Beata Wierzbicka *
2. Istota zarządzania w instytucjach publicznych
Sektor publiczny nie ma jednej, jednolitej i ogólnie przyjętej definicji, zależy ona przede wszystkim od przyjmowanych kryteriów. Możemy wyróż-nić m.in.:
• kryterium własności – państwowa, samorządowa,
• kryterium rodzaju realizowanych zadań – zbywalne i niezbywalne,
• kryterium rodzaju zaspokajanych potrzeb – poprzez dobra publiczne i społeczne,
• kryterium rodzaju instytucji publicznych – rządowe i samorządowe,
• podległość organom władzy publicznej itp.
Powyższe kryteria są podstawą do definiowania sektora publicznego.
W najszerszym ujęciu określa się go jako ogół podmiotów gospodarki naro-dowej grupujących własność państwową (Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych), własność jednostek samorządu terytorialnego oraz „wła-sność mieszaną”, z przewagą kapitału (mienia) podmiotów sektora publicz-nego (Kożuch (red.), 2006, s. 35).
Sektor publiczny można zdefiniować mówiąc najprościej, że jest to ta część gospodarki, która zajmuje się dostarczaniem dóbr i usług dla państwa i jego obywateli. Sektor ten ma zapewnić obywatelom podstawową opiekę socjalną, zagwarantować bezpieczeństwo narodowe i zadbać o planowe zago-spodarowanie przestrzeni.
W każdym przypadku najważniejsze jest, aby sektor publiczny był dobrze zorganizowany, skuteczny i sprawnie funkcjonujący. Oczywiście każda orga-nizacja prywatna działa tak, aby być skuteczną i sprawnie działającą, tym samym nie dziwi takie samo ujęcie organizacji działających w sektorze publicznym. Kierując się tym podejściem, często opisuje się sektor publiczny w ujęciu systemowym – jako system – co ma pozwalać na
maksymalizowa-Beata Wierzbicka
nie korzyści wynikających z działania takiego systemu. Systemowe podejście pojawiło się w naukach o zarządzaniu w latach 70. XX wieku. Związani z tym podejściem naukowcy twierdzili, że obiekty, zjawiska i procesy, na które naty-kamy się w otaczającej nas rzeczywistości, możemy określić mianem syste-mów, gdyż tworzą one całości składające się z elementów nieustannie na siebie oddziałujących, współoddziałujących, kooperujących także ze środo-wiskiem zewnętrznym (Kożuch, 2003, s. 120–121).
System oznacza ujęcie sektora publicznego jako zbioru organizacji publicznych wzajemnie ze sobą powiązanych na wielu płaszczyznach i wcho-dzących w interakcje z otoczeniem.
Do najważniejszych form organizacji sektora publicznego należą:
• instytucje państwowe, finansowane z budżetu państwa. Ich działalność jest bezpośrednio koordynowana przez rząd. Zadaniem ich nie jest przy-noszenie dochodu, lecz dostarczanie niezbędnych usług na rzecz rządu i obywateli. Należą do nich wszystkie jednostki państwowe i samorządowe posiadające osobowość prawną;
• przedsiębiorstwa państwowe – różnią się od instytucji państwowych tym, że mają większą samodzielność finansową, i wymaga się od nich, aby były rentowne w prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzje produkcyjne w tych przedsiębiorstwach nie są bezpośrednio podejmowane przez rząd, lecz przez zarząd przedsiębiorstwa (który działa jednakże wedle gene-ralnych wytycznych nakreślonych przez władze). Należą do nich przede wszystkim firmy, które są w całości własnością państwa lub spółki prawa handlowego z większościowym udziałem podmiotu publicznego;
• częściowe podzlecenie – zlecenie przez państwo wykonania danej czyn-ności prywatnej firmie. Jest ono również zaliczane do aktywczyn-ności sektora publicznego;
• całkowite zakontraktowanie – państwo wynajmuje prywatne przedsiębior-stwo do wykonania określonego zadania. Mówimy wtedy o współdziałaniu sektora publicznego z sektorem prywatnym (Kożuch, 2004, s. 104–107).
W latach 80. XX wieku badacze amerykańscy, reprezentujący różne dzie-dziny nauk o zarządzaniu, ale także nauk społecznych (m.in. politologii, prawa administracyjnego, teorii organizacji czy ekonomii), wyróżnili zagad-nienia zarządzania publicznego i zapoczątkowali funkcjonowanie zarządzania publicznego jako dyscypliny naukowej (Kożuch, 2004, s. 28).
Pierwsze podejścia do wyodrębnienia dyscypliny zarządzania publicznego zmierzały w kierunku określenia go jako administrowania.
