Pojęcie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego na gruncie przepisów ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego przepisów ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego

Pojęcie interesu publicznego pojawia się aktualnie w wielu ustawach szczególnych, w tym również w ustawach związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym.

Przykładem tego typu aktu prawnego jest przede wszystkim ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 2 w zw. art. 2 pkt 4). Zastosowanie powyższej

ustawy zostało jednoznacznie wyłączone w sprawach dotyczących wydawania decyzji ZRID (art. 11i specustawy drogowej). Biorąc jednak pod uwagę zbliżony zakres przedmiotowy powyższych ustaw¹²⁶oraz bogate orzecznictwo sądowe wypracowane w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego warto zwrócić uwagę na sposób definiowania pojęcia interes publiczny na tle przedmiotowego aktu prawnego.

W dalszej kolejności warto również zauważyć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 2 oraz art. 54 ust. 2 i 64 ust. 1), podobnie jak

125 Por. E. Modliński, op. cit, s. 65.

126 Obydwie ustawy można uznać za akty prawne regulujące zagadnienia dotyczące zagospodarowania

przestrzeni. Teoretycznie lokalizacja drogi publicznej może następować zarówno na podstawie przepisów specustawy drogowej, jak również przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W praktyce natomiast druga z wymienionych ustaw jest wykorzystywana do lokalizacji innych niż drogi publiczne obiektów liniowych np. wodociągowych.

51 przepisy specustawy drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 4) posługują się tożsamym językowo pojęciem „interes osób trzecich”. Powyższe skłania do podjęcia analizy na temat porównania

zakresu oraz intensywności ochrony tej kategorii interesu w obydwu wskazanych ustawach.

Wymaga także podkreślenia, że z ochroną interesu osób trzecich mamy również do czynienia w treści art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym przy budowie i projektów budowlanych należy brać pod uwagę uzasadnione interesy osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Nawiązując w pierwszej kolejności do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 6 ust. 2 przedmiotowej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że granicami zagospodarowania przestrzeni przez konkretne jednostki oraz ingerencji z tym związanych są w szczególności: interes publiczny oraz interes osób trzecich. Dla porównania należy zauważyć, że ograniczenie związane z interesem publicznym nie zostało wyrażone wprost w specustawie drogowej. Ustawa ta natomiast nakazuje brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji ZRiD uzasadnione interesy osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4). Wydaje się, że rezygnując ze wskazania ograniczeń dotyczących interesu publicznego w specustawie drogowej ustawodawca wyszedł z założenia, że realizacja inwestycji drogowej, stanowiąc cel publiczny zdefiniowany wyraźnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, podejmowana jest w interesie publicznym, a więc nie może w żaden sposób negatywnie wpływać na tę kategorię interesu.

Powyższe założenie jest błędne zważywszy, że interes publiczny może odnosić się do różnego rodzaju wartości, a tym samym może jednocześnie zachodzić sprzeczność pomiędzy kilkoma kategoriami tego interesu. Przyjęcie tezy, zgodnie z którą ustawodawca nie ma obowiązku brania pod uwagę interesu publicznego (innego niż interes związany z budową samej drogi) może w niektórych skrajnych przypadkach prowadzić do znaczącego zaburzenia ładu przestrzennego na obszarze, na którym zlokalizowana została droga publiczna na

52 podstawie decyzji ZRiD.¹²⁷ Przykładowo z koniecznością przeprowadzenia porównania i wyważenia dwóch kategorii interesu publicznego mierzył się WSA w Warszawie w sprawie

o sygn. akt. I SA/Wa 537/10, w której stwierdzono: „Kolizja interesu społecznego polegającego na realizacji inwestycji drogowej z interesem społecznym związanym z prawidłowym funkcjonowaniem lotniska użytku publicznego, nie może przesądzać o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku, bowiem nie można przedkładać celu publicznego, jakim jest realizacja inwestycji drogowej nad cel publiczny związany z transportem lotniczym.” W postanowieniu wydanym w powyższej sprawie skład orzekający przyjął pierwszeństwo interesu publicznego związanego z funkcjonowaniem lotniska, nad interesem związanym z budową drogi uznając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa publicznego. Zauważyć należy, że pomimo iż budowa nowych lub przebudowa istniejących dróg publicznych znajduje również szerokie uzasadnienie w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom dróg, interes z tym związany może być nie być wystarczający dla wydania decyzji ZRiD, jeżeli na tej podstawie mogłoby dojść do naruszenia bezpieczeństwa innej grupy osób.¹²⁸

