Znaczenie terminu korupcja
Naukowe podejście do badanych zjawisk oznacza zastosowanie określo-nej aparatury pojęciowej w celu opisania danego problemu. Stąd głównym ce-lem niniejszego artykułu jest przedstawienie podstawowego terminu, jakim jest
„korupcja”, jego różnorodnego znaczenia oraz sporów o jego defi nicję.
Dużą część niniejszego opracowania zajmują również rozważania dotyczące pojęć „klientelizm” i „kapitalizm polityczny”, tworzących swoisty kanon obecnie toczącego się dyskursu wśród przedstawicieli różnych dyscyplin nauki i urzędników oraz reprezentantów rządu nad problemem jawności życia publicznego w Polsce.
Pojęcie „korupcja” w naukach społecznych i politycznych jest wieloznaczne i wymaga zdefi niowania.
Językoznawcy dowodzą, że termin „korupcja” pochodzi z języka angielskiego, od słowa corruption, które znaczy: korumpować, demoralizować1, a w literaturze przedmiotu znaleźć możemy różne interpretacje tego terminu2.
1 Według P.H. Collin, T.Michalak: Słownik polityki z terminami Unii Europejskiej, Biblioteka Pro-fesjonalisty, Wydawnictwo Wilga, Warszawa 2000, s.71.
2 Analizie porównawczej zostaną poddane: szkoła polska, francuska i niemiecka, które nawiązują do modelu anglosaskiego. Jest to więc analiza materiału powstałego w tym zakresie na gruncie europejskim.
* Referat był wygłoszony na konferencji „Jawność życia publicznego w Polsce”, zorganizowanej przez Stowarzyszenie Promowania Myślenia Obywatelskiego, w Zamku Królewskim w Warszawie 3.11.2006 r.
Koncepcje klasyfi kacyjne
Trudności związane z dokładnym określeniem terminu „korupcja” wynikają z tego, że w literaturze zarysowały się stanowiska różnorodnie ujmujące jego znaczenie.
Jerzy Pope stwierdza, że „obecnie oznacza przede wszystkim nadużycie władzy publicznej dla korzyści prywatnych”. Mogą być to różnego rodzaju korzyści, głów-nie natury pieniężnej, ale rówgłów-nież podarunki, miejsce pracy, innego rodzaju usługi i dobra. Wymienione korzyści zostają przyznane bezpośrednio lub w przyszłości.
Mogą dotyczyć bezpośrednio danej osoby albo jego rodziny, klienteli, partii itp.
Działalność spowodowana przyjęciem jakiejś korzyści może być wykonywana zgodnie z obowiązującym prawem3.
R. Klitgaard, w raporcie pod tytułem: „Combating Corruption and Promoting Ethics in the Public Services”4 pisze, że „korupcja będzie występowała wówczas, kiedy monopolistyczna decyzja w zakresie dobra lub usługi jest podejmowana w sposób dyskrecjonalny, bez ponoszenia ryzyka osobistej odpowiedzialności za rezultaty danego wyboru”5.
Idąc tropem tego twierdzenia, można zauważyć, że zjawisku korupcji w naj-prostszy sposób będzie przeciwdziałało ograniczenie monopolistycznych decyzji urzędników lub poddanie ich określonym regułom i procedurom, ujawnienie tych decyzji przed opinią publiczną i środowiskami zainteresowanymi przeciwdziałaniem korupcji, wreszcie obarczenie urzędnika osobistą odpowiedzialnością za skutki podjętych przez niego decyzji, m.in. przez kontrolowanie tych decyzji oraz moni-torowanie ich skutków6. Pomimo, że ten sposób rozumowania jest obcy polskiemu sposobowi myślenia, to jest on obecny w literaturze przedmiotu7.
Antonio Di Pietro uważa, że „korupcja w swej najprostszej postaci przeka-zywania dowodów wdzięczności, czyli łapownictwa, występuje we wszystkich krajach i systemach gospodarczych. Jest przejawem ogólnoludzkiej skłonności do przechwytywania nienależnych korzyści (rent-seeking). Jako zjawisko naganne powinna być piętnowana i zwalczana”8.
