Od września 2005 r. organy gmin, na podstawie ustawy z 22 kwietnia 2005 r.
o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej1, zostały włączone do państwowego systemu pomocy społecznej dla obywateli, którzy, pomimo że prawomocnym wyrokiem sądu uzyskali prawo do świadczeń alimenta-cyjnych, świadczeń takich nie otrzymują, gdyż ich komornicza egzekucja od osoby zobowiązanej jest bezskuteczna. W wielu wypadkach oznacza to dla rodzin egzysten-cję na poziomie ubóstwa i pomoc państwa, które nie jest w stanie wyegzekwować wyroku sądu, wydaje się moralnie uzasadniona. Do 2004 r. z Funduszu Alimenta-cyjnego, w wypadkach bezskutecznej egzekucji alimentów, wypłacano „zastępcze”
świadczenia osobom uprawnionym, a następnie zgodnie z prawem współpracowano z komornikami w celu odzyskania od dłużnika alimentacyjnego kwot powstałych w związku z wypłatą należności. Skuteczność Funduszu w tym zakresie, po dokonanej w 1989 r. transformacji ustrojowej, drastycznie spadła (w 1989 r. wynosiła 67,6 %, natomiast w 2003 r. jedynie 11,4 %2). Należy to wiązać między innymi ze znaczącym wzrostem bezrobocia, które dotknęło także osób zobowiązanych do alimentacji, ale także z niedomaganiami funkcjonowania samego Funduszu.
Likwidacja Funduszu Alimentacyjnego i zastąpienie go systemem zaliczek alimentacyjnych wypłacanych przez gminy3 (wypłata następuje w ramach wy-konywania zadania z zakresu administracji rządowej, ze środków pochodzących
1 DzU nr 86, poz. 732, ze zm.
2 Z danych przedstawionych w marcu 2006 r. przez ministra pracy i polityki społecznej w Informacji o realizacji ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w 2005 r.
3 Od maja 2004 r. do wejścia w życie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej we wrześniu 2005 r. zamiast świadczenia z FA funkcjonował dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
z dotacji celowej z budżetu państwa) miały na celu między innymi maksymalne przybliżenie organu dokonującego wypłat, ale także organu zobowiązanego do podejmowania różnych działań dyscyplinujących wobec dłużników alimentacyj-nych, zmierzających do odzyskania wypłaconych kwot, do źródeł występujących w tym zakresie problemów.
Inspiracją do przeprowadzenia przez Departament Administracji Publicznej NIK kontroli doraźnej, były ustalenia delegatur NIK w ramach kontroli powiązań budżetów jednostek samorządu terytorialnego z budżetem państwa w 2005 r.
Wynikało z nich, że objęte kontrolą gminy tylko w niewielkim stopniu (0,1%) wyegzekwowały należności z tytułu zaliczek wypłaconych osobom uprawnionym.
Wskazywało to, że skuteczność zreformowanego systemu jest jeszcze niższa niż w okresie istnienia Funduszu Alimentacyjnego. Wyniki kontroli dotyczyły jednak zaledwie pierwszych czterech miesięcy jego funkcjonowania, nie można więc było wykluczyć, że ocena działań gmin – „raczkujących” w realizacji nowego zadania przejętego od administracji rządowej – nie jest miarodajna.
Celem kontroli była zatem ocena realizacji zadań przez organy gminy w dłuż-szym okresie, tj. od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. Problematyka prze-widziana do zbadania obejmowała:
– prawidłowość przyznawania i wypłacania zaliczek alimentacyjnych;
– wykorzystywanie przez organ gminy uprawnień ustawowych wobec dłużników alimentacyjnych, głównie w zakresie ich aktywizacji zawodowej – rozwiązanie tego problemu może bowiem w sposób istotny wpływać na skuteczność egzekwowa-nia przez komorników od dłużników alimentacyjnych zwrotu należności z tytułu wypłaconych zaliczek osobom uprawnionym;
– rzetelność sporządzania sprawozdań budżetowych oraz rzeczowo-fi nansowych o wydatkach na zaliczki alimentacyjne.