Wracając do analizy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że pojęcie interesu publicznego zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w treści art. 2 punkt 4 tejże ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem, interesem publicznym jest: „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym”. Wskazana definicja spotkała się w doktrynie z licznymi głosami krytyki.¹²⁹ Przychylając się do krytyki analizowanego przepisu, można stwierdzić, że wskazana definicja jest nieostra i wyłącznie w niewielki sposób przyczynia się do zrozumienia pojęcia interesu publicznego. Warto zwrócić uwagę, że przedmiotowa

definicja jeżeli nawet nie pozostaje w sprzeczności, to co najmniej nie pokrywa się z rozumieniem interesu publicznego, w znaczeniu wartości, o których mowa w art. 31 ust. 3

Konstytucji RP. Pojęcie interesu publicznego pojawia się również w treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym to przepisie

ustawodawca wskazuje jakie dobra uwzględniać należy w toku planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do takich dóbr zaliczony został interes publiczny, między

127 W przeciwieństwie do specustawy drogowej art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym wprost nakazuje brać pod uwagę interes publiczny przy kształtowaniu ładu przestrzennego i tworzeniu aktów planistycznych.

128 Postanowienie WSA w Warszawie z 26.10.2010, I SA/Wa 537/10, System LEX nr 765477.

129 Szerzej na ten temat W. Jakimowicz, Wolność…, s. 54.

53 innymi obok bezpieczeństwa państwa oraz ochrony środowiska. Redakcja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że na gruncie analizowanej ustawy interes publiczny jest kategorią osobną od wskazanych dóbr.¹³⁰ Prowadzi to do odrębnego rozumienia interesu publicznego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wydaje się, że taka sytuacja jest całkowicie niepożądana zważywszy, że konstytucyjne rozumienie pojęcia interes publiczny pozwala doszukiwać się takiego interesu w każdej z wartości, o których mowa w treści art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.¹³¹ Warto również podkreślić, że formułując definicję interesu publicznego na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ograniczając ten interes do celów i działań związanych ze społecznościami lokalnymi i ogólnokrajowymi, ustawodawca w sposób zupełnie niezasadny pominął interesy społeczności regionalnych (wojewódzkich).¹³² Biorąc pod uwagę opisane

okoliczności, jak również wyłączenie stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących decyzji ZRiD można postawić

tezę, że definicja interesu publicznego zawarta w art. 1 ust. 2 nie powinna mieć zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej.

W dalszej kolejności odnosząc się do pojęcia interesu osób trzecich można wskazać, że

określenie to nie zostało zdefiniowane w przepisach specustawy drogowej, jak również w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawie prawo

budowlane. Wydaje się, że z uwagi na daleko idące skutki prawne, jakie decyzja ZRiD wywołuje w stosunku do uprawnień osób trzecich (prowadzące w efekcie do wywłaszczenia) pojęcie to należałoby rozumieć możliwie szeroko. Postuluje się więc za W. Szwajdlerem przyjęcie, że stanowiąc o osobach trzecich ustawodawca nakazuje brać pod uwagę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem, na którym jest prowadzona inwestycja drogowa, jak również wszystkich innych osób których praw lub interesów dotyczy lub w przyszłości mogłaby dotyczyć dane zamierzenie budowlane.¹³³ Punktem wyjścia dla oceny, czy dany podmiot powinien być uznany za osobę trzecią jest

130 Na ten temat por. H. Izdebski (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2013, komentarz do art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, System LEX.

131 Zob. M. Woźniak, Interes publiczny, jako przesłanka działań organów planistycznych (w:) przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 75 i nast.

132 Por. T. Bąkowski, Prawne procedury planowania przestrzennego w kontekście ochrony interesu publicznego

oraz interesu indywidualnego (w:) Kierunki reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego, red.

H. Izdebski, Warszawa 2012, s. 41.

133 W. Szwajdler (w:) W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces Inwestycyjno-Budowlany. Zagadnienia Administracyjno-Prawne, Toruń 2004, s. 256.