Administrowanie w czystej naukowej teorii oznacza pewien rodzaj zarzą-dzania, z ograniczeniem możliwości decydowania o majątku
przedsiębior-Strategiczna Karta Wyników jako koncepcja zarządzania organizacją publiczną…
stwa. W tym zakresie administrator jest wykonawcą poleceń narzucanych z góry, bądź też musi się stosować do sposobu zarządzania nimi ściśle regulo-wanego przez przepisy czy procedury. Administrowanie ma swoje umocowa-nie w rozwiązaniach formalnych, a umocowa-nie w prawie własności.
Natomiast w sferze publicznej administrowanie ściśle wiąże się z tworze-niem struktur i strategii zarządzania, zapewniających jak najbardziej efek-tywne funkcjonowanie organizacji publicznej oraz z odpowiedzialnością przed liderami politycznymi. Należy jednak rozróżnić dziedziny polityki i administracji, zgodnie z czym są to odrębne sfery. Zagadnienia administra-cji nie są problemami polityki, jednakże to polityka ustanawia cele i zadania dla administracji.
Politycy mają prawo do definiowania interesu publicznego, odbiorcami zaś działań są interesanci i wyborcy. Rola państwa sprowadza się przede wszystkim do rządzenia, czyli formułowania i wdrażania polityk skoncentro-wanych na konkretnym politycznym celu, który następnie jest realizowany w procesie administrowania poprzez programy wdrażane w ramach działania istniejących agencji rządowych i pozarządowych.
Z czasem wraz z procesami reform administracji publicznej, jaka dokony-wała się na świecie w poszczególnych państwach, nastąpił dynamiczny rozwój dyscypliny na przełomie wieków XX i XXI. Procesy te zwiększyły nacisk na ekonomiczne aspekty wydatkowania publicznych środków finansowych na poprawę jakości usług publicznych oraz zapewnienie większej skuteczności działań organizacji publicznych. Reforma zarządzania publicznego zakłada, że wdrożenie nowych koncepcji zarządzania wpłynie na efektywniejszą realiza-cję zadań, jakie wypełnia państwo wobec obywateli (Kożuch, 2004, s. 72–72).
W tym okresie pojawiła się nowa koncepcja zarządzania publicznego nowe zarządzanie publiczne – (New Public Management – NPM) – która przede wszystkim wprowadza podejście menedżerskie do zarządzania sektorem organizacji publicznych. Koncepcja ta zakłada adaptację wielu metod i tech-nik zarządzania, które wykorzystuje się w sektorze prywatnym do warunków zarządzania organizacjami publicznymi. Najważniejsze z nich to decentrali-zacja zarządzania, nastawienie organizacji na wyniki, wdrażanie perspektywy strategicznej oraz wykorzystanie mechanizmów rynkowych. Chodzi oczywi-ście o zapewnienie większej efektywności, gospodarności i skuteczności orga-nizacji publicznych.
NPM to model rynkowy, w którym uwzględnia się przedsiębiorstwa, nie-zależne agendy rządowe czy osoby fizyczne, które prowadzą działalność na własny rachunek.
Główne założenia tej koncepcji to:
• orientacja na osiąganie wyników, a nie na procesy,
Beata Wierzbicka
• ograniczanie funkcji pełnionych przez władze publiczne w ramach prywa-tyzacji,
• odejście od klasycznej biurokracji na rzecz tworzenia bardziej elastycznych warunków zatrudnienia i pracy,
• zwiększenie personalnej odpowiedzialności kierowników,
• stawianie jasno wytyczonych celów zarówno samej organizacji, jak i pra-cownikom,
• dokonywanie oceny realizacji danego celu za pomocą wskaźników – ocena programów publicznych wykorzystuje zasadę 3Es’ – ekonomiczność, efek-tywność i skuteczność (economy, efficiency and effectivness).
NPM podkreśla konieczność właściwego wyznaczania celów, monitoro-wania wyników, efektywność zarządzania finansami, wdrażanie rozwiązań benchmarkingowych oraz nowoczesnego zarządzania zasobami ludzkimi (Opolski, Modzelewski, 2004, s. 34–36).
Trzeba pamiętać, że ze względu na specyfikę organizacji publicznych, efektywność zarządzania taką pojedynczą organizacją związana jest w dużym stopniu z efektywnym zarządzaniem czy funkcjonowaniem całego systemu.
Kolejną sprawą jest specyfika organizacji publicznych, działających w inte-resie publicznym, które mają zapewnić obywatelom podstawową opiekę socjalną, zagwarantować bezpieczeństwo narodowe, zadbać o planowe zagospodarowanie przestrzeni, czyli często są to zadania, które nie mogą być realizowane przez sektor prywatny ze względu np. na ich niekomercyjny charakter czy brak efektywności ekonomicznej.