Kontrolę przeprowadzono w 5 gminach województwa mazowieckiego4 oraz w 5 gminach województwa łódzkiego5. Stosunkowo niewielka reprezentacja pod-miotów kontrolowanych wynika z tego, że kontrola została potraktowana jako rozpoznanie problemu. Z jednej strony można to uznać za pewną słabość, gdyby wyniki kontroli miały się odnosić do prawie 2500 gmin funkcjonujących w Polsce.
Z drugiej jednak, powtarzalność tych wyników praktycznie w każdej z 10 kon-trolowanych gmin (nieco lepiej wypadły gminy z woj. łódzkiego) daje podstawy przynajmniej do zasygnalizowania problemów, jakie mają gminy z wypełnianiem
4 ŚOPS w Brwinowie, UM w Mińsku Mazowieckim, OPS w Nowym Dworze Mazowieckim, OPS w Otwocku, MOPS w Sochaczewie.
5 GOPS w Moszczenicy oraz UG w Moszczenicy (który prowadził ewidencję w zakresie objętym kontrolą), MOPR w Piotrkowie Trybunalskim, MOPR w Skierniewicach, MOPS w Tomaszowie Mazo-wieckim, MOPS w Łodzi.
obowiązków wynikających z ustawy. Wyniki te były na tyle interesujące, że De-partament Administracji Publicznej, za aprobatą kierownictwa Izby, przygotował stosowną Informację o wynikach kontroli6. Warto także wspomnieć o trwających w Sejmie RP pracach nad nową ustawą o Funduszu Alimentacyjnym7, która wpro-wadza zasadnicze przedmiotowe i podmiotowe zmiany w zakresie zadań i obo-wiązków w systemie alimentacyjnym. Lektura projektu ustawy wzbudza refl eksję, że wiele zapisanych w nim rozwiązań wychodzi naprzeciw ocenom i postulatom Izby wynikającym z kontroli.
Ocenę, którą NIK sformułowała po przeprowadzeniu kontroli należy odnieść do dwóch zasadniczych zadań nałożonych na gminy w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej: wypłacania zali-czek i egzekucji od dłużników ich zwrotu.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła działania organów gmin w zakresie przyznawania i wypłacania zaliczek alimentacyjnych. Stwierdzone nieprawidłowo-ści dotyczyły wydawania decyzji administracyjnych na podstawie niekompletnej dokumentacji oraz załatwiania spraw z przekroczeniem terminu ich rozpatrywania.
Generalnie jednak można stwierdzić, że system wprowadzony we wrześniu 2005 r.
na mocy ustawy zapewnia uzyskanie zaliczki alimentacyjnej osobom uprawnionym, spełniającym wymagania ustawowe, w należnej kwocie. Także na bieżąco ustalane są i wdrażane w życie zmiany uprawnień do wypłaty zaliczki.
Wprowadzony system nie był natomiast skuteczny w egzekucji od dłużników alimentacyjnych należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych. Na 30 czerwca 2006 r., w skali kraju, wyegzekwowano 0,83%
wypłaconych zaliczek8, a w jednostkach objętych kontrolą średnio 0,5%. Likwi-dacja poprzednio funkcjonującego systemu wypłat z Funduszu Alimentacyjnego nie doprowadziła do poprawy sytuacji w tym zakresie. Podobnie jak w wypadku świadczeń z Funduszu, wydatki na zaliczki alimentacyjne fi nansowane są niemal w całości ze środków budżetu państwa i stały się stałym elementem pomocy spo-łecznej dla uprawnionych do alimentacji.