W podobny sposób jak Di Pietro korupcję defi niują wybitni i niezależni polscy publicyści: „Korupcja, czy też szerzej rzecz ujmując, nadużywanie stanowiska
3 T.G.Grosse: Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD, Florencja 2000, s. 9,
4 www.oecd.org
5 R.Klitgaard, www.oecd.org.
6 Tamże.
7 Por. T.G.Grosse, op. cit.
8 A. Di Pietro: Jeden dzień orła, rozmowa z Antonio Di Pietro, bohaterem akcji „Czyste ręce”,
„Polityka” nr 29/2000.
państwowego dla osiągania własnych lub grupowych korzyści, nie jest zjawiskiem nowym i istnieje w każdym społeczeństwie, u nas nowa jest jednak skala tego zjawiska, zaś przede wszystkim brak wstydu i zażenowania dla funkcjonowania państwa”9.
Znaczenie terminów „klientelizm” i „kapitalizm polityczny”
W obliczu różnych defi nicji i ujęć terminu „korupcja”, próba zdefi niowania
„klientelizmu” i „kapitalizmu politycznego” nie jest prostą sprawą, ponieważ występuje wiele różnych defi nicji tych terminów, które pochodzą z tak odmien-nych dyscyplin nauki, jak historia, prawo, socjologia i psychologia społeczna.
Powszechnie mówi się o klientelizmie i kapitalizmie politycznym. W nauce o polityce jak dotąd nie ma jednej, wspólnej dla przedstawicieli tej dyscypliny, de-fi nicji obu terminów. Stąd trafne wydaje się stwierdzenie prof. Maurica Duvergera10, iż: „nauki polityczne zdają się być dziedziną rozdartą jedynie tym, którzy uparcie widzą je poprzez pryzmat swych własnych wizji, nie próbując osiągnąć globalnej perspektywy”11.
Patrząc bardziej wnikliwie można stwierdzić, że również w przypadku dyscyplin sąsiadujących z nauką o polityce, pluralizm i relatywizm wokół pojęć „klientelizm”
i „kapitalizm polityczny” jest na porządku dziennym. Również historycy, prawnicy, socjologowie i przyrodnicy nie zabiegają już tak skutecznie o sprecyzowanie tych terminów i sprowadzenie ich do jednej, wspólnej defi nicji. Można więc zapytać o defi nicje powyższych terminów i wskazać na wspólne elementy występujące przy defi niowaniu.
W naukach społecznych stosunek klientelistyczny oznacza nieformalną relację między patronem a jego klientem (klientami), opierającą się na braku równorzęd-nych pozycji, w której każda ze stron świadczy sobie określone usługi. Zazwyczaj patron chroni klientów oraz przekazuje im różne dobra w zamian za ich usługi oraz lojalność. Relacja klientelistyczna najczęściej opiera się na kontakcie osobistym i jest związkiem stosunkowo długotrwałym. Silny patron tworzy całą siatkę kliente-listyczną, a także wieloszczeblowe i hierarchiczne powiązania klientelistyczne12.
Układ patron-klient jest uznawany za szczególnie patologiczny w środowisku współczesnej administracji oraz demokratycznej władzy politycznej. Najczęściej wiąże się bowiem z wykorzystaniem funkcji i publicznych środków fi nansowych,
9 J.Baczyński, J.Parandowska: Bierz i pozwól brać, „Polityka” nr 51/1999.
10 M. Duverger: Méthodes de la science politique, Presses Universitaires de France, 1959 r., s. 5.
11 M. Duverger, jw.
12 S.Silverman: Patronage and Community. Nation Relationships in Central Italy, “Ethnology”, IV, 1965.
a także stanowisk w aparacie urzędniczym do gratyfi kacji klienteli politycznej.
Proceder odbywa się przeważnie kosztem interesu publicznego. Ponadto klientelizm łączy się często z korupcją.
Metodologiczne debaty były prowadzone w naukach społecznych wielokrotnie i z dużą intensywnością. Wśród politologów istnieją znaczne różnice poglądów na temat tego, co powinno stać się przedmiotem klientelizmu. Sporna jest na przykład kwestia, czy nauki polityczne mają zbliżać się bardziej do naukowego ideału oraz dążyć do umotywowania prawidłowości działania politycznego. Przedmiotem sporu jest również teoretyczno-poznawczy status normatywnych wypowiedzi, a więc status dotyczący wartościowania. Czy te osądy w kwestii wartościowania stanowią konstytutywną część poznania naukowego, intersubiektywnie spraw-dzalną przez wyprowadzenie terminu „klientelizm” z terminu „korupcja”, czy też ujmują klientelizm jako mechanizm działania wywodzący się wprost z polityki?
