasilanie środkami finansowymi [MSZ Holandii 2000b, s. 4].

W listopadzie 1998 roku na mocy rozporządzenia Ministra ds. Współpracy Rozwojowej rozpoczęto restrukturyzację holenderskiej pomocy bilateralnej (list z dnia 5 listopada 1998 roku do niższej izby parlamentu). Wpływ na decyzję miały niedostateczne rezultaty dotychczas prowadzonych działań, będących wynikiem m.in.:

• nieadekwatnych sposobów udzielania pomocy (nieskoordynowane projekty, które były niedostosowane do lokalnych struktur),

• zbytniego rozproszenia pomocy: duża ilość krajów docelowych i prowadzonych działań (brak spójności i koncentracji na konkretnych celach),

• nieskoordynowanej współpracy pomiędzy donatorami,

• słabego rządzenia i złej polityki socjo-ekonomicznej beneficjentów,

• dodatkowych uwarunkowań, towarzyszącym świadczonej pomocy, które prowadziły bardzo często do ograniczenia kontroli beneficjentów (rządów i społeczeństwa) nad własną polityką i wydatkami, związanymi z rozwojem [IOB 2006, s. 9, 25].

Rząd holenderski został zmuszony do reorganizacji pomocy („To boost the effectiveness

and sustainability of Dutch aid” [MSZ Holandii 2000b, s. 1]) w taki sposób, aby jak najlepiej

i najszybciej poprawić jej efektywność w kontekście nowych, międzynarodowych standardów, trendów i doświadczeń.

Reforma została przeprowadzona w dwóch wymiarach: • ograniczenie ilości państw docelowych,

• wprowadzenie podejścia sektorowego - pomoc została sklasyfikowana w sektory - określono, które z nich w danym kraju zostaną uwzględnione w procesie rozwojowym (w miarę możliwości poprzez nowy instrument - wsparcie budżetowe) [MSZ Holandii 2008, s. 5].

Ogólnie przyjętym celem w ramach podejścia sektorowego stało się umożliwienie rządom krajów przyjmujących pomoc samodzielne kształtowanie polityki rozwojowej dla określonego sektora, którą donatorzy będą zgodnie wspierać przez następnych kilka lat (już nie w formie projektów pomocowych, ale gdzie to będzie możliwe poprzez pomoc programową a najlepiej wsparcie budżetowe).

SWAp charakteryzuje się koncentracją na ograniczonej liczbie sektorów w danym państwie, powiązaniem (uzgodnienie) z krajowymi zamierzeniami politycznymi,

zaangażowaniem organizacji społecznych w dialog polityczny, opracowywaniem kwestii finansów publicznych i innych przekrojowych tematów na poziomie makro, harmonizacją działań donatorów [MSZ Holandii 2008, s. 5].

Późniejsze badania wykazały, że tak gwałtowna zmiana w podejściu do pomocy rozwojowej była konieczna, aby móc przeprowadzić transformację w czasie danej ministerialnej kadencji. Poza tym panował powszechny optymizm, iż pomimo napiętego harmonogramu działań reforma była możliwa za sprawą przeprowadzonych już wcześniej w tym kierunku inicjatyw. [MSZ Holandii 2008, s. 6].

Aby nadać odpowiedni kształt nowej polityce, koncepcja podejścia sektorowego została wprowadzona pod holenderską nazwą „sectorale benadering”, opisaną jako „organizacyjna zasada pomocy bilateralnej” („organising principle for bilateral aid”). Cel Sector-Wide

Approach został zdefiniowany jako „zwiększanie skuteczności pomocy poprzez

umożliwienie danemu krajowi przyjmującemu pomoc, prowadzenie i kierowanie swoją własną wieloletnią polityką, skonstruowaną przy udziale wszystkich, istotnych uczestników procesów rozwojowych w tym państwie przy wsparciu każdego donatora przez dłuższy czas. Strony świadczące pomoc mają działać pod kierownictwem rządu i zawierają umowy z nim, w jaki sposób programy sektorowe będą finansowane” [IOB 2006, s. 26].

Zastosowanie SWAp ma na celu osiągnięcie następujących rezultatów w państwach przyjmujących pomoc:

• wzmocnienie instytucji rządowych, których wysiłki będą skupione na formułowaniu i realizacji właściwej polityki rozwojowej,

• poprawę skuteczności pomocy – w wyniku, m.in. cięcia kosztów transakcyjnych (poprzez koordynację działań donatorów i wzajemne uzgodnienie procedur),

• zwiększenie podmiotowości krajów rozwijających się (ownership) i kontroli rządu w odniesieniu do dostarczanej pomocy; to rząd kraju beneficjenta ma wychodzić z inicjatywą odnośnie tworzenia polityki i sposobów, w jakie otrzymane środki będą spożytkowane.