Istotnym problemem powodującym małą skuteczność egzekucji należności od dłużników alimentacyjnych jest, zdaniem NIK, niewywiązywanie się komorników z nałożonych ustawą obowiązków wobec organów gmin, przy równoczesnym nieeg-zekwowaniu przez te organy od komorników ich wykonywania. Komornicy sądowi, wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy o zaliczce alimentacyjnej, nie przeka-zywali organom gmin wymaganych informacji o stanie egzekucji i przyczynach
6 Informacja o wynikach kontroli wykonywania przez gminy zadań wynikających z ustawy o postę-powaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, NIK, styczeń 2007.
7 Projekt ustawy dostępny jest na stronie internetowej www.sejm.gov.pl – druk sejmowy nr 1393.
8 Dane uzyskane przez NIK z MPiPS 21.11.2006 r.
jej bezskuteczności. Brak takich informacji utrudniał gminom podejmowanie nie-zbędnych działań wobec dłużników. Jednak pomimo opieszałości i bezczynności komorników organy gmin nie korzystały z ustawowych uprawnień i nie powia-damiały o tym prezesów sądów rejonowych, co uniemożliwiało zastosowanie odpowiednich środków nadzoru zarówno przez prezesów sądów, jak i ministra sprawiedliwości. Należy zaznaczyć, że przyczyny nieskutecznych działań komor-ników z pewnością są o wiele głębsze, zwłaszcza na styku komornik – dłużnik alimentacyjny. Powszechnie znane są przypadki zaniechania ich podejmowania wobec takiego dłużnika, gdyż komornik woli zająć się bardziej opłacalną egzekucją znacznie większych kwot od podmiotów gospodarczych (w tym państwowych).
Sprawy te nie były jednak przedmiotem omawianej kontroli.
Skuteczność egzekucji komorniczej ograniczały także niewystarczające dzia-łania organów gmin, dyscyplinujące i aktywizujące zawodowo dłużników alimen-tacyjnych. W ich efekcie, na 373 osoby bezrobotne zamieszkałe w obrębie gmin województwa łódzkiego, wobec których zastosowano działania aktywizujące, pracę podjęło 55 osób. W gminach województwa mazowieckiego na 60 takich osób zaczęła pracować zaledwie jedna. Mowa tutaj o efektach w odniesieniu do osób, w stosunku do których działania podjęto. Należy zatem dodać, że liczba osób, które należało objąć takimi działaniami jest znacznie wyższa. Podstawowe narzędzie niezbędne do uzyskania wiedzy o sytuacji dłużnika – wywiad środowi-skowy – gminy wykorzystały w stosunku do 1/3 z liczby ponad 1,8 tys. dłużników.
W pozostałych przypadkach albo w ogóle nie podjęto próby wywiadu (prawie 900), albo próba taka się nie powiodła (często dlatego, że urzędnik nie zastał dłużnika w domu i zabrakło determinacji, aby próbę powtórzyć). Wobec braku wiedzy o sytuacji dłużnika, gminy, gdyby nawet chciały, to nie były już w stanie zaplano-wać wobec nich sensownych działań. Zarówno z tego powodu, ale w niektórych wypadkach także w wyniku zaniechania gminy sporadycznie korzystały z innych form dyscyplinujących dłużnika, takich jak wniosek do prokuratury o ściganie dłużnika (stosowany gdy dłużnik uniemożliwia wywiad lub uchyla się od podjęcia pracy) oraz wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy (kierowany po złożeniu wniosku do prokuratury). Zupełnie nie korzystano z możliwości wytoczenia po-wództwa wobec innych osób – członków rodziny – zobowiązanych do alimentacji (obowiązek taki wynika także z ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy), podając jako powód m.in. negatywne skutki społeczne takich rozwiązań (pogorszenie re-lacji rodzinnych). W tym ostatnim przypadku można rozważać, czy słuszne jest takie podejście organu gminy w kontekście nie tylko obowiązujących przepisów, ale także słusznego chyba postulatu przeniesienia obowiązku utrzymania osoby ubogiej z podatnika na członków jego rodziny.
