Rozdział 4. Interes indywidualny jednostki w procedurze wydawania decyzji ZRiD wydawania decyzji ZRiD
6. Ochrona interesu indywidualnego w postępowaniu w przedmiocie decyzji ZRiD na tle wybranych orzeczeń sądowych ZRiD na tle wybranych orzeczeń sądowych
Zgodnie z wcześniejszymi uwagami przepisy specustawy drogowej częściowo wyłączają stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących decyzji ZRiD (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej). W ten sposób w procedurze lokalizacji dróg publicznych, co do zasady nie znajdą bezpośredniego zastosowania zasady związane z ochroną prawa własności oraz interesu osób trzecich obowiązujące w procedurach planowania i zagospodarowania przestrzennego (m.in. art. 6 ust.
2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednocześnie wyjąwszy obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1 pkt 4 specustawa drogowa nie zawiera żadnych innych przepisów nakazujących jednoznaczne uwzględnienie interesów podmiotów trzecich w procedurze ZRiD. Na tle powyższego stanu prawnego powstaje pytanie, czy organ wydający decyzję ZRiD jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora? Innymi słowy, czy może odmówić wydania decyzji ZRiD (lub ewentualnie skorygować przebieg drogi publicznej wyznaczony w treści wniosku), jeżeli inwestor złożył kompletny wniosek odpowiadający przepisom specustawy drogowej, ale jednocześnie budowa drogi może naruszać w jakiś szczególny sposób interesy innych podmiotów.
199 Por. S. Klonowiecki, op. cit., s. 40-41.
200 Wydaje się, że podmiot do którego błędnie została skierowana decyzja administracyjna będzie mógł żądać uchylenia przedmiotowej decyzji.
81 Począwszy od dnia wejścia w życie specustawy drogowej powyższym problemem kilkukrotnie zajmowały się sądy administracyjne, dochodząc jednocześnie do sprzecznych konkluzji. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem organ wydający decyzję ZRiD nie ma możliwości oceny słuszności interesów osób trzecich, jest związany treścią wniosku, a tym samym nie może odmówić wydania decyzji ZRiD wyłącznie z tego powodu, że przedmiotowa decyzja stanowi ingerencję w interesy takich osób. W tego typu okolicznościach organ nie ma również możliwości samodzielnej modyfikacji przebiegu drogi publicznej w stosunku do treści wniosku.201
Odmienny pogląd został wyrażony między innymi w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 3.12.2009 r., zgodnie z którym: „Sąd stwierdza, że strona która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do części, czy też całości swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby ten, działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie winny być przez organ wnikliwie wyjaśnione (w szczególności organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy - inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącego nie jest możliwe), co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że pomimo oczywistej potrzeby sprawnego realizowania inwestycji drogowych nie sposób założyć, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg jest ściśle związany wnioskiem inwestora w taki sposób, że nie może dokonywać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej nadmiernej ingerencji w prawo własności obywateli.”202
Oceniając powyższe poglądy należałoby stanąć na stanowisku, że organ administracji wydający decyzję ZRiD nie ma możliwości ingerowania w treść wniosku w zakresie
201 Tak m.in. wyrok NSA z 23.04.2010 r., II OSK 704/09, System LEX nr 597792, wyrok WSA w Białymstoku z 15.06.2010 r., II SA/Bk 292/10, System LEX nr 649506, wyrok WSA w Gdańsku z 06.05.2009 ,II SA/Gd 71/09, System LEX nr 547314, wyrok WSA w Warszawie z 18.04.2007 r., IV SA/ Wa 46/07, System LEX nr 338845.
202 Tak: wyrok WSA w Warszawie z 3.12.2009 r., IV SA/Wa 1128/09, System LEX nr 582040.
82 dotyczącym zaproponowanego przebiegu drogi publicznej. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której inwestor otrzymałby decyzję sprzeczną z jego wolą. W wielu przypadkach mogłoby się okazać, że taka decyzja nie nadawałaby się do wykonania, z uwagi na sprzeczność z wydanymi wcześniej decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach.203 Ponadto mogłoby dojść do sytuacji, w której realizacja inwestycji w wariancie zaproponowanym przez organ wydający decyzję ZRiD wykraczałaby poza zgromadzone wcześniej na ten cel środki finansowe inwestora. Nie oznacza to natomiast, że organ będzie miał w każdym przypadku obowiązek wydania decyzji administracyjnej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Na organie administracyjnym ciąży powinność wszechstronnego rozważenia wniosku o wydanie decyzji ZRiD pod względem ewentualnej kolizji z interesami osób trzecich oraz z innymi kategoriami interesu publicznego. O ile w toku postępowania zostały złożone wnioski204 dotyczące proponowanej zmiany przebiegu drogi organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać dlaczego umiejscowienie drogi w innym miejscu jest nieusprawiedliwione.205 Ponadto jeżeli okazałoby się, że inwestycję drogową można zrealizować bez konieczności naruszania takich interesów (przy jednoczesnym braku nadmiernego narażania interesu publicznego związanego z budową dróg, w tym ponoszenia niewspółmiernie wysokich kosztów związanych ze zmianą przebiegu drogi) organ powinien zasugerować inwestorowi zmianę wniosku, a ewentualnie w dalszej kolejności wydać decyzję odmowną. Obowiązek wydania decyzji ZRiD zawarty w specustawie drogowej nie jest obowiązkiem bezwzględnym i nie zwalnia organu administracji ze stosowania podstawowych zasad wyrażonych w KPA, w tym zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy. Ponadto każdorazowa ingerencja w prawa majątkowe powoduje związanie organu zasadami ochrony praw podmiotowych wynikającymi z Konstytucji RP.206 Powyższe wnioski wydają się znajdować uzasadnienie w najnowszej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można wskazać, że WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1.06.2011 r. z podkreśla, iż: „Organ wydający decyzję winien rozważyć zasadność zakresu wywłaszczenia w kontekście realizacji celów ustawy. Winien on zatem przede wszystkim ustalić czy podlegające wywłaszczeniu nieruchomości są zgodnie z projektem przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej. Nadto wskazać należy, iż
203 W postępowaniach środowiskowych organ administracyjny bada konkretne warianty przebiegu inwestycji drogowej. Decyzja ZRiD powinna być zgodna z wariantem wcześniej ocenianym przez organ ochrony środowiska.
204 Przez osoby posiadające legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie decyzji ZRiD.
205 Por. wyrok NSA z 21.07.2010 r., I OSK 750/10, System LEX nr 745313.
206 Bliżej na ten temat zob. rozdział niniejszej pracy zatytułowany: „Ocena standardów ochrony interesu indywidualnego w postępowaniu w sprawie decyzji ZRiD z punktu widzenia wybranych zasad konstytucyjnych”.
83 prawo własności jest dobrem chronionym w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wywłaszczenie nieruchomości pod drogę stanowi realizację celu publicznego. Organ decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję winien jednak rozważyć, czy wynikające z tego pozbawienie prawa własności jest konieczne i czy nie może odbyć się mniejszym dla właścicieli kosztem”.207
207 Wyrok WSA w Gdańsku z 1.06.2011 r., II SA/Gd 47/11, System LEX nr 992928. Podobnie, lecz z powołaniem na zasadę proporcjonalności wyrok WSA w Gdańsku z 11.01.2011 r., II SA/Gd 389/10, System LEX nr 752484.
84