54 ustalenie, czy podmiot ten jest wnioskodawcą (inwestorem) w procedurze prowadzącej do wydania decyzji ZRiD. Powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że wnioskodawca nie może być więc uznany za podmiot trzeci w znaczeniu art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Za podmioty trzecie będą natomiast uznane wszystkie jednostki (poza inwestorem), na których prawa i obowiązki oddziałuje decyzja ZRiD. Źródłem tego typu praw i obowiązków powinien być konkretny przepis prawa materialnego. Tak więc podmiotami trzecimi będą również (a nawet przede wszystkim) właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których zlokalizowana ma zostać droga publiczna, a także inne osoby dysponujące prawami rzeczowymi do takich nieruchomości. W wielu przypadkach tego typu podmiotami będą również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich.¹³⁴ W literaturze przedmiotu można spotkać pogląd, zgodnie z którym celem norm prawa administracyjnego związanych z koniecznością uwzględnienia interesów osób trzecich jest przede wszystkim uregulowanie zasad sąsiedztwa, umożliwiających inwestorowi oraz podmiotom uprawnionym wobec nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budowlaną wzajemne współżycie.¹³⁵ Wynika to z faktu, że uprawnienia podmiotów sąsiadujących z inwestycją budowlaną „przecinają się” z uprawnieniami inwestora zamierzającego realizować dane zamierzenie budowlane. Powyższe prowadzi wprost do konfliktu interesów indywidualnych (w szczególności pomiędzy właścicielami nieruchomości). Zaprezentowana teza doznaje pewnej modyfikacji na tle przepisów specustawy drogowej. W szczególności podstawowy konflikt do jakiego dochodzi w związku z wydaniem decyzji ZRiD to konflikt pomiędzy interesem publicznym (w imieniu którego inwestor wnioskuje o wydanie decyzji ZRiD), a interesami indywidualnymi osób posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania inwestycji drogowej. Ponadto wydaje się, że celem ustanowienia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej było nie tylko umożliwienie prawidłowej egzystencji podmiotów „sąsiadujących” z przyszłą inwestycją drogową, ale konieczność wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji ZRiD uprawnień podmiotów, którzy utracą swoje prawa majątkowe lub których prawa doznają ograniczeń w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji.

Konieczność wzięcia pod uwagę uzasadnionych interesów osób trzecich w procedurze ZRiD powoduje, że organ administracji wydający decyzję powinien wyrazić zgodę na taki

134 Zakładając, że interes takich osób znajduję ochronę w normie prawa materialnego.

135 Na ten temat W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 51-62 oraz J. Winiarz, Użytkowanie wieczyste, Warszawa 1976, s. 276.

55 przebieg inwestycji drogowej, który powoduje możliwie najmniej ograniczeń dla podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej.

Uznając za słuszne poglądy wyrażane na tle zbliżonych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienia decyzji ZRiD dotyczące interesów osób trzecich: „…mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób”.¹³⁶

Poszukując wzajemnych relacji pomiędzy treścią przepisów specustawy drogowej oraz ustawy prawo budowlane można dojść do wniosku, że art. 5 ust. 1 ustawy prawo

budowlane powinien znaleźć zastosowanie w procedurze wydawania decyzji ZRiD.

Powyższy wniosek znajduje podstawę prawną w treści art. 11i specustawy drogowej, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Ponadto decyzja ZRiD w pewien sposób zastępuje pozwolenie na budowę i w tym zakresie jest podstawą wszczęcia robót budowlanych drogi publicznej. Dodatkowo za zastosowaniem w procedurze ZRiD przepisów ustawy prawo budowlane dotyczących ochrony interesów osób trzecich przemawia okoliczność, że

specustawa drogowa nie reguluje w sposób kompleksowy wszystkich kwestii związanych z realizacją inwestycji drogowej (w tym w szczególności ze sposobem projektowania drogi

oraz warunkami technicznymi, którym inwestycja tego typu powinna odpowiadać). W takiej sytuacji odniesienie się do przepisów prawa budowlanego jest w pełni usprawiedliwione.

W opisanych powyżej okolicznościach oraz z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane na wnioskodawcy (inwestorze) oraz organie wydającym decyzję ZRiD ciąży obowiązek uwzględnienia interesów osób trzecich. Wnioskodawca (inwestor) powinien tym

samym w taki sposób zaprojektować przyszłą drogę publiczną, aby wskazane interesy w możliwie najszerszym zakresie chronić. Weryfikacja, czy nie dochodzi do nadmiernej

ingerencji w interesy osób trzecich będzie należała do właściwego organu administracji.