Różnice zdań występują też w odniesieniu do relacji rozpoznawalnego przedmiotu oraz podmiotu. Nauki polityczne znajdują się daleko od ostatecznych i zadowa-lających odpowiedzi na te pytania. Pluralizm defi nicji klientelizmu jest skutkiem niejasnego statusu wielu podstawowych pytań. Nauki polityczne pogodziły się z pluralizmem. Przyczynia się on do tego, że przedmiotem klientelizmu może być polityczne działanie ludzi, którego celem jest podejmowanie wiążących decyzji z całkiem różnych perspektyw13.
Z tego punktu widzenia klientelizm: „[...] polega na tym, iż partia staje się ko-lektywnym patronem, wokół którego powstaje sieć powiązań kolektywistycznych oparta na wykorzystaniu możliwości jakie płyną z faktu kontroli aparatu państwo-wego. Wiąże się to ze zjawiskiem ‘kolonizacji’ machiny państwowej i wysuwaniu na eksponowane stanowiska członków czy też zaufanych partii”14. Przy czym teoretycy mają tu na myśli raczej klientelizm biurokratyczny, niż konkretne procedury.
Z terminem „kapitalizm polityczny” jest podobnie. Obecnie występuje wiele różnych defi nicji. Dla naszych potrzeb przyjmiemy, najogólniej ujmując, że ka-pitalizm polityczny oznacza „praktykę obsadzania ‘swoimi ludźmi’ stanowisk w administracji publicznej”15.
W kontekście jawności wymienione powyżej terminy są podstawowymi prob-lemami funkcjonownia państwa transparentnego. Państwo otwarte, przejrzyste, powinno tworzyć przestrzeń, zachęcać do udziału ludzi z pewnym potencjałem
13 U. von Alemann: Politikwissenschaftliche Methoden, Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH, 1995 r., s. 30.
14 Antoszewski, Herbut: Leksykon politologii, praca zbiorowa, Wydawca atla 2 , Wrocław 1998.
15 J.Hausner, M.Marody: Jakość rządzenia. Polska bliżej UE. Monitoring, cz. 4, Kraków 2000, s. 127.
intelektualnym i twórczym. Tymczasem zjawiska korupcji, klientelizmu i kapitalizmu politycznego tworzą odmienną przestrzeń dla ludzi najczęściej o płytkim umyśle.
Uwagi końcowe
Wokół defi nicji pojęć: „korupcja”, „klientelizm” i „kapitalizm polityczny” toczy się otwarta debata wśród badaczy różnych dyscyplin nauki. Jak wskazują przytoczone przykłady, pojęcia te rozumiane są dość różnorodnie. Warto jednak zwrócić uwagę, iż w tych dość różnorodnych interpretacjach udaje się zauważyć pewne podobieństwa, które pozwalają na przyjęcie wspólnego stanowiska wobec ich określeń.
W odniesieniu do korupcji możemy przyjąć: korupcja będzie występowała, kiedy monopolistyczna decyzja w zakresie dobra jest podejmowana w sposób dyskrecjonalny, bez ponoszenia ryzyka osobistej odpowiedzialności za rezultaty danego wyboru.
Korupcja = monopol + dyskrecja – odpowiedzialność
W ujęciu tym spotyka się zarówno wąskie, jak i szerokie rozumienie terminu
„korupcja”.
Dotychczasowa analiza ukazuje, że można zgodzić się z następującym twierdze-niem: „Powszechny jest w naszej literaturze naukowej pogląd, że stosowanie w nauce o polityce różnych, często bardzo odmiennych defi nicji, jest dopuszczalne i celowe.
O ile respektują one dwie następujące, podstawowe zasady metodologiczne, na których opiera się teoria polityki: zasadę historyzmu oraz podejścia systemowego”.16
dr Piotr Solarz pracownik Uniwersytetu Warszawskiego członek Zarządu Stowarzyszenia Promowania Myślenia Obywatelskiego
16 M. Chmaj, M. Żmigrodzki: Wprowadzenie do teorii polityki, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 1996, s. 44.
Sławomir Czarnow
PRAWO DO INFORMACJI PUBLICZNEJ W POLSCE