Ostatecznym celem jest przyczynienie się do bardziej efektywnej redukcji ubóstwa i w końcu jego wyeliminowanie [IOB 2006, s. 28].

Zgodnie z przyjętymi pierwszymi założeniami polityka rozwojowa Holandii swoim zasięgiem obejmowała pięć kluczowych, międzysektorowych sfer (GAVIM):

• dobre rządzenie (Goed bestuur), • ubóstwo (Armoede),

• kobiety i ich rozwój (Vrouwen en ontwikkeling), • rozwój instytucjonalny (Institutionele ontwikkeling), • środowisko (Milieu) [IOB 2008, s. 107-108].

Obszary GAVIM stanowiły punkty odniesienia dla rządu holenderskiego w procesie analizy i oceny sektorów, do których należało skierować pomoc, pomagały określić metody działania i cele.

Zakres GAVIM wynikał częściowo z międzynarodowych porozumień, zawieranych na szczytach organizacyjnych i konferencjach na przestrzeni lat [MSZ Holandii 2000b, s. 1]. W wyniku jego przyjęcia aspekty polityczne, tj. walka z korupcją, wspieranie i wzmacnianie instytucji demokratycznych i praw człowieka były zawsze brane pod uwagę (tam gdzie było to konieczne i niezbędne) w trakcie planowania i realizacji współpracy rozwojowej [SWAp Support Group 2004, s. 9]. Priorytety tematyczne holenderskiej współpracy rozwojowej ulegały zmianom w późniejszych latach (rok 2008, 2010), co zostało również opisane w innej części pracy.

W 1999 roku rząd holenderski powołał grupę wsparcia w procesie wprowadzania w życie podejścia sektorowego. W 2000 roku zespół ten przygotował pierwszy dokument, który wskazywał kluczowe elementy SWAp:

• upodmiotowienie rządów krajów partnerskich w procesie formułowania polityki rozwojowej (ownership) - częścią tych działań muszą być konsultacje ze społeczeństwem, akademie, udział przedstawicieli sektora prywatnego i polityków; tworzona strategia musi być uzupełniona przez szeroko zakrojone plany realizacji, • wieloletnie zaangażowanie donatorów, oparte na harmonizacji i współpracy,

• określone priorytety – dobre rządzenie, walka z ubóstwem, równouprawnienie płci, rozwój instytucjonalny, kwestie środowiska,

• preferowana pomoc poprzez wsparcie budżetowe (w ramach możliwości), • rozwój zdolności produkcyjnych i transfer wiedzy,

• monitoring, oparty na wspólnie ustalonych wskaźnikach postępu [MSZ Holandii 2000a, s. 8-10].

Wprowadzane zmiany mają ostatecznie doprowadzić do:

• większego upodmiotowienia i lepszego sformułowania polityk sektorowych, • rozwoju krajowego potencjału w procesie tworzenia i świadczenia usług,

• zmniejszenia kosztów transakcyjnych i większej wydajności w zużyciu surowców, • większej przewidywalności pomocy rozwojowej,

• poprawy skuteczności w ograniczaniu poziomu ubóstwa [MSZ Holandii 2008, s. 6]. Podejście sektorowe musi być postrzegane jako proces ewolucji, poprzez który zwiększa się skuteczność instytucji krajów partnerskich (ich potencjał) i wzmocnione zostaje zarządzanie funduszami i programami [Wersem i Heun 2008, s. 3].

W 2003 roku nowy gabinet wydał dokument pt. „Wzajemne interesy, wzajemne odpowiedzialności: holenderska współpraca rozwojowa na drodze do 2015 roku” („Aan

elkaar verplicht, Ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015”), określający kształt

polityki rozwojowej Holandii. W nocie tej nie użyto dosłownie sformułowania „podejście sektorowe”, wskazano natomiast, że polityka sektorowa będzie leżała u podstaw współpracy bilateralnej w ramach krajowych strategii redukcji ubóstwa. Preferowanym sposobem transferu pomocy miało być wsparcie budżetowe, a w szczególności wsparcie budżetu ogólnego (zestaw instrumentów uzależniony został od specyfiki kraju beneficjenta). Zastosowanie tego środka zostało uwarunkowane określonymi czynnikami:

• przygotowanie przez kraj-biorcę Dokumentów Strategii Redukcji Ubóstwa (the

Poverty Reduction Strategy Papers – PRSP) poprzez zaangażowanie wszystkich

stron, powiązanych z procesem rozwojowym na kolejnych poziomach krajowych, • przełożenie Milenijnych Celów Rozwojowych na lokalne działania,

• finansowanie musi być powiązane z dialogiem, dotyczącym dobrego rządzenia, zmian instytucjonalnych i reform politycznych.