Istota zarządzania publicznego sprowadza się do uwzględnienia nadrzęd-nej roli interesu społecznego w procesie formułowania i realizacji głównych celów organizacji oraz w określaniu wewnętrznych i zewnętrznych relacji tych organizacji.
Wśród wiedzy o instytucjach – wiedza odnosząca się do projektowania organizacji i zarządzania nimi jest najbardziej podatna na formalizację, a tym samym na transfer przez granice społeczne i kulturowe. Ale, jak stwierdza F. Fukuyama: Większość skutecznych rozwiązań w dziedzinie administracji publicznej nie ma charakteru jednoznacznych – by ująć rzecz modnym ostat-nio terminem – dobrych produktów (best practices), ponieważ z konieczności uwzględniać musi szereg szczegółowych, kontekstualnych informacji. … Sku-teczne rozwiązania problemów administracji publicznej z konieczności mają charakter do pewnego stopnia lokalny (Fukuyama, 2005, s. 59).
Ważną częścią definiowania problemu jest właściwe rozpoznanie otocze-nia, czyli kontekstu decyzyjnego, który wywiera bezpośredni wpływ zarówno na cele działania, jak i możliwe sposoby postępowania w trakcie realizacji.
Strategiczna Karta Wyników jako koncepcja zarządzania organizacją publiczną…
W przypadku większości decyzji podejmowanych w sektorze prywatnym głównym celem, a także miarą osiągniętych wyników, jest zysk, czyli róż-nica między całkowitym utargiem przedsiębiorstwa a całkowitymi kosztami.
Wybór decyzyjny pomiędzy różnymi wariantami sprowadza się do wyboru tego, który pozwoli na maksymalizację zysku.
Inny charakter mają decyzje w sektorze publicznym, podejmowane na szczeblu regionalnym, krajowym lub lokalnym. Cel decyzji podejmowanych w sektorze publicznym jest szerszy niż samo osiągnięcie zysku, niezależnie od tego, czy dotyczy budowy szkoły, lotniska, czy też wypromowania regionu w celu przyciągnięcia inwestorów lub turystów. Podejmując decyzję, pod-miot publiczny powinien zestawić ze sobą wszystkie korzyści i koszty, nie tylko wyrażone w pieniądzu. Jeżeli bierzemy pod uwagę kryterium kosztów i korzyści może się okazać, że budowa szkoły, instytutu badawczego, czy wzrost nakładów na badania i rozwój są celowe nawet wtedy, gdy nie przy-niesie to pieniężnego zysku na dziś. Jednak w przyszłości zaowocuje to we wzroście potencjału intelektualnego, innowacyjności, i w ten sposób prze-łoży się na rozwój i dobrobyt. Analiza kosztów i korzyści stanowi metodę stosowaną przy ocenie przedsięwzięć i programów realizowanych w ramach sektora publicznego (Trocki, Grucza (red.), 2007, s. 194–202). Stanowi ona narzędzie podejmowania decyzji, czyli dokonywania wyboru między wyklu-czającymi się wariantami działań dotyczących teraźniejszości i przyszłości.
Dla danego wariantu działania metoda ta polega, po pierwsze na zidentyfiko-waniu wszystkich wpływów tego działania (korzystnych i niekorzystnych) na wszystkich członków społeczeństwa, których działanie to dotyczy. Po drugie na wycenieniu tych różnych korzyści i kosztów w kategoriach pieniężnych, i po trzecie na zaleceniu realizacji tego wariantu wtedy, i tylko wtedy, gdy jego wynikiem jest ewidentna „korzyść społeczna netto”, tj. nadwyżka całko-witych korzyści nad całkowitymi kosztami. Program powinien zostać podjęty wtedy, i tylko wtedy, gdy spełniony zostanie warunek:
nadwyżka netto = całkowite korzyści – całkowite koszty > 0,
czyli tylko wówczas, gdy całkowite korzyści przewyższają całkowite koszty.
Jeśli koszty i korzyści przybierają postać strumieni rozłożonych w czasie, to należy obliczyć zaktualizowaną wartość każdego z nich, stosując w tym celu odpowiednią stopę procentową. Wybór dokonywany jest wówczas między zachowaniem status quo (nadwyżka netto równa zeru) a realizacją przedsię-wzięcia. Projekt, który pozwala uzyskać dodatnią korzyść netto, jest z punktu widzenia społeczeństwa korzystniejszy od zaniechania projektu i zachowania statusu quo (Samuelson, Marks, 1998, s. 628–629).