Powyższe powinno oznaczać w szczególności zapewnienie podmiotom trzecim dostępu do

drogi publicznej, czy też ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje związane z korzystaniem z drogi publicznej. Jednocześnie należy zgodzić się z poglądem, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej (o którym mowa bezpośrednio

136 Tak wyrok NSA z 28.11.1996 r., SA/BK 1002/96, ONSA 1997, Nr 4, poz. 168.

56 w treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane) jest wyłącznie przykładową kategorią interesu osób trzecich.¹³⁷ Jak słusznie zauważają R. Dziwiński i P. Ziemski: „Przepisami administracyjnymi, mającymi wpływ na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, są przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, a zatem o naruszeniu tych interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy”.¹³⁸ Tym samym zakres ochrony interesów osób trzecich będzie wyznaczony w szczególności przez przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.3.1999 r. w sprawie warunków

technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.¹³⁹ Przepisy, o których mowa powyżej stanowią regulacje wyznaczające granicę prawa własności oraz

innych praw podmiotowych, jednocześnie uściślając zakres i treść tych praw.¹⁴⁰ W literaturze przedmiotu jest prezentowane stanowisko, zgodnie z którym art. 5 ustawy prawo budowlane

ma charakter zasady ogólnej, a tym samym treść tego przepisu należy brać pod uwagę w całym procesie budowlanym tj. przy wykładni i stosowaniu wszystkich przepisów procesu

inwestycyjnego, a także stanowieniu aktów wykonawczych.¹⁴¹

Wydaje się, że art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane jako generalna zasada nie powinien

jednakże stanowić samodzielnej podstawy ochrony interesu prawnego osób trzecich w procedurze wydawania decyzji ZRiD. Podmiot dochodzący ochrony interesu prawnego z powołaniem na art. 5 ust. 1 prawa budowlanego ma obowiązek wykazać, że doszło do

naruszenia innych przepisów prawa materialnego, z którymi związany jest interes prawny jednostki. Należy jednakże zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można również spotkać się ze stanowiskiem przeciwnym.¹⁴²

Jednocześnie żaden z przepisów ustaw dotyczących procesu inwestycyjnego, w tym również przepisy specustawy drogowej nie formułują nadrzędności interesu osób trzecich nad interesem publicznym, czy też interesem inwestora. Jak również nie wymaga się, aby interes

osób trzecich był najważniejszym kryterium wydawania decyzji administracyjnej.¹⁴³ W jednym z orzeczeń wydanych na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane Sąd

Najwyższy stwierdził, że ochrona interesów osób trzecich w procedurze inwestycyjnej

137 Tak Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 27.

138 R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo Budowlane. Komentarz, komentarz do art. 5 ustawy prawo budowlane, System LEX 2006.

139 Dz. U. 1999, Nr 43, poz. 430.

140 Por. A. Wasilewski, Administracja wobec prawa własności nieruchomości gruntowych, Kraków 1972, s. 32 i nast.

141 Por. J. Siergień, Prawo Budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 104 oraz B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa – Jaktorów 2003, s. 34.

142 Wyrok NSA z 14.01.2011 r., II OSK 69/10, System LEX nr 953084.

143 Na ten temat zob. wyrok NSA z 2.04.1998, IV SA 1517/97, System LEX nr 43323.

57 powinna obejmować zapewnienie możliwości zabudowy działki sąsiadującej z planowaną inwestycją budowlaną.¹⁴⁴ Powyższy pogląd może znaleźć zastosowanie

w sprawach dotyczących decyzji ZRiD, jednakże z odpowiednimi modyfikacjami.

Z naruszeniem interesów osób trzecich (mogącym prowadzić do wadliwości decyzji

administracyjnej) będziemy mieli do czynienia w szczególności, jeżeli ZRiD jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi wyznaczającymi sposób zabudowy drogi publicznej w stosunku do obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomościach sąsiednich.

Natomiast o ile decyzja ZRiD odpowiada takim przepisom i jednocześnie na skutek jej wydania właściciele nieruchomości sąsiednich zostali pozbawieni możliwości zabudowy¹⁴⁵ – wówczas można rozważyć, czy w następstwie wydania decyzji ZRiD nie doszło do faktycznego wywłaszczenia prawa własności.

Pomimo, iż żaden z analizowanych przepisów nie posługuje się pojęciem „interes prawny osób trzecich”, lecz pozornie szerszym pojęciem „interesy osób trzecich” nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy te nie odnoszą się do interesów faktycznych.¹⁴⁶ Doniosłe prawnie i wymagające ochrony prawnej są co do zasady wyłącznie te interesy, które znalazły źródło ochrony w konkretnych normach prawnych. W tym zakresie należy się zgodzić z poglądem R. Sawuły, że biorąc pod uwagę interesy osób trzecich organ administracji nie ma obowiązku uwzględniania okoliczności obniżenia wartości inwestycji sąsiednich (w następstwie budowy inwestycji publicznej).¹⁴⁷

5. Wybrane zagadnienia związane z konfliktem pomiędzy poszczególnymi