W 2004 roku wydany został kolejny document „Steungroep Sectorale Benadering, 2004,

Sectorale benadering: organiserend principe voor de bilaterale ontwikkelingssamenwerking.

Groeidocument 2.”, w którym określono podejście sektorowe jako sposób organizacji

bilateralnej pomocy rozwojowej. Zawarto w nim wskazówki, oparte na zdobytym od 1999 roku doświadczeniu:

• znaczenie myślenia od mikro do makro, ale działanie od makro do mikro,

• upodmiotowienie i partnerstwo są bardzo ważne, jednak nie można ignorować ograniczeń zdolności realizacyjnych,

• potwierdzenie konieczności działania w coraz bardziej skomplikowanym kontekście politycznym,

• koordynacja i harmonizacja wśród donatorów jest konieczna i niezbędna,

• długoterminowe zaangażowanie dawców jest bardzo ważne, aczkolwiek problematyczne,

• we wszystkich programach powinno dążyć się do realizacji i wdrażania podejścia sektorowego,

• zastosowanie instrumentów wsparcia budżetowego, tam gdzie to możliwe, • minimalizacja ryzyka powierniczego jako główny element zarządzania pomocą, • krajowe systemy zarządzania powinny otrzymać większy priorytet.⁵⁹

Zgodnie z obranym stanowiskiem rządu nowy sposób działania ma być środkiem do osiągnięcia rozwoju instytucjonalnego w danym sektorze, a nie krótkotrwałą ścieżką do zastosowania instrumentów wsparcia budżetowego [MSZ Holandii 2008, s. 5-8]. SWAp powinno wyróżniać się ponadto następującymi cechami:

• udzielana krajom partnerskim pomoc powinna koncentrować się na ograniczonej liczbie sektorów (maksymalnie trzech), a istniejące programy niezwiązane z danymi obszarami gospodarki muszą zostać zakończone,

• wsparcie sektorowe ma być nastawione na zaspokojenie danych potrzeb (demand

driven), zgodne z priorytetami i potencjałem beneficjenta; PRSP powinny być tutaj

pewnym punktem odniesienia; wybór sektorów powinien odbywać się w ramach planu/planów rozwojowych (lub PRSP); podstawową zasadą jest przyjęcie odpowiedzialności rządu kraju przyjmującego pomoc za przygotowanie polityki sektorowej i planu jej realizacji, ten z kolei będzie wytyczać sposób działania i priorytety dla określonych sektorów,

• uczestnictwo organizacji społecznych, obywateli (civil society) w procesach rozwojowych powinno być aktywnie promowane w ramach nowej polityki (dialog społeczny),

• jednoczesne wykorzystanie różnych instrumentów finansowych; powinny istnieć ogólne ramy budżetowe, według których środki rządowe i te pochodzące z pomocy zewnętrznej lokowane byłyby w danych sektorach; w sytuacji, gdy nie istnieją odpowiednie warunki dla zastosowania sektorowego wsparcia budżetowego, można wtedy tymczasowo wykorzystać inne środki – najbardziej preferowane to pomoc programowa w sektorach; tam, gdzie to możliwe należy stopniowo rezygnować z pomocy projektowej i zwiększać wykorzystanie niecelowych (non-earmarked) instrumentów pomocy; wsparcie projektowe może być udzielane jedynie tymczasowo, aby przyczynić się do budowania potencjału rządu w oczekiwaniu na

59 Zob. The Sector-Wide Approach. Organizing principle for bilateral development cooperation. Version 2, SWAp Support Group 2004

zastosowanie podejścia sektorowego lub aby wzmocnić dialog, dotyczący polityki czy wspierać innowacyjność,

• poszukiwanie rozwiązań dla ponadsektorowych problemów poziomu makro (w szczególności w odniesieniu do zarządzania finansami publicznymi); to samo odnosi się do kwestii międzysektorowych, które mają priorytet w holenderskiej polityce współpracy rozwojowej (GAVIM),

• przygotowanie donatorów do zharmonizowanej współpracy i działań pod kierownictwem rządu kraju beneficjenta; harmonizacja oznacza, że różni dawcy pomocy będą koordynować swoje polityki, zasady operacyjne, procedury i metody działania; uzgodnienie (alignment) jest to zobowiązanie się donatorów do wykorzystania (bazowaniu na) krajowych strategii partnerów, ich instytucji i procesów w pomocy w rozwojowej,