Należy zwrócić uwagę, że wspomniane zadania gmin są zadaniami obligatoryj-nymi z zakresu administracji rządowej, a jako takie podlegają kontroli wojewody.
Dlatego Najwyższa Izba Kontroli, biorąc pod uwagę stwierdzone nieprawidłowości, sformułowała wniosek o sprawowanie skutecznej kontroli nad ich realizacją przez wojewodów.
Kontrola wykazała również, we wszystkich kontrolowanych jednostkach, liczne nieprawidłowości w zakresie ewidencji fi nansowo-księgowej i sprawozdawczości, które powodowały, że odbiorcy sprawozdań (zwłaszcza wojewodowie i minister pracy i polityki społecznej) otrzymywali zniekształcony obraz funkcjonowania systemu zaliczek alimentacyjnych. W sprawozdaniach budżetowych nie wykazy-wano między innymi należności od dłużników alimentacyjnych lub wykazywykazy-wano należności zaniżone, co utrudniało przeciwdziałanie narastaniu zaległości. Upraw-nieni prezydenci i burmistrzowie nie weryfi kowali i nie kontrolowali sprawozdań, które otrzymywali od podległych ośrodków pomocy społecznej – bezpośrednich wykonawców zadań. Nierzetelnie i w sposób niezgodny z przepisami sporządzano również sprawozdania rzeczowo-fi nansowe, zamieszczając w nich nieprawidłowe dane o liczbie wydanych decyzji, liczbie i kwotach wypłaconych zaliczek oraz kwotach zwróconych przez dłużników zaliczek alimentacyjnych. Warto dodać, że zakres danych zawartych w tym ostatnim sprawozdaniu jest, zdaniem NIK, nie-wystarczający do sprawowania prawidłowego, bieżącego monitoringu, zwłaszcza w zakresie rozmiarów i efektów działań gmin dotyczących aktywizacji zawodowej dłużników (np. brakuje danych o liczbie zatrudnionych w wyniku skierowania do PUP lub do prac interwencyjnych, rezultatach zawiadomień do prokuratur oraz skutków zatrzymania prawa jazdy).
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Najwyższa Izba Kontroli sformułowała wnioski o:
– dokonanie przez ministra pracy i polityki społecznej wszechstronnej analizy obecnego systemu zaliczek alimentacyjnych w celu wypracowania skutecznych metod zabezpieczenia społecznego osób uprawnionych do alimentacji oraz sposo-bów postępowania wobec dłużników alimentacyjnych, zwłaszcza w zakresie ich aktywizacji zawodowej oraz podjęcie działań legislacyjnych w celu uzupełnienia zakresu wymaganych danych w sprawozdaniach rzeczowo-fi nansowych o wydatkach na zaliczki alimentacyjne tak, aby odzwierciedlały one rezultaty działań organów gmin dyscyplinujących dłużników alimentacyjnych;
– uwzględnienie przez ministra sprawiedliwości w podejmowanych działaniach nadzorczych problematyki rzetelnego wykonywania przez komorników zadań na-łożonych ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej;
– prowadzenie przez wojewodów systematycznych działań kontrolnych spo-sobu wykonywania zadań zleconych gminom z zakresu zaliczek alimentacyjnych, a także działań nadzorczych nad merytoryczną prawidłowością sprawozdań prze-kazywanych przez gminy;
– wzmożenie przez kierowników jednostek samorządu terytorialnego działań wobec dłużników alimentacyjnych w celu ich aktywizacji zawodowej i monito-rowanie rezultatów oraz konsekwentne reagowanie na opieszałość komorników w przekazywaniu dokumentów niezbędnych do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych;
– zapewnienie przez kierowników jednostek samorządu terytorialnego zgodnego z przepisami i rzetelnego sporządzania dokumentów sprawozdawczych w zakresie funkcjonującego systemu zaliczek alimentacyjnych.
Dariusz Zielecki wicedyrektor Departamentu Administracji Publicznej w NIK
Aleksandra Wiącek