Beata Wierzbicka
Stosowanie tej metody, jako narzędzia wspomagającego podejmowanie trudnych decyzji w sektorze publicznym, nie jest pozbawione uwag krytycz-nych, wśród których zwraca się uwagę na niedoskonałość metody w sposobie wyceny pieniężnej oraz konieczności dokonania wyboru między efektywno-ścią a sprawiedliwoefektywno-ścią społeczną. Trudności związane z wyceną pieniężną występują wówczas, gdy koszty i korzyści są niematerialne (trudno jest wyce-nić wartość czystego powietrza, piękna dzikiego krajobrazu) lub koszty pono-szone są dziś, a efektów oczekiwać można w odległej przyszłości (obecne nakłady na edukację a wartość przyszłego potencjału intelektualnego).
W organizacjach użytku publicznego w wielu sytuacjach niemożliwy jest nadzór nad efektami pracy przedstawicieli, który pozwoliłby na ich rze-telne rozliczenie – co tłumaczy niejednoznaczność definicji. Monitorowanie zachowań przedstawicieli i ich rozliczenie jest szczególnie trudne w sektorze publicznym, który wytwarza przede wszystkim usługi, a produktywność sek-tora usług z natury rzeczy trudno zmierzyć. Problem nadzoru i rozliczania jest również trudny w wypadku sektora prywatnego, w którym do pomiaru wyników mamy przynajmniej wskaźnik rentowności. W przypadku sektora publicznego nie można precyzyjnie oszacować wyników i określić zakres odpowiedzialności za wywiązanie się ze składanych w kampaniach wybor-czych obietnic. Formalne zasady nadzoru i rozliczenia albo pociągają za sobą bardzo wysokie koszty transakcyjne, albo po prostu są niemożliwe do zasto-sowania, ze względu na zasadniczą trudność wyraźnego zdefiniowania tego, do czego mają się właściwie stosować (Stiglitz, 2004, s. 184–188).
W każdej decyzji podejmowanej w ramach organizacji publicznych trzeba uwzględniać teraźniejszość i przyszłość widzianą długoterminowo. Nie można rozwiązywać żadnych problemów, jeżeli doraźne korzyści osiągane są kosz-tem długofalowego dobrobytu. Zakres obowiązków i kompetencji władz w tych organizacjach jest wprawdzie ściśle określony w ustawach, ale sposób realizacji zadań zależy od umiejętności polityków zarządzania społecznym potencjałem. Jak stwierdza P. Drucker: Zarząd musi zarządzać. Zarządza-nie zaś to Zarządza-nie są zachowania bierne, polegające tylko na dostosowywaniu się do biegu wydarzeń, to podejmowanie działań dla osiągnięcia założonych celów (Drucker, 1994, s. 25). Formułowanie strategii organizacji publicznych, a więc wyznaczenie wizji i domeny działania, zasad wdrażania i kontroli należy do takich sytuacji, które wymagają metod twórczego rozwiązywania problemów.
Kluczową wartością, która przyświeca funkcjonowaniu organizacji publicz-nych, jest pełnienie funkcji służebnej wobec obywateli. Dlatego też głównym zadaniem, jakie stoi przed organami władzy publicznej, jest skuteczne zarzą-dzanie całym, szerokim zakresem zadań publicznych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb.
Strategiczna Karta Wyników jako koncepcja zarządzania organizacją publiczną…
Fundamentalnym warunkiem zapewnienia godziwego życia mieszkańców jest konsekwentne rozwijanie gospodarek opartych na tworzeniu i realizo-waniu planów społeczno-gospodarczych i przestrzennych. Podstawą zaś ich tworzenia winna być strategia rozwoju, będąca wyrazem zintegrowanego pla-nowania społecznego, gospodarczego, ekologicznego, ukierunkowanego na dłuższy czas. Strategia powinna mieć na uwadze pozycję jednostek w aspekcie zmieniającego się otoczenia, jak również dostępności kluczowych zasobów.
Strategia w życiu organizacji publicznych jest jakościową koncepcją przyszło-ści, zbiorem celów i zadań oraz głównych przedsięwzięć organizacyjnych, w powiązaniu z zasobami, układem decyzji i ukierunkowaniem wysiłków na jej realizację. Strategię rozwoju państwa, regionu czy gminy należy zatem rozumieć jako zespół decyzji określających długofalową perspektywę działal-ności danej społeczdziałal-ności i jej relacji z otoczeniem. Władze publiczne, odpo-wiedzialne za realizację strategii, powinny kierować się poczuciem misji oraz mieć świadomość celów, do których zmierza dana społeczność jako całość oraz jej poszczególni członkowie. Władze publiczne powinny być zorganizo-wane racjonalnie, co umożliwi oszczędne gospodarowanie środkami finan-sowymi, jak i optymalne działanie na rzecz interesu publicznego (Adamiak, Kosiedowski, Potoczek, Słowińska, 2001, s. 152–153).