• podejście sektorowe jako długoterminowe zobowiązanie, również po to, aby uczynić finansowanie holenderskie bardziej przewidywalnym [IOB 2006, s. 27-28]. Kluczowe elementy SWAp mogą być stosowane już nawet wtedy, gdy „sektor” nie został jeszcze zdefiniowany i nie określono polityki sektorowej. W fazie przygotowawczej Holandia będzie koncentrowała się na wspieraniu procesów kształtowania polityki sektorowej:

• zdefiniowanie ról i zakresu odpowiedzialności rządu i nierządowych uczestników procesu rozwojowego,

• finansowanie działań w zakresie danego sektora - projekty budowy określonych instytucji, projekty pilotowe, studia przygotowawcze [SWAp Support Group 2004, s. 22-23].

Innymi słowy, pomimo że podejście sektorowe cały czas jest w trakcie przygotowywania, jego zasady i priorytety będą mogły być już stosowane.

Aby podkreślić procesowy charakter podejścia sektorowego, wskazano dwie fazy: • podejście sektorowe z polityką sektorową w fazie przygotowawczej,

• podejście sektorowe z polityką sektorową w trakcie jej realizacji (zarówno „sektor”, jak i „polityka sektorowa” zostały już zdefiniowane i zaadoptowane).

Fazę drugą można podzielić na dwie kolejne:

• realizacja bez wsparcia budżetu sektorowego (Sectoral Budget Suport – SBS), • implementacja wraz z SBS [SWAp Support Group 2004, s. 23].

Ambasady muszą przypisać jedną z faz danemu sektorowi w kraju partnerskim w ramach ćwiczeń oceniających. Następnie w tworzonej wieloletniej, krajowej polityce możliwe będzie zdefiniowanie strategii, która pozwoli na przejście danego sektora z jednej fazy do drugiej i/lub osiągnięcie maksymalnych wyników w trakcie realizacji.

Ostatecznym celem SWAp jest przyczynianie się do bardziej efektywnej redukcji ubóstwa. Zastosowanie podejścia sektorowego w kraju beneficjenta ma prowadzić do:

• wzmocnienia rządowych instytucji, zaangażowanych w formułowanie i realizowanie polityki,

• poprawy wydajności pomocy poprzez redukcję kosztów transakcyjnych,

• zwiększenie podmiotowości (ownership) i kontroli rządy kraju rozwijającego się [Wersem i Heun 2008, s. 1].

Potrzeba zminimalizowania ryzyka finansowego była zawsze bardzo istotną kwestią zarządzania podejściem sektorowym. We wszystkich typach pomocy programowej, włączając w to sektorową pomoc programową (w formie finansowania koszyka lub wsparcia budżetu sektorowego) środki są przekazywane bezpośrednio rządowym agencjom w kraju beneficjenta, które są odpowiedzialne za ich wydatkowanie. Holenderskie środki mieszają się z budżetem rządowym i innymi funduszami dla danego sektora, co czyni niemożliwym oddzielnego monitorowania ich przepływu.

Nieodzowna staje się konieczność prowadzenia monitoringu, odpowiedniej kontroli i oceny działań w ramach podejścia sektorowego. Wynika to z kilku faktów:

• podmiotowość (ownership) i prowadzenie działań SWAp zagwarantowano krajowi przyjmującemu pomoc i tam, gdzie będzie to możliwe pomoc będzie udzielana w postaci wsparcia budżetowego (sektorowego) – donatorzy muszą mieć wystarczająco dużo zaufania dla kraju przyjmującego pomoc, do jego zdolności i potencjału administracyjnego, finansowego zarządzania w trakcie realizacji polityki rozwojowej,

• coraz więcej uwagi w międzynarodowej społeczności dawców pomocy poświęca się zarządzaniu opartym na wynikach (Results-Based Management - RBM⁶⁰) – wielu donatorów opiera swoje działania i raporty właśnie na RBM, a te z kolei

60 Zarządzanie wynikami (performance management), często określane jako zarządzanie oparte na wynikach (results-based management) może zostać zdefiniowane jako szeroka strategia zarządzania, mająca na celu osiąganie ważnych zmian w działaniach podmiotów (agencji) rządowych, wspólnie z poprawą wyników (osiąganie lepszych rezultatów) jako głównym elementem.

Results Based Management In The Development Co-operation Agencies: A Review Of Experience, Background

Report, DAC Working Party On Aid Evaluation 2001, s. 6

wymagają odpowiednich systemów monitoringu [SWAp Support Group 2004, s. 28-29].

3.3. Zastosowanie SWAp w ramach holenderskiej współpracy rozwojowej i realizacji